我国的改革开放事业，是从农业联产承包责任制取得突破，以此为发端而展开的。联产承包的本质，是在坚持集体所有前提下，对农村土地使用制度进行改革。经过四十年的实践、探索，对农用地改革的市场化方向，全社会上上下下基本形成共识。当然，对具体的路径怎么走，也还存在分歧。
有人说，农村改革只进行了一半。我认为，从土地制度改革的角度思考，这话有道理。除了农用地，农村集体和农民还有不少非农业用地，包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括，他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样，也都是农民的财产。应该怎么用，怎么管？实践中经历了较大的曲折。
改革开放后大约有十几年时间，总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场，发展非农产业。否则，不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展，又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇，还培育了一些大、中城市，比较典型的是“珠三角”那些城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。我国宪法规定，土地所有权不允许买卖，但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场，是符合宪法精神的。本来，按这样走下去，有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的，土地使用制度和土地管理制度的改革路子，农村的经济体制改革也就比较完整了。
然而，历史的发展总要经历曲折。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（第43条）；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第63条）。这二条规定意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。这二条规定还意味着，此后的城市化进程，不再是政府在台前幕后积极引导，市场在台上发挥决定性作用的自然历史过程了，而是让政府站到台上，大包大揽了。就这样，历史的发展在这里拐了一个不算小的弯儿。
实事求是地说，拐这个弯儿，也不是什么人的率性而为。就当时的历史条件，也应当算是一种理性的选择。从80年代后期开始，土地管理部门推行城市土地有偿使用制度改革，但进展并不顺利。直到90年代后期，历经10年，也没有在全国全面确立国有土地有偿使用制度。1998年国家机构改革，成立国土资源部，土地管理升格了，问题才有望得到解决。这期间还发生了不少事情，例如分税制改革以后，地方财力紧张，与事权不匹配；中央提出城市化发展战略；国企改革需要土地管理的配合以及乡镇企业改制、重组，等等。再加上干部的选拔任用始终是以GDP为主要标准，各种因素叠加，1998年修改土地管理法时，有关决策层的主要关注点，一是加强土地管理的权威性，推动城市土地有偿使用制度的全面确立；二是为地方政府增加资金来源，落实城镇化发展战略。此外，还有一个重要的考量：改革开放以后，各方面发展大量占用耕地的势头一浪高过一浪，给土地管理的压力很大。而且除了行政手段以外，没有找到什么更好的办法。在这种情况下，担心放开集体土地入市，耕地保护更加困难。在这样的背景下，对土地管理法做这样的修改，也是反复权衡利弊之后的现实之选。
新法实施以后，全面确立国有土地有偿使用制度的目标，很快就实现了。地方政府也很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入，形成所谓土地财政。进而也很快学会了用土地去抵押融资，形成所谓土地金融，并以土地金融为主体，累积起大量的地方债。有钱好办事，十几年间，城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩，那么就应该肯定，现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，随着矛盾的运动，会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾，就是政府的土地管理部门既是管理者，又承担了经营国有土地的职能，既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史的原因，新土地管理法进一步把他强化和放大了：政府利用“裁判员”身份，把集体土地也变成自己的“运动场”。结果，政府随意圈占农村土地的现象越来越严重，系列弊端日益突显。
耕地保护和生态环境保护的目标不可能实现
地方的建设资金主要依赖土地财政和土地金融，就得不断征地、卖地，这样的制度机制本身就不是保护耕地和保护生态的机制，而是占地、破坏资源的根源所在。近20年来，全国的城市几乎没有例外，统统走的是外延扩张的路子，主要原因就在这里。
恶化了政府与人民群众特别是与农民的关系
站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1.在自己的土地上发展转型；2.进城打工；3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅，政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。
城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。
透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险
政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用卖地收入搞建设，本质上是全社会“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。
土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。政府债务高企，带动了居民债务和企业债务不断升高，社会债务总额（不含金融企业债务）已为GDP的250%，孕育了相当大的金融风险。党的十八大之后，中央采取断然措施禁止地方随意抵押融资，并对已有债务进行置换。但风险并未根除，以至于十九大把防控风险，列为经济工作的首要任务。
导致政府行为扭曲、失控
政府经营土地，为腐败分子提供了较大的寻租空间。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。
以上矛盾和弊端的发展、显现，引起了广泛的关注，土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点，各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议，主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价，等等。
这些问题，也引起党和政府的高度重视。至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验，取得不少成果。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面一直未能取得实质性的进展。
长期困扰人们的土地制度改革问题，终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比，十八届三中全会决定是一个全面改革的决定，在继承各个领域以往改革成果基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题，共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条，专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字，与十七届三中全会决定的有关论述相比，似乎并没有太多新意。但是，在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整，是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施，意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使，在政府的统一监管下，负责国有自然资源资产的保值、增值，并承担一定的宏观调控职能；政府的行政管理部门则专注于，空间用途管制和相关的市场监管，不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来，征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了，有关改革任务自然能够顺利推进、完成。
十八届三中全会以后，按照《决定》的部署，总书记亲自挂帅，迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革，都相继推出。农村“三块地”改革的新一轮试点，也随即展开，并且授权试点地方可以突破现行法律。后来，又提出并试点允许集体建设用地建设租赁住房，提出政府不再垄断住房供地等等，这都是落实十八届三中全会决定精神的具体体现。
然而，依靠原有的政府机构设置和职能定位，不可能全面贯彻落实十八届三中全会决定精神，因此，必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会，作出了关于党和国家机构改革的决定，提出了机构改革的方案，十三届全国人大按中央要求，对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前，这项工作还在进行当中，一旦改组完成、到位，必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务，提供重要的组织、制度保证。
自然资源部的组建表明，总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务，已经得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面，已经成为历史，国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然，后续工作还很繁重，要在资源调查基础上，编制制定科学的国土空间规划；要依据规划建立空间用途管制制度；要建立健全自然资源资产市场秩序，保护产权、打击侵权，加强对市场主体的服务与监管；要开展跨省域、地域的国土整治；要修改旧法律、出台新法律，等等。
值得关注的是，总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想，在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识，是当初的设想错误，还是推出这项改革的时机尚不成熟？我个人的看法是当属后者。
前已述及，政府经营土地多年，已经积累了庞大的债务，且将进入偿债高峰期，防控其中孕藏的金融风险，已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下，匆匆推出“所有者与管理者分开”，反而可能引爆风险，导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎，暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施，如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资，允许集体建设用地进入市场，不再垄断住房用地供应等，实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后，空间用途管制落实到位，也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本，只要政府能从经营土地获利，其弊端就难以根本杜绝。例如，允许集体建设用地进入市场以后，政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配，是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念，是有道理的，但从长远看，方法欠妥。我担心普遍放开以后，会出现一些地方政府与农村干部串通一气，倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题，政府不宜以利益相关方身份参与初次分配，而应以管理者身份，通过税收参与再分配。更为根本的措施，还是要在时机成熟时，把“所有者与管理者分开”，政府专注于监督、管理、服务、调节。
回顾40年改革历程，不难看出，农村土地制度改革，不仅仅是农村的问题，而是一个关乎政府职能转变、机构调整的问题，是一个改变国家治理方式的问题，是一个牵动全局性改革的问题。
40年历程也充分证明，改革解决了原有的矛盾之后，又会产生新的问题，解决新问题依然要靠深化改革。正如总书记所说，改革只有进行时，没有完成时。改革正未有穷期，同志仍需努力！
