内容提要：时下“治理”逐渐成为世界学术的热点，各种治理观与策略纷出。然而已有的学术成果，对“治理”这一概念及其精神内核作出系统而清晰考察的则极为少见。本文旨在探索，在全球化的语境中，“治理”为何义、在人类权力谱系之中，作为新范式的“治理”有什么样的表征、如何对之进行分类，并践行于具体的政治行为之中。“治理”的精神特质就是在认同的基础上，依道治理，合法治理，多元协同治理，并实现善治。且治理将取代管理而成为一种新的范式。

关 键 词：治理  认同  善治  治理范式

自20世纪冷战后，人类生活方式剧变，科技飞速发展，全球交往行为激增，人类所面临的公共危机越来越多，“全球治理”学说随之兴起，“治理”逐渐成为世界学术的热点，各国纷纷出现各具特色的“国家治理”学说。我国政府亦与时俱进，中共十八届三中全会时提出“国家治理体系和治理能力现代化”，使得治理、国家治理和善治等概念迅速成为我国政治学界的焦点。然而，在迅猛产出的学术成果之中，对“治理”这一概念及其精神内核作出系统而清晰考察的则极为少见。

针对有关“治理”的诸种问题，笔者尝试回答以下问题：在当今全球化的语境中，“治理”为何义?在人类权力谱系之中，作为新范式的“治理”有什么样的表征?就各政治共同体的实情而言，如何对“治理”进行分类，并践行于具体的政治行为之中?而最为关键的是阐释出现代社会中“治理”的精神特质，使其独立自存的精神就是：在认同的基础上，依道治理，合法治理，多元协同治理，并实现善治。

一、治理的内涵辨析

只要对“治理”进行一定的关注，就不难发现这一概念并非今人的发明，古代中外的政治文化中都有该词。在古汉语中，“治”的含义较广，①可指处理、管理、惩治、整理、医治、研究、安定和地方政府所在地等含义。而“理”，则是指事与物的纹路、秩序、层次与逻辑性，甚至有时还可等同于“道”；它是衡量事物与行为规范的尺度。其复合词“治理”，很早就出现在汉语文献之中，②其表层含义可指管理、控制、整治、管控和修治等，多用于政府官僚系统管理、统治国家与人民；而其深层含义，便是指遵循大道治理国家，国强民富，安定团结，含有“善治”之义。我国古代文献便有该词，战国时《韩非子》中就有：“其法通乎人情，关乎治理也。”③三国时诸葛亮在《将苑》中说：“圣人之治理也，安其居，乐其业，至老不相攻。”五代时何光远在《鉴诫录》中言：“四海归仁，众志成城，天下治理。”不难看出，“治理”在古汉语当中，已经隐含着一种正面的政治评价，那就是国家稳定有序、社会安定和谐、百姓安居乐业。因而不仅执掌权柄的帝王与各级政府官僚希望治理好国家，老百姓也渴望良好的治理，以实现自家的幸福生活。

在西方政治文化中，“治理”(governance)一词源自拉丁文与古希腊语，意为引导、控制和操纵。长久以来，它与“统治”(govenment)一词混合使用，且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动之中。④但是自20世纪90年代以来，“治理”一词开始被赋予新的含义，不再局限于政治学，溢展至社会学、管理学和法学等诸多领域，且与“统治”的界限愈来愈清晰，它们的哲学理念差异越来越大，有分道扬镳之势。可以说，“统治”是柏拉图式哲学精神的呈现，而“治理”则是后现代哲学精神的显现。以至于“更少的统治，更多的治理”(Less government,More governance)不仅成为二者最为显著的区分，而且也成为这个时代一句响亮的政治口号。

虽然“治理”已经成为我们这个时代政治学的一个重要风向标，但是对其内涵的理解却又是分歧百出。中西学者皆有各自的看法，西方学者对治理有多种定义，⑤治理理论主要创始人罗西瑙(J.N.Rosenau)，将之定义为：一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与“统治”不同，“治理”是一种“由共同的目标支持的活动，这些治理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。⑥而美国学者弗兰西斯·福山则把“治理”定义为“政府制定或执行规则、提供服务的能力，而不管这个政府是否民主”。⑦其中以全球治理委员会的定义最为权威，该委员会在其于1995年发表《我们的全球伙伴关系》的报告中指出：治理是各种公共的或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度与规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度与规则。治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程，其基础不是控制，而是协调；治理过程既涉及到公共部门，也包括私人；治理不是正式的制度，而是持续的互动。⑧此说流传广，认可度高。

近二十年来，我国也有不少学者关注治理问题，并取得可观的成绩，其中俞可平教授尤为突出，他不仅很早就介绍国外的研究成果，而且深入系统地阐发了相关问题。就治理的概念而言，他认为“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”。⑨不难看出，在众多的“治理”概念林中，大致有三种倾向性——或将之等同于“管理”，或将之分离于“管理”，或将之间于前两者之间。笔者倾向于第三种，即认为治理与管理有一定的关联性，但又有明显的区分，它们是不同时代精神的政治活动。治理是指达成一定共识的主体对公共事务的有效应对行为与过程的简称。⑩在此，一致同意或多数人认同是治理行动的前提条件，也就是对某些信息、事务与采取的措施及其后果达成一定的共识。主体可以是政府，也可以是非政府组织、民间机构、团体，甚至还可以是个人。而对象则是那些正向或负向影响着人们生存与发展的事务——即不仅牵连着自我的利益，还关乎着他人的利益，若只涉及自我的利益，则是私人事务。且处理方式是妥当的，其结果是有效的。治理本身就暗含着结果，那就是善治，也就是好的治理，实现公共利益最大化。

二、治理的精神与表征考辨

对“治理”概念进行必要的梳理与确定之后，随之则须进一步探究其深层的特质，它如何确立自身，即其精神内核是什么?何以在政治学与行政学中会出现“治理”转向?

从“管理”到“治理”，貌似差别细微，实则牵涉到大时代的变迁。这不仅是一种处理方式的变换，更是时代观念与生活方式的转变。宽泛言之，管理是以农耕为主的古代社会王权观念下的社会控制方式——专制与集权尤为突出，上与下、官与民之间是支配与被支配的单向关系。严格来说，“管理”是现代社会中的一种理性行为方式，也即管理学中的“管理”。韦伯从多个方面论述了现代管理的表征，(11)建立相应的价值“现代管理体系必须是一个有规则的、价值中立的、高效率的运作体系，而贯彻于其中的核心理念就是合理性(rationality)”。(12)同时还蕴含着自由与责任权利与义务及法治精神。可以说，管理所呈现的是现代社会的精神，被韦伯称为“资本主义精神”。而“治理”则是网络时代与后现代社会的产物。如此一来，我们就能够较为准确地理解这一转变了。其中所暗含的是更大的差异，一种巨大时代精神与生活方式的差异。这种差异性主要呈现出以下几种面相。

1.从本质论到多元观，哲学观、科学观与思维方式的转换。在现代西方社会，柏拉图所建构的理念论遭到质疑，不断被现代思想家解构。尼采对上帝的瓦解，福柯对人的消解，后现代主义思潮的盛行，使得逻各斯中心主义淡出思想史。绝对的、独一无二的至上者被推毁。客观的绝对者，已经被解构。在科学领域，长期占主导地位的牛顿主义逐渐被相对论取代，科学研究范式从经典力学转至量子力学。不确定性思维、混沌观、整体观与多元观念逐渐被世人悉知，并运用于生活之中。杜威、维特根斯坦、海德格尔、德里达和福柯等一大批哲学家不断对本质主义和基础主义进行批判，新哲学逐渐摆脱二元论和独断论的色彩。就连真理都陷入了被不断质疑的泥淖，权威主义难以成为主导。就治理而言，其行为的施行者，不再只是权力的操控者，还可以是普通公民，多元主体共同施行治理措施。治理者、治理对象、治理方式与治理过程共同在场。

2.从单一性到复杂性，生活方式的变迁与复杂化。工业革命之前，人类的生活方式比较简单，社会的复杂性远不及当今。现代社会生活大众化、娱乐化和商业化，呈现出纷繁复杂之貌，具有单向性的管理模式也难以应对层出不穷的社会问题。因而社会治理和自治观也就应运而生。

工业革命后，人类社会科学技术狂飙式发展，尤其是信息网络和数字媒体技术的研发与使用，使得人类进入一个新时代，即网络时代，亦被称为“互联网+”时代。现今，大数据与云计算相遇，一个海量生产、分享与应用数据的时代被开启，即大数据时代。信息的传递是爆炸式的，其速度、数量和影响都无法估量。“大数据已经撼动了世界的方方面面，从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域。”(13)一切都处于关联之中，形成网状结构；任何一个元素都不可忽视，都会影响整体。犹如半个世纪前，人类不会为大气、水体和能源而焦虑，而今这些因素却成为关乎人类存亡的大问题。前瞻性、整体性，可持续发展也就成为治理必不可少的内涵。

同时，高科技也使得地球变得“越来越小”，人们能够轻易地跨越国界，相互往来，或在虚拟网络世界里开展各种交往行为，也就意味着，治理不再受国界的局限。因此，治理不受种族、民族、语言和国度的限制与胁迫，它是没有边疆的——治理无疆!管理却是有界的。它往往是以政治共同体为域，是在实在界施行管理行为。而且人类面临着越来越多的超国家性问题，如大气治理、水体治理、网络治理、国家安全治理、反恐怖主义治理和跨境问题治理等都不可能依靠某一个国家就能治理好，而是需要所有当事者协同治理，才能实现良好的治理效果。

3.由“全能者”到“守夜人”，政府角色的转换。由于以往的政府权力过于集中，对社会管控严格，犹如一个“全能者”，包揽一切事务，从而导致机构臃肿、效率低下、服务质量差、财政开支庞大等诸多问题，这样也就无法及时有效处理各种问题；并进而暴露出无限政府的低能，甚至无能之弊病。又因斯密理论、公共选择理论和新公共管理理论等新观念的诞生与广泛流传，故而对政府改革的要求也就成为势在必行之事。20世纪70年代开始，许多国家为了解决政府低能和失效的问题，开启了一场政府管理变革的运动，引入市场机制与企业家精神，以期减少财政支出、精简政府职能、提高行政效率，塑造新型政府形象——由“全能政府”转变为“小政府”。与此同时，管理模式也难以适应政府自身的变革，“凯撒之足”(14)已经习惯了悄悄踏入各种禁地，陋习一时难以改变。而“第三条道路”的兴起，表明治理成为一种新的模式已经被一些政府践行。它是政府职能转变的产物，以适应新时代的变化。

4.利伯维尔场主义(古典自由主义)经济的风行，人权法治观念的传播，新的价值观与行为规范逐渐形成。欧洲社会经过启蒙运动的洗礼，自由、平等、权利、民主和法治等一系列的新观念已经植入人心。一百多年来的西学东渐，也使得这些价值观传播到东方。这样一来，那些落后的观念与习俗遭到巨大的挑战，不断被新的价值观和行为规范替换。尤其是市场经济的迅猛发展，不仅改变了人们的生存状况，更使人们意识到政府干预的危害性，自由与自然的宝贵性。因而新自由主义不仅倍受欢迎，而且迅速浸入各个领域。在政治上倡导自由放任，反对国家干预；认为自由是最高的价值，自由就是“一个人不受其他人或某些人武断意志的强制”。(15)强调市场本位，相信市场机制的自发调节能力，极力宣扬自由化、私有制与市场化等理念。为了避免“通向奴役之路”，须以宪政制度制约政府权力，以保障个体权利。政府不过是“裁判员”而已，不能赤膊上阵，而应主持公道维护正义，确保比赛规则的公正实施，维持整个赛场的秩序。与市场经济相应的是公司管理模式的转变，原来的委托—代理模式的弊端显现，无法适应经济全球化的发展要求。

因而过去的“管理”模式必须变革，只有创造出更好的模式，才能适应新时代的潮流。于是“治理”顺势而起，乘势而盛，并具有甚为分明的特质。治理去二元论，没有中心与边缘之分，而是相关因素共处一个场域，形成一个网状结构。带有较强的现象学和结构主义色彩——所有的“结点”或要素都不可忽视，部分与整体紧密结合。治理主体不只是政府，还有民间组织、团体或个人。它是多主体，多中心的，且没有固定不变的中心，而是随着治理的实情确立中心，以事务与治理过程为导向，不是以权力和话语为中心。治理方式与途径多元化，根据公共事务的情形而制定具体的方案。治理不是一套程序化的规则，而是持续的互动，是一个过程，一个充满生命力的有机体。

在治理的过程中，主体之间的关系不是宰制关系；反对强者对弱者的控制，它是主体之间的相互协调，没有权力中心，不受某方的绝对支配。它是在共同协商与达成共识的原则上，开展治理工作。因而一致同意或相互承认，自由平等，法治正义是其最根本的原则。治理没有国家疆域的界限。没有主体的分别，也没有领域的制约，甚至连种族、民族、语言和信仰的界线都被超越。其关键在于公共危机的危害性，若是全球危机，则需要全球的国家、民族与人民共同采取一致而有效的行动，才能取得理想的治理效果。因而治理是我们这时代精神的产物，是人类在这个时代处理自身生存与发展问题的有效模式。

三、治理的类型探究

大数据表明，治理已经成为一个势不可挡的模式，并正在迅速扩展至各个领域。这样它成为全球最为关注问题之一，也就不足为奇了。由于它已经被广泛应用于具体的实践活动之中，因此在应用层面的研究也就更为丰富和成熟。对其类型学的研究成果颇丰，本文则吸收有益成果，系统梳理其类型。(16)

1.依据权力谱系学的划分，即从实施治理主体的角度进行分类。一般可以分为：(1)国际治理，由多个主权国家或国际组织共同处理国际性的公共事务，与全球治理近似。其权力主体由主权国家构成。(2)政府治理，即某个主权国家针对本国公共事务施行整治措施。它的权力主体为该国的政权组织。基层治理也是其组成部分。(3)民间治理，即民间团体、机构及个体处理公共事务。其主体是没有公权的组织或团体与个人，但因其关切公众利益而具有合法性。

2.根据空间与对象的分布来划分，也就是从对象的普遍性与空间哲学进行分类。由于公共事务的地理空间分布大小不同，波及面与影响力的差异，可以分为：(1)全球治理，旨在对全球性的公共事务进行共同的处理。“通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”(17)当今的网络治理与信息安全治理也是其组成部分。(2)国家治理，是指主权国家的最高政府处理全国性的公共事务。(3)地方治理，是指主权国家的各级政府处理当地的公共事务。基层治理(县域治理和村社治理)是其重要组成部分。公共权力赋予其治理行为以合法性。政治共同体是其坚实的保障与后盾。

3.依据对象的属性划分，也就是从治理对象所属的领域进行分类。可以分为：(1)经济治理，专门解决经济领域的公共问题；现代公司治理就是其重要组成部分。(2)政治治理，专门解决政治领域的公共问题。(3)社会治理，专门解决社会领域的公共问题。(4)文化治理，专门解决文化领域的公共问题。(5)专项事务治理，解决临时突发或者专项的公共事务，如网络治理。这些专项领域的治理应急性强，对治理效果要求极高，且有时效性，否则后果不堪设想。

4.根据对象的时间性划分，即从历史性的角度进行分类。(1)遗留性治理，对过去的或历史性的尚未解决的公共事务进行办理。治理史研究和文化思想史中的治理观研究，不仅是文化治理的组成部分，也是遗留性治理的组成部分。各民族和国家的传统政治文化中都有着丰富的治理观念与实践，这对当今的治理理论与实践建设有着积极的借鉴意义。(2)应对性治理，对当下发生的公共事务进行应急处理，以解燃眉之急。(3)预测性治理，对未来即将发生的公共事务进行防御处理。尤其是有大数据的帮助，使得预测性治理更为重要。而当今盛行的未来学，也因其预测的科学性广为称道。

5.根据对象出现的频率划分，也就是从常规性与非常规性进行分类。一般可分为：(1)传统治理，即对惯例性和常规事务的治理。如国际关系、国家安全、人口问题、犯罪问题和交通问题等。(2)新兴治理，即对突发应急事务的治理，或者是对新生公共事务的治理。如网络问题、生态问题、城市问题和能源问题等。

6.从对象所处空间的属性进行划分，可分为实在界治理和虚拟界治理。(1)实在界治理，即是治理现实世界中的所有公共事务。(2)虚拟界治理，是治理虚拟空间中的公共事务。就当前而言，虚拟空间指的是互联网技术所构建的网络世界。在前网络时代，人类所生存的空间具有可感知性与实在性。人们的生活是在可感知的境遇中进行的，凭借经验就能认知，并作出相应的判断。而互联网技术却重构了人类的生活世界，“不论是行为习惯，还是观念图志，都发生了翻天覆地的变化。在这个虚拟化的空间之中，一切都被数字化、符号化和虚拟化”，(18)一个虚拟性的赛博空间诞生。与此同时，相应的公共危机与问题也不断产生，因此，不论是全球治理与国家治理，还是地方治理，都不得不将网络治理纳入其中，且是最为重要的治理对象之一。故而，当今世界形成了许多不同层级的网络治理体系。

此外，人们还可以根据实情的需要进行归类，以便于进行深入系统的研究，从而及时有效地解决公共事务与危机。这也是从类型学研究治理的重要原则，即最有益于解决公共事务是其分类的基本依据。

四、结语：作为新范式的治理模式

作为有机过程的治理行为，其直接目的就在于及时有效解决好公共事务。然而要实现这一短期目标，也需要多方共同协商合作，在遵循规律和认同的情形下，获取与筛选情报，制定合理的方案，依据制度和规则实施治理方案，并不断根据实践中遇到的问题调整政策、修改措施，查勘效果，最后反馈信息，并建立电子档案存储数据。

因而这一新的集体行为范式——治理模式，有着不可逾越的原则。首先是遵循自然之道的原则。在此，道指宇宙、社会与人类运行不息，生生不已的规律与法则。也就是一切行为与措施不得违背自然规律。只有循道而行，才能治理好各类公共事务，实现可持续发展。其次是确保个体的自由与权利，相互对等与尊重的原则。个体的价值与权利才是治理模式的落脚点。没有个体的自由意志和权利，治理无法具体施行。没有个体的权利与幸福，治理的结果也就苍白无力，甚至毫无意义。再次是协商认同的原则。通过协商，相互认同，达成共识，一致同意或者多数人同意，进而开展后续工作。这样才能避免更为复杂的矛盾出现，能够较好整合资源，快速解决问题，其四是依法实施治理的原则。治理的整个过程都是在相关的国际法、宪法、制度与规则下进行的。没有绝对的权威，只有临时的主导者——如专家，但都是在法律之下施行一切治理行为。其五是平等与正义原则。治理之中没有权力的主宰者，主体一律平等，实现治理过程与结果的公平正义。最后是实现善治目标的原则。治理不仅是要实现短期目标，即快速有效解决问题；还要实现长期目标，那就是善治——公共利益最大化、国家安定与发展、法治政府、社会和谐有序与个体生存无忧，免于匮乏的威胁。

一旦治理过程结束，对其效果该作出什么样的评价就成为一个重要的问题。这关乎着整个治理体系的完善，有益于治理能力的提升。国内外学者正在积极探索建立一套科学完善的治理评价体系，实现科学公正地测量“治理”。福山教授综合其他学者的看法，从四个方面来构建治理质量的测量系统，即“程序性指标、输入指标、产出指标，还有官僚自主性指标”，(19)并进行适当的调整，提倡用能力与自主性之间的关系指标代替产出指标。我国学者俞可平教授综合多种研究成果，确立了十个评价治理质量的要素：“合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正”。(20)笔者在其基础上增加了两个要素：一个是认同要素，即治理主体达成的共识。另一个是满意度要素，即相关公众对治理过程与结果的认可度与评价。

然而由于现实世界的复杂性和不确定性，使得任何一种治理测量体系都不可避免地存有缺憾。福山不无感慨地道：“要想制定出一个总体性的测量政府质量的指数是不充分的，也是误导性的。”尤其是要对像中国、美国和印度这类大国的治理水平作出全面而准确的评价，就目前的研究结果来看，显然无法实现。“很明显，要评估像中国、美国这样庞大、复杂的国家治理质量，现有的定量测量指数是完全不够的。”这样的评价悖论——不得不用一个不完善的评价体系去进行评价所导致的窘境——它不仅表明治理的繁复性，也表明治理测量研究与现实之间张力——测量指标难以涵盖全部实情。不过这还表明，对于治理的研究本身就是一个全球性的文化治理大问题，并且亟需得到科学的解决，因而还需各界人士对其进行大量而深入的研究。然而，这些难题都无法改变的一个大趋势，那就是治理正在成为一个新的范式!

注释：

①在古汉语之中，“治”的原义为“水，出东莱曲城阳丘山，南入海”。([汉]许慎：《说文解字校订本》，班吉庆等点校，凤凰出版社，2006年，第316页)。“理”原义为“治玉也”(同上，第8页)。

②至于“治理”一词出现的准确年代和文献，学界尚无定论，故而笔者在此按下不表，以免贻误读者。

③秦孔鲋在《孔丛子》论书第二中说“夔为帝舜乐正，实能以乐尽治理之情。”汉河上公在《老子河上公章句》卷三言“谓人君治理人民”。唐武则天在《臣轨》卷上中有言“治理之臣虽少而心德同。”从中国知网古籍全文检索“治理”一词，就有五百余次。由此可见，该词在古中国政治文化中有着较为重要的地位和作用。详细陈述可参阅李龙、任颖：《“治理”一词的沿革考略》，载《法制与社会发展》2014年第4期。

④俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。

⑤美国学者怀斯将关于“治理”概念的界定进行了系统的梳理，较为流行的有8种，参阅[美]托马斯·G.怀斯：《治理、善治与全球治理：理念和现实的挑战》，张志超译，《国外理论动态》2014年第8期。

⑥鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学(中文版)》1999年第2期。

⑦[美]弗兰西斯·福山：《什么是治理?》，郑寰译，载《国家行政学院学报》2013年第6期。

⑧全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页。

⑨俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

⑩现今的哲学潮流已经不大使用“主体”一词，为了表述的方便，本文权且一用。但这不表明主体与对象有着“对立性”，它们依然是相互关联的，互为对方存在的根据。

(11)参阅福山：《什么是治理?》，郑寰译，《国家行政学院学报》2013年第6期。

(12)王晓升：《从“管理”到“治理”——个精神史的考察》，《华中科技大学学报》(社科版)2015年第1期。

(13)[英]舍恩伯格，库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕等译，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第15页。

(14)笔者用“凯撒之足”喻指政府过度干预行为，与斯密“看得见的手”近义。政府不能越轨，而应遵守信约：“上帝的归上帝管，凯撒的归凯撒管”。

(15)[英]F.哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，北京：中国社会科学出版社，1999年版，第75页。

(16)由于研究治理类型的文献较多，相关的阐释很详细，笔者就不一一赘述，只是对新的分类作相应的解释。

(17)俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

(18)王海东：《政治的虚拟与虚拟的政治》，《云南行政学院学报》2016年第1期。

(19)参阅福山：《什么是治理》，郑寰译，《国家行政学院学报》2013年第6期。

(20)俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。