蒙藏以外少数族群在民国肇建前后的抉择
早在清末革命派与立宪派有关民族议题的讨论中，满洲统治集团以及与之结盟的蒙古八旗贵族，即已主动接受「五族共和」的主张，甚至对于立宪后的「中华民族」和中华民族的国民国家充满期待。辛亥变局发生后，革命党接受了论敌的主张，宣示中华民国将是一个「五族共和」、各族平等的国家，这些被汉民族主义者认定为异族、「鞑虏」的前朝统治者，并未产生脱离新国家，回归满洲或草原故土的念头，而是在相当程度上顺利地成为新国家的国民，同时顺利地接受了「中华民族」一员的身分。
处在王朝南方丘陵地带的非汉人社会，在与中原汉人超过二千年密切接触的历史过程中，极大程度上被动或主动适应了王朝的天下秩序；自明季起，一些群体甚至开始「脱蛮入儒」的进程。清末时局下，这些群体基本上既无意挑战非汉人王朝的统治，也不反对未来汉人主导的政权，仅将自身的诉求局限于维护族群经济、文化权益之上。这样，在列强带来的近代亚洲秩序的变局中，这些分散杂居的非汉人群体并未发展出民族主义的终极政治诉求，而只是将追寻与汉人间在政治、经济、文化的平等地位，作为族群政治的最高目标。因此，在中华民国宣示「五族共和」的国策时，这些群体只是期望新国家承认他们特殊的文化历史传统，同时给与他们与汉、满、蒙、回、藏平等的国民地位，具体而言，就是承认其作为「中华民族」一员的身分，同时承认他们与汉、满、蒙、回、藏一样，是「中华民族」之下单独的「民族」。
如此看来，「旗人」与南方丘陵地带的非汉人顺向地适应了新的国民国家。
另一个潜在的焦虑者，是被称作「回」的族群。在清朝模糊的分类体系之下，「回」时而指涉塔里木盆地的突厥语穆斯林，时而指涉分散于中国各地，使用汉语的穆斯林，同时也可被当作伊斯兰宗教与穆斯林的整体代名词。汉语穆斯林群体自形成之日起，即建立了「争教不争国」的历史传统，将族群诉求集中在信仰自由与维护宗教权益之上。尽管在「五族」架构下，汉语穆斯林经常自诩代表「回族」，但他们与汉文化和汉人社会的关系，远较突厥语穆斯林密切。辛亥前夜，留日的汉语穆斯林菁英或选择支持立宪改良主张，或加入同盟会，却无人标举穆斯林民族主义主张。
1912年初，汉语穆斯林人士金峙生等称许南京临时政府的民族政策「覆载无私，一视同仁，古今罕见」，令人「钦感」；乃向临时政府内政部请求组成「中华民国回族联合会」。内务部核准金峙生等人成立回教联合会的公文中称，「盖信教自由，为中外宪法所共许」，并据此针对金氏等所拟「中华民国回族联合会」知名主张，「回族之蕃滋，固于回教，回教之范围，不止回民，……联合会仍标以回民名称，未免失实。且取义流于拘偏，足以阻害回族之发达」，建议「用宗教名义，改称回教联合会」。这样，「回」也顺利成为中华民族的一员。
突厥语穆斯林则具有长期而独特的历史传统，其臣服于清朝统治的历史并不久远，在清朝针对新疆隔离化的松散统治之下，尚未展开与汉文化整合的过程。1860年代的西北「回变」期间，新疆突厥语穆斯林所在的大部分区域曾处在来自中亚的穆斯林征服者的统治之下，对于他们而言，这些征服者至少不是异教徒，在文化和地缘上，都与自身有更多的渊源。然而，清朝基于自身战略安全所采取的军事行动，阻绝了中亚的突厥语穆斯林在19世纪与20世纪之交出现政治统合，进而产生近代民族主义的机缘。清朝恢复对新疆的统治之后，在当地推行与内地政治整合的政策。辛亥变局发生后，在行省化20余年的新疆，政治效忠的选择，仅仅发生在汉人与满蒙旗人统治者范围之内，突厥语穆斯林基本上并未面临政治的抉择。
陷入辛亥困境的，主要是北方草原的蒙古盟旗与青康藏高原上的藏语区。在清朝与蒙、藏两地间的封建关系中，为后两者保存了较大的自治空间；19世纪后半期，后两者又与清朝同时受到列强的威胁，所不同者，是俄、日、英等国同时将蒙、藏视为裂解清朝的切入点。蒙、藏在民国肇建前后的抉择，更涉及列强瓜分中国的整体战略与内亚地缘政治，甚至至关民国的生存。
清朝对蒙古、西藏影响力的衰落
清朝与蒙古的关系早已为人熟知，但鲜为人知的是，从17世纪起，卫拉特蒙古和喀尔喀蒙古陆续与东扩的俄国建立了联系，当时各部与俄国对话的主题是俄、中间经由蒙古的运输贸易，附带涉及俄国与蒙古间的有限贸易关系。在此过程中，俄蒙关系逐渐呈现出政治性质。17世纪最后30年当中，一些不甘服从清朝政治控制的蒙古贵族也开始向沙皇政府寻求政治上的庇护或支持。1860年代，俄国在外蒙古设立领事馆，并扩大其在蒙古的贸易特权。蒙古人与俄国之间，包括移民在内，逐渐增加的往来，使俄国对蒙古的影响与日具增。
清朝不安地注视着蒙与俄国关系的演进，尽力在两者间设置障碍。当情况接近危险边缘时，清朝所祭出的手段，是开放汉人前来垦殖、经商，最终在「新政」的架构下，推动蒙古与内地政治，行政体制的一体化。清朝的努力，依然不敌外国商业与工业资本，包括俄国、美国与日本，对蒙古市场的入侵。俄国人修建西伯利亚铁路让蒙古与俄国间的贸易额在1861与1900年之间成长80倍。而清朝以「移民实边」为手段的「新政」，进一步激化了蒙古上层，尤其是外蒙古的王公僧侣对北京朝廷的恐惧与抵制。这就为俄国的政治介入提供了绝佳的机会。
俄国对蒙古的政策起源于俄国资本在蒙古市场的利益，但重点却迅速转向俄国在远东更大的战略目标。其他强权也开始投入对蒙古支配权的竞逐。20世纪初，俄国与日本的扩张在满洲、蒙古相遇。由于俄国在日俄战争中败给对手，被迫数次与日本密约分割满洲和蒙古地区。俄国以让出部分在满洲与东蒙古的势力范围为条件，换取日本不干涉其以单独控制外蒙古为目标的政治举动。
同样始自后金时期，满洲朝廷与西藏的结盟；也在18世纪末清军穿越西藏高原，甚至翻越喜马拉雅山直抵廓尔喀的成功军事行动下，正式转化为清朝对西藏在战略上和政治上的实质控制。此后，在清朝与蒙古、西藏的关系中，后两者基本仰赖清朝对其上层权力集团合法地位的认定和军事上的保护，但也必须接受前者在政治上的监督。
从18世纪到19世纪前期，俄国和英国分别向亚洲东部和南部扩张，俄国将中亚、蒙古与包含黑龙江流域在内的满洲视为自己的势力范围；英国则将与英属印度相邻的缅甸、云南视为自己的势力范围。19世纪后半期，英国与俄国的扩张在亚洲大陆相遇，双方都想制止对方的进一步扩张，随之展开对位在各自势力范围之间的新疆与西藏的争夺。这些企图呈现在俄国对新疆北部、英国对新疆南部和西藏的武装入侵中，也呈现在俄、英双方分别向达赖十三世递出橄榄枝之上。当双方发现都无法独占新疆和西藏利益后，又将西藏定位为两者间的缓冲区，一方面借助中国影响排除彼此独占的可能，另一方面确保西藏与中国政府间最大限度维持距离，防止中国完全控制西藏后排除外国势力的可能。
面对英国对西藏的政治要求和武力入侵，西藏噶厦政府基于保持自身制度和权力的考量，原本抱持强硬的态度，但以噶厦当局自身的实力，绝不足以抵御英人的入侵。此时，不论是自居中央政府，还是被噶厦当局视为保护国的清朝自身已然在两次鸦片战争中惨败，面对侵藏英军，一味妥协退让，既损害了西藏的利益，也损害了驻藏大臣所代表的中央政府的权威。达赖十三世等遂一方面疏远清政府，另一方面又设法寻求俄国的庇护。由于晚清几任驻藏大臣主动或被迫放弃多项重要权力，而噶厦方面对驻藏大臣的要求几乎皆采阳奉阴违的策略，以致于在英国侵略军将领荣赫鹏（Younghusband）认定「中国在藏无主权确证」。
1904年，达赖十三世出走拉萨，前往清朝的另一块领地──库伦──避难，但他的经历和感受，无疑大大刺激了外蒙古的藏传佛教高层和王公贵族。
无论如何，在蒙古和西藏的例子中，他们都并不见得真的那样喜欢英、俄；只是从蒙藏贵族的角度看来，在清朝的保护力不足，利益诱因下降的前提下，寻求新的有效保护，是无法完全自立的蒙、藏难以避免的选择。
清末「新政」在边疆：易间接统治为直接统治的两种作用
清末之前，面对位在王朝边缘，虽臣服但并不纳税的少数族群，传统中国王朝只能对其实施间接统治，并形象地称之为「羁縻」。明太祖到清世宗之间，朝廷曾多次针对非郡县制区域实行「改土归流」，似乎有意将这类间接统治改为直接统治，但事实上，尽管「改土归流」政策的范围和影响程度不断加深，其本身的主要政治目标，仍只是转移特定土司的政治权力，而不在于改变土司制度。具体而言，朝廷无意在原土司辖区推动政治、经济制度或社会的变革。
从19世纪中期起，在列强环伺下，王朝中国出现边疆危机。在丧失多数「藩属」，割让东北和西北大片领土，列强也已划定势力范围后，清朝仍面临俄、日进据满洲，俄国鲸吞蒙古，英、俄觊觎新疆，英、俄、法进逼西南的即时危机。为挽救危局，清末的朝廷开始从中央到地方试行「新政」。具体而言，除了引进西洋技术外，也引进了近代西方的行政和部分政治制度；同样将位于边疆或「化外」，传统的「羁縻」对象，列入试行「新政」的范围。质言之，针对边疆，这一变革的政治目标，是推动间接统治区域与直接统治地区在政治、经济制度上的一体化，将间接统治转化为直接统治。其影响范围和程度，远远超过「改土归流」。
其中，新疆早在1884年引进内地的行政制度，改设为行省；1902年，新疆地方的道、府、州、县设置完成。行省化的新疆，在推行「新政」方面进展顺利。除了筹办农林业之外，更开办新式工矿，筹划交通、电讯建设，同时建立了600余所学堂。行省化20余年的结果，是辛亥变局时，新疆并未得到脱离中国的机会。
1.「新政」在内蒙古
在逐渐由「满（满与蒙藏回的联盟）、汉双核帝国」转型为中华王朝的清朝看来，到19世纪末，禁止汉人越过长城的原始动机已然消失，而王朝面临新的迫切问题，其中包括汉人人口增加所形成的土地压力，边疆的空虚却正需要以定居人口加以填补。
针对蒙古地区的「新政」，重点有二：一是行省化，即将王公札萨克统领之下的盟旗制度改为郡县制；二是由「蒙地放垦」而「移民实边」。
由于行省化直接而立即地触及王公的现实利益，遭到王公强烈抵制，将内外蒙古分别改建为行省的设想并未达成，其中内蒙古直到国民政府时期才被分别划入新设的4个行省和周边其他省分之中。
针对内蒙古，以「蒙地放垦」为手段的「移民实边」政策则推行得相对顺利。1902年至1908年间，内蒙古西部和东部诸盟旗新辟土地超过3,200万亩，朝廷从中收取「押荒银」超过650万两，使蒙古牧户和农户的权益受到损害，上层的经济利益也缩水。内外蒙古的工矿业和邮电、交通设施建设也在新政时期起步；新式教育迅速扩展，更加深蒙人对汉人控制内外蒙古经济、文化前景的疑惧。
1906年，面对将整个内、外蒙古分别改建为行省的设想遭遇抵制的状况，清政府改采「自下而上」的策略，从厅、县到州、府，逐级建立比照汉人地区的地方行政机构，到辛亥之前，共在内蒙古设置了26个府、厅、州、县治所。这一举措进一步压缩到王公和僧侣贵族的传统政治权力。
2.「新政」与外蒙古
清朝前期的封禁政策无法阻止蒙古与汉人地区的贸易行为，而俄国与蒙古之间的贸易也在同步成长，但由于后者所带来的政治风险远超过前者，朝廷方面只得放松针对汉商的禁令。这一倾向激励了汉人商人向内外蒙古的商业拓展，也导致无耕地的农民逐渐流入内蒙古邻近北方省分的宜农地区。与此相伴，蒙古地区以制造冷兵器为主的传统手工艺迅速衰落。汉商在蒙古地区接受以原料或牲畜等实物形式偿付货款，为此形成了普遍的赊欠与高利贷现象，连很多蒙古官僚都积欠汉商大量债务。
针对内蒙古的新政取得部分成效后，由外蒙古现况引发的国家安全与主权方面的焦虑愈加突出，这使得北京朝廷调整了施政优先顺序。垦务总局依照朝廷的意旨，对外蒙古的人口、牲畜与土地展开全面普查，拟定了一份移民、开发外蒙古宜农土地的计画。1911年3月，库伦办事大臣三多再启外蒙古新政议题，有意改革外蒙古的行政机构，设立兵备处，统领外蒙古军队，并正式废除阻止汉人到外蒙古垦荒的禁令。在20世纪初的外蒙古贵族和下层民众看来，此举不仅将进一步削弱贵族的政治权利，进一步损害下层的利益，同时更将消除俄国的影响，隔绝蒙古与俄国的联系。三多此举，显然激化了外蒙古王公的情绪，使他们酝酿独立的行动迅速加温。
此时的俄国乃乘机利用贵族和下层民众的普遍不满，鼓励库伦活佛哲布尊丹巴呼图克图等追求蒙古「自治」，甚或完全脱离中国。亲俄贵族于1911年初开始谋划独立事宜，至是年8月即获俄国保证承认并支持其独立。
3. 针对藏语区和西藏的「新政」
清朝在藏语区的行政体制和政策，一开始就呈现因地制宜的多元样貌。针对雍正年间确定的，金沙江以西、唐古拉山以南的噶厦政府直辖区，清朝实行驻藏大臣监督下的达赖喇嘛、班禅额尔德尼共治政策；在青海藏语区比照蒙古的札萨克制和盟旗制；在甘肃、四川、云南藏语区（即所谓「甘边」、「川边」、「滇边」）则施行分封众建的土司制度。
新政的准备，首先在噶厦政府影响力薄弱，同时政治动荡的川边展开。19世纪最后10年间，清朝针对瞻对、德格等地的改土归流计画均告流产。英国势力深入西藏，达赖出走，使朝廷将川边局势与保全西藏，防杜英人的政治考量连结起来。1905年，驻藏帮办大臣凤全在川滇边推行屯垦、练兵与招商、开矿等新政，遭巴塘土司与僧侣围攻罹难。赵尔丰献「平康三策」，包含先在康区的范围设置行省，继而将西藏改建为行省，联川、康、藏为一体，「藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附」。1906年，四川总督锡良继打箭炉同知于1903年升格为直隶厅后，又在打箭炉设立川滇边特别行政区，保举赵尔丰为川滇边务大臣。赵上任后，以武力为后盾，强力推动改土归流，6年间，废除以明正、德格、巴塘、理塘为首的大小土司和查木多（昌都）、乍丫（察雅）等活佛的政治地位，同时驱逐噶厦政府在康区东部的部分官员，结束康区东部多处土司辖地由拉萨派官监督的旧例。
针对川边与西藏间的微妙关系，赵尔丰于1907年建议清楚划分川边与西藏的界限。1908年，赵尔丰改任驻藏大臣，仍兼边务大臣，意在扩展川边模式。噶厦深知北京的意图，乃调集藏军，试图阻止赵入藏。1909年，主张「先威后德」的赵尔丰会同钟颖越过金沙江，攻占查木多、类乌齐、工部和波密，控制了雍正以来即为噶厦直接统领的康区西部；赵、钟两军又招抚康区各处的土司，说服他们放弃部分政治权力，接受朝廷建立郡县、设官治理。如此，便为赵尔丰以整个康区为范围设置单一行省的设想奠立了现实基础。
在军事进展的同时，赵尔丰也展开政治攻势。他向归顺的土司颁授都司、守备、千总、把总等世袭官职，享受一定政治特权，并按年给俸；在制度上，每于一地推动改土归流，都会制颁「改革章程」，对于土地制度、粮税负担、「乌拉」支应与社会风俗改革等都做出一体规定，主旨在于减轻藏民的负担；在行政体系上，除将几乎金沙江两岸整个康区纳入川滇边务大臣管辖，将土司辖地改置为道、府、州、县外，还向下废除原土司设立的行政系统，在县以下置路、村二级，分设由百姓公举的保正、村长，保正、村长的俸给由官府支给。这些以行省化为目标的政治举措，对噶厦的政治权力构成威胁。
与内蒙古的例子类似，赵尔丰也认定「移民实边」是保障川边安定的根本之道，更将改善交通、通讯招徕汉人屯垦、发展工矿实业视为「政中之先务」；更在「兴学易俗」方面投入了可观的精力与财力。
针对青海的新政也是从两个角度入手。其一，是利用「咸同回变」后兴起的甘肃汉语穆斯林军政势力，就近控制青海、甘肃的藏语区与蒙古盟旗、部落，进而借机引进郡县制度，削弱游牧藏人与拉萨间的连结。其二，是责承西宁办事大臣负责安抚青海蒙古，并查勘屯垦畜牧、兴办工矿的可能。
在各省与新疆、蒙古地区和川边新政起步之际，驻藏帮办大臣张荫棠与继任者联豫也开始筹划在噶厦政府直辖区推展新政。主要内容为：在政治方面，由新设的行部大臣总绾全藏政治事务，达赖、班禅仅专理宗教事务；行部大臣以下，比照朝廷新设的部、署，相应设置局、处，取代噶厦政府机构；地方改设道、府、州、县，取代噶厦当局下设的溪、宗等地方行政机构。在军事方面，训练新军取代藏军和驻藏绿营。经济方面，开垦荒地，发展农牧、工商、路矿，改善交通设施；同时由中央政府度支部发行西藏货币。教育文化方面，广设新式小学堂，并选派优秀学生至内地中、大学堂深造；设藏文白话报馆与翻译出版机构。最后，还筹备针对适宜农耕的门隅、洛隅和察隅展开移民实边，除经济前景外，更期待收到隔绝英印与西藏直接接触之效。
4.「新政」的两面效果
对清朝方面新政的推动者而言，从行省化的方向经营内蒙古、青海、川滇边，从被动防卫的角度看，是在外蒙古和西藏后方构筑一道抵御外强的终极防线；从主动出击的角度看，则是扩大中央政府的直接统治，牵制、监控外蒙古和西藏的离心倾向。例如川边政策的目标即被界定为「保川安藏」、「保川图藏」。
但从蒙古、西藏的角度来看，清朝在内蒙古的蒙地放垦政策与在川边的改土归流政策，无疑放大了外蒙古王公与西藏僧侣贵族的疑惧。尤其是赵尔丰强势的政治和军事行动，与达赖喇嘛两次流亡的离心举动间，有着一定的连动关系。驻藏大臣联豫沿袭张荫棠的新政政策，又奏请川军入藏，促成达赖十三世的再度出走。事实上，早在1896年，朝廷即曾因担忧激化与西藏间的冲突，「驱令外向」，而强调「保川固要，保藏尤要」，否决过四川总督鹿传霖在瞻对、德格二处改设流官的建议。朝廷清楚意识到，「保川」未必可以「固藏」；「固藏」则应能「保川」。后事的演变证实，朝廷的疑虑不是没有道理。当然，朝廷一直在等待达赖十三世对瞻对等处改土归流事宜的谅解与配合，无异与狐谋皮。
新政一方面巩固了对内蒙古和青甘川滇藏语区的统治，让内蒙古和青甘川滇藏语区当地的部分上层在评估利弊得失后，倾向于选择继承清朝的新国家整合；另一方面也引发内蒙古和青甘川滇藏语区当地上层中另一些人的抵制，更引发外蒙古和西藏主政者的疑惧，让他们宁愿与延续清朝新政的新国家在可能的范围内最大限度地保持距离。
