政策法和法律（指立法成果，下同）并存，构成当今中国的双轨法制。双轨法制是中国现行政治体制、经济体制的必然产物，只有改革完成时才能消除双轨法制现象，实现法制一元化。但是，推动双轨法制走向一元法制不能等待。改革的每一进步都为法制一元化提供了现实可能，而人们的主观努力不仅可加快法制一元化的进程，也有助于推动改革。重视并积极推进法制一元化，是中国目前法制建设的一个基本任务。
一、中国商品经济的发展必然导致法制一元化。
中国双轨法制其实不过十余年历史，是改革开放冲破以往政策法一统天下、法律权威逐渐形成和发展的结果，双轨法制本身就意味着某种历史的进步。所谓法制一元化，不是企图回到政策治国，而是要以法律取代政策法，改变政策法游离于法律之外、法外有法的局面。在这一逻辑推理的深处，是商品经济与法律之间的内在的必然联系。
这需要从法律规范的创制方式上分析。从某种意义说，政策法和法律是人类社会两种基本的法律规范创制方式的反映。从本质上看，无论哪一种创制方式，都是体现统治阶级意志的。但在具体表现上，前者以个人意志代表统治阶级意志，起主导作用的是个人意志，因而能否全面准确地体现统治阶级意志，与个人素质有直接的关系。后者突出立法机关的地位和作用，起主导作用的是统治阶级内多数代表的集体意志，虽有时不免受个人意志操纵或影响，但总体而言，个人素质如何，对体现统治阶级意志的影响不是很大的。
从历史上看，在具有成文传统的国家中有一条基本规律，即商品经济越发展，法制就越趋向于采用立法方式，越趋向于限制或排斥个别或少数执政者在法律规范创制上的权力，立法机关的地位和作用越趋向于强劲。古罗马虽是一个奴隶制国家，但有着其他奴隶制国家无可比拟的商品经济，因而有了连马克思也给予高度评价的罗马私法。中国封建社会历来重农抑商，因而中华法系的核心是皇帝敕令。敕令不仅是律法的渊源，而且随时随地可取代既有的法律。商品经济的一个必要条件是社会上存在着彼此独立的商品生产者和经营者。他们相互间是平等的主体，有着各自的利益需要表现和保护，有着自己的立场和要求。当需要决定涉及共同有关利益的事情时，往往采用共同讨论并以多数人意见作出决定的方式，这是商品经济领域议事决策的一般规则。商品经济造就出的独立主体很难接受和容忍个别或少数人的操纵，即使其结果对大家并非不利，也难免产生被主宰的怨恨。商品经济不仅造就了经济活动上的独立主体，而且也改变了统治阶级内部成员之间的人身依附关系。商品经济的议事决策规则也相应进入政治和法律领域，在客观上不可能由统治阶级全体成员参与议事决策的情况下，由被推选的代表组成的立法机关担负起相应的职能，立法因而成为表现统治阶级内部多数人意志的机会和场所。商品经济越发展，商品交换的范围越广，频率越快，使更多的人被卷入商品经济之中，于是商品生产和交换的独立主体越多，商品经济议事决策规则的适用就越普遍，对法制趋向于立法方式的影响和压力就越强烈、越深刻。
商品经济活动带有明确追求预期利益的目的性。营利目的决定着商品生产和经营成为自觉的经济行为，而这种行为是建立在可行性和效益性分析的基础上的，这种分析又是一种依托较确定的背景所作的预测，其把握性和准确性很大程度上取决于背景的确定性。影响预测的背景因素很多，首推商品经济秩序。一个充斥着坑蒙拐骗、巧取豪夺的环境是无法保证等价交换的。商品经济秩序是等价交换的实现机制，因而也是商品经济正常发展的首要条件。但是，并不是任何商品经济秩序都是合理、稳定的。构成商品经济秩序的行为规则的性质对于商品经济秩序的可靠性有着决定性的作用。突出个人意志的行为规则，容易受形势、时期和个人素质的影响，因此建立起来的商品经济秩序往往容易波动，表现出较大的随意性、不规则性和不确定性，致使商品生产者和经营者发生预测上的因难；由于无法明确地把握自身的命运，商品生产者、经营者只能减少投入以作保全之策。因此，从商品经济发展要求上看，构成商品经济秩序的行为规则必须具有确定性、稳定性、系统性，以便为预测、追求和实现等价交换提供相互信赖的条件，而这只有法律才能做到。法律能以明确的行为界线、可预期的行为后果、相互配套的机制，建立起比较确定的商品经济秩序。外商投资所以特别重视法律环境，理由即在于此。
商品经济的发展水平与法律的完备程度具有对应性，商品经济的高度发达必然伴随着一个由高度完备的法律所构成的法律制度。当前中国商品经济的发展刚刚起步，因此依然是双轨法制。政策法反映的是自然经济的要求，法律反映的是商品经济的要求。中国的法律还很不成熟，立法权威还很有限，还正是中国商品经济水平不高的必然表现。由此，笔者认为，既然中国已经明确而且也正在大力发展社会主义市场经济，那么中国的双轨法制也应加快向一元法制转轨的步伐。
二、改革必然由依靠政策法逐渐转向依靠法律
应该肯定，作为推动中国走上改革开放之路和深化改革的一个基本手段，作为稳定社会、为改革提供一个良好环境的重要工具，政策法的历史作用和现实作用都是有目共睹和不容轻视的。政策法灵活、简便、针对性强，在改革初期经济关系不够稳定、形势变化快的条件下，往往在解决具体问题上易见成效。又由于习惯和经验，党政部门在使用政策法上往往比较得心应手。但是，政策法具有自身无法克服的缺陷，在改革的一些重大或根本性问题上，难以发挥更大的作用，从长远和整体观点看，由依靠政策法逐渐转向依靠法律，应是中国改革的未来走向。
首先，政策法在号召和唤起广大人民群众支持和参与改革的热情上有天然不足。虽然改革在客观上总是由少数人倡导的，改革方案总是由少数人设计确定的，但是，改革是广大人民群众的共同事业，是为着谋求广大人民群众的利益的。这就有一个如何将少数人设计的改革方案转化为广大人民群众的实际行动的问题。由于政策法本身是由少数人制定的，容易发生两方面的梗塞，使转化难以实现。一是改革内容不尽合理或提法有片面性。如过多考虑本地区本部门的自身利益，改革口号过天原则或措辞不当，改革方案不切实际或缺少配套措施，等等。这都是引起群众反感和对立情绪的常见原因。二是改革方案不为广大人民群众所及时理解而失去改革良机。改革总是既有利益格局的重新调整，而且多着眼于长远利益，不免要牺牲一些眼前利益。一般群众容易看到眼前利益，对长远利益需要有一个理解过程，而政策法总是在出台后才为群众知晓，并且立即执行，这就不易被群众理解，甚至一些群众有时产生反感、抵触情绪。例如，物价、工资、劳动人事制度等方面的改革，要取得人民群众的理解和支持都不怎么容易，而改革的成败却恰恰与人民群众的理解、支持和参与有着直接的关系，政策法在这个根本问题上是乏力的。
第二，政策法在确认和保障改革成果上无能为力。改革是一个长期的渐进的历史进程。前一阶段的改革成果总是深化改革的基础，因此确认和保障改革成果是深化改革的一个基本任务。改革成果本身就是一种新的利益机制、利益格局，多少具有否定以往既得利益的意义，因而不可避免地会受旧体制旧利益格局的抵制，受到一些失去或减少了既得利益的人的指责或否定，容易出现旧体制的复归现象。由于政策法具有人在政举、人亡政息的性质，且内容和形式上不具备法律规范应有的严谨和明晰，因而易被修改、取消或重新解释，导致相关改革成果被否定或变相否定。十多年历史证明，在确认和保障改革成果上，政策法是靠不住的。以大中型国营企业改革为例，从80年代初期至今，有三次举国上下简政放权的高潮，关于搞活大中型国营企业的措施和办法有近十个，但至今也很难说企业有多少真正的自主权。放权当然是改革，收权则被解释为加强宏观调控，也叫做“改革”，而且是“深化改革”。
第三，政策法在形成和确立社会主义市场经济上难以有所作为。改革不仅仅是破，还是边破边立或先立后破的社会机体的自我调整和完善。中国这样一个12亿人口的大国，任何时候都不允许没有秩序。说到秩序，人们容易仅从政治稳定上考虑，其实首要的还是经济秩序。经济生活的混乱和无序往往是政治动乱的现实根源。改革使中国原有的计划经济秩序逐渐瓦解，这就需要随之建立新的市场经济秩序。政策法虽然在一定程度上保障了经济生活秩序，但由于政策法的严重局限性，没有能力保障市场经济正常发展所需要的秩序。当前比较突出的社会问题如行业不正之风，伪劣假冒商品，严重经济犯罪，都是中国商品经济秩序混乱的表现。事实证明，无论主观如何努力，政策法也难以建立和保障社会主义市场经济的秩序。而法律在推动改革上的优势则是明显的：一是立法过程的优势。立法过程为广大人民群众充分表达自己的意愿提供了机会，使改革有可能在集思广益的基础上得到合理的设计，公开讨论和修改改革方案也有助于人民群众理解和支持改革，如全国人大讨论破产法实况在电视上播出，一下就普及了破产的概念。二是权威性上的优势。法律一经实施，少数人不能随意修改或废止，任何与之相抵触的条条框框，都有确认其违法并予以否定的依据。以法律确认和保障改革成果，容易取得成效。三是法律体系上的优势。法律不仅仅权威性强，而且比较稳定，相互之间可以合成一个逻辑的体系，从而形成一个整体秩序，避免法律规范的矛盾和漏洞。
三、立法应切实担负起推动法制一元化的重任
中国的改革在客观上要求法制一元化，至于立法能否提供值得信赖和依靠的法律，是另一回事。立法并不神秘，但也不是轻易就能搞好的。利益、价值、经验、判断、技术等主客观因素都影响着立法，使立法成为一个复杂的社会工程。中国立法历史不长，从成长角度看，自不必苛求，但按现实生活对立法的期望和对比发达国家的立法经验，它还很不成熟。
首先，中国立法对中国现实生活状况变化的反应不够灵敏和准确。改革使中国的所有制结构、经济活动方式、社会利益机制以及其他社会生活发生了深刻变化，立法虽也作了反映，但明显存在着问题：一是相当一些内容多体现社会一般需求而较少具体的需求。不少法律过于简单，以致法律几乎只是原则性规定，缺乏可操作性和实用性，《民法通则》仅156条，《企业法》规定的权利义务多是有弹性的；一些法律避难就易，在关键问题上虚晃一着或含含糊糊。这说明立法在许多时候并没有真正把握社会的实际需要，而只是雾里看花，因而不少立法成果简而不明。二是没有抓住真正为社会急需的项目，以破产法为例，中国现时真正急需的是个人破产法，二千多万个体工商者和难以胜数的农村承包经营户的债务问题严重而普遍，不搞个人破产无疑是将各种经济主体拴入无法了结的债务纠纷中，而国营企业破产法，是一个在国营企业中没有真正成为独立法人之前无甚实用价值的法律。此外，立法对一些重大问题反应迟钝，中国近十年间几度公司热，但公司法就是没出来。又如经济合同法的修改问题几年前就提出来了，至今也未能落实。灵敏而准确地反映现实生活的本质是法律有生命力的基本条件，做不到这一点，立法成果充其量不过是一种精致的摆设。
第二，中国立法在改革与发展中未能主动全面履行自身的职责。立法本应在推动改革上发挥作用，但是它自觉不自觉地将有关职责推党政部门。一是将法律起草权以这种或那种方式交给了行政主管部门。如委托立法方式，连立法权都下放了。由行政主管部门起草法律草案，立法机关审议通过，这种方式同样使得立法意志实际上就是确认行政部门的意志，因为一个草案的主要倾向不可能由一些枝节性的修改而扭转。二是允许事实上的两次立法，并且将最关键的一次立法的权力交给了行政主管部门。中国的许多法律如著作权法，是由行政主管部门颁布实施条例或细则才真正得到实施的。细则或条例作为一种法律解释，起着固定法律含义的作用，但由于缺少限制和监督，如何解释取决于行政主管部门的意志，结果立法意志被架空。三是默认司法解释成为事实上的法官立法，而司法解释有不少是对政策法作出的。在民法通则已经生效的条件下，有关司法解释还对国务院关于主管部门对下属公司债务需承担清偿责任的文件作了肯定性的回答。许多法律与其说是法律，不如说是顶了法律之名的政策法，所体现的意志与政策法无异，是党政部门的集体意志，立法程序没有真正起到将党政部门集体意志转化为全体人民意志的作用，这样的法律很难说比政策法更有优势。
第三、中国立法对立法原理、立法规则、立法逻辑、立法技术研究不够。现有立法成果表明，中国尚处于经验方法阶段，而无论是总结本国的经验或借鉴国外的经验，又都缺乏应有的理论深度，因而常失之于简单地将有关政策转为法律或或模仿国外法律制度。其主要表现：一是某些被视为经典的立法原则其实未经科学论证。如立法必须简明的原则，是前苏联革命胜利初期为否定资本主义法的繁杂而提出来的，并无社会主义法的实践基础。社会主义法是否应有这一原则或是否适合于中国，缺少科学判断依据，事实上这一原则的实践结果总是简而不明。二是制定法律时多着眼于一般功能分析而较少法理解释。如《企业法》确定的国营企业经营权本质上是一种有别于大陆法系他物权的新型物权，但立法并没有从法理上加以说明，以致人们普遍将法定经营权混同于一般经营权和以他物权精神加以理解，这就使得法律之间难以保持和谐和统一。三是对法律的实践价值缺乏系统全面的预测分析。如抵押是否会被用于损害第三人利益，破产是否有利于逃避债务，在立法时应当予以考虑并采取一定的预防措施。缺乏这种预测分析容易导致法律漏洞百出，易被规避，从而削弱或丧兵法律的作用。四是在表述上缺乏法律语言就有的严谨和规范。如保护合法权益的条款或文字实属累赘，因为保护合法权益本身就是立法目的。又如不少条款在作了各项列举后再加上一种“其它”，显然使前面的列举失去了实际意义。再如许多法律概念在本法中根本就没有解释，这只能导致法律给以界定合法还是非法。实际生活的需求转换为法律形式是一个理性的过程，没有一套正确的立法理论和高超的立法技术是不能保证法律的精良的。
不言而喻，中国立法的不成熟性从根本上说是中国现行政治体制、经济体制所决定的，许多问题不是由立法自身可以解决的。但是也不能将什么都统统归结于体制的原因，在相同条件下主观努力的重要性不应忽视。举例而言，既然国家体改委能拿出一套有关股份制的规范意见，为什么就不能立即进行股份制立法？沿海省、市大量的农村股份合作社、股份制企业和上海、深圳股票市场，表明股份制已不是试点的问题。对中国社会而言，股份制已不是搞不搞而是怎么搞的问题，应该说，股份经济活动对法律已不是偶然的非本质的需求。中国立法应当作出自身的努力，切实改善和加强立法工作，尽可能为改革与发展提供更多更好的法律，从而加速法制一元化。如果说80年代初期，中国立法尚能在政策法的包围中开拓出一条法治通道，那么，今天的中国更有条件允许立法迈出更大更主动的步伐。中国的改革已经发展到急需大量法律来构筑新体制、新秩序的阶段，宪法上、理论上、实践上都已明确或正在认可法律的最高权威，十多年的理论研究成果和实践经验也是一笔宝贵的财富。中国立法有条件也有责任证明并使人们接受一个观念：在中国现代化历史进程中法律比政策法更为可取。这是中国法制一元化的关键问题之一。
原载《天津社会科学》1993年第1期
