摘要:  “全过程人民民主”是中国特色社会主义的政治发展道路，其实现需要借助于宪法的组织、程序和制度来完成。“全过程人民民主”作为一种理念，需依托于宪法所建构的制度来实现，同时，宪法的制度运行又要始终贯彻这一理念，理念与制度之间体现出一种交互影响的关系。“全过程人民民主”作为一种制度理念，与中国的传统以及近代中国所面临的国家建构问题密切相关，是一种将形式民主与实质民主融合在一起的民主理念，是民主理论在中国的创造性发展。结合中国的传统、宪法文本与政治现实，“全过程人民民主”的理论逻辑是与“社会主义”观念密切相关的民主理念，体现了最广泛的人民参与，将实质民主思维贯彻其中，并将形式民主、实质民主、政治集中、价值决断整合于全过程人民民主的链条当中。由此出发，才能理解我国宪法民主制度建构的规范本质，并在制度实现中切实贯彻这一新型民主理念。

关键词:  全过程人民民主；民主集中制；二元民主结构；宪法基础

2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道同正在参加立法意见征询的社区居民代表交流，第一次明确提出“全过程民主”。他指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”[1]2021年10月13日至14日，习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话时，进一步指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[2]在党的二十大报告中，习近平指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”[3]这表明，全过程人民民主是中国式现代化的核心要求之一。

“全过程人民民主”是中国特色社会主义的民主政治道路，其实现需落脚于宪法层面。既要从“全过程人民民主”角度理解我国宪法民主体制的规范本质，又要将“全过程人民民主”的实现依托于宪法层面有关民主机制的规范建构。由此观之，“全过程人民民主”的实现离不开宪法层面的民主实现机制，需从规范层面对之加以理解，并对之进行界定。

一、中国独特的民主观：基于中国传统的实质民主理念

民主，就其本质而言，就是“人民当家作主”，是将政治统治权的正当性建立在人民自身的基础之上，而非外在于人民。理想意义上的民主能够体现全民意志，实现卢梭意义上的“公意”，[4]是“统治者与被统治者、治理者与被治理者、施令者与服从者的同一性”。[5]从这个角度来说，民主的制度设计需要以尽可能地体现“真正的人民意志”为核心目的。

在现实层面，就民主的实现来说，这种同一化的、直接民主的观念却饱受批判。由今天的民主实践来看，各国普遍以“代议制”为制度基础，以直接民主为辅。民主作为国体之概念，更多是与代议制民主联系到一起，“每日进行的全民公投”并非一种国家形式。[6]代表制在历史上一度被视为是“政治理论中的核心问题”。[7]整个西方民主理论，主要围绕如何更好地实现代表性这一问题展开，解决“统治者与被统治者同一性”的问题。但代表与人民之间始终还是存在着一条鸿沟，注定代表制不能完全等同于公意，代表制与理想意义的民主之间始终存在差距。

民主的理想与现实之间始终存在差距。如何填补这一差距，就成为民主理论所必须克服的核心问题。正是在对这一问题的回应方面，中国发展出了自身独特的民主道路。基于自身的历史传统和近代以来的问题意识，中国形成了自身的民主理念和民主结构，并体现于宪法当中。“民”是近代中国制度改革的核心。由此出发，民主和民权成为近代立宪主义所致力于实现的目标。近代中国围绕“民”所展开的革命或者制度革新，并非完全继受西方的产物，而是蕴含了中国自身的历史传统在内。

民主在中国不仅在形式上有一种人民自我管理的意涵，同时还带有底层民众实现解放的革命意涵，这与中国的传统是一脉相承的。近代以来，民主自始便具有一种“平民主义”的色彩，[8]或者说，体现了“庶民的胜利”。[9]民主从一开始便与个性解放、摆脱贫困、实现平等联系到一起，这是一种对底层民众受压迫、受剥削状态的改变，比如妇女的解放、对封建家庭的反叛以及对无产阶级地位的改善等等。因而，这种意义上的民主，意味着涵括的实现，包括政治上的涵括和经济上的涵括。[10]此种涵括的实现，又并非仅仅通过被动的或者消极的方式来实现，而是通过积极地创造条件来实现实质平等。在民主建构方面，近代以来中国的民主观都不满足于仅仅追求一种基于形式平等而建构起来的形式化民主，而是在民主制度建设当中追求实质平等、弥合阶层差异、对弱势群体提供救济。与中国传统具有承继性的社会主义观念，在中国近代影响至深。[11]“社会主义”的民主观在近代具有如下特征：（1）人民的解放；（2）平权主义；（3）政治的民主参与；（4）以“共”“均”“平”为特征的经济弥补和扶助政策；[12]（5）对特殊群体的特殊对待。[13]

在“社会主义”理念基础上发展起来的实质民主观，最终在制度层面上发展为无产阶级专政的国体建设理念。在无产阶级专政的观念下，民主最初与绝对排斥个体之私（私有财产权等）的“公”的观念联系在一起，并围绕此种公的理念，进行全方位的社会改造，包括经济、文化、教育等各方面的改造。“人民/敌人”的二元图式依据阶级标准得以划分，并在政治、经济、教育、文化等各个领域成为决定性的准入标准和资源分配标准。这导致，整个社会的运转都围绕该二元图式展开，进而在全社会形成一种上/下分层的结构。这种“以阶级斗争为纲”的思维，产生了全社会泛民主化/泛政治化的弊端，全社会“功能分化”的状态不复存在，使整个社会的运转产生出各种问题。[14]

这种泛化的实质民主观需要得到一定程度的限定。首先，要破除“区分敌我”的思维，即破除“以阶级斗争为纲”的思维。与之相应，人民的范围得到最大限度地的扩展；[15]其次，将民主形式限定于代议制，即建立由人民选出代表行使国家权力的“人民－代表－国家权力”的政治结构，限定人民对国家权力的直接行使（《宪法》第2条第2款），与之相应，“大鸣大放大字报大辩论”等会导致无政府状态的这种无序的民主理念则被取消；最后，尽可能实现政治民主化，将民主的实现主要限定于政治领域。

从中国近代民主的发展历程来看，需要注意的是：一方面，追求民权解放和“共”“均”“平”的实质民主理念需要融入到民主的制度实现当中；另一方面，此种实质民主的理念又要受到特定的限定，以形式民主为基础，将实质平等的理念适度融入其中。

基于以上考量，在民主制度建构时，需要将形式民主与实质民主结合到一起，并形成一种互补。通过形式民主，可以保障民主的下限，使民主的基石得以奠定，如果缺乏形式民主的制度构造，民主当中的核心要素便无法实现。通过形式民主的限定，也可阻却实质民主当中所可能出现的、否定多样性的“价值独断”等弊端，使民主所欲实现的多样性得以保障。[16]通过实质民主，则可对形式民主予以补充，弥补形式民主所存在“价值空洞化”[17]等弊端。总结来说，以形式民主为基础的代议制民主，对于国家权力的制度化构建而言具有不可替代的作用，而以实质民主为依归的人民民主则对于加强政治决策的民主基础，实现决策的“以人民为中心”，具有重要作用。

这种实质化的社会主义民主观体现于民主的各个环节。首先，在形式民主方面同样蕴含了实质民主的理念，比如在选举等环节，充分考量妇女、少数民族等相对弱势群体的实际情况，给予参加选举的各种保障，并且切实提高妇女、少数民族等代表比例；其次，采取积极措施，切实提高民众的政治参与度，并在选举等制度性的环节之外，加强与民众之间的各种联系，将民众的意见与决策制定、执行和官员考核联系到一起；最后，在政治决策方面，以多数决原则为基础，但又超越单纯形式化的多数决原则，在公共讨论和协商的基础上，最大程度地贴合“共识”，以作出“正确”的、最符合人民意志的政治决策，将实质的价值理念反映到其中。

综上所述，人民民主的观念，具有深厚的历史传统，与中国共产党领导的近代革命，具有紧密联系。其具有如下几种特点：首先，与近代以来的民权解放相关联，人民民主的观念要求对弱势群体进行实质性的救济；[18]其次，与工农联盟为基础的国体相吻合，人民民主要求对普通民众的政治参与和政治联系提升到更高的层面，人民民主具有弥合阶层差异的功能，本质上承担了“涵括”的任务要求；最后，人民民主在政治协商、价值共识层面提出了一种规范性的要求。正是这种具有超越性的人民民主的观念和要求，使得中国宪法中的民主建构具有自身的特色和优势，并发展成为一种“全过程人民民主”。

二、中国宪法的民主结构：全过程人民民主的规范基础

基于以上分析，可以透视出全过程人民民主的特点。“全过程人民民主”不只是具有单纯的程序意涵，而且具有实质性的价值意涵。“全过程人民民主”具有全链条、全方位、全覆盖这三重特点。

（一）人民民主理念的超越性：政治集中、实质民主、价值整合的三重构造

从纯粹法学和法律实证主义的角度而言，民主一度被视为是一种纯粹形式化的建构，是“价值无涉”的，立法者可以制定具有任何内容的法律。起源于英国的“议会至上”的理念影响深远。但即使纯粹如凯尔森者，都并未将民主完全视为是“无涉价值”的。[19]虽然凯尔森一贯秉持价值相对主义的立场，但并未陷入到彻底的价值虚无当中，[20]而是认为民主当中必然蕴含了一种基础性的价值。

在现代社会当中，民主包含了内在的政治逻辑。理想意义上的民主，当然是人民意志的完全呈现。但这种“同一性”的“使人民再现”的逻辑，被凯尔森视为是代表制的“幻象”。[21]就此而言，人民意志虽然被视为是民主的理想形态，但却是不可认知和实现的。现实层面，就需要将人民与代表区分开来，通过代表来代表人民行使国家权力。

因而，“使人民再现或者再度出场”意义上的代表或者使人民意志的再现是无法实现的，能够实现的只有代理意义上的代表。[22]正是因为人民与议会这种代理关系，使得人民可以通过“代理权”（在这里主要通过选举代表的方式）对意志的形成施加持续的、但只能是间接的影响，而非直接参与其中。也正是因为这种代理关系，作为国家机关的人民与议会才能得以区分开来，人民意志和议会的机关意志也得以区分开来。批评者认为，议会制并不能实现“真正”的代表制，并不能真正地使人民再现。但凯尔森认为，恰恰只有代表者与被代表者被区分开来，才能实现真正意义上的民主。只有代表者与被代表者在规范上区别开来，多样化的个体利益和社会观念才能得以展开，其本身才能得以认知，并且也只有在多样化得以实现的基础上，才能聚焦于形成一种共同意志。[23]同一性的模式则与此相反，要么会否定个体利益，进而否定由此产生的多元主义，要么就必须得承认要放弃一种更高层次的统一性或者同一性。

因而，在民主当中存在着一种辩证关系。首先，民主的同一性理想无法完全实现；其次，民主的同一性反而会致使民主当中所蕴含的多元主义价值流失。民主的同一性理想与民主的多样化现实之间存在着冲突。民主的同一性理想会导致以同一性之名对多样性进行压制。在复杂社会当中，民主尤其应该对多样化的可能性保持一种开放态势，民主的本质在于多样性的呈现。[24]多样性、多元主义所导致的相对主义本身也是一种价值。正是基于以上考量，多数决原则才具有重要意义，因为在具有同等重要性的多元主义价值之间进行选择时，总是需要通过多数来作出政治决断。但多数需保持一种开放性，少数始终存在着成为多数的可能性。民主意味着，要为谋求多数而展开论辩，民主所要求的是妥协、折衷、对动态意志形成的承认，而非简单的多数票的统治。从多样性保持这个角度，就可得出自由和平等之于民主所具有的基础性价值。[25]多元主义当中蕴含了个体自由以及个体之间平等的价值和理念。对于民主的特征及其所蕴含的价值，梁漱溟曾有精到的总结，并将之归结为“相互承认”“人人平等”“理性说理”“多数决”“个人自有”等五个方面。[26]近代的学者，如罗尔斯、德沃金、哈贝马斯等都预设了特定的价值根基，作为民主的前提。

但不可否认的是，这样一种否定了同一性的民主理想、以“代理”为核心构筑的代议制民主观念，同样存在着“理想化”的问题。这种民主观念预设“多数决”能够以一种理想化的方式呈现，即现实层面，所有人都能够毫无障碍地被涵括到政治参与当中，不会有人因为财产等问题被设置各种壁垒，政治参与权总是能够得到良好的保障，少数人的价值和诉求总是能够有机会获得多数的支持，等等。但现实告诉我们，这种代议制民主的运行，并不总是这么理想。施米特所批评的议会主义缺乏真正的讨论精神、缺乏公共性、会陷入到纯粹的多数计算当中，这些问题依然存在，而贫富差距导致的政治参与不足等问题则益发严峻。此外，总是存在一些天然的少数群体，其自身的自由主张和价值观念，无法通过政治民主程序获得保障。这就需要对民主的代议制进行适度的纠正。

这种适度的纠正恰是人民民主理念的展现。首先，需要通过实质性的补救措施来保障民主参与中最广泛的代表性，这也是多样性要求的体现；其次，民主在反映多样性的基础上，需要作出政治决断，即实现民主基础上的集中，这体现为在多元社会当中对政治方向的总体把握，从而避免因民主的多样化而导致的扯皮和低效；最后，民主需要在价值多元当中实现价值整合，避免现代社会价值虚无的状况，这也是有学者提到的，在政治代表之外，需要论证代表。[27]论证代表以商谈共识为基础，在制度层面上则体现为合宪性审查制度。此种对代议制民主加以纠正的机制，同样是民主的一部分，是某种程度上超越代议制的人民民主的构成部分。正是基于这些考虑，对全过程人民民主的讨论才能够凸显其价值和独特性。

代议民主与人民民主，二者是理念上的二分，但实践中，却互为表里、相互依存、相互渗透。人民民主作为一种理念，全方面地渗入到代议民主的整个环节之中，并构造出对代议民主的纠偏机制。通过这种观念上的建构，可以避免只见人民民主、而不见代议民主，或者只见代议民主、而不见人民民主的情形发生。如上文所述，作出有效率的政治决断（集中）、采取实质性的措施实现民众最广泛的代表性、进行价值整合是全过程人民民主理念超越纯粹代议民主的三重构造。政治集中、实质民主和价值整合在某种程度上是对代议制的一种补充和超越，是一种纠正机制，而不是替代机制。这三者均相应地体现于宪法的制度设计当中。

（二）全过程人民民主的制度基础：中国宪法的二元民主结构

民主的本质在于通过政治系统的程序设计，使社会中的复杂性和多样性能够得以维持并呈现，进而使政治系统在做决定时保持对“多重可能性的一种开放性”。[28]但与此同时，民主是政治系统的核心，应服务于政治系统功能的实现，即作出“对集体有约束力的决断”。[29]因而，多样性基础之上的集中同样具有必要性。就此而言，民主集中制是现代社会民主的本质，民主是多样性基础之上的统一性，即“民主基础上的集中，集中指导下的民主”。[30]现代社会民主的关键在于，如何能够将多样性与统一性这一对矛盾体更好地结合到一起，即民主与集中如何能够同时实现。

如此一来，处于政治系统当中的民主决策就具有了对立统一的矛盾性。一方面，民主要实现对复杂性的开放；另一方面，政治决策又要保证有能力在不具有可选择性的多重可能性当中作出“抉择”。所有的民主决策，都需要做到在多样化/复杂性的基础上实现统一化的决断，这就是民主集中制的本质。[31]就此而言，民主集中制具有双重功能：（1）反映多样性和复杂性；（2）作出对集体有约束力的决断。这决定了，民主集中制需要实现同时具备开放性、程序性、决定性、共识性这四重要素。

为了同时实现上述双重功能，中国宪法确立了二元民主观，即超越单纯的代议制民主，将人民民主与代议制民主结合到一起。[32]通过代议制民主，可以由人民产生出国家权力，并选出代表行使国家权力，从而实现国家权力所有者与使用者的分离。通过人民民主，则可以对代议制民主进行补强。一方面，在代表选出过程当中，可以基于人民民主的理念，保持与民众最紧密的联系，实现“最广泛的代表性”，并且对相应的弱势群体给予特殊对待；另一方面，基于代议制民主而产生的国家权力在行使过程中可能存在的异化，可以通过人民民主的理念和制度设计（如合宪性审查制度）给予纠正。

人民民主和代议民主的二元民主建构充分体现于现行宪法当中。《宪法》第1条规定，中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”，明确界定了“人民民主”的国家属性；[33]第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，表明我国国家权力的所有者和行使者是分开的，人民是国家权力的所有者，但人民并不直接行使国家权力，而是通过全国人大和地方各级人大来行使国家权力，这是一种代议民主的机制。这种民主链条又可分解为两个步骤，即国家权力的形成和政治决定的作出。因而，中国宪法的制度设计，很好实现了民主这一政治过程的双重功能，即塑造国家权力并对政治决定的前提（即选出政治上可靠的人员/公务员以及设定政治上可接受的决定程式）施加影响。[34]

在国家权力的形成阶段，涉及到人民和国家权力产生之间的关系。此种关系主要通过选举的方式（选出代表以及代表的“最广泛代表性”）实现。在国家权力产生之后，则涉及政治系统政治决定的作出。一方面，中国在政治决定的作出方面，虽然通过制度设计，使国家权力的行使与国家权力的所有实现了分离，但仍需要保持其民主性，即通过“密切联系群众”和官员考核中的民意压力机制等方式，实现政治决定的民主关联；另一方面，国家权力的行使与国家权力的配置结构是一体两面的关系，在中国，国家权力的配置形成了“议行双层”的配置结构，其目的在于实现民主集中制的目标，而背后的原理则是政治系统内部为应对复杂性而形成的“民－政－治”的内在分化。[35]

在我国，人民民主的完整结构可参见下图。

我国宪法所构筑的二元民主观，不仅蕴含了全过程人民民主的理念，而且包含了同时实现民主与集中这双重目标的制度机制，宪法所规定的民主集中制恰恰是在全过程人民民主的理念支撑下才能得以实现。基于以上要求，“全过程人民民主”在维系人民与国家权力的联结方面具有自身特色，将“中国共产党领导”嵌入到中国的二元民主结构中，在国家权力的所有者和行使者之间扮演着沟通桥梁的角色。人民的“最广泛参与性”可以通过中国共产党密切联系群众的非正式机制、党政之间的制度化联系，转换为政治系统的决定。中国共产党领导既是人民民主的体现，又内嵌在正式的国家权力结构中，助推着人民民主的实现。2018年宪法修正案将“中国共产党领导”写入宪法正文（《宪法》第1条第2款），使宪法中形成了“人民—中国共产党领导/全国人民代表大会—其他国家机构”的政治结构，形成了中国自身独特的“民—政—治”的治理结构，实现人民、政治方向设定、国家权力日常运作三者之间既独立、又相互影响的关系，并充分体现于中国的政法逻辑当中。[36]

三、全过程人民民主的规范实现机制

在全过程人民民主的前端，属于国家建构的阶段，是国家权力的形成阶段。这个阶段在规范层面可以称之为是制宪权阶段。近代以来，国家与宪法形成了一种依存关系，制宪对于国家建构而言，具有不可或缺的正当性意义。同时，所制定宪法的内容，应至少保障包含最低限度的近代立宪的核心要素。我国宪法制定和修改的过程当中，充分体现了民主的精神，1954年宪法经过了反复的讨论和审议，并采取了全民讨论的方式。[37]我国现行的1982年宪法，其宪法修改草案，同样是“交付全国各族人民讨论”，而且“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。通过全民讨论，发扬民主，使宪法的修改更好地集中了群众的智慧”。[38]

在制宪之后，则进入到宪定的国家权力日常运行阶段。以宪法中二元民主结构为基础的全过程人民民主，在制度实现上，需要将人民民主的理念贯彻于整个代议制的民主结构当中，从而实现二者的水乳交融。全过程人民民主体现了民主三个层次的融合。这三个层次是：（1）形式民主：不可中断的民主正当性链条；（2）实质民主：实质性地保障民众的广泛参与性；（3）商谈民主：通过制度化的合宪性审查机制纠正以多数决原则为基础的代议制民主之弊端，在多元社会当中实现价值整合。全过程人民民主即为这三者的统合。这三个层次覆盖于“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的整个阶段。在整个阶段当中，全过程人民民主均体现了形式民主与实质民主的融合，并依据不同阶段的性质，而呈现不同的特点。

（一）形式民主：全链条与全方位

1.全链条：不可中断的民主正当性之链条

全过程人民民主的特点之一是“全链条”。“全链条”意味着，在国家权力行使和运行的整个环节，都不可脱离民主的控制，即国家权力行使要始终具有“不可中断的民主正当性之链条”。在这一不可中断的民主链条中，立法、行政、司法、监察等诸项权力的行使，都离不开人民的授权和民主的控制。这意味着，“所有国家权力都来自人民，并由人民以选举和投票并通过特定的立法、行政和司法机关来行使。因此，所有行使国家权力的机关和代议机构，都需要一种能够回溯到国民全体的正当性。民主原则并非只适用于特定的国家权力，所有类型的国家权力均概莫能外。宪法上不可或缺的民主正当性要求，在人民与被委托以国家职权的机关及其职位担当者之间，必须存在一条不间断的正当性链条。这种正当性并不需要每次都经由人民直接选举来实现；原则上，只要其能够间接地回溯到作为国家权力承担者的人民即可。”[39]我国的国家权力配置虽然与德国建立在立法、行政、司法“三权”基础上的国家权力构造并不相同，但在国家权力始终处于“不间断地”民主链条控制之下这一点上，却存在着共通之处。

不可中断的民主正当性之链条主要体现于民主的三重构造当中：（1）功能和制度上的民主正当性：在“议行双层”框架之中实现权限分工与合作，各司其职，但又相互协作；（2）组织和人事上的民主正当性：在选人用人方面体现民主性；（3）事务和内容上的民主正当性：体现为立法拘束性与民主责任性。[40]

对立法的民主控制是显而易见的，立法是选民通过代表直接参与国家意志形成的重要渠道。根据《宪法》第3条第2款规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，全国人大和地方人大是直接面向人民、向人民负责的机构。在中国，全国人大和全国人大常委会具有双重属性，既是最高国家权力机关，又是立法机关。由全国人大和全国人大常委会行使国家专属立法权，能够充分体现立法中的民主性。此外，设区的市以上的地方人大拥有地方立法权，同样是立法民主的体现。全国人大及其常委会作为政治系统中政与治这两个内部子系统的结构耦合，通过“代表性”可以将民众意见传递到政治系统，并以立法等形式转换为国家意志。同时，还可以在“中国共产党一全国人民代表大会”的二元代表体制的框架下，保证立法的政治方向，以防止出现立法盲目追随民意（众意）的情况出现。

除立法之外，其他国家权力在行使过程中也都—直接或者间接地—体现了充分的民主性。首先，根据《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这意味着，立法之外的其他国家机构都由作为民意代表机关的人民代表大会产生，并对其负责、受其监督，在产生、负责和监督方面，体现了民主性。其次，其他国家权力在日常运行时，也体现了民主的制约性。以行政机关为例，行政权行使中最重要的一项原则为法律保留原则，任何国家公权力的行使都需由法律或者法律授权的法规、规章等规范性文件作为基础，即使行政权的行使在许多情况下都保有裁量空间，但该裁量空间的框架、范围等均需有明确的法律基础。可以说，不存在完全脱离法律基础的行政权之行使，而法律基础即意味着民主立法对行政权行使的一种民主控制。由此可以推知，尽管现代社会行政权的链条得以延伸，但仍不能脱离民主控制。此外，诸如审判机关、检察机关等具有司法权属性的机关，因为其产生的民主基础，以及最高人民法院和最高人民检察院每年向全国人大作工作报告的义务，都使得司法权的行使同样也具有了一定程度的民主基础。

2.全方位：通过程序获得正当性

所谓民主不可中断的正当性链条，其中的链条最重要的表现形式之一即为程序。在现代社会当中，程序具有不可替代的功能。随着价值的“祛魅”，人们认识到追寻实体正确性的局限，开始重视程序的功能与价值，程序正义的观念得到凸显。但传统的程序观念，某种程度上仍与“真理的获取”相联系。[41]此种观念，仍将程序与真理绑定在一起，试图藉由程序发现真理。但在卢曼看来，现代社会的程序机制，不在于发现真理，而在于化约复杂性。原因在于，在政治系统当中，需要时刻作出“集体约束力的决定”。然而在决定过程中，分歧始终存在，而且社会越复杂，分歧就越严重，因而程序就具有“过滤决定观点、服务于减少冲突和分歧以及参与者的内耗”等方面的功能，以利于决定的作出。程序作为互动系统，绝不可能确定所有决定之前提，也并不会绑定一个唯一的、法律上有约束力的决定，其目的也不是为了追求更好地决定，或者说唯一正确地决定。程序与决定过程同步，但却并不同一。[42]

在整个决定过程当中，程序起到了“民主关联”的作用。在今天社会，程序的目的在于“有助于作出决定”。政治系统的决定，本质上是一种“选择”，即在多重可能性当中选择一种。所谓“选择”或者“抉择”，即在“不具有可选择性的诸多可能性”当中决定其中之一种。如果在诸多可能性当中，存在一种最优的或者更优的解决方案，就不存在“选择”或者“决定”。只有在各种可能性各有利弊，难以权衡和选择时，才存在“抉择”。有鉴于此，程序的作用在于辅助政治系统作出抉择，并由此凸显程序的重要性，即在抉择过程中，通过程序机制的设置 （其中包括直接联系群众的程序机制和各种体现民意的决策机制），使政治决定更加贴合“民意”，并使决定被赋予民主合法性的色彩，增加其“可接受性”。可以说，程序是政治系统运作得以进行的管道，如果缺乏与民主关联的程序设计，政治系统决定的公开性、透明性、公平性都会受到质疑，其运作的衔接性也会受到影响，进而影响到政治系统自身反身性的建立。

从这个角度来说，程序在政治决定过程中，可以分解为民意吸收程序、民意转换程序、民意反馈程序，分别对应的是决定准备程序、决定作出程序和决定监督程序。无论是在决定准备阶段、还是在决定作出和决定监督阶段，都充分体现了民主性。比如《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这意味着，在决定准备阶段，要设置各种程序，充分吸纳民众意见，并加以消化吸收。之后，在决定作出阶段，通过特定程序，将这些意见反映到政治决定过程中，并有选择性地转换为相关的政治决定。在政治决定作出之后，又可以设置相应的监督机制，通过相应程序对决定者以及决定本身进行监督。[43]

（二）实质民主之实现：全覆盖

国家权力的整个运行环节，都离不开民主的制度支撑。正是在这个环节，各国的民主制度呈现出了显著分野，比如国家权力分配模式、民主代表的制度逻辑、选举制度的类型以及政党制度等等，都面貌各异，其差异的根源可以归结到各国民主理论之不同，这种不同可以归结为中国将实质民主的理念融入到了国家权力运行的各个环节当中。

首先，中国在代表层面建立了二元代表结构，即中国共产党－人民代表大会的双重代表结构。人民代表大会的代表结构是一种制度化的代议制结构，通过选举等制度化的方式，将人民与国家权力的行使联系到一起。人大代表的产生体现了与西方多数代表制和比例代表制均不同的制度逻辑，其中融入了实质民主的理念。比如全国人大的代表名额分配就同时体现了“同比例原则”和“广泛代表性原则”，在考量代表所覆盖的人口数量之外，还要统筹考虑少数民族、妇女、特别行政区、归侨等各个方面的情况，将形式平等与实质平等结合到一起。

其次，中国共产党的领导与人大代表的制度结合到一起，更加完善了这种制度化的代议制国家组织结构。中国共产党的领导通过四方面的方式，将人民意志反映和体现到国家权力的运行当中：（1）国家意志形成过程中（政治方向和政治决策中）的人民意志体现。中国共产党通过特定的联系群众的方式，将民众意见搜集起来，并在民众意见的基础上，制定相关政策，形成党的意志，进而通过会议传达、立法等方式，将党的意志加以贯彻，并转换为国家意志，加以推行。在国家意志形成过程当中，中国共产党通过组织、人事、制度等方面的联系，与人大之间形成了一种联动机制，从而可以将党的意志传导至人大，并转换为国家意志。中国共产党作为与人民保持密切联系的政党，通过这种方式，可以将民众意见整合到国家意志形成的过程中。（2)行政领域中的民众压力机制。中国共产党通过人事方面的机制，将群众意见融入到官员选任、考核、晋升的压力机制当中，形成行政方面的民主控制。藉此，通过“中国共产党”的代表性这一渠道，形成了民众-代表-行政（人员/决策）这一个传递民众意见的制度链条；(3)监督机制中的民主体现。监察委的设立，使中国共产党可以通过纪检监察的方式，对“一切行使国家公权力的公职人员”进行监督，监察监督的本质在于将群众监督、政党监督和国家监督深度整合到一起。（4)集中决断的作出。如前所述，正是在“中国共产党-全国人民代表大会”这一“政”的结构当中，政治方向才能得以把握，集中的政治决断才能作出，并为国家权力的行使设定政治前提，通过一种间接的方式传导至“治”这一国家权力日常运作的领域。

通过上述方式，二元代表结构使民与政、治这两个领域都紧密地、尽管是以间接的方式结合到一起，而不至于使其“脱离群众”。通过此种代表性，就可以实现全过程人民民主中的“全覆盖”，不至于将某一部分群体排除在国家意志形成过程之外，从而体现实质民主的理念。

（三）商谈民主：实现价值整合

尽管通过各种程序机制，可以在决定作出之前，尽可能将复杂性和多样性反映出来，并纳入到政治选择的“可能性范围”当中，也可以在决定作出过程中，尽可能贴近和反映民意，作出理性的、可接受的政治决定。但无论程序机制如何设置，代议制基础上的国家权力的行使，既不能完全体现理论化的“公意”，也不能保证其决定被所有人都接受，尤其那些无法在政治过程中反映其意志的少数群体。换言之，代议制民主（主要表现形式为立法）也存在着犯错的可能，或者其决定无法与时俱进，需要对此予以纠正。由此可见，对于国家权力行使的事后审查，与事先的民主联系机制一样，同样重要。对于相关政治决定的审查，最重要的机制是合宪性审查制度。合宪性审查制度所体现的不是一种以“多数决原则”为基础的代议民主理念，而是体现了以“共识”为基础的商谈民主理念，并在更高意义上，融入到“人民民主”的过程当中，成为全过程人民民主的一环。嵌入到“议行双层”结构中的合宪性审查制度，在中国具有政治和法律的双重功能，承担理顺议行关系的任务。[44]同时，合宪性审查这种带有商谈民主色彩的机制，是一种纠正机制，可以很大程度上避免价值碎片化和价值虚无的状况，在价值多元的社会中实现价值整合，即在谋求最大程度共识的基础上作出价值决断。[45]

不可否认的是，真正意义上的“共识”或许并不存在。但合宪性审查制度却可对无法藉由政治过程实现基本权利保障的少数群体提供保障，纠正代议民主所可能存在的偏差或者异化。此种意义上而言，合宪性审查制度有助于在共识意义上实现“民”意，而将少数群体同样涵括到基本权利保障的体系当中。此外，合宪性审查制度对基本权利的保障，有助于商谈民主的程序机制得以保障。比如对于公民言论自由、选举权、批评建议权等政治参与权的保障，对于人民民主的实现而言，均至关重要。[46]

结语

全过程人民民主无论在理念、还是在制度层面，均具有中国自身的独特性。这种独特性根源于中国的历史传统和近代以来国家建构所面临的问题。作为理念，全过程人民民主与西方的民主观念相比较，具有开创性。全过程人民民主介于理想与现实之间，既不追求虚无漂纱的公意，又不满足于纯粹的形式民主，而是基于中国的传统、历史与现实，将中国近代以来有关“人民民主”的理念融入到民主的各个环节当中，从而实现形式民主与实质民主的有机融合，进而发展出中国独特的民主话语体系和政治发展道路。

注释:

[1]习近平：《中国的民主是一种全过程的民主》，载中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/03/content_5448083.htm,2022年10月20日访问。

[2]习近平：《全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主》，载《习近平谈治国理政》（第四卷）,外文出版社2022年版，第260-261页。

[3]《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022年10月17日，第1版。

[4]参见张龑：《没有社会的社会契约——对卢梭公意理论与传统民意观的批判性考察》，载《清华法学》2012年第6期，第135-148页。

[5][德]卡尔·施米特：《宪法学说》（修订译本）,刘锋译，上海人民出版社2016年版，第310页。

[6]E. -W. Bockenforde, Demokratische Willensbildung und Reprasentation, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. III, C. F. Miller 2004, Heidelberg, S. 33ff., 35.

[7]H. Hofmann, Reprasentation, 4. Aufl., Berlin 2003, S. 16.; H. Kriiger, Allgemeine Staatslehre, Stuttgart 1964 (2. Aufl.,1966), S. 232ff.

[8]李大钊：《平民政治与工人政治》，载《李大钊全集》（第四卷）,人民出版社2013年版，第102-107页。

[9]王人博：《庶民的胜利——中国民主话语考论》，载《中国法学》2006年第3期，第30-45页。

[10]“涵括”指的是，“将全体人民纳入到社会各个功能子系统的运转当中。这涉及进入到这些运转的通道，也涉及个体生活方式对这些系统运转的依赖”。涵括在某种程度上意味着，通过实质的措施来弥补经济上的差距，以防止某部分人被排除在经济系统之外，进而防止这部分人被排除在政治参与之外。N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, Gunter Olzog Verlag, Minchen 1981, S. 25.

[11]参见[日]沟口雄三：《中国前近代思想的屈折与展开》，龚颖译，三联书店2011年版，第55页以下。

[12]参见[日]沟口雄三：《作为方法的中国》，孙军悦译，三联书店2011年版，第21页。

[13]以上特征均强调对平民、底层民众的政治参与提供实质的救济措施，并非消极地提供机会，而是要积极地给予帮助，这些均与“社会主义”的观念相契合，对于“社会主义”的规范内涵，可参见李忠夏：《宪法功能转型的社会机理与中国模式》，载《法学研究》2022年第2期，第9-13页。

[14]参见李忠夏：《法治国的宪法内涵——迈向功能分化社会的宪法观》，载《法学研究》2017第2期，第3-12页。

[15]参见杨陈：《论宪法中的人民概念》，载《政法论坛》2013年第3期，第3-22页。

[16]关于同一化的直接民主的批判，可参见 Bockenforde, Demokratische Willensbildung und Reprasentation, a. a. 0., S. 33ff.

[17]C. Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 7. Aufl., Duncker& Humblot, Berlin 1991, S. 8ff.

[18]如《宪法》第48条对妇女权利的特殊保护、第49条对母亲和儿童的特殊保护、第45条的物质帮助权以及对少数民族的相关保障措施。

[19]M. Jestaedt/O. Lepsius, Der Rechts- und Demokratietheoretiker Hans Kelsen-Eine Einfiihrung, in: H. Kelsen, Verteidigung der Demokratie. Abhandlungen zur Demokratietheorie, Mohr Siebeck, Tubingen 2006, S. XXIII.

[20]凯尔森的价值相对主义是认识论上的，而非彻底否定价值或者道德的存在，因而并非价值虚无主义者，vgl.,ebd.,S. XVI.

[21]H. Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie(2. Aufl. 1929), in: H. Kelsen, Verteidigung der Demokratie. Abhandlungen zur Demokratietheorie, Mohr Siebeck, Tubingen 2006, S. 164

[22]关于代表与代理的区分，参见刘刚：《政治代表概念的源流——兼论我国宪法的代表结构》，载《中国法律评论》2016年第4期，第122-132页。

[23]M. Jestaedt/O. Lepsius, Der Rechts- und Demokratietheoretiker Hans Kelsen- Eine Einfuhrung, a. a. O., S. XIX-XXIV.

[24] N. Luhmann, Komplexitat und Demokratie, in: ders., Politische Planung, 4. Aufl., Springer Fachmedien, Wiesbaden 1971,S.33-45.

[25]M. Jestaedt/O. Lepsius, Der Rechts- und Demokratietheoretiker Hans Kelsen- Eine Einfuhrung, a. a. 0., S. XXI-XXII.

[26]梁漱溟：《中国文化要义》，商务印书馆2021年版，第254-255页。

[27]张龑：《人民、权威与权利——种普遍实践商谈哲学上的法政结构》，上海三联书店2017年版，第119页及以下，第181页及以下。

[28]N. Luhmann, Komplexitat und Demokratie, in: ders., Politische Planung, 1971, S. 33-45.

[29]N. Luhmann, Die Politik der Gesellschaft, Suhrkamp, Frankfurt am Main 2000, S. 83.

[30]“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制……在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主……又能集中处理国事”，《毛泽东选集》（第2版第3卷）,人民出版社1991年，第1057页。

[31]关于民主集中制，参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期，第65-87页。

[32]关于二元民主观可参见李忠夏：《宪法功能转型的社会机理与中国模式》，载《法学研究》2022年第2期，第13-16页。

[33]对此彭真进行了明确界定，参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第97-99页。

[34]N. Luhmann, Komplexitat und Demokratie, in: ders., Politische Planung, 4. Aufl., Springer Fachmedien, Wiesbaden 1971, S.39.

[35]对政治系统的内在分化和“民-政-治”结构的分析，可参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期，第4-9页。

[36]黄文艺：《政法范畴的本体论诠释》，载《中国社会科学》2022年第2期，第63-82页；黄文艺：《中国政法体制的规范性原理》，载《法学研究》2020年第4期，第3-22页。

[37]韩大元：《1954年宪法制定过程（第二版）》，法律出版社2022年版，第447页下。

[38]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第95页。

[39]BVerfGE 77,1(40)

[40]这三重构造首先由德国学者伯肯福尔德提出，民主的三重功能体系在组织学上具有相通性，但在实现上，在结合我国具体的民主制度层面，却与德国大不相同。比如权限分工需嵌入到中国独特的“议行双层”结构当中，才能实现权限分工，在“功能适当”的基础上实现不同国家机构之间的分工、合作与制约。此外，在人员产生方面，我国国家机构在人事方面的民主正当性，也呈现出与政党竞争模式下的截然不同。参见E.-W.Bockenforde,Demokratie als Verfassungsprinzip,in:J.Isensee/P.Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. II: Verfassungsstaat, C. F. Miller, Hei-delberg 2004, S. 437-445.

[41]N. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, Suhrkamp 1978, S. 11ff.[42]Ebd.,S.38ff.

[43]对决定者的监督，最典型的是《宪法》第41条第1款的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对决定本身的监督，体现于国家权力行使的各个环节，包括对立法的监督、对行政决定的监督（如行政复议、行政诉讼等）,以及对法院判决的监督等等。

[44]李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期，第3-17页。

[45]如美国在堕胎、同性婚姻等问题上存在的争议，表明现代社会自由主义和多元价值撕裂所带来的问题益发严峻，对于此类问题，一个有权的宪法审查机构作出的价值决断对于全社会的价值整合而言至关重要，因为此类问题所涉及到的是伦理难题和难以通过代议制的民主过程伸张其基本权利的少数群体，而不能简单的交由所谓的民主过程来决定。

[46]合宪性审查制度之于商谈理论的意义以及在保障作为商谈之前提的程序基本权利的意义，可参见J.Habermas,Faktizitat und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Suhrkamp, Frankfurt am Main 1994, S. 292ff.,320f.

李忠夏，法学博士，中国人民大学法学院教授。

来源：《当代法学》2023年第1期。