摘要: 如果在宪法中增设监察委员会一节，此节内容应包括：性质（国家监察机关）；地位（对同级人大及其常委会负责并报告工作）；组织体系（只设国家和省两级监察委员会及军事监察委员会），上下级是领导而非监督关系；组成人员（主任、副主任、委员），不设秘书长；任期（与本级人大相同），主任连续任职不得超过两届；会议（常务会议和全体会议），由主任召集和主持；原则（独立行使职权），不受任何机关、社会团体和个人干涉。至于其内部实行首长制还是合议制可由宪法其他章节或法律规定；职权也宜由法律规定。
关键词: 监察委员会性质与地位；组织体系与组成人员；任期与会议；原则与职权
2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定，“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”[1]这无疑是1982年宪法以来突破性的改制，是我国政治体制改革的重大步骤，涉及宪法的修改。[2]
如果在宪法中增设“监察委员会”一节，其内容应包括那些？许多学者认为应在“国家机构”一章中增加设立“国家监察委员会”一节，对监察委员会的性质、地位、组成、任期、体制等问题做出规定，[3]对此笔者表示赞同。同时需要特别强调的是，此节的内容应具有专门性，既不要与“总纲”的有关条文重复，也不要与“国家机构”中其它“节”的条文重复，以保持法律文本的简洁；在结构上，不必像“国务院”一节规定的那么具体，但也不宜像“中央军事委员会”一节那样太过简单（仅有两个条文），可以参考“国务院”和“人民法院和人民检察院”两节的体例，结合监察委员会自身的特点，做出相应的规定。
一、“监察委员会”的性质
关于监察委员会的性质，目前认识并不统一。有学者将“反腐败机构”认定为监察委员会的性质，其根据主要是中纪委书记王岐山在试点工作调研时的讲话：“监察委员会实质上是反腐败机构”，认为这明确了国家监察履行反腐败专责执法机关的性质。[4]笔者认为，“反腐败”是监察委员会的功能，在王岐山的讲话中，“监察委员会实质上是反腐败机构”之后，紧接着还有一段话：“监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[5]可见王岐山的讲话总体上强调的是监察委员会的任务和功能，“实质上是反腐败机构”也是在强调这一点，而“任务”显然不能等同于“性质”。[6]
还有学者认为，“国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。”[7]“执法监督机关”一般认为是行政权的一部分，如行政执法监督机关，为政府内的监察部这样定性是可以的，而为与“一府两院”平行的监察委员会如此定性，则显得不太合适。但此说将监察委员会定为“非司法机关”，作为一种排除式的性质认定，有一定的道理。
中办印发的开展国家监察体制改革试点方案指出，“由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。”那么“国家监察职能的专责机关”是不是监察委员会的性质呢？笔者认为，“专责”机关强调的是监察委员会这一机构的专门性-------只负责监察工作而不像行政机关那样包罗万象，但严格说来这也不是对监察委员会“性质”的认定。
“监察”二字在字典上，意为“监督和考察”，[8]“监”有监控、监测之意，“察”为调查、察看、察核之意，一般“用于对机关或工作人员的监督(督促)考察及检举。”[9]笔者认为，对监察机关做学理性质的定义，并非宪法的任务，有关监察的含义可由学者们通过学理解释进行阐述。当然对该定义涉及的监督对象（包括哪些人员），监督手段（如何监督）等等，不仅要有学术探讨，更要有法律的明确规定，但这应由部门法（而不是宪法）去解决。如果宪法能够简洁地定义监察委员会的性质，当然很好，如宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”但如上所述，关于监察机关的性质，目前众说纷纭，一时难以定性，因此不如将监察委员会就规定为“监察机关”，这虽然有重复之嫌，但相形之下较为简单明了；且这一规定也有先例可循，如《中华民国宪法》（1947年）第90条规定：“监察院为国家最高监察机关”。
建议：在宪法“监察委员会”一节中用专条规定：“中华人民共和国监察委员会是国家的监察机关。”
二、“监察委员会”的地位
即监察委员会在国家政权组织形式中的位置，在我国的人民代表大会制度下，主要是它与同级人民代表大会的关系。
监察机关“由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，应在“总纲”关于政体的条文中做出规定，此处不必重复；[10]监察机关受全国人民代表大会常务委员会“监督”也应规定在“国家机构”一章的第一节“全国人民代表大会”的第67条中，这里也不必重复。[11]因此本节关于接受人大监督的内容应主要是规定监察委员会向同级人大及其常委会“报告工作”，这是对前面两个条款的细化和落实，前两个条款是规定人大应当监督，本条款是规定人大怎么监督，“报告工作”是其监督的具体形式。
全国人大常委会关于在三地设立监察委员会的《决定》中，只是规定“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”，并没有提“报告工作”，但学界普遍认为，被监督机关向人大及其常委会报告工作是人大最基本的监督形式，如果只是笼统地规定对人大“负责”、受人大“监督”，不向人大“报告工作”，则人大的监督权很容易成为一句空话。[12]监察委员会如果像中央军委一样完全不向人大报告工作、也不接受人大质询，将有违人民代表大会制度所确认的“议会至上”体制，也不符合“把权力关进制度笼子里”的权力监督理论。[13]
依照现行宪法，国务院向人大“报告工作”没有规定在“全国人民代表大会”一节，而是放在其后的“国务院”一节中；因此，监察委员会向人大“报告工作”也宜规定在“监察委员会”一节有关的条文里，而不必规定在“全国人民代表大会”一节中。但与“国务院”一节将该条放在该节的最后应有所不同，[14]建议将该条放在“监察委员会”一节的前面，即在该节第1条（性质）之后，作为第2条规定监察委员会的“地位”。
至于人大代表对监察委员会是否应有质询权？答案应当是肯定的，质询与报告工作一样都是人大监督其他国家机关工作的重要手段，报告工作是全面的、定期的监督，但也容易成为泛泛的监督；质询一般是专门的、临时发起的监督，往往是针对具体问题进行的深入调查。如果不向人大报告工作，人大对被监督对象的整体工作就难以有基本的了解；如果没有质询，人大对被监督对象的某些具体工作就难以深入追究，如果既没有报告工作也没有质询，人大的监督权就形同虚设。
但质询权应规定在第一节“全国人民代表大会”中（而不是“监察委员会”一节里），宪法第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应在“国务院或者国务院各部、各委员会”后增加“最高人民监察委员会”。这里的问题是，人大代表的质询对象是否还应包括监察委员会下属的各部门？即在这一点上是否应有别于国务院？一种方案是监察委员会与国务院有所区别，即只有监察委员会（而不包括监察委员会的各部门）应受人大代表的质询，因为国务院作为中央人民政府在地位上虽与其他国家机关平行，但其行政权的特点使其职权范围最宽，工作量最大，因而应当受到人大最多、最严格的监督，为此不仅“国务院”应接受人大代表的质询，而且“国务院各部、各委员会”也应接受其质询；但监察委员会作为一个监督机关，职能相对国务院较为单一，因此即使需要对监察委员会内部的有关部门进行质询，也可以通过对监察委员会提出质询来实现。另一种方案是，质询权既可以针对监察委员会，也可以针对监察委员会内部的各部门，使人大对监察机关的质询能够更深入，以弥补监察权受监督不足的缺憾；这样规定的另一个理由是，对于不熟悉、不习惯质询制度的国人，质询先从较低级别的部门开始会相对比较容易。[15]
此外《监督法》规定的人大常委会的执法检查、特定问题的调查等监督形式也应适用于对监察委员会的监督。
建议：在宪法“监察委员会”一节中用专条明确规定：“各级监察委员会对同级人民代表大会负责并报告工作；在同级人民代表大会闭会期间，对同级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
三、“监察委员会”的组织体系
关于监察委员会的组织体系，有三个问题值得探讨。
（一）监察委员会内部的纵向关系是“领导”关系还是“监督”关系
监察委员会具有独立性，但总体上看它更像检察系统那样是对外的独立，[16]而不是像法院系统那样在内部每个法院甚至每个法官也有独立性，即下级法院独立于上级法院。[17]监察委员会的调查权类似于公安机关的侦查权，它不是像法院那样“审理”案件，而只是“调查”案件；其处置权的形式基本上是行政处分性质的；监察委员会脱胎于党政部门（政府的监察部和党内的纪委），其工作运行状态基本上是行政性的。因此在组织体系方面，监察委员会应该像检察系统那样保留内部上下级之间的服从性，即上级监察委员会“领导”（而不是“监督”）下级监察委员会。
（二）是否需要设置军事监察委员会等专门监察委员会？
依据我国宪法第124、130条，在法院、检察院系统内设有专门法院和专门检察院，那么在监察委员会内部，是否有必要也设立专门监察委员会？
专门人民法院、专门人民检察院是在特定部门设置的审判机关、检察机关，它们不受理一般的民刑、经济案件，而是只受理与所设立的法院、检察院有关的专门案件。[18]1979年制定的《法院组织法》列举的专门法院包括“军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”（第2条第4款）；同时制定的《检察院组织法》列举的专门检察院包括“军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”（第2条第4款）。关于专门法院和检察院的组织和职权，两院组织法规定由全国人大常委会另行规定，但这个另行规定一直没有出台。
其一，关于军事监察委员会的设置。由于军队系统的独立性，中央军委以下的军事机关与地方机关没有关系，如省军区不是由省人大产生，也不需向省人大负责和报告工作；同理，省军区的有关军职人员也不可能接受省监察委员会的监察，因此在监察委员会内部设立军事监察委员会是必要的。据监察部副部长肖培介绍，监察委员会的监察范围包括六大类人员，[19]其中没有军事机关的工作人员。而在中纪委的打虎行动中，十八大以来落马的“军中大老虎”（副军级及以上）人数截至2016年12月，至少已有53人，“涉及中央军委、原总部单位、原七大军区、军校与研究机构、各个军兵种以及武警部队。”[20]可见军中是有老虎甚至大老虎的，这些老虎是应该打的。问题是谁来打？这么打？笔者认为，可以借鉴中央监察委员会和地方监察委员会的分工模式，省军级以上的军队干部廉洁问题由中央人民监察委员会负责，省军级以下的干部廉洁问题由军事监察委员会负责。[21]
但这些涉及监察委员会内部的分工问题，可以规定在监察委员会组织法中，宪法只需规定监察委员会体制中有军事监察委员会的设置即可。
其二，关于军事监察委员会之外的其他专门监察委员会的设置。军事监察委员会之外的其他专门监察委员会是否需要设置？1983年修改两院组织法时，仅仅保留了军事法院和军事检察院，其他的专门法院和检察院则身份不明，在实践中铁路法院和检察院系统与农垦、林业、海事等专门法院和检察院的机构仍然保留了下来，并且一直“不明身份”地运转了二三十年。[22]总体上看，这些专门法院和检察院的设置利少弊多，一方面在短期内能够集中力量打击犯罪，另一方面由于归属行政部门管理，行政干预在所难免，严重妨碍了司法的独立性。不仅如此，这些专门法院和检察院基本上处于监督的真空状态，游离于人大之外——既不由当地人大及其常委会产生，也不对其负责和报告工作，不符合现代法治要求的分工制约机制。2001年中央出台文件要求理顺设在铁路、林区、农垦等系统法院、检察院的管理体制，将其法官和检察官纳入国家司法体系的统一管理中，但由于部门保护主义的干扰，直到2005年，这种强力依附模式才被撕开了一条缝，如在铁路运输检察院进行的铁路体制改革中，一些铁路分局被撤销，基层院的人事、财物和检察业务工作交由上级分院管理。[23]目前保留的专门法院和检察院除了军事法院和检察院之外，还有知识产权法院和海事法院。[24]
鉴于目前专门法院和检察院的改制方向是大部分都并入普通法院和检察院系统，因此监察委员会内部也以只设军事监察委员会、不设其他专门监察委员会为好，以避免两个婆婆的多头管理，防止部门保护主义形成制度后带来的困扰，破坏监察机关的独立性。
（三）地方监察委员会需要设几级？
根据全国人大常委会的试点决定，地方监察委员会应当是三级，即北京、浙江、山西三省市及“所辖县、市、市辖区”均设置监察委员会，与同级“一府两院”并列，形成国家权力体系的又一支纵向之脉。现在大家都认为这是一个已经基本定型的方案-----由各级政府的监察部、各级检察院的相关职能部门以及各级纪委做基础，对这三方面的力量加以整合，形成一个自上而下的完整的监察系统，确实有利于强化监察机关的力量。但笔者认为，一支新的、庞大而强有力的国家权力队伍的崛起，如果缺乏有效的制约机制，也可能导致整个国家权力格局（政体）的失衡，何况叠床架屋是否必要？……因此设省、市、县三级监察委员会的试点模式在全国推开后会产生什么影响，对政治体制改革将起到什么作用，还需要实践加以检验。
笔者设想，是否可能只在省、自治区、直辖市设立监察委员会，省以下不再设置呢？或者只在省、自治区、直辖市和大城市设立监察委员会，区县级都不再设置？[25]甚至只在中央设置而地方均不设置？这需要对监察委员会的工作量做出评估：在没有区县一级监察委员会的情况下，省、市级监察委员会是否可能完成其对所辖区域公权力人员的监察？这等于把基层监察权上收到省市统一行使，无形中削弱了基层的权力；在没有大城市和区县两级监察委员会的情况下，省级监察委员会是否可能独自完成其对全省公权力人员的监察？这等于把各市县的监察权上收到省统一行使，加强了省的权力；在没有地方各级监察委员会的情况下，中央监察委员会是否可能完成其对全国公权力人员的监察?避免地方保护主义干扰，这等于重新调整中央与地方的部分关系，把各地方的监察权上收到中央统一行使。[26]有关监察权上收后，对基层或下级公权力人员的监察可否借鉴目前纪委系统派驻纪检机构的作法，由上级监察委员会在下级行政区域设置派出机构？或借鉴最高法院在各地设立巡回法庭的模式，在一些地方设立巡回监察委员会？这似乎更符合中国传统政治体制“上”对“下”的监督，与我国的历史文化更为契合，在效果上往往比同级监督更有效。但这些方案的可操作性都需要做进一步的深入研究。
如果只设中央监察委员会和省级监察委员会，宪法在规定“中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市的人民监察委员会”之后，规定“中央人民最高监察委员会领导地方人民监察委员会的监察工作”就可以了，不必再写“上级人民监察委员会领导下级人民监察委员会的监察工作”；如果设中央监察委员会、省级监察委员会和大城市一级的监察委员会，宪法除了规定“中央人民监察委员会领导地方人民监察委员会的监察工作”外，还应规定“上级人民监察委员会领导下级人民监察委员会的监察工作”(即省监察委员会领导市监察委员会)；如果只设中央监察委员会，则不存在中央和地方监察委员会的关系问题，规定“中华人民共和国设立人民监察委员会”即可，后面的条款都可以免去。笔者目前倾向于在中央和省、自治区、直辖市两级设立监察委员会。
建议：“监察委员会”一节用专条分三款规定监察委员会的组织体系，第1款：“中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市人民监察委员会以及军事监察委员会。”第2款：“最高人民监察委员会是国家最高监察机关。最高人民监察委员会领导省、自治区、直辖市人民监察委员会和军事监察委员会的监察工作。”第3款：“监察委员会的组织由法律规定。”
四、“监察委员会”的内部体制
监察委员会内部应该实行合议制还是首长制?
合议制的特点是集体决定、集体负责，一般适用于议会；首长制的特点是个人决定、个人负责，一般适用于行政机关、军事机关。国务院的监察部作为政府部门，实行的即是首长负责制，但监察部上升为国家的监察委员会（与党的纪委合署并将检察机关反贪反渎预防腐败等部门划归其属下）之后，是否还需要沿用原来的首长制？其权力性质是否仍然是行政权？当监察委员会与国务院、中央军委、最高法院、最高检察院处于平行地位时，它至少不必拘泥于行政机关的首长制，因为它已经从行政机关中脱离；当然它也仍然可能继续沿用首长制，因为和国务院平行的中央军委也是实行的首长制，因此关键还是要考察监察权的特性。
议会实行的是集体负责制，在充分讨论的基础上作出决定，一人一票，少数服从多数；决定如果错误，将由集体承担责任。由于议员们由民主选举产生，因此在议会行使立法权、重大问题决定权等权力时，合议制有利于集思广益、平衡各方利益。从监察权的性质和特点来看，它主要是对国家机关工作人员行使公权力的行为进行事后监督，这一点与议会“事先”制定规则对有关行为加以约束（立法）明显不同，其权力特点不是集思广益、平衡各方利益，权力人是否违法违纪，法律、政纪已经做出了明确规定，监察部门执行这些法律、政纪即可，这里没有太多讨论的余地，过于强调集思广益还可能因此而影响效率，拖拉延误，导致违法乱纪的现象不能得到即使纠正。但人大除了立法权、任免权、决定权外，还有监督权，这与监察机关的监督功能有相似之处，都是对公权力加以监督，都主要表现为事后监督，……尽管如此，二者还是有明显的不同:人大的监督往往较为宏观，主要针对公权力机关（如一府两院）及高位阶的公权力个人（如国家主席、人大委员长、国务院总理、省长等），既可以监督其权力的合法性也可以监督其权力的合理性；而监察机关的监督一般针对的是普通公务员而非高位阶的公权力人，主要针对个人而非公权力机关，针对的往往是权力的合法性而一般不涉及权力的合理性，等等。因此总体上看，监察权在性质上与人大的民主议事功能有较为明显的差异，人大的合议制并不完全适合监察机关。
除了议会实行合议制外，法院审理案件实行的也是合议制。合议庭是“世界各国法院最主要的审判组织形式，也是适用最广的审判组织形式”，“各国法院的合议庭一般都实行少数服从多数的原则，即以多数人的意见决定判决”。[27]我国《法院组织法》也明确规定法院审理案件实行合议制。[28]但法官们一般不是民主选举产生，因此合议制在法院并非体现民主性，合议制与司法独立原则相结合是为了慎重起见，以体现司法的理性、正义、公平。监察权具有司法权的一些特点，如它不是自己亲自处理有关行政管理事务，而是对他人行使公权力时是否违法违纪作出决定，它有时采用不告不理的原则，是作为举报人和被举报人之外的第三方来调查处理案件，有一套严格的监察程序，要严格依法办事、依程序办事；但它同时也有许多行政权的特征，如它并非像法院那样只能不告不理，而是也可以主动进行检查、调查，这种主动性与行政机关类似，因此总体上看监察机关与法院主要是“审理”案件以及由此而实行的合议制也有明显的不同。
各国行政机关基本上都实行首长制，我国亦是。在首长制下首长有组阁权、决定权、领导权。但三者的分量有所不同，其中最核心的应该是决定权，即最后决定是由首长个人拍板还是由集体多数决？如果是前者，基本就可以定性为首长制；如果是后者，基本就可以定性为合议制。而组阁权则相对次要，组阁权主要表现为首长对班子成员的提名权，首长制下的首长都有提名权，但有提名权的不一定都实行首长制，如美国总统对法官也有提名权，但他与法官之间并没有领导与被领导的关系，法官审理的案件总统不能插手，更没有最后拍板权。因此，监察委员会的成员由其主任提名，并不意味着监察委员会就一定实行的是首长制，监察委员会不宜完全像行政机关那样高度集权以追求效率，它的主要职能毕竟是办案，办案追求的是公平公正，特别强调的是法定程序、辩护权，以及办案人员的“合议”。
我国检察院实行的是合议制还是首长制，从宪法上看并不明确，宪法第132条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”在此宪法和法律没有明确规定检察院办案“实行合议制”，但法律规定检察委员会内部实行民主集中制，即少数服从多数的原则，这是合议制的特征。检察委员会在讨论决定非重大案件（即一般案件）和其他非重大问题（即一般问题）时，如果检察长不同意多数人的决定，应该实行民主集中制，少数服从多数；如果检察长在重大案件和重大问题上不同意多数人的决定，也不能否决，而是“报请本级人民代表大会常务委员会决定”（不是“报请上级人民检察院决定”），人大常委会无疑是一个民主议事机关，实行合议制。可见检察委员会的内部体制虽有首长制的因素（检察长在重大问题上不同意多数人的决定时有延缓决定的权力），但仍然以合议制为主。至于检察长统一“领导”检察院的工作，这似乎更像首长制而非合议制，但此处的“领导”应理解为对检察院“行政管理”工作的领导，而不是对一切工作的领导，不是对办理的案件有决定权，否则“检察委员会”的存在就没有必要了。
笔者认为，监察委员会不应采纳政府的首长制模式，也不宜采用法院的合议制模式（更不宜采用人大的合议制模式），而是应借鉴检察院的准合议制模式，监察委员会在讨论案件时应当像检察院那样，决定一切案件都要经过集体讨论，不能由主任个人说了算。在决定一般案件和一般问题时，应该少数服从多数；在决定重大案件和其他重大问题时，更需要经过集体讨论，当主任与大家意见不一致时，不能像首长制那样由个人拍板，而应当像检察院那样报本级人大常委会决定。[29]监察委员会主任的领导权应限制在领导监察委员会的“行政管理”工作方面。[30]
由于我国宪法中并没有对法院、检察院实行合议制还是首长制做出明确规定（法院审理案件实行合议制只是规定在《组织法》中），因此，对监察委员会内部实行首长制还是合议制或者准合议制，宪法“监察委员会”一节也可不做明确规定，相关内容可由宪法其他章节或法律去调整。这些主要涉及三个方面：首先，在宪法层面上应该规定的是提名权，可借鉴首长制的做法，在人大决定产生监察委员会其他组成人员时，监察委员会主任可以拥有提名权，即监察委员会的副主任、委员由其主任提名，人大决定。[31]其次，在法律层面上应当规定重大案件和其他重大问题的决定权，建议由监察委员会组织法用专条规定：“监察委员会实行民主集中制，在监察委员会主任的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果监察委员会主任在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”再次，在法律层面上规定监察委员会主任的行政领导权，建议由监察委员会组织法规定：“监察委员会主任领导监察委员会的行政工作，副主任、委员协助主任的行政工作。”
五、“监察委员会”的组成
“监察委员会”的组成人员应包括那些成员？是否需要参照宪法中有关人大和国务院组成人员的条款加以设计？如宪法第65条规定：“全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人。”宪法第86条规定：“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。”宪法第93条规定：“中央军事委员会由下列人员组成：主席，副主席若干人，委员若干人。”笔者认为，“监察委员会”一节可以仿照这些条文用专条规定监察委员会的组成人员，但其中有两个问题值得特别关注。
（一）关于“若干”
副主任和委员的“若干”人是否需要明确具体数字？“若干”是疑问代词，用于约记或问数，[32]指不定量，一般指3个或者以上。[33]由于“若干”在词义上为不定量，且上不封顶（3个或者以上），因此与宪法控制权力膨胀的目的不甚相符，建议宪法和法律应当尽量少用“若干”，而规定出较为明确的人数范围，或者在宪法规定了“若干”之后，在法律中将“若干”具体化。目前我国宪法对国务院副总理和国务委员规定的是“若干”人，但《国务院组织法》对宪法规定的“若干”人没有具体化、细化，不过它明确了副部长的人数，其第9条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”鉴于在事实上国务院副总理的人数一般是4人，[34]国务委员的人数一般为5人，[35]二者合计为9人；监察委员会的规模、人数、权力范围都不能和国务院相比，因此其副主任的人数应在4-5人左右，其所属各部门的副职人数应在1-2人之间。[36]
监察委员会的委员应该是多少人？从山西的试点情况看，省监察委员会成立后，其组成人员共10人，即1名主任、3名副主任、6名委员，[37]山西省纪委(监察厅)的组成人员为1名书记、3名副书记、10名常委（另有委员40多人），[38]通过比较可以发现，新成立的监察委员会其组成人员基本上是原纪委（监察厅）的书记、副书记、常委（不包括委员）；[39]北京的情况也基本相同，市监察委员会的组成人员包括1名主任、2名副主任、5名委员，共8人，市纪委(监察厅)的组成人员为1名书记、3名副书记、5名常委，共9人。[40]监察委员会虽然在纪委和监察部门的基础上又增加了检察院的反贪反渎预防腐败等部门，但其“组成人员”的人数并没有增加，相反还有所减少，如山西省纪委的10名常委转换成监察委员会的6名委员，减少了4人(约30%)。北京市监察委员会的委员与纪委(监察厅)的常委人数相同，但副主任比纪委的副书记减少了1人。以这些试点地区的情况来推算，即将成立的中央监察委员会的组成人员可能大致等同于中纪委书记、副书记、常委的人数之和，目前中纪委有书记1人，副书记8人，常委10人，共19人，[41]因此中央监察委员会的总人数可能在14-19人左右，即主任1人，副主任5-8人，委员8-10人。[42]
（二）关于秘书长
监察委员会的组成人员中，是否应包括秘书长？从宪法对全国人大常委会和国务院组成人员的规定来看，是包括的，[43]但对中央军委组成人员的规定中，却没有秘书长。[44]1982年宪法后，党的中央军委和国家的中央军委是“两块牌子，一套人马”，在国家的中央军委中一直没有秘书长，在党的中央军委中，1992年前是有秘书长的(还有副秘书长)，[45]但党与国的中央军委仍然是同一套人马，因为党中央军委中的副主席兼秘书长（如杨尚昆）在国家军委中只有副主席的身份，没有秘书长的身份，委员兼副秘书长（如洪学智、刘华清）只有军委委员的身份，没有副秘书长的身份。不过这种情况在1992年后发生了变化，党的中央军委组成人员中也不再设秘书长，[46]1992年十四大以后直至2012年的十八大产生的中共中央军委组成人员中，均再无秘书长这一职位，与宪法规定的国家军委组成人员不仅在人数上、而且在身份上保持了完全一致。
那么，监察委员会的组成人员中是否应该包括秘书长呢？笔者认为，在首长制的体制下，应当设立秘书长，以协助首长的工作，如国务院秘书长就是在总理领导下，负责处理国务院的日常工作，同时担任国务院办公厅的领导，总览国务院的行政管理事务；同理，中央军委也应该设立秘书长一职。[47]但在委员会的体制下，强调的是集体决策，在其组成人员中（不是在其办事机构中）设立秘书长可能不利于发扬民主，而是容易导致一把手决策、秘书长执行（或一把手和秘书长商议决策并执行），其他副职、委员因此而被边缘化，进而架空了集体合议的委员会。如宪法第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”，这等于在人大中把秘书长置于常委会委员之上了（委员长会议有秘书长没有委员），虽然委员长会议只是处理“重要日常工作”，但“日常工作”和决策工作之间往往没有明确界限（或法律规定了界限但有法不依），在具体的操作中秘书长的权力可能不仅大于一般委员，甚至大于副委员长，成为人大的二把手，这是不符合人大常委会的民主议事原则的。在中国这样一个有深厚专制历史传统的国度里，柔性的文化很容易扭曲刚性的制度，只要是一个组织，不论法律上、制度上怎么设计其制度，操作中总是容易演变为领导个人说了算，如各种机构中的秘书长基本上都是该机构中的“要职”，通常被戏称为“大内总管”，使表面上的民主制转变为事实上的集权制，这是我们在设计制度时要特别警惕的。像人大这样的立法机关，为保障其合议制下的集体决策，真正落实民主议事的功能，不宜在其“组成人员”中设置秘书长，秘书长不进入决策层，只是领导办公厅处理“日常工作”，这有利于防止权力的隐形转移。
因此，从宪法法学原理上讲，实行首长制的行政机关、军事机关，其组成人员中是可以设立秘书长的；实行合议制的人大其组成人员中则不应设立秘书长一职(不进入决策层而只能兼任办公厅主任之类)。同理，如果监察委员会实行首长制，那么其组成人员中可以设立秘书长；如果实行合议制，则组成人员中不宜设立秘书长。鉴于监察委员会是首长制和合议制的结合，但以合议制为主，因此其组成人员中以不设秘书长为好。
建议：“监察委员会”一节用专条规定：“监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。”[48]
六、“监察委员会”的任期
1982宪法基本废除了1949年建国以来存在的国家领导职务终身制，如全国人大常委会的委员长和副委员长、国家主席和副主席、国务院总理和副总理以及国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长均连续任职不得超过两届，[49]这是80年代国家政治体制改革的重要内容，具有深远的历史意义。但鉴于种种原因，当时对军委主席的任期未作严格限制，不能不说是一个极大的缺憾。[50]随着中国社会民主法治化进程的发展，宪法的这一漏洞应当尽快堵住，以免文革中个人高度集权且任职终身的体制卷土重来。为此，对于新建立的监察委员会，其主任当然应该实行严格的限任制，即“连续任职不得超过两届”，而不能为事实上可能的终身制撕开更大的缺口。
建议：“监察委员会”一节用专条规定：“监察委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，主任连续任职不得超过两届。”
七、“监察委员会”的会议
监察委员会的会议应包括常务会议和全体会议，常务会议的组成人员由主任、副主任组成，全体会议由主任、副主任和委员组成。
监察委员会主任的职责应当只是“召集和主持”监察委员会的常务会议和全体会议，而会议上的任何决定都应按少数服从多数的原则形成，而不是像行政机关那样由首长个人拍板。同时，如果秘书长不是监察委员会的成员，那么他当然不应参加监察委员会的常务会议，也不应参加监察委员会的全体会议，而只作为办会人员的负责人“组织”会议（不是参会），在会议上没有发言权和表决权，其主要任务是负责有关会议的准备，贯彻实施有关会议的决定等。[51]
建议：“监察委员会”一节用专条规定：“主任、副主任组成监察委员会常务会议，主任召集和主持监察委员会常务会议和监察委员会全体会议。”
八、“监察委员会”独立行使职权的原则
现行宪法规定法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权，不受“行政”机关、社会团体和个人的干涉，[52]由此引来许多理论上的争议和实践中的混乱，因此笔者建议修改宪法第126条和第131条，将其中的“行政机关”改为“其它机关”。同时在新增设的监察委员会的有关条款中，明确规定监察委员会独立行使监察权，不受“其它”机关、社会团体和个人的干涉，即不仅不受行政机关干涉，而且不受审判机关、检察机关、军事机关甚至权力机关、党的机关的干涉。
需要指出的是，“干涉”是贬义词而非中性词，更不是褒义词，有“过问或制止”之意，“多指不该管硬要管”；[53]在国际法上“干涉”是指一种“专横介入”，“属于国际不法行为”；[54]在汉语里“干涉”通常也是指非正常的、无理的干预。而权力机关对监察委员会的依法监督、审判机关和检察机关对监察委员会的依法制约，党对监察委员会的依法领导，显然都不属于“干涉”，不是“不该管而硬要管”的“专横介入”。
建议：“监察委员会”一节用专条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。”
九、“监察委员会”的职权
笔者认为，宪法不必像宪法第89条规定的国务院职权那样一一列举，可以仿照宪法对法院、检察院的规范模式，由法律做出具体规定。如监察委员会的职权是否应为监督权、调查权、处置权三部分，为履行其相应职权，监察委员会是否需要采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，这些措施怎么行使，其程序是什么，等等，可由《监察法》做出具体规定。
十、“监察委员会”一节中各条文的顺序
关于“监察委员会”一节中各条文怎么排列其顺序，笔者认为可以参考《国家机构》一章中其它节的条文顺序，如第一节《全国人民代表大会》共22条（第57-78条），其中涉及全国人大的有6条，其顺序是：性质和地位（第57条）、组成(第59条)、任期(第60条)、会议(第61条)、职权（第62条、第63条、第64条），涉及常委会的有4条，除性质和地位已规定在前述的第57条中外，余下的顺序是组成(第65条)、任期(第66条)、职权（第67条）、会议(第68条)、与人大关系----负责并报告工作(第69条)。
《国务院》一节共有8个条文，其顺序是：性质和地位(第85条)、组成和首长制(第86条)、任期(第87条)、总理领导权和会议(第88条)、职权(第89条) 、各部、各委员会的规定(第90条)、审计机关(第91条)，对人大负责并报告工作(第92条)。
《中央军事委员会》一节仅有2个条文，其顺序是：性质和地位(第93条第1款)、组成(第93条第2款)、主席负责制（第93条第3款）、任期(第93条第4款)，对人大负责(第94条)。
《人民法院和人民检察院》一节共13个条文，法院和检察院各6个条文，其顺序的结构是基本相同的，依次为性质(第123条、129条)、组成和任期(第124条、130条)、原则(第125条和126条、第131条)、上下级的关系(第127条、第132条)、对人大负责(第128条、133条)。
“监察委员会”一节各条文的顺序，如果遵循以上各节的顺序排列，应该是：性质、地位、组成、任期、会议、职权、与人大关系----负责并报告工作。笔者认为，其中与人大关系(负责并报告工作)不应放在最后，而应该提前至性质之后、组成之前。因此，宪法“监察委员会”一节中的条文顺序应该是：
第1条（性质）：“中华人民共和国监察委员会是国家的监察机关。”
第2条（地位，即与人大的关系）：“各级监察委员会对同级人民代表大会负责并报告工作；在同级人民代表大会闭会期间，对同级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
第3条（体制）：第1款：“中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市人民监察委员会以及军事监察委员会。”第2款：“最高人民监察委员会是国家最高监察机关。最高人民监察委员会领导省、自治区、直辖市人民监察委员会和军事监察委员会的监察工作。”第3款：“监察委员会的组织由法律规定。”
第4条（组成）：“监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。”
第5条（任期）：“监察委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，主任连续任职不得超过两届。”
第6条（会议）：“监察委员会的主任、副主任组成监察委员会常务会议，主任召集和主持监察委员会常务会议和监察委员会全体会议。”
第7条（活动原则）：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受其它机关、社会团体和个人的干涉。”
注释:
※本文系国家社会科学基金一般项目“国家监察委员会体制与机制研究”（编号17BFX002)的阶段性成果，北京政治文明建设研究基地课题“国家监察委员会体制研究”（18zzwm006)的部分研究成果。
[1]此决定是根据2016 年11 月7 日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》形成的。
[2]在1982年宪法草案讨论时，就有人提出“国家除全国人大和国务院之外，同时可平行设置六个院：参政院、科学院、考试院、监察院、检察院和司法院”；“潘念之、张光博、蒋碧昆都主张恢复国家监察机构。他们认为，现在违反党纪有党的纪委管，违反政纪则无人管，而且由党的纪委管政纪是党政不分。潘念之还建议人民代表大会设立监察委员会”。许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第361、374页。
[3]《国家监察体制改革研究的法理定位、适时修宪、新法速递》，南审大监审研究院监察与审计法治研究中心，2017-04-25。
[4]吴建雄：《国家监察体制改革的法理思考》，《学习时报》2016年12月15日。
[5]《王岐山：监察委实质是反腐败机构，要对公职人员监察全覆盖》，一财网2016年11月25日。
[6]姜明安教授也认为反腐败是国家监察机关的“基本职能”。但该文从四个方面论述监察机关的“性质和地位”时，主要讲的是其地位和作用，对监察机关的“性质”语焉不详。姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，《中国法律评论》2017年第2期。
[7]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2017年第1期。
[8]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年版，第474页。
[9]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第6 版），商务印书馆2012 年版，第629 页。
[10]宪法“总纲”第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在该款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”中应增加“监察机关”。
[11]该条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：“（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，在检察院后面应加上“国家监察委员会”。
[12]如宪法规定中央军委与其他国家机关一样“都由人大产生，对它负责，受它监督”，但由于没有规定中央军委向人大“报告工作”，因此人大对中央军委的监督基本上是空头支票，宪法第63条规定的罢免权(其罢免对象中包括“中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员”)也因而失去了可行性。当然，鉴于军事权是行政权中较为特殊的一种，可能涉及国家军事机密，因此中央军委向人大“报告工作”时，在报告的频率、内容等方面可以区别对待，如一些具体的军事行动可以不报告或只做简略报告，事先不报告而是事后报告，报告内容可以不公开或有限度地公开，等等。
[13]刘松山教授也主张监察委员会应当向人大“报告工作”。刘松山：《对推进监察体制改革的一些建议》，《中国法律评论》2017年第2期。
[14]“国务院”一节共8个条文(第85条—92条)，向人大及其常委会“负责并报告工作”规定在最后一条（第92条）。
[15]那么，监察委员会内部有哪些部门？从山西省监察委员会来看，有三大块：一为内设职能部门，包括办公厅、组织部、宣传部政策法规研究室、党风政风监察室、信访室案件监督管理室、案件监督管理室内，另有第一至十纪检监察室，以及案件审理室（申诉复查室）、纪检监察干部监督室、机关党委、离退休人员管理室；二为直属单位，包括后勤服务中心审计中心、培训中心、电教中心、信息中心、党纪教育基地、信访大厅；三为派驻纪检监察机构。山西省的纪委监委网，360百科，2017年5月27日访问。这些机构的设置与纪检监察局的机构设置差别并不大，以此类推，中央的纪委监察委的机构设置与监察委员会的机构设置可能差别也不大，现在中央纪委监察部机关内设27个职能部门，具体为：办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室（国务院纠正行业不正之风办公室）、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一纪检监察室至第十二纪检监察室、案件审理室、纪检监察干部监督室、国际合作局（国家预防腐败局办公室）、机关事务管理局、机关党委、离退休干部局。“中纪委委员有多少人”，百度知道，2017年5月15日访问。这些机构的设置是否合理，合理的机构设置应该是怎样的？这些问题都还需要进一步仔细研究。
[16]宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
[17]虽然宪法第126条也规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”与第131条规定的检察独立没有区别，但宪法第127条还规定最高人民法院“监督”地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院“监督”下级人民法院的审判工作，而不是检察院上下级之间的“领导”关系，这说明法院的独立性强于检察院。
[18]如铁路运输检察院是国家设置在铁路运输系统的检察机构，是我国检察机关的组成部分。铁路运输检察院由铁路运输检察分院、基层铁路运输检察院组成，由所在的省、自治区、直辖市人民检察院领导。其基本任务是按照法律规定行使检察权，打击和防范在铁路运输系统所辖区域中（包括铁路沿线、列车、车站、铁路企业事业单位等）发生的各种违法犯罪活动和铁路工作人员危害交通运输的违法犯罪活动，维护国家的法律、法令在铁路运输系统统一实施，维护铁路运输秩序、生产秩序和工作秩序，保护铁路财产和铁路运输物资不受非法侵害，保护旅客和铁路职工的人身权利、民主权利和其他权益不受侵害。http://www.baike.com/wiki/%E4%B8%93%E9%97%A8%E6%A3%80%E5%AF%9F%E9%99%A2，2017年5月15日访问。
[19]这六类监察对象包括:“第一，包括国家公务员法所规定的国家公职人员，国家公务员法规定哪些是公职人员呢?包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员，这是一类。第二，由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员。第三，国有企业的管理人员。第四，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员。第五，群众、自治组织中的管理人员。第六，其他依法行使公共职务的人员。”《监察部副部长肖培：国家监察委员会将监察六大对象》，《新京报》2017-01-09。
[20]《十八大后逾53军老虎落马：2016年军队打虎最新名单》，《北京青年报》 2016-12-30。
[21]中纪委的八个纪检监察室（2014年增至十二个，《新京报》2014-03-18），从第一室到第四室主要是负责中央各部委副部级以上党员干部案件的查处，由监察部4位副部长分管；自第五室至第八室，主要工作是负责查处地方副省级以上党员干部。虽然八大室主要职责范畴是副省部级以上，但中纪委调查的案件涉及的官员级别并不限于此，一些影响较大的正厅级官员也会纳入中纪委的办案范畴。http://news.takungpao.com/special/zhongjiwei/，2017年5月9日访问。
[22]黄秀丽:《铁路检察院换婆婆终结28年不明身份》，《南方周末》2011-03-31。
[23]但铁路法院和检察院以及东北的林业、新疆的农垦法院、检察院，其内部运作自成体系，地方上“水泼不进”，成为保留独立司法系统最后的“堡垒”，2009年7月8日中央编办下发《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》(15号文)，要求当年年底两院完成移交工作，实行属地管理，但实际操作拖了一年多。黄秀丽:《铁路检察院换婆婆终结28年不明身份》，《南方周末》2011-03-31。
[24]知识产权法院是新设立的专门法院，2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。海事法院设立于1984年，是根据1984年11月14日第六届全国人大常委会第八次会议通过的《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》设置，它是主管与海相通的可航水域发生的海事、海商案件的专门法院，目前有北海海事法院、大连海事法院、广州海事法院等十个海事法院。360百科http://xuewen.cnki.net/CJFD-FYGB198501002.html，2017年5月30日访问。
[25]这里的大城市指省会市、国务院批准的较大市和计划单列市，这一级的监察委员会与中级法院和检察院对应。
[26]按照全覆盖的要求，全国被监察的对象并不限于“公务员”，而是接近“财政供养人员”，“中国公务员有两种统计口径。狭义的公务员是指，各级行政机关工作人员，数量为500万人；宽义的公务员是指，行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人。财政供养人员可视为最广泛意义上的公务员，即广义公务员，或称为政府公职人员、公务人员。中国财政供养人员包括行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员，其数量为4000多万人，比以狭义和宽义两种方法统计的公务员人数要多得多，大约分别多3500万人和3000万人。”“中国公务员人数有多少人”，百度知道，2017年5月15日访问。也有学者估算财政供养人员为8000多万，“按照刑事犯罪学的原理，查一个人至少影响三个人，那么监察覆盖8000多万财政供养的人，理论上至少影响到两三亿人口。”秦前红:《国家监察体制改革的逻辑与限度》，澎湃新闻2017-05-17。
[27]郭成伟、宋英辉主编：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社2002年版，第119、123页。
[28]其第10条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。”“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”“人民法院审判上诉和抗诉的案件，由审判员组成合议庭进行。”
[29]在三地试点中，关于留置措施的使用，山西省监委的程序是提交省监委执纪审查“专题会议”研究决定，但在北京和浙江，则是由当地党委书记审批。参见《京晋浙试点监察官制度》，《新京报》2017-06-15，《北京开展国家监察体制改革试点工作纪实》（上），《中国纪检监察报》2017-06-01。从中可以看出，山西监察委员会是一个合议制模式，京、浙两地则很难说，如果由纪委书记兼任的监察委员会主任审批，应视为首长制，但党委书记不是纪委书记，不是监察委员会成员，却可以决定监察委员会最重要的权力（留置权），这显然不符合监察委员会的独立行使监察权之原则（党对监察委员会的领导可以通过党的纪委书记兼任监察委员会主任来实现，而不宜由监察委员会之外的某个书记插手监察委员会的工作）。
[30]从目前的情况来看，监察委员会内部体制可能与纪委最相似，其内部结构很可能是纪委的翻版。那么纪委是什么体制呢？《党章》第八章“党的纪律检查机关”共3条(第43-45条)，对是否实行合议制没有明确规定。不过，中纪委的人数高达100多人（包括书记、副书记、常委、委员），以此判断它应该是一个合议制机构，而不应是首长制体制。但1993年后中央纪委和监察部合署办公，合署前中央纪委是合议制，监察部是首长制，那么合署后是合议制还是首长制？合署后中纪委委员也应该是监察部的组成人员，中纪委130人的规模远远超过国务院的组成人员，的确早就不宜再放在国务院内（监察部）了。
[31]但这一内容应规定在“人民代表大会”一节，如在第62条中增加一项，规定全国人民代表大会有权“选举最高人民监察委员会主任；根据最高人民监察委员会主任的提名，决定最高人民监察委员会其他组成人员的人选”；在宪法第101条规定地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级政府的首长、法院院长和检察院检察长的条款中，增加其有权选举和罢免本级监察委员会主任的规定，而在“监察委员会”一节中不必重复这些内容。
[32]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年版，第837页。
[33]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001 年版，第837 页。
[34]国务院副总理从第九届（1998年3月－2003年3月）至今，均为4人。“中华人民共和国国务院副总理”，360百科，2017年5月6日访问。可以认为副总理的人数为4人已基本形成惯例。
[35]1982年5月4日第5届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定，对国务院组成人员进行重大调整，增设"国务委员"职务。第5届至第8届国务委员的人数在8-11人之间，第9届（1998年）之后均为5人。“中华人民共和国国务院国务委员”，360百科，2017年5月6日访问。因此国务委员的人数为5人也已基本形成惯例。
[36]在实践中，国务院各部的副部长人数只有10个部符合《国务院组织法》的规定（为4人），如司法部、文化部等，另有13个部都突破了这一法定人数（占国务院组成部门的57%），如国家卫生和计划委员会的副职领导为8人，人力和社会保障部、公安部的副职领导均为7人，国土资源部、外交部、财政部的副职领导均为6人，最多的副职领导达到10人，如国家发改委。此数据由方威根据中央人民政府网站资料整理，详见方威：《国家发改委的机构设置简析》，中国青年政治学院硕士学位论文（未发表）。一些学者几年前也指出过类似问题。熊文钊：《国务院六成部委副职超编》，《瞭望·中国》总第201期，2013-04-12。
[37]刘柳：《监察委员会领导全名单公布，架构定了!》，长安街知事2017-01-19。
[38]《山西省纪委书记、副书记名单+简历》，中国经济网2017年01月19日；《中国共产党山西省第十届纪律检查委员会第六次全体会议决议》，山西省纪委监察厅网站2016-01-27。
[39]如其纪委书记和监察委主任均为任建华，纪委副书记和监察委副主任均为陈学东、郝权、孟萧，纪委常委和监察委委员都是6人，其中4人（何青、王帅红、王成禹、孙京民）既是纪委常委，又是监察委委员，但有两位不同，李吉山、高金喜只是纪委常委（不是监察委委员），王海林、荣奋刚是监察委委员但不是纪委常委。“山西省纪委监委网”，2017年5月27日访问。
[40]“北京纪检监察网”，2017年5月27日访问。
[41]指第18届中纪委（2012年-2017年），“中央纪委监察部”，360百科，2017年5月27日访问。第15届（1997年-2002年）有书记1人，副书记6人，常委委员8人，共15人，委员115人。《中央纪律检查委员会由多少人组成？》，中国网2002-10-23。
[42]还有一个可以参考的例子是，1948年中华民国选出的第一届“监察委员”180名，宪法明确规定了具体名额分配（1947年《中华民国宪法》第91条：“监察院设监察委员，由各省、市议会，蒙古、西藏地方议会及华侨团体选举之。其名额分配依左列之规定：一 每省五人；二 每直辖市二人；三 蒙古各盟旗共八人；四 西藏八人；五 侨居国外之国民八人。”）1988年监察委员降至67人，1993年“总统”任命的第二届“监察委员”为29人，1999年第三届“监察委员”为28人。“监察院”，百度知道，2017年5月15日访问。笔者认为，第一届“监察委员”为180名时，其实行的应该是接近议会的合议制，1988年尤其是1993年改制后，应该实行的是司法性质的准合议制。以大陆和台湾的面积、人口来看，台湾的“监察委员”为28人，大陆的20人似乎偏少，应该在30人左右。
[43]宪法第65条规定：“全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人。”宪法第86条规定：“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。”
[44]宪法第93条规定：“中央军事委员会由下列人员组成：主席，副主席若干人，委员若干人。”
[45]如1987年11月2日，中共十三届一中全会决定的中共中央军委组成人员中，包括主席、副主席、秘书长(杨尚昆) 、副秘书长(洪学智、刘华清)，委员洪学智、刘华清、秦基伟、迟浩田、杨白冰、赵南起，其中秘书长(杨尚昆)是副主席兼任的，两位副秘书长是排名前两位的委员兼任的。
[46]如1992年10月19日中共十四届一中全会决定的中共中央军委组成人员中，包括主席江泽民，副主席刘华清、张震、张万年（1995年9月增补）、迟浩田，委员迟浩田(国防部部长)、张万年(总参谋长)、于永波(总政治部主任)、傅全有(总后勤部部长)、王克(总后勤部部长，1995年9月增补)、王瑞林(总政治部副主任)，不再设秘书长。“历届中央军委组成人员”，360doc，2017年5月7日访问。
[47]1992年后党的军委不再设立秘书长，其原因有人分析认为，“党的第一代核心和第二代核心，可以说都是军队出身，担任军委主席实至名归，但因为各项事务繁忙，需要军委秘书长作为主要助手主持日常工作。从第三代领导核心开始，党的核心不再出自于部队，缺少军旅经历使得他们对于部队的熟悉程度较低，这时如果有一个资深的高级将领担任军委秘书长，一旦此人的野心膨胀，就会有军委主席被架空的危险，取消这一职务，也是考虑到这一层因素。”“1992年党代会不再设军委秘书长，相应的就由军委会决定重大问题，进而加强军委主席的权力。十五大职业军人不进常委也是党指挥枪的因素。”“重大事情军委主席定，日常事务由副主席和委员处理。自然也就没有设秘书长的必要了。”“中央军委办公厅军委秘书长”，360doc，2017年5月7日访问。笔者认为，担心一个资深的高级将领担任军委秘书长后野心膨胀，进而架空非军人出身的军委主席，是很现实的考虑，也是吸取中国历史上的经验教训所为，但是否一定要采取取消秘书长的方式？这种方式是否有一定的副作用？如“日常事务”由秘书长处理合适，还是由副主席和委员处理合适？处理这些日常事务的时候是否需要有一个人负责？取消秘书长后是不是实际上由第一副主席负责？那么第一副主席是否也可能架空主席？……也许关键不在于是否设秘书长，而是要在国家政体的层面上进行民主改革，美国总统通常也不是军人出身，他为什么不担心被国防部长架空呢？其中的缘由或许值得我们深思。
[48]其中“若干”的具体数字由监察委员会组织法规定。在宪法中规定政府副职人数的在世界上只有少数国家，如德国《基本法》第69条规定：“联邦总理任命一位联邦部长为副总理。”孙谦、韩大元主编：《欧洲十国宪法》，中国检察出版社2013年版，第147页。
[49]参见宪法第66条、79条、87条、124条、130条的规定。
[50]宪法第93条只规定“中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”没有规定军委主席“连选连任不得超过两届”。
[51]“军委秘书长撤销后，其职责划分成三部分，一部分下放军委办公厅处理，一部分由军委主席副主席直接决策，还有一部分由军常会集体讨论决定。”“中央军委办公厅军委秘书长”，360doc，2017年5月7日访问。笔者认为，其中的第一部分，即“下放军委办公厅处理”的权限应是秘书长的工作，而第二部分“由军委主席副主席直接决策”的事项和第三部分“由军常会集体讨论决定”的事项则都是原秘书长越权行使的权力。
[52]宪法第126条和第131条分别规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权、人民检察院依照法律规定独立行使检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
[53]https://www.chazidian.com/r_ci_ba972149230e125d00a6a2a80cb08e00/，2017年5月5日访问。
[54][英]戴维?M?沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1988年版，第464页。
马岭，中国社会科学院大学法学院教授。
