【摘要】监察全覆盖是持续深化监察体制改革的重要指导原则，其理论基础是人民主权理论、功能性分权学说和权力制约原则，其基本内涵包括对公权力不同类型的全覆盖、对公权力运行过程的全覆盖、对公权力腐败样态的全覆盖。当前监察全覆盖面临的主要障碍在于，监察委员会难以对所有类型的公权力实现精准覆盖；监察对象的“动态识别”不利于全周期管理；对渎职滥权型腐败的预防和惩治力度较为薄弱。对此需要从体制机制上加以完善：一是设置专门监察委员会，提升对不同行业和系统监察的精准性，实现公权力不同类型的全覆盖；二是以“全周期管理”实现公权力运行过程的全覆盖；三是通过内设反渎机构，补齐渎职滥权型腐败治理的“短板”，实现公权力腐败样态的全覆盖。
【关键字】监察全覆盖；监察体制改革；专门监察委员会；全周期管理；反渎机构
监察全覆盖是我国监察体制改革的出发点和落脚点。“改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。” 因此，监察全覆盖的实现状况是评判国家监察体制改革成败的重要指标。就目前而言，监察全覆盖的目标尚未根本实现。笔者拟从阐释监察全覆盖的法理内涵入手，分析监察全覆盖工作面临的实践困境，并在此基础上提出加强和改进监察全覆盖工作的基本思路。
一、监察全覆盖的法理内涵
当前我国监察体制改革正在持续向纵深推进，而监察全覆盖自然是深化监察体制改革的重要指导原则之一。贯彻落实这一原则必须首先搞清楚监察全覆盖的理论基础和基本内涵。
（一）监察全覆盖的理论基础
从理论依据来看，人民主权理论、功能性分权学说和权力制约原则共同构成了监察全覆盖的理论基础。
1.人民主权理论
人民主权理论是监察全覆盖的理论基础之一。从形式上来看，监察权由监察机关依照法律规定集中统一行使；而从实质上来说，监察权是人民的权力，是人民主权原则在监察领域的体现。这是因为，我国的政体是人民代表大会制度，与其他国家机关一样，监察委员会也由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。所以，就本质而言，监察委员会的权力不是该机关自身的权力，更不是监察工作人员的权力，而是人民的权力。国家监察体制改革的宗旨就是要把各类国家权力以及其他公共权力的运行纳入监察委员会的监督之下。如果不对所有的公职人员开展监察，就难以确保国家权力或公共权力始终掌握在人民的手中。因此，监察全覆盖的本质是人民主权的全覆盖。
新时代的监察制度是对我国古代监察制度的传承和发展。古代帝王的权力在国境范围内是不受限制的。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的说法形象地描述了君主权力的广泛性。在这一背景下，古代帝王能够借助监察机构将一国之内的所有官吏纳入监察范围，以此来保障中央集权的统治。在新的时代条件下，帝王的权力已经转移到人民的手中。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。由此，要想保障人民民主专政制度的实现，就必须确保人民能够对所有的公权力行使者开展监督，实现监察全覆盖。习近平总书记指出，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”在这个意义上说，监察全覆盖是人民当家作主的重要保障。
2.功能性分权学说
功能性分权学说也是监察全覆盖的理论基础之一。我国实行人民代表大会制度，这与西方国家“三权分立”的政治体制有着本质的区别。不过，由于人民当家作主的权力通常由不同的国家机关及其工作人员代为行使，如何构建权力运行的监督机制，保障这些国家机关及其工作人员忠实履行职责、正当行使权力，就成为亟待解决的问题。党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。党的十九大报告指出，要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。可见，将国家权力划分为决策权、执行权与监督权等不同权能，分别由不同的机关来行使，是符合我国国情的可行路径，学界称之为“功能性分权”。有学者指出，“顶层设计的高度重视和持续筹划，说明功能性分权在中国有其政治基础。”
其实，马克思、恩格斯早就指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。习近平总书记强调，“国家监察是对公权力最直接最有效的监督”。深化国家监察体制改革，对所有行使公权力的公职人员开展监督，显然符合功能性分权的要求。正如学者所言，“监察体制改革既是加强反腐败机构建设，也是国家机关权力分解的体现，还是分权理论的运用，更是分权的具体实践。现在，分权制衡的观点和思想已经在中央高层形成，并应用在目前的监察体制改革中。”在国家权力结构体系中，人大及其常委会主要行使决策权，行政机关、司法机关和军事机关主要行使执行权，而监察机关则主要行使监督权。因此，监察全覆盖实际上也是监督权能的全覆盖。
3.权力制约原则
权力制约原则同样是监察全覆盖的理论基础之一。任何国家权力都必须受到约束，否则就可能会被滥用，正所谓“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。习近平总书记指出，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”他还指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。” 可见，将所有行使公权力的公职人员纳入监察对象范围，由监察委员会对其开展监督、调查和处置，一体推进“三不腐”，能够充分体现权力制约原则的要求。
国家监察体制改革在新中国历史上首次构建了对所有公权力运行的制约和监督机制。“在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。”而监察委员会有权对上述所有公权力的运行情况开展监督，并对违法行使公权力的公职人员进行调查和处置。《监察法》还明确将“深化改革、健全法治，有效制约和监督权力”作为监察工作的方针加以规定。可见，监察全覆盖其实也是权力制约的全覆盖。
（二）监察全覆盖的内涵解析
笔者曾将“重典治权”归纳为监察法的特有原则之一。由上文关于理论基础的分析也可以看出，监察全覆盖的核心在于一个“权”字。从实践的角度来看，监察全覆盖就是强调要将所有的公权力纳入严密的监督之下，以防止公权力的滥用。因此，虽然人们通常认为监察对象是行使公权力的公职人员，但监察客体则是公权力。由此观之，监察全覆盖的基本内涵可以概括为以下三个方面的内容。
1.对公权力不同类型的全覆盖
依据我国宪法的规定，国家权力分别由各级人大及其常委会、行政机关、监察机关、人民法院、人民检察院、国家军事委员会等不同的机关行使。据此，国家权力可以被划分为立法权、行政权、监察权、司法权、军事权等不同类型。并且，中国共产党作为执政党，依法领导国家的各项事业，其所享有的权力同样属于公权力。同时，人民政协、各参政党以及妇联、工会、共青团等人民团体依法行使相应的公权力。国有企事业单位以及基层群众性自治组织也是行使公权力的主体。此外，法律法规授权的组织以及受国家机关委托从事公务的单位和个人也有机会行使公权力。从实践的角度来说，监察全覆盖要求将上述所有类型的公权力纳入监察范围。
2.对公权力运行过程的全覆盖
监察机关肩负着双重职责，不仅是反腐败机关，也是廉政建设机关。《监察法》第6条明确提出了标本兼治的要求，致力于构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。这表明，监察法与刑法等法律之间的显著区别在于，它不仅关注对腐败行为的惩治，还将事前预防和事后整改等工作内容明确为监察机关的重要职责。因此，监察工作必须覆盖公权力运行的全过程，将事前的预防和监督、事中的调查和处置、事后的问责和整改等均纳入工作内容。
公权力运行过程的全覆盖就是要求采取全周期管理的方式来治理腐败。从事前的角度来看，干部选任、廉政教育、日常监督等都是预防腐败的重要工作内容。习近平总书记曾指出，“吏治腐败是最大的腐败，用人腐败必然导致用权腐败。”目前，在干部选任过程中，组织部门会针对考察对象的廉洁自律情况听取纪检监察机关的意见，以防止腐败分子被“带病提拔”。而纪检监察机关则会对广大在职干部开展岗前廉政教育、入职后的警示教育、职业道德教育，同时会对依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等情况开展日常监督。这些举措都是十分必要的。习近平总书记指出，“风气养成重在日常教化，作风建设贵在常抓不懈”“一个人腐败堕落，往往是从贪占‘小便宜’开始的。” 从事中的角度来看，对腐败行为的调查和处理不仅能够有效惩治腐败，还可以发挥震慑作用。从事后的角度来看，对有关领导人员开展问责以及通过提出纪检监察建议督促责任单位完善制度机制，都是治理腐败的有效途径。
3.对公权力腐败样态的全覆盖
监察机关作为开展反腐败工作和廉政建设的专责机关，其职责包括预防和惩治公权力行使中各种形式的不担当、不作为、乱作为。因此，监察工作必须做到对公权力腐败所有样态的全覆盖。正如学者所言，实现监察全覆盖，不仅要求监察机关对所有行使公权力的公职人员实现“人”的层面的全覆盖，还需要对公职人员实施的职务违法犯罪行为实现“事”项层面的全覆盖。实现“人”与“事”的双重全覆盖，是构建权威高效的监察体系、实现监察全覆盖的应有之义。
值得一提的是，对于腐败的内涵及样态，学术界存在着不同的看法。有学者在对此进行梳理后指出，在学术话语上，对腐败的研讨形成了“以利益为中心”的狭义说与“以权力为中心”的广义说的争鸣。前者认为：“腐败是一种以权谋私的行为”。后者认为：“界定中国社会中的腐败现象，不宜仅仅从以权谋私的角度审视，以权谋私只是腐败的基本现象。”笔者认为，狭义说体现了对“腐败”内涵的狭隘理解，广义说才是真正契合国家监察体制改革现实需要的界定方式。习近平总书记指出，“腐败的本质是权力出轨、越轨” “有些不正之风也属于腐败范畴” “中央提出抓作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义，反对奢靡之风，就是提出了一个抓反腐倡廉的着力点。”可见，“腐败”与“财产利益”并无必然联系，并不局限于贪污、受贿、挪用公款等方式，玩忽职守和滥用职权等行为同样属于“腐败”。在国家监察体制改革的语境下，“腐败”是一个政治学概念，而非经济学概念。从历史维度来看，根据我国古代监察法律的规定，监察官吏对于失职渎职等行为同样是要纠举弹劾的。
《监察法》明文列举的腐败行为种类主要包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等。《监察法实施条例》则明确规定监察机关应当对贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、重大责任事故等案件开展调查。随着形势的发展，腐败样态还会不断地“花样翻新”。党的二十大报告强调要“惩治新型腐败和隐性腐败”，就是针对这一情况。因此，监察机关应当对公职人员实施的各式各样的腐败行为依法开展监督、调查和处置。
二、当前监察全覆盖
工作面临的实践困境
只有落实了对公权力的不同类型、运行过程以及腐败样态的全面覆盖，监察全覆盖的目标才能真正实现。自国家监察体制改革以来，监察全覆盖不断深入推进，初步形成了纪检监督、监察监督、派驻监督、巡视监督之间统筹衔接、有机贯通、相互协调、相互促进的格局。然而，从我国监察体制改革的实践来看，当前的监察工作尚未展现出监察全覆盖的完整内涵。目前面临的障碍主要来自以下三个方面。
（一）监察机关难以对所有
类型公权力实现精准覆盖
就公权力不同类型的全覆盖而言，由于不同类型公权力的腐败有着各自独特的规律，当前监察工作在精准化、专业化方面仍有进一步提升的空间。我国地方各级监察委员会是按照行政区划设置的，有助于对辖区内各行业各系统的廉政建设和反腐败工作开展统一部署，但不利于针对不同行业、不同系统的特点开展专业化的监察工作，容易导致对行业性、系统性腐败治理的精准性欠缺。目前对于特定行业或者系统的腐败问题所开展的深度治理主要是依靠各类专项整治行动来实现的。
1.行业性、系统性腐败治理常态化的必要性
2023年以来，国家卫健委会同教育部、公安部等九个部门，共同启动了为期一年的全国医药领域腐败问题集中整治工作。中央纪委国家监委也召开动员会，部署纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治工作。据媒体报道，截至2023年8月12日，在这场医疗反腐风暴中至少已有176位医院院长、书记被查。这种对某一行业领域的腐败开展的集中整治能够在短期内查处如此之多的腐败，固然表明了有关部门对行业性、系统性腐败重拳出击、零容忍的决心，但也从一个侧面反映了各行业各系统潜藏的腐败之严重程度。
2023年9月，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《中央反腐败协调小组工作规划（2023—2027年）》，为下一步反腐败工作指明了方向，也划出了重点。该《规划》提出，今后五年要深化整治金融、国有企业、政法等权力集中、资金密集、资源富集领域和粮食购销、高等学校、体育、医药等领域的腐败。这表明，中央已经决定对比较突出的行业性、系统性、地域性腐败问题开展专项整治。这是十分必要且非常及时的重要决策。然而，从长远来看，由运动式治理转向常态化治理是大势所趋。建立行业性、系统性腐败治理的常态化机制也是监察法治的内在要求。
2.行业性、系统性腐败治理的精准性亟待提升
近年来，监察机关在廉政建设和反腐败工作中取得了举世瞩目的成就。目前存在的一个比较突出的问题是，由于不同行业和系统的腐败有着各自的特殊规律，其廉洁风险点各不相同，职务违法犯罪的作案手法各异，而各级监察委员会的监督和调查部门的工作人员难以通晓各行各业的业务特点和专业技术问题，这不可避免地会导致监督和调查工作的靶向失准和重点偏离。
虽然监察委员会通过向党政机关、企事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员，并且建立“室组地”联动机制，有助于缓解上述问题，但难以从根本上加以解决。因此，努力提高监察机关和监察人员的专业化水平，同时针对不同行业领域腐败治理的特殊性来完善监察全覆盖的体制和机制，进而确保对不同类型公权力开展监察的精准性，是亟待解决的问题。
（二）监察对象的“动态识别”
不利于全周期管理
就公权力运行过程的全覆盖而言，对监察对象的“动态识别”不利于全周期管理方式的运用。作为监察实务指南的《〈中华人民共和国监察法〉释义》指出，“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。”这一表述被理论界广泛引用，对实务工作也产生了深远的影响。这一表述的本意旨在强调国家监察体制改革以监督公权力为目的，同时推动监察全覆盖的实现。很多学者却据此将“行使公权力”作为划定监察对象范围的重要标准，不少实务部门也据此将“动态识别”确立为一项重要原则。然而，这种“动态识别”方式虽有助于事后追责，却不利于实现对监察对象的“全周期管理”。
1.“行使公权力”不应成为常态化评判标准
在以往的学术讨论中，对于现行立法有关监察对象的表述，有学者认为“行使公权力的公职人员”这一概念采用的就是行为与身份相结合，以行为为主的标准。在完善立法的建议方面，有学者认为应当搭建“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准和“行为”标准三维度认定标准体系，而有的学者则主张从行为和资金两个维度识别监察对象。上述观点都将“行使公权力”的行为作为监察对象的重要识别标准。
有的学者甚至提出，“行使公权力”是全面覆盖原则的实质判断标准，只要行为人依法实施了关于公共事务的组织、领导、监督、管理等行为，或者管理、监督国有财产行为，均符合“行使公权力”的要求。换言之，“履行公职”的判断标准在于行为对公共事务的管理性，而非职务或职位本身具有管理性。
笔者认为，将“行使公权力”的行为作为监察对象识别的常态化评判标准是不可取的。这样一来，监察对象就成为一个动态的概念，监察机关便难以从整体上掌握监察对象的规模、数量以及分布等信息。尽管学者关于“‘履行公职’的判断标准在于行为对公共事务的管理性，而非职务或职位本身具有管理性”的说法不无道理，然而，从实践的角度来看，只有明确哪些职务、哪些职位可以行使公权力以及拥有多大的公权力，才能有的放矢地开展日常监督、廉政教育以及廉政制度建设等工作，也才能做到突出重点，紧盯关键岗位。
2.动态识别原则不符合“全周期管理”的要求
上述将“行使公权力”视为常态化评判标准的主张反映在实务工作中，就表现为对监察对象的动态识别原则。比如，北京市监委2018年印发的《关于对监察对象范围认定的意见》要求进一步完善工作机制，建立监察对象的动态识别与登记制度。该制度要求，坚持身份与公务、岗位与职责相结合原则，牢牢把握“行使公权力”这一本质特征，在认定监察对象时，不限于与一定的领导职务或级别挂钩。
在笔者看来，虽然以“行使公权力”作为识别标准能够更好地体现国家监察体制改革关于监督公权力的宗旨，但是，这种动态识别标准不利于“全周期管理”方式的运用。习近平总书记强调，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，必须用“全周期管理”方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。这种“全周期管理”的理念要求将廉政建设和反腐败工作贯穿于公权力运行的全过程，将事前的预防和监督、事中的调查和处置、事后的问责和整改等有机结合起来，真正实现对公权力运行过程的全覆盖。然而，以行使公权力的行为为中心的动态识别标准却会妨碍这一目标的实现。理由如下：
第一，职务和职位是显性标准，而“行使公权力”是隐性标准。一个公职人员担任何种职务和职位是非常明确、很容易识别的，而“公权力”却是一个比较抽象的概念。目前理论界在“公权力”这一概念的界定上仍然是众说纷纭、莫衷一是。况且，有些履职行为表面上看起来算不上行使公权力，但实际上其行为却可能对公共事务的处理以及人民群众的利益分配产生影响。倘若不是事先根据岗位职责，将涉及公权力的职务和职位明确下来，而是根据公职人员的具体履职行为来加以评判，那么，监察机关难免会应接不暇，监察工作也会变得不堪重负。
第二，“行使公权力”标准主要着眼于调查和处置环节，而忽略了监督和廉政建设环节。按照动态识别的观点，判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准，主要是其是否行使公权力，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。显然，按照这一逻辑，只有在发生了职务违法犯罪的情况下才有必要审查其是否属于监察对象。这一审查方式具有严重的滞后性，不利于日常监督和廉政建设工作的开展。
第三，从实践的角度来看，日常监督工作和廉政建设工作都需要根据职务、职位来进行部署。正如上文所说，监察全覆盖要求将监察工作延伸到干部选任之前。在干部任用之后，还要持续开展日常监督和廉政教育等工作，这些工作需要针对不同职务、职位的特点来展开。否则，在尚未开展这些前期工作的情况下，直接对涉嫌违法犯罪的公职人员开展调查和处置，会有“言之不预”之嫌，不符合全周期管理和一体推进“三不腐”的要求。
（三）对渎职滥权型腐败的
预防和惩治力度较为薄弱
就公权力腐败样态的全覆盖而言，目前监察机关对渎职滥权型腐败的治理存在着明显的不足。所谓“渎职滥权”是指公职人员在履职过程中玩忽职守或者滥用职权，导致国家和人民利益遭受重大损失的行为。《监察法》明确将滥用职权、玩忽职守以及浪费国家资财等行为纳入监察机关的调查范围。《监察法实施条例》也明确规定监察机关应当对滥用职权、玩忽职守、重大责任事故等案件开展调查。因此，渎职滥权属于实践中常见的腐败样态，自然应当属于监察全覆盖的范围。但是，近年来，监察机关对渎职滥权型腐败的预防和惩治力度却较为薄弱，与人民群众的期待存在着不小的差距。
1.对渎职滥权行为的监督是当前监察工作的“短板”
据媒体报道，2022年10月17日，中央纪委副书记、国家监委副主任肖培在记者会上披露，党的十八大以来，全国纪检监察机关共立案审查调查中管干部553人，处分厅局级干部2.5万多人、县处级干部18.2万多人。其中，党的十九大以来，纪检监察机关查处涉嫌贪污贿赂犯罪7.4万多人。由上述两组数据对比不难看出，贪污贿赂型腐败在党的十八大以来的十年间占据了被调查和处置的公职人员的绝大多数。
然而，以老百姓的视角来看，比贪污贿赂违法犯罪更为普遍存在的是公职人员的各类玩忽职守、滥用职权等行为。这种涉案数量巨大而查处数量偏小的强烈反差凸显了当前监察工作的“短板”。从腐败的后果来看，公职人员的玩忽职守、滥用职权行为不仅使广大人民群众的切身利益遭受损害，令其深恶痛绝，同时，日益严重的国有资产流失问题也影响了我国的经济发展和国家安全。
笔者认为，造成这种“重贪贿、轻渎职”局面的主要原因在于以下两个方面：一是，在国家监察体制改革之后，各级纪检监察机关需要监督的监察对象人数翻倍，并且，面对严峻的腐败形势，将更多精力放在了查处社会危害性更大的贪污受贿等行为之上，导致对渎职滥权行为的查处出现了“有心无力”的局面。二是，基于观念原因，部分监察机关及其工作人员对渎职滥权型腐败治理的重视程度不够。长期以来，人们对“廉政建设”和“反腐败工作”存在狭隘理解，简单地将“廉政”理解为不贪污不受贿，将反腐败理解为惩治贪污受贿行为。实际上，自党的十八大以来，廉洁政治的目标就被概括为“干部清正、政府清廉、政治清明”。据此，预防和惩治公职人员的不担当、不作为、乱作为是廉政建设和反腐败工作的重要内容。《监察法》第11条关于监察委员会监督职责的规定中，除了要求对“廉洁从政从业”开展监督检查以外，还要对“依法履职”“秉公用权”以及“道德操守情况”进行监督检查。因此，如果公职人员“在其位不谋其政”，出现懒政、庸政、怠政等现象，均构成渎职滥权型腐败。监察机关对此类违法犯罪行为同样应当依法立案调查，追究相应的法律责任。
2.渎职滥权案件由检察院侦查有违监察全覆盖原则
近两年来，实务部门出现了将公职人员的渎职滥权型犯罪重新划归人民检察院侦查的呼声，理论界也出现了类似的观点。例如，有学者认为，监察权以促进廉洁行权、公正行权为中心，应当对监察职能管辖罪名进行瘦身，将重大责任事故类犯罪、侵权类犯罪以及职业性犯罪排除出监察管辖罪名的范围。还有的学者提出，“鉴于监察机关存在案多人少的问题，建议此次《刑事诉讼法》修改将国家公职人员渎职侵权犯罪案件交由检察机关管辖，由人民检察院立案侦查。”然而，笔者认为，此类主张不仅有“开历史倒车”之嫌，还违背了监察全覆盖的内在要求。
对于上述主张，有的学者给出的理由是，渎职滥权型犯罪由监察机关负责调查会超越监察能力，“监察机关的职务犯罪调查权，只能以行使公权力中的腐败性职务犯罪为限，对于职业性职务犯罪、不具有损害公职廉洁性的犯罪，不应任意将其纳入管辖范围。” 在笔者看来，该观点对于“腐败”的理解失之过窄。实践中公职人员实施的“职业性犯罪”大多数都属于利用职务便利实施的犯罪，难免会涉及公权力的非正常运行，理应被纳入“腐败”的范畴。当然，对于公职人员实施的完全与行使公权力无关的犯罪原本就不属于监察范围。绝大多数公职人员都有自身从事的职业，比如立法人员、行政管理人员、司法工作人员以及企事业单位管理人员等，倘若将所谓的职业犯罪均排除在监察管辖之外，那么监察调查权无疑有被架空的可能。
从国家监察体制改革的过程来看，正是为了实现监察全覆盖的目标，才将人民检察院内设的反渎职侵权局整体转隶至监察委员会。倘若将渎职滥权型犯罪调查权重新划归人民检察院，不仅会抹煞国家监察体制改革的成果，还会影响现行立法关于监察委员会作为反腐败专责机关的定位。作为行使国家监察职能的专责机关，监察委员会对各种公权力腐败样态的监察权都是不能让渡和分享的。
三、加强和改进监察
全覆盖工作的基本思路
上文提到，监察全覆盖应该是对公权力不同类型、运行过程、腐败样态的全覆盖。正如学者所言，“全覆盖”从内涵层面来说，顾名思义，就是把应该覆盖的对象全部覆盖进去，不能有任何的疏忽与遗漏，即“无禁区、零容忍、全方位、无死角”。从当前监察全覆盖工作面临的实践困境来看，我们有必要通过完善相应的体制和机制来进一步拓展监察全覆盖的广度和深度。
（一）设置专门监察委员会
实现公权力类型的全覆盖
为了更好地实现行业性、系统性腐败治理的常态化和精准化，笔者主张在各级监察委员会之下设立若干专门监察委员会，以便大力推进重点领域反腐，深化对行业性和系统性腐败的治理，从而实现对公权力不同类型的全覆盖。
1.设置专门监察委员会可优化配置监察资源
各级监察委员会是廉政建设和反腐败工作的专责机关，负责对所有行使公权力的公职人员开展监察。这些行使公权力的公职人员分别来自不同的国家机关、政党机关、人民团体、国有企事业单位、基层群众性自治组织以及法律、法规授权管理公共事务或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织。监察委员会对其开展监督、调查、处置以及廉政建设的任务之艰巨是可想而知的。
在监察资源有限的情况下，就必须考虑资源的合理配置问题。学者指出，监察体制改革以来，学术界提出了“管辖能力”的概念，力图揭示可能存在的监察管辖能力不足问题。所谓管辖能力，是指管辖机关对案件的处理能力。笔者认为，较之管辖能力，“监察资源”这一概念具有更强的解释力。所谓“监察资源”是指，监察机关可以投入廉政建设和反腐败工作的人力、财力、物力以及时间等资源的总和。正是由于受到监察资源有限性的制约，监察工作才需要突出重点，这就形成了纪检监察机关在各个时期的工作重心有所不同的局面，还导致了“医疗反腐”“金融反腐”等运动式反腐的出现。
在这一背景下，如何建立重点领域反腐的长效机制就成为亟待解决的课题。目前各级监察委员会向各部门、各单位派驻监察机构、监察专员，固然有助于延伸监察触角，能够在一定程度上缓解因监察资源有限而“力不能及”的问题。然而，派驻的监察机构和监察专员面临的人员分散、权限不足等问题却妨碍了其作用的发挥。正如学者所言，向各个部门和单位派驻监察人员的做法有违毛泽东同志提出的“分兵以发动群众，集中以应付强敌”的原则。在腐败问题严重的情况下，将人员分散派驻，难以形成拳头，而且效率很低。过去，我们有很多分散派驻在各单位的专职纪检监察人员，但能真正发挥作用者却寥寥无几，因此，必须把人员整合起来集中使用。因此，设置面向不同行业或系统的监察委员会，就成为整合监察资源，进而有效推进重点领域反腐的可行路径。
2.专门监察委员会的设计方案及职责权限
笔者主张，参考军事法院、海事法院、铁路运输法院等专门人民法院的设计，在地市级以上各级监察委员会下设若干专门监察委员会。例如，设置国有资产监察委员会、金融监察委员会、政法监察委员会、教科文卫监察委员会等，由这些专门监察委员会分别负责相关重点领域的廉政建设和反腐败工作。其中，国有资产监察委员会专门负责国有企业公职人员的监察工作；金融监察委员会专门负责金融系统公职人员的监察工作；政法监察委员会专门负责政法系统公职人员的监察工作；教科文卫监察委员会专门负责公办的教育、科研、文化、医疗卫生系统公职人员的监察工作。在专门监察委员会负责各自领域的监察工作的基础上，各级监察委员会便可集中精力针对党的机关、人大机关、行政机关等核心领域开展监察了。当然，监察委员会还需指导和协调其下设的专门监察委员会的工作，并对其他无法纳入专门监察委员会管辖范围的领域开展监察工作。
国家监察委员会、省级监察委员会以及地市级监察委员会均可设立专门监察委员会，其所对应的级别分别相当于省级、地市级和区县级监察委员会。专门监察委员会作为同级监察委员会的下设机构，接受同级纪委监委的领导。同时，各专门监察委员会又可以自成系统。在系统内部，下级专门监察委员会接受上级专门监察委员会的监督和指导。例如，地市级政法监察委员会接受省级政法监察委员会的监督和指导，省级政法监察委员会接受国家政法监察委员会的监督和指导。这样一来，更高层级的专门监察委员会就可以通盘谋划、统筹规划本行业或系统的廉政建设和反腐败工作，从而使本行业或系统的监察工作更加契合行业或系统发展的特殊规律。同时，这样的机构设置还方便追责，即针对某些腐败问题比较严重的行业或者系统可以追究相应的专门监察委员会的失职渎职责任。
目前派驻制度存在的一大问题就是上级监察委员会的派驻机构与下级监察委员会的派驻机构之间缺乏监督和指导关系。这一“壁垒”的存在不利于对本行业或本系统廉政建设和反腐败工作的统一谋划和部署。而专门监察委员会的设置将建立起不同专业条线的监察委员会系统，从而有效地破解这一难题。此外，专门监察委员会的设置还将有助于推动专业化监察官队伍的组建。由此，纪检监察工作将在实现“规范化”“法治化”“正规化”的基础上进一步实现“专业化”的目标。随着国家监察体制改革的深入推进，培养大批熟谙不同行业或系统独特规律的专业化监察官将有助于促进监察机关对不同类型公权力开展监察工作的精准化。
（二）以“全周期管理”实现公
权力运行过程全覆盖
《监察法》第6条明确规定，监察工作坚持标本兼治、综合治理，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。据此，监察机关应当以“全周期管理”方式开展廉政建设和反腐败工作。笔者认为，在推进监察全覆盖工作的过程中，一方面，应当以“静态识别”的方式明确普通监察对象的身份，以确保监察对象范围的相对确定，从其入职之际便启动岗前教育、日常监督和各种教育警示活动，进而实现事前教育、事中监督、事后查处相结合；另一方面，针对不具有特定身份而接受临时性指派或聘请从事单项工作任务的临时监察对象，则应在指派或聘任之际进行必要的告知和警示，并在其涉嫌违法犯罪的情况下展开监察调查。
1.对普通监察对象实现“全周期管理”
首先需要明确的是，此处所谓的“普通监察对象”是以“职位”为标准认定的，但并非学者们所理解的具有国家机关或国有企事业单位编制的人员，而是在一定时期内专职或者兼职、有偿或者无偿地在拥有公权力的职位上工作的编制内或者编制外人员。换言之，只要不是临时性地接受指派或聘请从事单项工作任务，而是被赋予了一定的身份或者成为某个组织的成员而在一定时期内持续行使公权力的人员，均属于普通监察对象。
为了对普通监察对象实现“全周期管理”，就必须首先对各单位各部门的职位进行科学设定，明确岗位责任，并在此基础上对所有职位可能行使的公权力进行全面梳理和排查，制作权力清单，然后，据此明确普通监察对象的身份。
针对所有普通监察对象，应当开展岗前廉洁教育并签署廉洁责任书。对于其中担任领导职务的人员还要进行严格的任前考察，并明确“一岗双责”；对于处于重要公职岗位的人员也要履行严格的考察程序，并加强日常监督。此外，对于普通监察对象还应当建立廉政档案。廉政档案内容可以涉及个人基本信息、个人履历、收入、奖惩、出国出境、审计等事项，注重对重要资产（房产）情况、配偶子女从业、经商、投资情况等信息进行监督。对于普通监察对象要开展全方位的监督，不仅要监督其滥用公权力或者怠于行使公权力等情况，还要对其道德操守等情况开展监督。
此外，还需要强调的是，《监察法》上所谓的“公职人员”都是指“行使公权力的公职人员”。这里所谓的“普通监察对象”也不例外。受监察资源的限制，监察机关没必要也不可能将所有公职人员纳入监察范围。并且，对于普通监察对象也要区分重点对象与一般对象，以便做到紧盯“关键少数”。
2.对临时监察对象开展事前告知和警示
临时监察对象是以“行为”为标准认定的。由于笔者对“普通监察对象”的界定比较宽泛，无论是否有编制、专职或者兼职、有偿或者无偿均已包括在内，那么，“临时监察对象”的范围其实就已经很小了。
“临时监察对象”的特点在于其职位的临时性，仅限于完成单项工作任务。至于该人员是否有编制则在所不论。因此，这里的“临时监察对象”与人们常说的“临时工”是完全不同的概念。人们习惯上将没有正式编制的人员称为“临时工”。比如，以往在新闻报道中经常出现某违规执法行为系临时工所为且已被辞退的报道，而这些报道中的司法雇员、辅警、城管协管员等实际上属于上文所说的“普通监察对象”而非“临时监察对象”。
本文所谓的“临时监察对象”仅限于一次性参与行使公权力的人员，其中也包括虽然拥有正式编制但不在公权力岗位工作的人员。比如，一名普通教师被临时指派参与面试考核工作，一名普通医生被指派参与某次医疗器械的采购工作，或者某位无业人员被聘请参与某次公共款项的收缴工作，等等。上述人员并不具有固定的公权力职位，并且在完成该项任务后便不再继续从事相关工作。对此类人员无需像对待普通监察对象那样开展全过程监督，欠缺全周期管理的必要性。
不过，对于此类可能涉及公权力行使的临时工作任务，在指派或者聘请相关人员之际也必须开展事前告知和警示，并要求其签署廉洁自律承诺书。在其出现职务违法犯罪行为的情况下，同样可以开展调查和处置，并对负有责任的领导人员进行问责。
（三）通过内设反渎机构实现
公权力腐败样态全覆盖
上文提到，监察机关在对渎职滥权型腐败的预防和惩治方面存在“短板”，这也引发了理论界和实务界关于是否将渎职滥权型职务犯罪管辖权重新划归检察机关的讨论。在笔者看来，问题的根源在于目前监察机关将主要精力放在查处贪污贿赂等更为严重的职务违法犯罪上面，从而弱化了对渎职滥权型行为的查处。因此，笔者主张通过强化反渎职滥权的监察力量配备来扭转这一不利局面。
1.对渎职滥权行为的监察是监察全覆盖的内在要求
渎职滥权是公职人员腐败的一种典型形态。习近平总书记曾经指出，要严格依纪依法查处各类腐败案件，严肃查办发生在领导机关和领导干部中的滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件。可见，滥用职权和失职渎职与贪污贿赂行为一样，都是腐败治理的重要内容。因此，对渎职滥权行为的监察是监察全覆盖的内在要求。
从刑法的规定来看，渎职滥权型犯罪的法定刑显著轻于贪污贿赂型犯罪，但从人民群众的立场来看，渎职滥权行为与老百姓的生活关系更为密切。习近平总书记指出，“为什么要聚焦到‘四风’上呢？因为这‘四风’是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题。”
从腐败生成的规律来看，渎职滥权行为与贪污受贿行为往往是相伴而生的。这是因为，就腐败行为发生的机理而言，从干部的理想信念动摇而产生腐败的想法，到付诸行动，往往有一个潜移默化的过程。一旦公职人员出现了渎职滥权行为，则说明其工作作风出了问题，这不可避免地会导致其他类型腐败行为的发生。实践中，在作风问题的背后往往隐藏着严重的腐败问题。这也正是当下纪检监察机关强调“风腐同查”的原因所在。
特别是从发展的角度来看，一方面，随着我国的反腐败斗争取得压倒性胜利并逐渐巩固，明目张胆的贪污受贿行为将会越来越罕见，而不担当、不作为、乱作为的渎职滥权型腐败将会取而代之，成为腐败治理的重点；另一方面，随着经济发展和物质财富的积累，贪污受贿所导致的损失不再像过去那样严重，而玩忽职守或滥用职权对党和人民事业带来的危害或许更值得高度警惕。
2.成立反渎职滥权部门扭转“重贪贿、轻渎职”局面
针对当前监察机关的反渎职滥权力量配备薄弱的现状，笔者主张在监察委员会内部成立专门的反渎职滥权部门，进而扭转监察工作“重贪贿、轻渎职”的局面。笔者之所以不赞同将反渎职滥权职能重新划归人民检察院，主要是因为国家监察体制改革旨在构建集中统一、权威高效的反腐败体制机制，并且，改革的原因之一就是“反腐败力量分散”，因而不宜走回头路。
在监察委员会内部设立的反渎职滥权机构与国家监察体制改革之前人民检察院的反渎职侵权局存在本质的差异。除了在性质上，监委内设的反渎职滥权部门属于监察调查机构而非刑事侦查机构之外，监委内设反渎机构是将监督、调查、处置以及廉政建设等职能融为一体的机构，而非像人民检察院反渎职侵权局那样是单纯针对职务犯罪开展侦查的机构。这样的职能定位有助于对公职人员渎职滥权行为的“全周期管理”。
渎职侵权行为具有不同于贪污受贿行为的独特规律，这也是在国家监察体制改革之前人民检察院分别成立反贪污贿赂局和反渎职侵权局的原因所在。因此，在监察委员会内部设立专门的反渎职滥权部门不仅有助于强化对渎职滥权型腐败的治理，还有助于提升监察工作的精准化和专业化水平。
封利强，华东政法大学纪检监察学院教授，法学博士，博士生导师，研究方向：刑事诉讼法学、证据法学、监察法学、廉政建设。
