内容提要：运用交易费用经济学，本文研究了中国省级预算中非正式制度出现的原因及其主要形式。本文的主要观点是：中国省级预算中存在的非正式制度是省级政治中的政治家发展出来解决他们制定和实施预算合同时所面临的交易费用问题的。主要的非正式制度包括三种横向非正式制度，即预算产权，部分等级制和完全等级制，以及围绕着这三种横向非正式制度而形成的“以关系为基础”的纵向非正式制度。
关键词：预算；交易费用；非正式制度
公共预算作为资源配置过程受制度的约束。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前者由法律和法规明确进行了规定，后者则没有。非正式制度虽然没有法律和法规的支持，但在某些时期或者某些预算体系中，却可能是最关键的预算制度。现有的预算文献主要研究正式的预算制度，这就使得我们不能真正理解那些非正式制度起主导作用的预算体系。因此，非常有必要研究以下三个问题：我国的公共预算过程中是否存在"非正式预算"（informalbudgeting ），即由非正式制度控制的预算过程1「借鉴"非正式政治"的文献（Dittmer ，1995），我们将由非正式制度控制的预算活动称为"非正式预算".」如果存在，有哪些主要形式形成非正式预算制度的制度动机是什么对于这些问题，现有研究尚未做出回答。根据作者近两年对我国省级预算的实际调查，运用交易费用经济学理论，本文试图回答以上问题。
本文的研究属于"分析性叙事"（analytic narrative），即将经济学和政治学普遍运用的分析工具和历史学所用的叙事形式结合在一起，推导出明确的分析框架，并用之来组织实际发生的故事与事件（Bates ，et.al.，1998，p.10）。在不能获得"硬"数据进行统计检验因而必须依赖各种以叙事形式呈现的经验事实时，这种研究方法是非常有用的，因为它可以在一定程度上运用经验事实来检验理论，但又不像传统历史学中的叙事研究那样单纯对事件进行描述。本文首先简要回顾新中国预算的历史。然后是文献评估。随后，本文构建一个交易费用理论框架来解释改革以来非正式制度在中国省级预算中兴起的原因，并分析其主要形式。在此基础上，本文运用这个理论框架来解释我国某省的非正式预算。最后是讨论和结论。
一，背景
为了更好地理解非正式预算制度的产生，本节先回顾一下新中国的预算历史。从1949年建国到1978年经济改革起步的绝大部分时期是计划经济占统治地位的时期，资源配置由经济发展计划决定，预算只不过是计划的反映。计划委员会才是实质上的"核心预算机构".1978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。在1999年预算改革之前，虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落，但由于这一时期财政改革的重点是财政收入，因此并没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，预算分配权呈现出一种"碎片化"的格局（（Hou ，2004；Ma，2004）。
1999年，我国开始了新一轮的财政改革，将改革的重点转到了支出管理，目标是重新构造预算编制和执行过程。改革内容主要包括：部门预算，国库集中收付体制，政府采购。
前者的主要目标是改进资源配置效率，后两项改革的主要目标是改进运作效率。同时，由于部门预算改革使预算报告包括了比原来详细得多的预算内容，因此，它将有助于人大进行预算监督，促进预算民主。总之，这些改革将建立起一种"控制取向"的预算体系：（1）在政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义的"核心预算机构"，由它来集中管理资源配置权并对每个部门的支出行为施加"外部控制".（2）由人大对政府施加外部的政治控制。不过，目前预算改革的重点是加强行政控制而不是立法机构的控制。
二，文献述评
政治学家早就发现中国的政治过程充满非正式制度，并将由这些非正式制度组织起来的政治活动界定为"非正式政治".非正式政治的文献指出，在正式的权力结构发展不成熟而且缺乏法治的政治体系中，非正式政治将会渗透进正式的政治结构，程序和规则中。一些研究者还强调，非正式政治是中国政治的最核心部分（Dittmer ，1995；Tsou，et.al.，1998）。
同样，非正式预算在中国预算中已经存在多年。在分析中国政策制定过程的"零碎化"时，拉普顿注意到私人关系在争夺预算资源的讨价还价中有一定的影响（Lampton ，1992）。
一项关于中国省级政府预算决策过程的调查发现，非正式程序和规则在预算过程中有着非常重要的影响。虽然省委书记，省长和常务副省长之外的领导人在正式的预算过程中并没有正式的支出权，但他们时常通过"批条子"的方式介入预算资金的分配，即运用"批条子"的方式要求财政部门为一些他们喜欢或者支持的项目或部门提供资金。由于这些领导人都是省级政治中有影响的人物，而且他们的政治权力都比财政部门的负责人要大，因此他们实际上非正式地拥有了支出权。而且，虽然最近的部门预算改革正在重新确立正式制度的地位，但是，各种非正式制度仍然很难被替代（Ma，2004）。最近的一项研究（黄继忠，2003）运用委托-代理理论分析了中国的省级支出制度，并比较详细地分析了正式和非正式协调制度。
不过，由于调查困难等原因，对于非正式预算的研究一直比较少。以上的这些研究虽然注意到了非正式制度的存在，但是它们都没有对非正式制度进行专门研究。同时，对于中国公共预算中的非正式制度，一直缺乏理论化的努力。所以，现在非常需要对中国公共预算中的非正式制度进行深入的理论和经验研究。本文将运用交易费用经济学理论，建立一个理论框架来解释非正式制度在中国省级预算中出现的原因并分析其主要类型。
三，非正式预算的理论框架
交易费用经济学作为一种分析经济组织的制度理论，在二十世纪九十年代开始被运用来解释公共预算制度的设计（Bartle &Ma ，2001；Patashnik ，1996）。在这种分析框架中，预算被看成一种合同。实际上，四十年前，公共预算专家瓦尔达沃夫斯基就已经表述了这样的观点（Wildavsky ，1964，p.2）。从交易费用经济学的角度来看，预算过程就是制定和实施预算合同的过程。这个过程中会发生各种交易费用：形成预算合同时必须支付的事前交易费用，例如讨价还价费用，信息费用，决策时间和协调费用等。确保预算合同能够实施的事后交易费用。根据交易费用经济学，这些交易费用主要来源于预算合同制定和实施的预算环境。
1，零碎化的威权体制
从1949年到1978年的大部分时间，政策制定权主要集中在党委手中。在预算领域，由于党委控制了经济计划的制定权，而经济计划又是预算的基础，因此，党委实际上就控制了所有的预算决策。1978年开始的经济改革使这种高度集中的政策制定体制逐渐地让位于一种"零碎化的威权体制"（Fragmented Authoritarianism ）。改革以来，为了避免权力过度集中带来的各种弊端，执政党开始在政策制定与立法领域下放权力。虽然中国政治最高层的政治权力仍然是集中的，但在省和中央部委一级，一种零碎化的威权体制开始逐渐形成。首先，尽管80年代开始的党政分开不断有反复，以党代政的局面在本质上已经结束，政府已经发展成为相对独立的政策制定者。其次，虽然各级人大的地位和作用仍然有待进一步加强，但这些年来，各级人大在立法和政策制定领域的影响越来越大，人大的组织能力和运作自主性也得到了加强（Lieberthal &Lampton，1992；Tanner，1994）。
权力结构的零碎化也发生在政府内部。改革以来，由于国家放弃了原来那种通过强制和意识形态清洗使官僚绝对服从的做法，同时在人事管理领域又下放了管理权力，因此，各个部门或者"系统"就不再像以前那样是严格执行领导人意志与政策的工具，它们都形成了自己部门或"系统"的利益。此外，由于权力结构的零碎化，在很多情况下，没有任何一个部门可以拥有比其他部门更高的权力。因此，在政策制定过程中，由于政策变化会影响到一些部门的利益，达成一致是政策获得通过和有效执行的关键。所以，由于权力结构的零碎化，在政策制定过程中就会出现大量的讨价还价和政策协调（Lieberthal &Lampton，1992）。
权力结构的零碎化还发生在省级政治的高层。在省级政治中，省委书记和省长的权力必须在一定程度上下放或者与副省长以及其它省委常委分享。根据职能分工的逻辑，每个副省长都分管某几个政策领域；每个常委也都有分管的领域，有时是党内事务，有时还包括政府的政策领域。在省级政治中，通常会有近二十名这种分管领导。这些领导分管的政策领域实际就是每个领导的"政策领地".一般地，各位领导在自己的政策领地拥有几乎排他的权力。
而且，每位分管领导的四周都围绕着一些官僚部门。在政策制定过程中，分管领导实际上就成为这些部门的利益代言人。在这种体制下，政策制定就涉及各个分管领导之间，分管领导与部门之间以及部门之间的讨价还价，政策选择就取决于相互间的相对讨价还价权力。
2，正式预算制度落后而且零碎化
经济改革以来，由于预算改革的滞后，用来组织和管理预算交易的正式结构，程序与规则都比较落后而且很难实施。对于某些预算交易应该如何组织和管理，经常没有可以遵循的规定。即使有规定，也对预算行为没有约束力。这就进一步加剧了权力结构的零碎化，导致了支出权力的分散，使得正式的预算制度也是零碎化的。
虽然1982年宪法和1994年预算法都规定人大有权审批，监督政府的预算，但直到最近的部门预算改革之前，人大并没有介入预算领域。由于人大在形成预算合同的过程中不能真正地行使预算权力，本来应该属于人大的预算权力就主要由党委和政府构成的"行政预算体系"来行使。然而，在一个零碎化的威权体制下，"行政预算体系"内的权力结构是零碎化的。
在这种零碎化的权力结构中，中国的预算体制就无法建立起一种集中的"核心预算机构"来统一资金分配，原来由党委和计划委员会控制的资金分配权就零碎化到了各个部门。
财政部门虽然是名义上的"核心预算机构"，但是许多资金的分配权都不在它的控制范围内。改革以来，各个官僚部门都逐步发展成追求部门利益最大化的组织，而且，他们控制的专业知识和信息都可以被用来追求部门利益的最大化（Halpern ，1992）。对于部门来说，追求部门利益最大化的一个重要途径就是控制一定数量的自主支配的资金。在省级层面，除了财政部门，通常还有其他的部门拥有一定数量的财政资金的分配权，如计划委员会（基本建设支出），经贸委（国有企业技术改造基金），科技厅（科技三项资金）等。换言之，在我国的省级预算中，存在多个"核心预算机构"，财政部门作为核心预算机构的地位非常不明确。多个"核心预算机构"并存意味着没有任何一个机构能够在总体上进行财政控制。另外，改革之初，由于政府面临非常大的资金困难，所以，允许各个部门自己筹集资金，导致预算外财政膨胀。预算外财政的膨胀使得各个部门都拥有了可以自主支配的资金。在这种情况下，支出权力就更加分散，财政部门作为核心预算机构的地位就更进一步受到动摇（Ma，2004）。
由于"核心预算机构"的职能被零碎化到多个部门，正式预算制度的落后就是不可避免的。正式结构，程序与规则要么根本没有，要么没有很好地设计，或者即使存在也不能严格实施。这样一来，正式预算制度不仅不能有效地组织各种预算交易，反而为各种非正式结构，程序与规则渗透进正式制度创造了条件，使得许多预算交易可以在正式预算制度之外进行。在这种情况下，确立和实施资金分配领域的法治原则就变得难上加难。
3，非正式预算制度
改革以来的预算环境具有三个特征：威权体制零碎化，正式预算制度零碎化，正式预算制度落后。预算交易就是在这样的预算环境中进行的，预算合同也是在这样的预算环境中制定和实施的。如果没有非正式预算制度，在这样的预算环境中制定和实施预算合同无疑会涉及很高的交易费用和合同风险。一方面，由于政策制定权是零碎化的，每个分管领导都有政策制定权，他们都会要求拥有一定的与自己的政策制定权相一致的支出权。当然，各个分管领导能够在多大程度上影响资金分配取决于省长和其他分管领导之间相对的权力分配，尤其取决于他们之间在党内的政治支持和各自的政治网络。如果省长是个相对弱势的领导人，那么其他分管领导对于资金分配的影响就大一些。另一方面，零碎化和落后的正式预算制度不仅不能提供某种相对理性的预算结构，程序与规则来对分管领导的支出要求进行审查，筛选，反而为这些政治家"非正式"地渗透进正式的预算结构，程序与规则提供了各种机会。
所以，在正式的预算过程中就会出现许多预算冲突，制定预算合同就要付出很高的交易费用。这些冲突主要发生在各个分管领导之间并最终发生在各个部门之间。这些冲突意味着在正式的预算过程中制定预算合同要涉及很高的交易费用，主要包括：
（1）讨价还价费用。在零碎化威权体制中，由于许多领导和部门在政策和支出决策领域都有发言权，而财政资金是各个领导和部门都努力争取的资源，因此，预算过程中的讨价还价就会非常激烈，讨价还价的费用（时间费用和信息费用）就会非常高。当然，由于构成各个部门预算基数的营运经费一般比较稳定，因此，讨价还价一般发生在边际上（Lampton ，1992，p.40）。
（2）协调费用。在零碎化威权体制中，由于许多领导和部门在政策和支出决策领域都有发言权，而正式的预算制度又不能有效地组织和管理预算交易，预算冲突就在所难免，所以，省长和省委书记通常要花大量的时间和精力来协调各种相互冲突的预算要求，协调费用就非常高。
更为严重的是，在这种政策和预算体制（正式的）下，一种类似于"公用地悲剧"的掠夺性预算行为就会盛行。所有的领导和部门都会预期，即使他们不从财政资金中攫取更多的，甚至是多余的资金，其他的领导和部门也会选择这样的预算策略。如果所有的领导和部门都这样预期，那么他们都会发现对财政资金采取掠夺性策略是最佳的预算策略。在这种情况下，如果没有一种制度来解决这些问题，结果就只能是一种"囚犯困境"，掠夺性策略在预算领域就会非常盛行。1「在运用交易费用政治学分析18世纪后期美国国会预算时，迪克塞特（Dixit ，1996）也发现支出权在委员会体系内的分散导致了掠夺性支出行为（pp.119-120）这一研究对于本文此处的分析有很大的影响。」
最后，在这种预算环境中达成的预算合同也面临着一个承诺的可靠性问题，也就是说，即使领导人之间在预算年度之初已经就预算资金的分配达成了一个预算合同，合同的实施也存在着困难——在预算年度之中，任何一位领导都有可能违约，不遵守他们以前同意的资金分配。这主要是因为，每一位领导都有政策制定的权力和影响资金分配的能力，而落后和零碎化的正式预算制度却不能有效地约束领导和部门的预算行为，在预算年度中，他们随时都可以非正式地渗透进正式的预算执行过程，根据自己的利益需要调整年初制定的预算合同。
所以，如果领导人尤其是主要的领导人是理性的，那么，他们就会有动机去设计各种制度安排来约束掠夺性的预算机会主义行为，降低形成和实施预算合同时存在的交易费用。
然而，如前所述，直到最近，预算改革并没有进入中国财政改革议程。而且，在中国的政治体制下，没有中央政府的允许，地方政府无权从根本上改变正式的预算制度框架。在这种情况下，各种非正式的预算制度就逐步形成，来解决预算交易中存在的问题。从理论上讲，在维持零碎化威权体制不变的条件下，有三种横向的非正式制度有助于解决预算交易中存在的这些交易费用问题：预算产权，部分等级制，完全等级制。
预算产权。在这种非正式制度下，维持各个部门运行之余的财政资金被独立出来在各个领导人之间根据各自政治权力的大小进行分配，每位领导人可支配的资金由他们在各自的政策领地内自主地进行分配。这就使得每个领导对一定数量的资金获得了一种类似于产权的权利。由于这一部分资金在每个政策领地内是由该领地的分管领导来进行分配而不必跟其他政策领地的领导人和部门进行讨价还价，一般也不用由省长来协调。因此，这种非正式制度有助于降低制定预算合同时必须支付的讨价还价费用和协调费用。而且，由于每年各个政策领地的份额是既定的，也不用跟其他政策领地的领导和部门分享，这一非正式制度也有助于克服掠夺性支出行为。最后，由于每个分管领导对于某一数量的资金已经获得了一种类似于产权的预算权利，并在该权利内可以自主（或者排他性）地决定资金的分配，因此，除非重新调整各个分管领导之间产权份额的相对比例（由于分管领导会反对这种调整并捍卫自己的权利，在预算执行过程中，这一般不会发生），在预算产权制度下，每个分管领导都不用担心自己领地内的预算合同无法实施。因此，预算产权降低了预算合同实施的事后交易费用。
不过，这种制度安排也存在一些问题。首先，它不利于提高资源配置效率。在零碎化威权体制下，这种非正式制度实际上使得支出权更加零碎，并将其"产权化"了。同时，由于这是一种非正式的制度安排，不可能明确地设计出一些合理的程序和规则来规范这些资金的分配。因此，在各个政策领地，资金如何分配完全取决于领导人的偏好和各个部门的游说。
此外，由于资金已经被分割并"产权化"，就很难将所有的资金集中起来统筹安排。其次，这种非正式制度只有在财政资金比较充裕的情况下才能降低交易费用。在财政资金比较紧张的情况下采用预算产权不仅不能降低交易费用，反而会增加交易费用。因为在财政紧张时分配给每个政策领地的份额都比较小，不能满足支出要求，所以每个政策领地的领导人都会有动机增加自己份额的规模。然而，在资金既定的条件下，一个政策领地预算产权规模的增加必然要导致其他政策领地预算产权规模的减少。在这种情况下，预算冲突就会异常激烈，交易费用就会非常高。所以，在财政资金非常紧张的情况下，预算产权并不是最佳的制度选择。
同样，即使财政资金比较充裕——这意味着该省的经济条件可以支持预算产权这种制度安排——如果主要领导人非常关心资源的配置效率而且也有足够的政治支持来改进资源配置的效率，那么，他或许就会取消这种制度安排或者对它进行修改。
部分等级制。这种非正式制度可以看成是对预算产权制度的一种修正。在这种制度安排下，预算产权仍然存在，每个政策领地及其分管领导仍然对某一部分资金拥有类似于产权的资金分配权力。不过，为了改进资金的配置效率，由某个主要省级领导（如省长或者分管财经的常务副省长）对每个分管领导做出的资金分配决策再进行一次合理性审查。这个负责再审查的领导实际上起到了一种"看门人"的作用。于是，从财政部门的角度来说，一项资金是否拨付给部门不仅需要分管领导同意，而且需要负责再审查的主要领导人同意。
由于这种模式仍然保留了预算产权，所以，对于一个财政资金比较紧张的省份来说，这并不是一种非常理性的制度选择。不过，在以下的这种情况，这种模式可能被采用：该省的财政资金比较充裕；同时，省级政治中的领导人不仅具有改进资源配置效率的动机，而且拥有比较强的政治支持，但是，这种政治支持没有强大到足以取消或者放弃预算产权。
完全等级制。如果省级财政的资金非常紧张，那么，如果该省的政治家是理性的，他们就不可能采取预算产权来降低预算交易费用，而会采取完全等级制。在完全等级制下，虽然每位分管领导在各自的政策领地仍然具有政策制定权，但没有制度化的支出权（即预算产权），支出权集中在省长和分管财经的常务副省长手中。相对于部分等级制来说，这是一种更加集权的资金分配制度。在资金紧张的预算环境中，如果不限制或者取消分管领导的支出权，预算交易就会充满冲突，制定预算合同必须付出的交易费用就会非常高。所以，由于完全等级制限制了其他分管领导的支出权，它有助于降低制定预算合同的交易费用。
在财力紧张的预算环境中，完全等级制还有助于降低实施预算合同的交易费用。正如凯顿和瓦尔达沃夫斯基（Caiden &Wildavsky，1974）所言，在财政非常贫穷的预算环境中编制预算本身就没有任何意义，取而代之是"重复预算"，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。在"重复预算"的环境中，资金竞争必然非常激烈，如果再"非正式地"赋予分管领导明确的支出权，那么在预算执行中，各位分管领导随时都有可能渗透进正式的预算过程"重新"分配资金，使年初的预算合同愈加无法兑现。所以，在财力非常紧张的预算环境中，完全等级制有助于降低合同实施的交易费用。
当然，在零碎化威权体制和零碎化与落后的预算制度中，即使完全等级制也不能完全取消分管领导的非正式支出权，只可能改变他们的预算策略，也不能完全确保年初预算承诺的可靠性。这些领导人仍然可以通过各种办法影响支出决策并在预算执行过程中重新分配资金：（1）利用他们的政策制定权在政策制定过程中争取资金。（2）利用政治权力要求财政部门为某些部门或者项目提供资金，即地方预算中非常普遍的"批条子"现象。（3）利用私人关系游说省长或者分管财经的常务副省长为他们支持的部门或者项目提供资金。
以关系为基础的预算。围绕着这三种横向非正式制度还存在一种纵向的非正式预算制度，即"以关系为基础"的预算制度。这种非正式制度主要是发展出来解决各个部门与领导人之间的预算交易中存在的交易费用问题。由于各个领导都可以在不同程度上影响财政资金的分配，因此在省级预算中，分管领导就是各个部门在基本的营运预算之外增加预算的重要渠道。
在部门与领导之间的预算交易中，领导是委托人，他所分管的部门则是代理人。在这种委托-代理关系中，代理人之间的资金竞争是非常激烈的。面对各个部门的资金竞争，分管领导和部门之间就会在预算和政策项目上发生频繁的讨价还价，分管领导也不得不在各个部门之间进行协调。此外，代理成本也会发生在这种预算交易中，即部门可能会将分管领导分配给他们的资金或者为他们争取来的资金用于实现部门的利益而不是领导的利益。同时，由于预算改革的滞后，没有一种正式的预算程序与规则来有效组织和规范这种预算交易，这些交易费用就会更高。
在这种情况下，非正式预算制度就会发展出来解决这些交易费用问题。在一个正式制度不成熟而且法治化程度比较低的预算体系中，这种非正式制度主要是一种"以关系为基础"的预算制度，即部门会运用他们与分管领导的私人关系（例如同学，同乡，朋友等）来争取分管领导的预算支持。在这种非正式预算制度下，一个部门能够从分管领导这里获得多少预算支持主要取决于该部门的负责人以及其他组织成员与分管领导的私人关系。"以关系为基础"的预算有助于降低纵向预算交易中制定预算合同的交易费用。首先，私人关系可以在分管领导和部门之间建立一种信任关系，而这种信任可以降低分管领导的信息成本。因为，在这种情况下，对于信息的需要已经大大地降低了（Bartle &Ma ，2001）。其次，这种非正式制度可以在各个政策领地内形成一个相对稳定的权利结构来引导各个部门形成支出要求的活动，从而有助于降低制定预算合同的交易费用。在形成预算要求时，如果部门A 意识到部门B 与领导的关系要比自己部门更加密切，那么，部门A 就会接受部门B 从领导那里获得比自己的部门更多的预算资金。一旦形成这种稳定的利益分配格局，这种非正式制度就可以降低领导的协调费用。第三，这种信任也可以降低分管领导所面临的代理成本。最后，从部门的角度看，私人关系及其建立起来的信任也可以确保领导人所做的预算承诺是可靠的，从而有助于降低实施预算合同的交易费用。
在不同的横向非正式制度下，"以关系为基础的"预算在运行上会呈现出不同的特征。
在预算产权下，部门只需要利用私人关系影响分管领导。在部分等级制下，部门还需要利用私人关系影响省长或者分管财经的常务副省长，有时分管领导也会直接说服省长或者分管财经的常务副省长同意他所做的预算分配决策。在完全等级制下，部门如果想利用私人关系实现预算最大化，就必须直接影响主要领导（省委书记，省长和分管财经的常务副省长）。
与其他的分管领导相比，省委书记和省长更倾向于从全省经济和社会发展而不是每个部门利益的角度来看待政策和资金分配，而分管财经的副省长更倾向于从财政承受能力的角度来看待政策和资金分配问题。这意味着，对于部门增加预算的目的来说，私人关系的有效性就大大地降低了。当然，在完全等级制下，部门与分管领导的私人关系仍然可以被用来实现预算最大化，因为分管领导在省级政治的政策制定中仍然发挥作用。
四，案例研究
在这一节，本文运用非正式预算的交易费用理论框架来分析中国东部某省（简称A 省）的非正式预算制度及其发展变化。在交易费用经济学中，由于在很多情况下难以收集到可以进行统计检验的数据，所以，案例研究是一种有用的研究方法（Masten，1999）。正是基于这一原因，本文采用了案例研究的方法来验证理论。关于A 省的案例研究主要来源于我们从2002年10月到2004年7月在该省所做的调查（Ma &Hou，2004）。和中国的其他省份相比，1978年经济改革以来，随着经济的发展，A 省已经是一个财政资金相对宽裕的省份。
1，预算产权的建立：预算中的"多支笔"
在A 省，在大多数年份，除了省委书记，省长之外，还有八个左右的副省长，七至八个省委常委。省委书记，省长和常务副省长通常都是省委常委。所以，一般有十六，七个领导拥有政策制定权力。在二十世纪九十年代初，随着经济和财政收入的快速增长，政府控制的财政收入越来越多。在这种情况下，许多分管领导开始要求明确的支出权力。他们抱怨说，他们在支出上的发言权还不如财政厅厅长。由于没有支出权，他们对部门说的话常常不算数，即使他们向财政部门打了"招呼"，财政部门也不一定"买帐"；这就使得他们对部门说的话不管用，用一位官员的话来说，"如果领导手里没有钱，谁（即部门）会跟你".在这种压力下，省长开始将一些支出的决定权下放给分管各个领域的副省长，某些资金被独立出来作为这些副省长的专用资金。由于省委常委在中国省级政治权力结构中处于核心的位置，既然非常委的副省长都可以有明确的支出权，这些常委也就不能例外。不过，此时下放给各个分管领导的支出权所涉及的资金数量仍然比较小。这就是A 省创立预算产权的开始，在A 省的预算决策中，就出现可以自主地分配财政资金的分管领导手中的"多支笔"（Ma &Hou，2004）。
显然，预算产权是被设计出来降低省级领导之间的预算冲突和制定预算合同时存在的交易费用。对于每个领导和部门来说，这也有助于确保预算承诺的可靠性。
1996年，支出权进一步被下放，一些领导甚至获得了一到两亿元的支出权。关于1996年支出权下放原因的一个比较普遍的说法是，1996年新上任的省长是一个相对弱势的政治家，而副省长中则有比较强势的领导。同时，各个分管领导一直都在要求更多的支出权。在这种情况下，新省长选择了扩大每位分管领导预算产权的做法。有些官员将这称为"和事佬"的做法（Ma &Hou，2004）。从省长的角度来看，这是一个理性的选择。这样做一方面可以获得各个分管领导的支持，另一方面可以降低制定政策和预算合同的讨价还价和协调费用。
一旦预算产权建立起来，对于部门来说，分管领导就是一个非常重要的资金来源渠道。
如果部门需要日常营运费用之外的资金，除了用自己的预算外资金解决之外，一个非常重要的办法就是向分管领导打报告。如果分管领导同意了，那么，他就会"批条子".分管领导批的条子或者由该分管领导的办公室直接转到财政，或者将这个条子交给部门，一旦条子到手，部门就凭着它去财政要钱。财政就从各个分管领导的"盘子"（预算产权）里将分管领导同意的资金拨付给部门。财政审查各个部门在营运成本之外的资金要求时，通常都先看这种要求是否有分管领导的"批条"，如果有"批条"就给钱，没有"批条"就不一定给。
在向分管领导争取资金时，虽然部门需要考虑分管领导的政策目标并为自己的资金要求准备各种理由，但是，根据我们的调查，关系是非常重要的影响因素。如果一个部门的负责人和某个分管领导的关系比较好，那么，在他们的预算交易中就可以建立某种信任。用一位官员的话来说，如果关系好，领导对部门就比较信任，就会更放心将资金分配给该部门。而且，关系也成为一种协调部门之间预算冲突的手段。许多官员都强调说，如果一个部门和分管领导的关系比较"硬"，其他部门一般都会接受这个部门获得更多的资金（Ma &Hou，2004）。
2，部分等级制的建立："多支笔"上的"一支笔"
许多官员都指出，虽然预算产权制度通常并不会导致腐败（因为资金必须在特定的政策领域内分配），但是，从资源配置的角度来看，它存在一些问题：（1）资金分配的随意性非常大。（2）很难对资金进行统筹安排。（3）这种产权化的资金在预算年度之初一般都没有落实到具体的项目，而由分管领导在预算年度中随时在政策领地内分配。所以，财政资金产权化到分管领导手中的规模越大，政府预算的资金配置效率就越低。在预算产权发展到最高峰的1998年，这种资金占财政资金的比重在34-36%之间（Ma &Hou，2004）。
1998年，A 省的非正式预算出现了一个重要的变化。在这一年，中央政府任命了一位常务副省长Y 到该省管财经。由于这位副省长在中央有很强的政治支持，而且是一位效率导向的政治家，所以，他很快对A 省的预算产权非常不满。他曾经想彻底取消这一非正式制度。
但是，取消预算产权必然面临A 省其他政治家的反对，引起各种冲突和矛盾。所以，副省长Y 最后建立起来的是一种部分等级制的非正式制度：在保留预算产权的同时，增加分管财经的常务副省长的支出审查权。也就是说，当各个分管领导在他们的预算产权的资金范围内批准了部门的支出要求之后，副省长Y 再对支出的合理性进行一次审查。只有当副省长Y同意后，财政部门才能拨款。A 省的财政官员将这种制度称为"一支笔"（Ma &Hou，2004）。但是，由于A 省仍然保留预算产权，其他分管领导仍然拥有明确的支出权，所以，准确地说，这种非正式制度是在各个分管领导的"多支笔"支出权的基础上加上"一支笔"的约束。
那么，在部分等级制下，分管财经的常务副省长在多大程度上约束了其他分管领导的支出权力呢对此，A 省官员的说法是不一致的。一些官员认为副省长Y 是一位非常强硬的支出审查者，他不仅曾经否决了其他分管领导做出的不合理的支出决策，而且曾经否决过省长的支出决策。不过，绝大多数的官员认为，副省长Y 实际上并没有像外界想象的那样强硬。
在绝大多数情况下，他并不会采取直接否决的办法，而是采取"拖延审批"的办法来抵制其他分管领导不合理的支出决策，或者以财政资金的流入不足为理由来抵制某些不合理的支出。从财政部门的角度来看，副省长Y 发明的这种部分等级制是一种非常好的制度。因为，这种非正式制度使得财政部门不用直接去面对其他分管领导的压力。在没有这种制度安排的时候，当财政部门发现某位分管领导的支出决策不合理或者某位分管领导的支出可能超出他的预算产权份额时，财政部门将不得不直接面对这些分管领导。由于这些分管领导在省级政治中的权力都要比财政厅长要大，所以，如何处理各位领导的"条子"需要财政部门拥有很高的政治技巧。2001年，副省长Y 去职，但是，部分等级制仍然继续存在。不过，由于新的常务副省长不像副省长Y 那样有着非常强的政治支持，而且，他和其他的副省长一样是长期在A 省工作的（即他们之间可能已经形成各种相对密切的私人关系），所以，A 省的官员大都认为，部分等级制现在对分管领导支出权的约束已经不如以前（Ma &Hou，2004）。
在部分等级制下也会出现预算冲突。一旦各个支出部门和财政之间在预算上出现分歧，就需要由省政府常务会议来协调。通常地，财政部门和相关的支出部门的负责人都会出席会议。为了不直接挑战分管领导的支出权力和部门的利益，财政部门一般不直接说某项支出不合理，它只会强调资金流入的困难。而部门则会为自己的支出项目进行辩护。通常情况下，分管领导会为部门说话（分管领导实际上已经同意了该项支出），而分管财经的副省长则会为财政部门说话，他会强调资金的困难或者指出该项支出可能存在的问题。当财政部门，相关的支出部门，各个分管领导都发表了意见后，省长就要进行协调（Ma &Hou，2004）。
3，部门预算改革时期的部分等级制
2001年，A 省启动了部门预算改革。从某个角度看，部门预算改革是一个旨在重建正式预算制度并确立其主导地位的改革，因而，它有助于限制非正式预算程序和规则在资金分配决策中的影响，并有助于逐步用正式预算制度取代非正式制度。
在调查中，我们发现，在某些情况下，部门预算改革的确起到了一些积极的作用。例如，由于部门预算对于项目管理的强调，即使有些部门的支出要求已经获得了分管领导的支持，部门在向财政部门要钱时必须将支出要求具体到项目并为项目的合理性进行辩护，而不能再像以前那样先要钱再考虑项目甚至没有任何项目就将钱花掉。而且，由于部门预算要求加强专项经费的管理，个别支出部门甚至开始抵制一些分管领导批准的支出。某部门的政府官员介绍了这样的一个例子。在2003年，某个分管领导在某县视察时，同意给该县的某项工程拨一笔款项。在获得这个承诺之后，该县的官员就到省政府某部门要求将这一笔资金拨给该县的相应部门，因为，该分管领导曾经将一笔资金分给该省级部门。但是，省级部门并没有像原来那样马上将这一笔资金拨到县政府，而是先问该县的项目是什么，有没有项目论证。在获知该县没有任何项目概念更没有项目论证之后，该省级部门就拒绝给钱。根据该省级部门的官员介绍，这主要是因为部门预算改革后，对于专项资金的管理加强了，如果没有具体而合理的项目，那么，财政肯定不会给这一笔钱的（Ma &Hou，2004）。
但是，这并不等于说目前的部门预算改革所建立的正式预算制度已经可以替代非正式预算制度。实际上，中国目前的预算改革只是一个纯粹的预算改革，并没有同时在政策体制和行政体制方面进行相应的配套改革。然而，预算过程是在这些政策和行政体制所形成的预算环境中运行的，预算过程同时也是一个政策过程。在没有对这些政策体制和行政体制进行改革的情况下，预算改革很难触动中国省级预算中的非正式制度的根基。虽然A 省的部门预算推行得还比较成功，但是，部门预算改革既没有触动零碎化威权体制，也没有触动各个分管领导的预算产权。也就是说，预算产权这一非正式制度仍然存在，部分等级制仍然是主要的非正式制度。在预算编制的过程中，财政部门在审查各个部门的支出，尤其是项目支出时，首先考虑的标准仍然是该项支出是否有分管领导的批条。各个部门仍然热衷于通过分管领导来实现预算最大化。当然，部门预算改革以来，由于部门预算强调在年初将资金落实到具体的项目，而且，人大的预算监督也在逐渐加强，所以，在2003年，独立出来由各个分管领导分配的资金（没有落实到项目）在总预算中的比重已经下降到10%左右（Ma &Hou，2004）。
五，讨论与结论
改革以来，中国省级政治体系中权力结构的零碎化导致了政策制定权力的零碎化。同时，由于预算改革的滞后，正式预算制度非常落后，不能有效地组织和规范预算交易。在这种预算环境中制定和实施预算合同就面临着非常高的交易费用。为了降低这些交易费用，各种非正式的预算程序和规则就被发展出来。这些非正式制度都是省级政治中的政治家发展出来解决他们在预算交易中所面临的的交易费用问题的。公共预算中的交易费用分析已经发现，正式预算制度是政治家设计出来解决他们所面临的交易费用问题的（Patashnik ，1996）。
本文将研究的重点转向非正式预算制度，并得出了基本相同的结论。本文假设，如果维持零碎化威权体制，财政资金的宽裕和贫穷程度将影响到政治家对非正式制度的选择。在预算资金相对充裕的环境中，预算产权将会是主要的非正式预算制度；在预算资金相对充裕但是出现强势而且效率取向的政治家的预算环境中，部分等级制就将发展成主要的非正式预算制度；而在财政资金紧张的预算环境中，完全等级制将是最佳的选择。围绕着这些横向的非正式制度都会出现"以关系为基础"的纵向非正式预算制度。本文对中国东部某省省级预算所做的案例研究也部分地验证了这些基本理论假设。
不过，本文的研究仍然有待进一步完善。首先，由于本文主要运用案例研究，而且主要是关于一个财力相对充裕的省份的案例研究，因此，要全面验证本文的理论假设，还需要更多的经验研究，例如，在一个财力紧张的省级预算中，完全等级制度是否占主导地位其次，本文的理论框架没有充分考虑省委书记在省级预算中的影响。在大多数情况下，由于大部分的经济和社会发展事务都是由省政府来安排的，因而，在预算中，省政府的作用是决定性的，因此，以省政府为核心讨论非正式预算是可以接受的。但是，如果省委书记是非常强势的而且有着不同于省长的战略计划和政策目标，那么，省委书记将在省级预算中发挥重大的影响。
为了实现他的各种政策意图，一个强势的省委书记的政策将可能侵蚀其他分管领导的预算产权。第三，本文没有分析中国省级预算中存在的其他非正式制度，例如，在党委，政府与人大的预算交易中仍然存在其他的非正式制度。最后，本文的研究对象是省级预算中的非正式制度，因此，本文的理论框架或许不能解释省级以下的预算政治中存在的非正式制度。例如，瓦尔德（Walder，1992）发现，中国县，市一级预算环境的主要特征是权力集中而不是零碎化威权体制，县，市政治中存在的讨价还价并不一定来源于权力结构的零碎化。
尽管如此，本研究仍然可以形成一些可供参考的政策建议。首先，要改进中国公共预算中资源配置效率，不仅要改革预算制度，还需要对政策和行政体制的某些方面进行改革。
其次，由于零碎化威权体制是我国省级预算政治中非正式制度盛行的一个主要原因，因此，有必要对其进行改革。综观世界各国，很少有像我国这样在省一级设置这么多副职的。
当然，政策制定权力和预算权力相对集中并不必然带来资源配置效率的提高。在进行了这种集中后，需要在外部形成某种制约并使得预算过程透明才能为资源配置效率的改进创造条件。
在我国现有的制度框架下，这种外部制约可以来自中央，也可以来自省本级（例如省级人大）。
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INFORMAL INSTITUTIONS IN CHINESE PROVINCIAL BUDGETING ：
A THEORETICAL FRAMEWORK OF TRANSACTION COST THEORY
Jun Ma
（College of Politics and Public Affairs，Sun Yat-sen University，P.R.China）
Yilin Hou （College of Public and International Affairs ，University of Georgia，USA ）
This paper applies transaction cost economics to study why informal institutionsappear in Chinese provincial budgeting and to identify their major forms.The basicargument is that informal institutions are designed by provincial politicians tosolve transaction cost problems they face in creating and enforcing budgetary contracts.There are three major horizontal informal institutions，i.e.，budgetary propertyright ，partial hierarchy ，and full hierarchy，and one vertical informal institution，i.e.，personal-connection-based budgeting.
Key Words ：Budgeting ；Transaction Costs ；Informal Institutions.
马骏（中山大学政治与公共事务学院，行政管理研究中心510275）
侯一麟（美国乔治亚大学公共与国际事务学院）
原载《经济研究》2004年第10期
