[摘要]本文以理论分析为基础，抽离出有关国家治理的内容，以中国现状为出发点，探讨当下国家治理的困境，并做出试探性回答。在全景式理论审视国家治理方式，国家治理所具有的治理成本较低，自由度高等特征；而随着科学技术发展，在共景式理论审视下，无论是对过往和现有的国家治理模式都提出了空前的挑战。

[关键词]：国家治理；全景式；共景式；国家治理路径

作者简介

张国栋，南开大学周恩来政府管理学院社会学系博士研究生

赵松子，南开大学外国语学院

一、引言

中国正处在全面深化改革“啃骨头”的关键期。经济转型、社会转型、政治转型、文化转型，国家治理理念的提出为中国社会转型指明了方向——建立现代化的国家治理体系，为党和政府带来了新的挑战。随着科技的发展与社会的文明程度不断提升，全景式理论描述下的国家运行环境在社会、经济、政治、文化正在或者业已经历巨大变化，有学者把当下的社会形态理论化为共景式社会。特别是在中国正在经历社会的整体转型过程，国家治理的环境正在发生转变。首先，负载传统价值观念的乡规民约在规范社会成员的行为上失效；其次由于主流的价值观建设仍在建设中，社会成员的自我监督能力由于外在价值规范的失效；再次，经历30多年的改革开放，社会上又弥散 “金钱至上”的观念，进一步腐蚀了社会主流价值观的自我监督功能；再其次，以往的国家治理过程中对于社会成员作为个体的关注不够；再其次，从国家治理单一主体到多主体，需要整个社会的共同的参与。社会在发展，科学技术在进步，全景式理论描述的社会构成已开始解体，共景式理论所描述的社会构成为国家治理提出了更高的要求。但我国在整体发展上是非均质化，所以在构建现代化的国家治理体系，既要重视国家主流价值观的塑造在国家治理过程的价值导向，又要根据具体国情民意，根据不同区域实际，构建多主体，以人为本的国家治理体系。

二、理论回顾与文献评述

（一）全景式理论

18世纪末英国功利主义伦理学家边沁(Jeremy Bentham) 提出一种规训的模式，全景式监狱(Panopticon)，又名环形监狱或称为敞视型监狱。[1]（P31）福柯（Michel Foucualt）在全景式监狱理论的基础上对权利与控制如何在社会中弥散做出了分析，其代表作品是《规训与惩罚》（Discipline and Punish）。[2]（P611-634）其结构具有建筑学和心理学的混合，它“不使用任何物质手段却能直接对个人发生作用”，从而造成“精神对精神的权力”，[3](P231)构成“现代监视社会”——“改造型管理社会”。[4](P66)福柯对权利和控制如何弥散在社会中的分析提出了“全景式监狱”，具有三个特点：（1）监督如影随形。（2）观察者无形且永在场。（3）监控的制度化。在场的观察者和常态化的监督，意向犯罪或有罪的越轨者对客体的敬畏逐渐成为道德的自我内化。监管成本大幅度降低依靠的是制度化的监督体系，“权力不再体现在某个人身上，而是体现在对于肉体、表面、光线、目光的某种统一分配上，体现在一种安排上，这种安排的内在机制能够产生制约每个人的关系”。[5](P226-227)边沁在构想囚室中的人彼此具有互相监督的责任，若一人越轨其他人也要受到惩戒，和中国的连坐制度有相似之处，是一个经济的权利模型。[6](P615)

全景式理论的当代发展则是波斯特的“超级全景式”理论，（superpanopticon，）齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）将之命名为“后全景”理论。[7](P16)波斯特从福柯那里出发，指出后现代语境中，信息存储依靠大型数据库，监视模式已发生了改变，对数据库的分析把公共与私人的领域弱化，从而达到对人的全面监控的目的，不分时间地点，通过技术手段对人实行监视与规训，即超级全景监狱。波斯特认为，超级全景监狱的监视和规训是一种超越，数据库和大数据时代的到来，其最重要的实现条件是“私人”行为被经济活动“公共”化，[8](p121)依靠强大数据库功能和发达的现代网络实行监控与规训。与之并行的方式还有具有公共行为的“社会保障卡、公交卡、加油卡等等，个人、家庭、单位必须办理且随时都要用，不断使用它们。被编码储存近数据库，网络的发达，数据库资料获取在经济、政治的干预下成为可能与必要”。[9](P127)结果是模糊了“私人”与“公共”界限，最后数据库强化了权力体系对人民的统治，权利被进一步强化。

（二）共景式理论

“共景式”理论见于中国人民大学新闻学院喻国明教授在提出，是中国学者对话世界的一种理论延伸，具有鲜明时代特色。首先，与“超级全景”理论的不同在于，“共景式”是一种围观结构，是众人对个体展开的凝视和控制，他们之间信息的分配已经比较对称（symmetry）了，管理者在信息资源控制方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称来实现的社会管理遭遇到前所未有的危机。[10](P21)其次，个体的自我意识的提升，主动获取信息、分析、加工信息的能力与管理者已经不相上下，人们已经不再专注于管理者与媒体的声音，往往采用客观理性的分析与归纳，甚至是解构（deconstruction）与戏谑。[11]管理者和被管理无论在主体地位上还是在技术手段的掌握上都处在一个相当水平，共同在场的管理者与被管理者出现交锋，而管理者的数量少，往往又称为被围观的对象，被凝视和挑战。再其次，观众、受监督者的胜算往往较大，因其在数量上占据优势，管理者较少；道德上具有善良、同情、公正的优势；移动互联时代的各种传播途径形成了集合心理机制。[12]信息技术发展与获取途径的便捷性，使得每个个体在信息掌控与发布同权利机构处于一个平等的地位，有人称之为信息社会的平等主义（egalitarianism）。面对新的世界，旧有权利制度结构的消解和新的个人自由主义，必然会伴随着权利和政治格局的变化。[13](P621)

（三）国家治理的理论源起

治理(governance)从词源上解释为引导、控制和操纵，和统治(government)一词交替使用，使用在与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。现代的治理的涵义已经超出以上意义是在20世纪90年代以来,开始从政治学领域发散到社会经济多个领域。[14](P75-80)《我们的全球伙伴关系》1995年中指出治理的定义如下：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”具有四个特点：治理是一个过程；治理是协调；治理包括公有和私有部门；治理是持续的互动。”[15](P2-3)罗西瑙( J . N . Rosenau)，将治理定义为：是一种管理机制，没有正式授权，但可以发挥作用。 [16](P5-6)

国内学者认为“治理”是政治过程的重心转移，从统治(government) 走向治理(governance) ，从善政(good government)走向善治(good governance)。权利回归社会，更加注重个体平等享有各项权利的进程，简单的说善治就是一个还政于民的过程。 [17](P326)

“元治理”(meta-governance) 由鲍勃·杰索普(Bob Jessop)提出通过强调政府在治理过程中的地位来解决治理理论失灵问题，其实际是治理理论重视政府功能在社会公共管理的表现，社会组织和政府构成平等的相互依存的治理体系，重构了国家统治思想单一等级制，自上而下协调可能性，同时也采用“看不见的手”（invisible hand） 干预社会与经济。社会组织不同群体和政府之间的连续对话协商，不断信息交互以减少机会主义的发生，增进了治理体系中不同组织之间的互信，降低了冲突的可能性。[18](P136-140)

国家治理（National Governance）理论的形成是治理理论在国家层面的应用，进而形成了国家治理理论。国家治理的含义：（1）主体是政府，非政府组织与政府的互动中来影响国家权利运行；（2）国家治理的客体是国家权利的配置和使用；（3）国家治理通过多方参与和政府互动，最终影响政策实施效果；（4）国家治理的目的就是国家安全得以良性运行。总之对于由国家出发的治理，其最关键就是政府治理。[19](P26)在某种程度上，国家治理等同于政府治理，“治理是出自于政府的”。[20](P6-7)

（四）文献评述

在福柯的“全景式”理论中，国家治理的结构类似于建筑学意义的是国家治理层级制度，从中央到地方，从处在金字塔顶端的管理者到处于底层的管理者；而心理学意义上的国家治理则表现在制度规范的遵守、乡约民俗的同化，形成包括管理者在内的内化过程，构成社会的每一个人的自我监督。而在波斯特的“超级共景”理论则意识到了依靠数据库记录的“监控”的无处不在，网络化的社会对“被管理者”的监控相对于“全景式”理论有过之而不及且更加隐蔽。在喻国明的“共景式”理论则是新媒体的迅猛发展为背景，出现了“个体狂欢”的局面，包括了“管理者”与“被管理者”都成了互相透明的。科学技术的发展，私人活动被纳入到了公共的领域，作为国家治理的执行的管理者不能在隐蔽起来。从技术层面上看“全景式”理论滞后于技术发展对国家治理的影响，而“超级全景”理论则走上“技术至上”的道路，忽视了使用新技术的人们对信息使用的主动规避和社会伦理冲突，造成这种控制的失灵。“共景式”理论则忽视了治理过程中制度规范和乡约民俗等软环境的建构对调节社会“管理者”和“被管理者”之间矛盾的功能，以及在国家治理过程当中政府通过各种立法和再塑造主流价值观以实现国家治理的可能性。

国内学者关于国家治理的内涵主要集中在经济、政治、文化、制度层面的研究，代表性的论述有：张慧君等认为经济转型是一种制度的变迁，[21](P9-15+189)重点关注国家在经济转型的深度和广度上要构建“国家——市场——公民社会”三元并存的国家治理模式；[22](P19-23)学者唐皇凤、田广清、刘建军、褚建国、周平、沈开举、尹利民、宋林等提出中国的国家治理在政治上的内涵，主要集中在国家治理的制度建设和执政党与政府的内部治理；学者胡慧琳、付春还提出国家治理的文化内涵还体现在文化的价值认同与文化认同下的软治理模式；[23]杨艳、陈志强认为：国家治理的最终目标是和谐社会。具体表现为：一是公平的财富分配；二是社会稳定与民主政治。[24](P21-24)学者丁洪刚、董洪乐则从国家治理的制度化内涵方面论述多民族与政党、政党制度的现代国家治理之间内在契合性。[25](P21-27)

国内外学者对于国家治理的论述集中在理念上，表现为从政治、经济、文化、社会、制度角度看国家治理，提出构建“国家（政府）—市场—社会”三元均衡的国家治理格局， 文化治理观念，培育公民社会，建立多元主体的国家治理格局，提出了国家治理在中国应由政府（执政党）为主导的国家治理等，忽视了国家治理过程中国家与社会形态的在变化中如何掌控的问题。国家治理最终要落实到治理实践的层面上，从全景式到共景式理论出发，分析当下中国所处国家形态——转型期这一特征，分析具体国家治理过程中可能遇到的困难，并提出相应的国家治理的路径选择。

三、国家治理的困境

（一）全景式理论与国家治理

改革开放30多年来的探索和实践，政府不断实践着从管理者角色到治理者的转变，不断推进体制的变革。相对静止的社会结构进入了频繁的动态的变化过程中，由于国家经济社会发展在时空方面的不平衡性，在国家治理上无现成的经验借鉴，构成了现实困境。

1.社会人员流动性增强与社会阶层分化和固化。社会人员的流动性增强在形式上打破了原来“全景式”理论所描述的相对静止的社会形态。从历史进程来说，从19世纪末20世纪初中国被迫进入现代国家进程中，社会环境与文化环境开始接受西化，相对静止的社会形态被打破。进入新中国之后，特别是改革开放之后，社会流动性增强与思想观念的转变，有形的表现为人在地域上的流动与无形的表现为思想变化，由表及里都发生了重大变化。如城市化率从解放初的大约城市人口与农村人口之比2:8，目前城市化率接近近54%，[26]大农村人口到城市中生活工作。诚然社会财富的增长而分配不均，基尼系数达到0.473，[27]社会阶层出现分化，固化现象。社会人员的流动自主性增强了，财富的分配失衡导致社会矛盾剧增，加之阶层固化倾向与既得利益者的存在提升了国家治理的难度。

2.原有民间乡约规范失效导致自我监督功能瓦解。中国是一个乡土文化的国家，由于特殊的历史发展进程，中国的儒家思想“仁义礼智信，忠孝节义”诸多观念渗透到社会的每一个角落，从庙堂到乡野，从城市到乡村。传统文化发展而来乡规民约构成了社会成员对内的自我监督功能。中国的现代化进程起步，特别是新中国改革开放三十年，以经济建设为中心的社会发展思路，加之社会经济建设制度的不完善，社会出现多种失范现象，厂家制假，商家售假，亲友传销，乡邻欺诈，原来共同遵守的乡约规范被弃之不遵，自我监督功能遭到瓦解。

3.从熟人社会走向陌生人社会的城市，导致来自他者的监督失效。二十一世纪的一件大事就是中国的城市化，中国用了30多年就完成了西方国家用两百年走的路程。具有根深蒂固乡土传统的中国人走进了高楼大厦，传统人际关系模式被打破，乡土社会的稳定性与城市人口的极大流动性形成了对比，依靠熟人之间的监督功能在城市中失效。熟人社会是你知道我，我知道你，加之乡土社会的流动性低，一个人一旦做出违背乡约民规的事情，来自他者的注视与监督，其违规成本很高，在城市社会中，工作单位多样化，收入多样化，就业多样化，加之自我意识的提升，个人生存呈现碎片化状态，导致自他者的监督缺失和违规成本都大大降低。

（二）共景式理论挑战传统国家治理

全球一体化的进程的迅猛发展，信息技术发展，便捷高速现代交通体系加强国家间交往，世界进入地球村时代，国家治理面临的问题更加复杂多样。

治理理论多元化：全球治理VS国家治理VS地方治理。人类社会进入了一个全球治理时代，也就进入了一个多种价值观共存的时期，价值冲突也就不可避免。但全球性公共事务和公共问题日益增加，国家间的依存度越来越大，全球治理有其必要性。戴维· 赫尔德指出：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、 政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力集团——从多国公司、他国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”[28](P70)

国家治理是政府与其他社会组织相互协作管理公共事务，提供公共产品，解决公共问题，促进社会和谐发展。 菲利普·库珀国家治理认为:“通过权力的治理正在走向合同制治理，这不只是说，有越来越多的物品和服务合同，尽管这一点确凿无疑。这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。”[29](P49-50)

地方治理的空间性特征决定了人们社会交往和关注空间问题；在空间范围内具有心理上的归属感；地方权利与地方知识本身构建了地方政治的基本构架与形态。[30](P30)地方是处于国家管理与服务的范围，又是居民日常生活和社会交往并获得其认同感和归属感的地理空间。由于国家政府管辖和服务具有层级性特征，而居民的认同和归属的行政区域和地理空间也是分层级的，因此，地方是一个复合的多层级的空间结构。

全球化背景下国家治理与全球治理过程中将会发生多次的互动博弈过程。以经济全球化主导下的分工与合作，国家转型需求等因素会导致多种的不确定性，会加大国家治理难度。中国国内地域空间发展的不均衡，受教育水平的不均衡，城乡发展的不均会，推行国家治理的方法政策会各有不同，一刀切的国家治理思路在中国当下多元社会构成情况先行不通。综上所说，国家治理的难度在三者之间交叉重叠中不断的调整国家治理的方法，进一步增强了国家治理的难度。

（三）超级全景理论支撑下的国家治理思路不可行

工具理性VS社会伦理。当下网络技术发展飞速，移动互联时代的自媒体特征，使得每一个人都可以参与社会的公共议程，只要一部手机或者一台电脑连接到网络上。国家作为另一个更为强大的实体，在信息发布与监控方面的力量远远大于个人的能力，国家拥有超级计算机，超大的数据库，天眼网络，个人无论在某个场所一个举动，通过电子交易系统，卫星定位系统，个人就无所遁形，一个网络后门，个人一切私人领域都会被入侵。典型的就是斯诺登事件，为国家行为蒙羞，2015年1月起苹果手机被俄罗斯禁用，因为在美国的服务器可以通过苹果手机进行定位和信息入侵。国家依靠强大的网络技术和实力，对社会进行管理面临着伦理风险，一个偶然的泄露事件的发生都可能对政府的公信力造成负面影响甚至发生的颠覆式的革命。从这个层面来说依靠科技力量的对民众的控制国家治理方式会遭到伦理道德挑战。新媒体运行规则制度建设不完善。各种能量充斥“信息空间”（Infospace），社会情绪、民意导向、公共议题发酵，这种无序的缺乏监管与规范信息发布如“个体狂欢”。

四、新时期国家治理的途径选择

（一）国家治理的重点在于主流价值观的塑造

1.强调社会主义核心价值体系在国家治理过程中的总领作用。核心价值观不仅要解决“为了谁”的问题，同时需要解决“我是谁”的问题，回答国家治理“为了谁”的问题，树立价值自信、理论自信；主流价值观塑造的途径多样化，善于运用新兴媒体，充分采用多种手段多种途径宣扬主流价值观；在主流价值观的塑造过程改变以往使用以理说理的形式，不如“以例说理”，把核心价值理念具象的展示用不同地域、不同职业、不同行业之中，形成地方特色的、职业特色的、行业特色的价值理念。

2.重点建设社会诚信价值体系建设，建立覆盖全国，延伸世界的诚信监督数字网络。传统社会的社会诚信系统为国家的稳定提供了有力支撑，为国家的治理的成本降低做出了积极的贡献。当下，中国处于社会整体的转型的过程中，既有的社会结构不会一蹴而就的整体转型，而是一个过程。其次，中国的经济政治文化不仅在地域时空上发展不均衡，在城市之间，乡村之间发展也不均衡，作为传统文化一部分的传统社会诚信体系存在的应该坚守，在城市化进程中消失的，一是采取唤醒，二是发展符合时代特征的地域特征文化特征的社会诚信体系。再次，依靠科学技术的不断进步，特别是大数据时代的到来与网络化的世界潮流，建立立足国内，延伸世界的诚信监督网络系统成为必要。

3.社会的公平正义价值构建保证国家治理过程的广泛参与性。公平正义的社会可以保证国家治理的有序进行和保证公民的参与性和社会其他治理主体的广泛参与性。特别是在中国当下社会公平正义严重缺失的情况下，构建公平正义的社会对推动国家治理体系建设具有十分重要意义。

（二）国家治理的难点在于建立以人为本的国家治理理念

国家治理过程中难点在于以人为本的价值理念，和围绕以人为本所体现的进一步提升依法治国价值理念在国家治理中重要作用。法的基础是平等，才能为以人为本的国家治理理念落实到具体的社会实践中提供实践保证。依法治国要求国家治理体系的参与主体共同遵守一个既有的行动规则，谁有越轨行为必然就会遭到相应处罚。依法治国保证了国家治理体系中多主体的合法权益，中国传统社会政府的权利往往过于集中和强大，而且也形成庞大官僚体系，以及随之伴随的“官本位”文化对于传统国家治理模式的依附状态，并且形成了一个自我调适的系统，提升依法治国能力，保护参与国家治理获得各个主体的合法权益，让权利政府的归政府，人民的归人民，社会的归社会，构建平等的社会没有依法治国行不通。

（三）国家治理的着力点在于构建多主体的国家治理体系

1.构建多主体国家治理网络，处理好全球治理、国家治理、地方治理之间关系。现代的国家治理理念中提出构建现代化国家治理体系，对国家公共事务进行多方参与的互动过程，不仅有政府还有其他非政府组织共同参与治理活动。[31](P29)注意，在构建多主体的国家治理网络中要尊重其各个主体的利益诉求，遵守治理过程中的行为规范，切忌在治理过程伤害某一方利益诉求，就会造成治理网络的瘫痪与再次启动的困难。

2.提升执政党权威，构建服务型政府。元治理论看来政府在国家治理过程中扮演着推动者的主要角色。中国特色社会主义共产党执政的环境下，提升政府公信力，推动国家治理势在必行，特别是当下少些官员信仰丧失，官商勾结，腐败严重，进一步腐蚀了执政党在人民群众的形象。其次，政府要转变职能，转变以前工作靠指令下达，工作不深入，靠摊派，以会议落实会议，工作作风不扎实，工作形式化的作风，构建起服务型的政府，服务于其他国家治理网络中的其他实体，做好国家治理网络中的联络人，润滑剂的作用。

3.培育提升社会组织的现代化程度，构建社会治理的新格局，完善国家治理体系的主体多元化。在“政党——政府——社会”三者关系的架构中,社会治理成为国家治理的重中之重，没有社会治理的现代化,就不会有国家治理体系完善,也就没有国家治理的现代化。因而,政党治理和政府治理的最终目的都是为了有效治理社会,以实现人民福祉的最大化。

五、结束语

我们从“全景式”理论到“共景式”理论出发来探讨中国的国家治理的体系与能力的现代化的具体的途径，得出国家治理的重点在于国家治理的价值体理念的建设，难点是以人为本的国家治理体系建设，着力点为提升党和政府的执政能力，以体现国家治理的体系的现代性。既然是具体的路径必然会有一定的局限性，局限性首先表现在囿于采用特定的理论视角得出的相关结论；其次是对于理论的理解偏差可能导致路径选择的相同与不同；再次国家治理是一个动态的过程，随着社会发展国家治理途径也会发生变化。

参考文献：

[1]作者简介：张国栋（1984.3—）男，南开大学周恩来政府管理学院社会学系博士研究生， email：zguodong2006@126.com,研究方向：网络社会学

基金项目：国家社科基金重大项目“我国网络社会治理研究”资助；

本论文得到中国国家留学基金资助。

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原载《探求》杂志2016年11月第5期（双月刊）