摘 要：我国目前采用的是立法机关解释宪法的体制，当宪法条文在具体化为法律后，如果出现了空白或有争议，全国人大常委会可以选择制定新法律、修改旧法律、解释法律、解释宪法等多种途径弥补，其中宪法解释的空间相对较小。目前我们所能做的宪法解释大致有修宪前作为铺垫的宪法解释、制定规范性法律文件时作出的宪法解释以及作为填补立法空白的宪法解释。

关键词：宪法解释  法律解释 立法 规范性文件审查 全国人大常委会

党的十八届四中全会《决定》提出要“健全宪法解释程序机制”，这是推动我国宪法解释体制的启动、进而推动我国宪政建设的重要一步，作为宪法学者我们应该对宪法解释的一系列具体问题做深入细致的研究。如我国目前采用的是立法机关解释宪法的体制，在这种体制下，宪法解释的空间有多大？由于其他国家基本采用司法机关解释或专门机关解释制，而苏联等采用立法机关解释体制的国家并没有多少解释实践，因此我们没有什么经验可以参考和借鉴。如果我们确实想用宪法解释解决实际问题，而不是仅仅为了标榜自己宪法实施的成就，那么，我们就首先要弄明白宪法解释应当解决、能够解决什么问题，在立法机关解释的体制内宪法解释在什么情况下是必要的和可能的。

在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》中（以下简称《专家建议稿》），其第6条〔解释的事由〕规定：“有下列情况之一的，全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法：（一）宪法的规定需要进一步明确具体含义的；（二）宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；（三）法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。”[1]1笔者认为该条款的方向大体上是正确的，但还是不够细致，其中第（一）款和第（二）款试图构建出一种脱离违宪审查的独立的宪法解释机制（与我国目前的法律解释类似），其必要性和可能性需要进一步说明；而第（三）款主要涉及的可能是合法性审查而不是合宪性审查，其中更多的可能涉及法律解释而不是宪法解释。因此，在这样的体制下宪法解释是否还有空间，空间有多大，尤其是空间在哪里，都需要我们仔细分析。

一、宪法解释在我国宪法实施“主”渠道中的作用

宪法需要实施，实施宪法的“主”渠道是立法机关的立法，即把原则的宪法条文具体化、把实体的宪法条文程序化；除此之外，实施宪法还有“次”渠道，即对立法机关的立法是否符合宪法进行监督、审查，以保障立法的合宪性（其中可能涉及宪法解释）。许多国家认为，既然立法机关已经占据了实施宪法的“主”渠道，那么实施宪法的“次”渠道就应该是立法机关以外的其它国家机关（如普通法院或宪法法院），而我们的体制是把实施宪法的“主”渠道和“次”渠道都交给了立法机关，这样就产生了自己监督自己的问题。

虽然宪法解释与监督宪法实施密切相关，2但宪法解释毕竟不能完全等同于宪法实施，因此，在享有立法权的全国人大常委会同时享有监督宪法实施权的体制下，是否完全没有解释宪法的空间呢？如果在法律实践中发现宪法的规定需要进一步明确具体含义，或者法律实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据时，立法机关一般会采取制定新的法律、修改原有法律、对法律进行解释等等方式，其中宪法解释的空间是比较小的。法律很难对常委会采取何种方式（制定还是修改法律、法律解释还是宪法解释）作出严格的规定，这一方面是因为常委会自己就是立法机关，即使是全国人大为常委会立法，它们在体制上的一体性也很难产生真正的制衡；另一方面也因为立法机关行使其权力时应该有较大的自由裁量权，它毕竟不是执行机关或司法机关，如果对立法机关的约束过于刻板恐怕有违其权力属性。

1、 立法机关实施宪法的主要途径是制定或修改法律，而不是解释宪法

宪法的原则性规定要得到实施通常须先将其具体化，即使宪法作出了具体规定，也还需要将其程序化，这通常由议会通过立法来实现。如我国宪法第53条规定公民必须“保守国家秘密”，什么是“国家秘密”？这需要立法机关明确其含义。立法机关通常会通过立法而非宪法解释的方式对此加以规定，如1988年全国人大常委会通过的《保守国家秘密法》第9条规定了“国家秘密”的范围（列举了七个方面），第10条规定了“国家秘密”的密级（绝密、机密、秘密三级）等等。

2、有关国家机关在“制定规范性文件”时可能有解释宪法的需求

与大多数国家是在立法后、在法律实践中发挥司法机关或专门机关解释宪法的作用不同，我们这种立法机关解释体制可能导致我们的宪法解释主要在“立法中”（而不是在立法后）发挥其作用。《专家建议稿》的第8条规定了〔预防性解释的请求主体〕：“国家机关在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时，认为需要对宪法进行解释的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出解释宪法的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”这种国家机关在“制定”规范性法律文件时提出的宪法解释，反映了其在确定规则的过程中对宪法规范含义的解释需求，基本属于国家机关内部的沟通，社会意义并不十分突出，但对于统一国家机关内部对宪法和法律的理解，还是有一定价值的。然而这里有两个层次需要加以区别。

首先，立法机关在制定“法律”时不太可能提出宪法解释。《专家建议稿》中第8条有值得商榷的地方，即应当排除国家机关在制定“法律”时提出解释宪法的可能性，因为在我国，制定法律的国家机关是全国人大及其常委会，全国人大制定法律时，如果需要解释宪法，它自己就可以在法律条文中进行解释，无须向地位在自己之下的常委会提出解释请求；全国人大常委会制定法律时，如果需要解释宪法，它自己也可以在法律条文中进行解释，无须向自己提出解释请求。[2]全国人大及其常委会的立法本身在很大程度上就是在解释宪法，是通过立法对宪法进行解释（具体化），它们无须在此过程中再提出什么宪法解释。

其次，有关机关在制定法规、规章及条例时可能提出宪法解释。当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”，也就是说，国务院在制定行政法规、国务院各部委在制定行政规章时，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会在制定地方性法规时，较大市的人大及其常务会在制定地方性法规时，[3]各省、自治区、直辖市的政府在制定地方规章时，较大市的政府在制定地方规章时，民族自治地方的人大在制定自治条例和单行条例时，[4]“认为需要对宪法进行解释的”，它们向全国人大常委会提出宪法解释请求才具有合理性，在这些情况下全国人大常委会解释宪法也才有必要性和可能性。这些立法尤其是地方立法在数量上是很庞大的，如“自1979年12月至2004年3月，广东省人大及其常委会共制定和批准了425项地方性法规(现行有效的330项)，其中先行性、试验性、自主性的法规占法规总数的52%。”[5]有的法规可能会涉及宪法解释的问题。但这些国家机关在制定这些规范性法律文件时，更需要的可能是常委会做法律解释而非宪法解释，如1988年浙江省人大常委会制定村民委员会选举实施细则时，其办公厅请示全国人大常委会法制工作委员会关于村民委员会的差额直接选举问题：“村委会主任、副主任和委员都分别由村民直接选举产生，还是可以由村民直接选出村委会组成人员，然后再由村委会组成人员推举出村委会主任、副主任？”对此，全国人大常委会法制工作委员会对《村民委员会组织法（试行）》规定的“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”做了解释：“依照这一规定，村民委员会的主任、副主任和委员都要分别由村民直接选举产生。不能先选举村民委员会组成人员，再由村民委员会组成人员推选出主任、副主任。”[6]同年，福建省人大常委会在制定《义务教育法实施办法》时，其办公厅就《义务教育法》规定的适龄儿童“应当入学接受规定年限的义务教育”当如何理解，请示全国人大常委会法制工作委员会，全国人大常委会法制工作委员会做了如下解释：“义务教育法关于适龄儿童‘应当入学接受规定年限的义务教育’的规定，是指适龄儿童应当入学，按照省、自治区、直辖市根据义务教育法的规定为有步骤地推行九年义务教育所规定的年限，接受义务教育。”[7]从我国的实践中可以看出，有关机关在制定法规、规章及条例时，对法律解释的需求远多于宪法解释，1983年至1988年全国人大常委会法制工作委员会批复了229件来自各省、自治区、直辖市人大常委会及最高法院、最高检察院、司法部等有关部门在实际工作中提出的法律询问，这些回复基本上都是法律解释或工作指导，[8]其中提出的宪法解释需求不是没有，但凤毛麟角。[9]

二、宪法解释在我国宪法实施“次”渠道中的作用

当宪法条文在具体化为法律后出现了空白或有争议，即“宪法的规定需要进一步明确具体含义”（《专家建议稿》）第6条第一项），或宪法跟不上形势变化的需要、不能完全适应复杂多变的现实生活，即“宪法实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据”（《专家建议稿》）第6条第二项）时，大多数国家是由司法机关或专门机关来处理这一问题的（即合宪性审查及宪法解释）。如果由立法机关来处理，它一般会采取制定新法律或修改旧法律的方式，而一般不会采取宪法解释的方式。

1、在立法机关解释的体制下，当立法出现空白或不当时，立法机关一般会修改补充法律，而不会解释宪法

细化宪法原本是立法的任务，如果立法有疏漏或失误，立法机关一般会采取修改法律或解释法律的方式来对社会发展需要作出回应，一般不会采取宪法解释的方式。在我国改革开放30多年来的实践中，立法机关经常对法律进行废立改，以贯彻实施宪法。如2004年修正《选举法》时，在候选人介绍环节，增加规定了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”此前《选举法》只规定选举委员会或者人大主席团“应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况”，推荐者“可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。”即2004年以前，选民与代表候选人通常是不见面的，选民对代表候选人的了解仅限于选举委员会在选民小组会议上的介绍（往往是简单的文字介绍），这显然不能满足选民了解候选人的正当需求。为增加选举的民主性，更好地贯彻实施宪法中关于民主选举的有关规定，2004年通过修改《选举法》的方式增加了“选民与代表候选人见面”的环节，使候选人能够当面“回答选民的问题”。在此全国人大常委会采取修改法律（《选举法》）而不是解释宪法的方式，既回应了现实生活的需要，也在落实宪法规定的公民选举权方面有所改进。[10]十八届四中全会的《决定》中有很多改革举措都对法律的立改废提出了明确要求，涉及70多件立法项目，其中需要制定法律的项目20多件，需要修改或废止法律的项目40多件。[11]如根据四中全会的《决定》，“需要对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《法官法》、《检察官法》进行修改，还需要修改《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，乃至《刑事诉讼法》。”[12]这些法律的废立改工作无疑都是保障宪法实施、把宪法条文具体化以落实宪法原则规范的必要措施，是使宪法与时具进、跟上时代步伐的重要举措，其中立法机关进行宪法解释的空间不能说完全没有，但显然不是很大。

2、在立法机关解释的体制下，立法机关行使的法律解释权远多于宪法解释权

如果宪法条文在具体化为法律后，在实践中仍然发现有空白或出现争议，在我国目前的体制下，立法机关除了修改有关法律外，还可以通过对原有法律作出解释的方式回应社会发展的需要。如1984年广西壮族自治区人大常委会办公厅曾请求全国人大常委会法制工作委员会对《地方组织法》的有关规定作出解释：“地方组织法第28条规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’人大常委会可以决定本级政府副职的个别任免，是指两次大会之间，还是整个一届大会之间？”全国人大常委会法制工作委员会的回复是：“地方组织法规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’，是指两次人大会议之间。”1985年吉林省延边自治州人大常委会曾请示全国人大常委会法制工作委员会选举法的有关问题：“对代表‘联合提名’，有人认为参照选举法的规定，代表三人以上附议的可以叫联合提名；另有人认为只要两名代表以上同意的就是联合提名，应如何理解？”全国人大常委会法制工作委员会的解释是：“对多少代表才能联合提名，法律没有规定，可以由省人民代表大会或者常务委员会决定。你们提出参照选举法规定三人以上附议即可作为联合提名，是可以的。”[13]我国法律目前存在着诸如程序缺位的问题，说明我们的法律质量有待提高，而改进的方式，一般宜采用修改、补充或解释法律的形式，而不太需要启动宪法解释机制。

又如，2004年修改后的《选举法》虽然规定选民与代表候选人可以见面了，但仍需在“选举委员会”的“组织”下见面，即代表候选人不能私自与选民见面并回答选民的问题，这仍然是不切实际的规定。如果选民或代表候选人乃至选举委员会在选举实践中对此有疑问，如代表候选人在回家的路上碰到选民，选民可否向候选人提问，候选人可否回答，选举委员会是否应当禁止选民与候选人此类的接触，怎么禁止？……面对这些问题，立法机关显然要做进一步调整。改进的方式主要有两种，一是将基层选举中出现的种种问题加以汇集，作出研究，通过修改《选举法》的程序对其中的部分条文进行统一的修改（作出修正或作出更具体详细的规定）；二是采取解释《选举法》的方式加以回应，如对《选举法》中规定的“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”做扩大解释，认为“代表候选人与选民见面”的方式不限于选举委员会“组织”的见面，而是可以有多种方式。究竟应该修改《选举法》还是解释《选举法》，由全国人大常委会根据需要灵活掌握。但不论采取哪种方式，一般都不会涉及宪法解释。宪法条文可能在这类法律的修改或解释中被“引用”，如宪法规定的选举权应是普遍的、民主的选举，以宪法条文为依据来论证扩大解释“代表候选人与选民见面”的多种方式具有正当性、民主性、合宪性，但解释的对象仍是法律（《选举法》）而不是宪法。

全国人大常委会还曾经以“决定”的形式行使过法律解释权，如1979年7月《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定：“合营各方签订的合营合同，应报中华人民共和国外国投资管理委员会，该委员会应在三个月内决定批准或不批准。”后来机构改革，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部，因此，1983年3月《全国人大常委会关于由对外经济贸易部行使原外国投资管理委员会的批准权的决定》确定：“《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关的涉外经济法规规定由外国投资管理委员会行使的批准权，相应由对外经济贸易部行使。”这一决定实际是对中外合资经营企业法关于批准主体的解释。类似这种“决定”至少还有两件：一是1983年9月《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，二是1993年12月《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。[14]但这些具有解释性质的《决定》仍然是在解释法律，而不是在解释宪法。

即使在法律解释的过程中对于该如何解释某条文才更符合宪法，立法机关内部出现争议，也不太可能提出解释宪法的请求，因为解释宪法的机关就是全国人大常委会自己。如果在法律解释作出后，对该解释出现争议，其争议可能也主要涉及该法律解释是否符合其法律而不是是否符合宪法的问题，这充其量也不过是一种违法审查，即常委会对自己作出的法律解释是否符合自己制定的法律（数量较多）以及是否符合全国人大制定的基本法律（数量较少）作出审查。如果前任常委会作出的有关法律解释实施多年后，逐渐暴露出许多问题，后任的常委会希望加以更正，可以通过修改或废除原法律解释的途径来实现，也可以通过启动新的法律解释机制的途径加以替代。如1984年西藏自治区人大常委会办公厅曾请示全国人大常委会法制工作委员会：“地方组织法规定，县人大常委会可以‘个别任免’副县长，是指一次会议可以任免几个？拉萨市某县拟一次会议任命两名副县长，但占了该县副县长名额的50%，是否可以？”对此全国人大常委会法制工作委员会的解释是：“地方组织法规定的‘个別任免’是指任免几个，法律没有具体规定。在一般情况下，一次任免一两名副县长，可以认为属于个别任免。”1988年湖南省人大常委会办公厅又提出同样的问题，全国人大常委会法制工作委员会建议市人大常委会一次会议任命的副市长以“一名”为好，“如果委员们同意，一次会议任命两名副市长也可以”。[15]法工委两次对同一问题所做的解释其实是有一定差别的——1984年它认为一次会议上的“个别任免”一般是任免一两人，1988年认为一次会议上的“个别任免”应是任免一人（任免两人应为例外——需“委员们同意”）。根据后法优于先法的原则，应以1988年的回复为准。又如1985年吉林省延边自治州人大常委会请示全国人大常委会法制工作委员会“单行条例与地方性法规有无区别？自治州有无制定地方性法规权限”时，全国人大常委会法制工作委员会认为，“根据宪法和地方组织法的规定，自治条例、单行条例在内容上、制定程序上都与地方性法规不同，因此不能把自治条例、单行条例和地方性法规相混淆。”1986年在回答广西壮族自治区人大常委会法律委员会提出的同样问题时，又认为“自治条例、单行条例在内容上、制定程序上都与地方性法规有所不同，是否算地方性法规需再研究。”[16]不论这些解释的主体是否合法，其内容是否合理，它们基本上都属于法律解释与法律解释之间的关系问题，而不是宪法解释的问题。

从实践来看，全国人大常委会在法律遭遇实践挑战后，较多地启动的是法律修改权，较少行使法律解释权，从未行使过宪法解释权。在1996—2014年的20年期间，全国人大常委会仅做了16个法律解释，[17]而同一时期全国人大常委会制定的法律有230多部。[18]关于法律修改权和法律解释权运用时的区别，“一般掌握的原则是：1、凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用立法解释的办法，不修改法律。如关于国籍法在香港、澳门特别行政区的实施的解释，属于这种情况。2、从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体，修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用立法解释的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行修改。如关于省长自治区主席市长等正职领导人因故不能担任职务时可以在副职中推举或指定一人代理的解释，后来在修订法律时，即在法律中作出明确规定。”[19]如果说全国人大常委会对于法律修改权和法律解释权的区别运用已积累了一些经验的话，那么对于法律修改权和宪法解释权的界限，则至今仍然是空白。全国人大常委会至今从未行使过宪法解释权，这固然与常委会的工作力度不够有关，但也与其制度设计有关，当常委会同时拥有法律的制定权和修改权、法律解释权、宪法解释权时，它很自然地会倾向于行使立法权（包括制定和修改法律），因为这比行使法律解释权效果更好。在目前的体制下，法律解释的功能难以实现，宪法解释的功能更加难以发挥出来，因为作为立法机关对法律进行废立改是它最常用也最本质的工作，从广义上说，立法解释其实也是立法的一部分，是创制法律的另一种形式而已。[20]

3、  我国规范性文件审查主要涉及的是法律解释而不是宪法解释

《专家建议稿》中第6条〔解释的事由〕规定，全国人大常委会可以解释宪法的第三种情况是“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的”，这看上去很像与违宪审查相结合的宪法解释，具有宪法实施的意义，但实际上不完全是。

根据《专家建议稿》中第6条的规定，我国可能涉及宪法解释的规范性法律文件审查有两个层次。

首先，对法律的审查是一种自我审查。笔者认为，在审查法律是否与宪法相抵触时，在我们现行体制下不太可能存在宪法解释。法律对宪法的有关内容已经有了（或应该有）具体而详尽的规定，如果有关主体认为这些法律对宪法的具体化不符合宪法的本意，宪法的本意不是这样而是那样，进而要求全国人大常委会对宪法究竟是何意作出解释，这实际上是法律的合宪性审查。由于我国采用立法机关解释体制，这种审查基本上属于自我审查，因此其中宪法解释的必要性也往往不复存在。我国的法律包括全国人大制定的基本法律和其常委会制定的普通法律，其中对基本法律是否与宪法相抵触，常委会有权审查和解释吗？宪法第67条规定全国人大常委会有权在全国人大闭会期间对其制定的法律进行部分补充和修改（但不得同该法律的基本原则相抵触），当其对基本法律作出部分补充和修改时，无疑是先对其进行了审查，审查中有可能涉及宪法解释。既然常委会对基本法律有部分补充和修改权，那么它对基本法律也有解释权就是能够成立的。对于常委会自己制定的普通法律，当有关组织或个人认为其违反宪法，进而依法提出审查请求时，也应启动违宪审查机制，在违宪审查中也可能需要进行宪法解释。但按常理推论，行使宪法解释权的常委会不太可能认定自己在行使立法权时违反了宪法，也不太可能认为产生自己并有权监督罢免自己的全国人大制定的基本法律违反宪法，这种自我审查以及存在于审查中的宪法解释作为制度设计是没有太多意义的。[21]

其次，对法规、规章的审查主要是合法性审查而非合宪性审查，涉及的主要是法律解释而非宪法解释。在审查法规、规章时，如果需要动用解释权，一般启动法律解释权（而不是宪法解释权）即可。当“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触”时，全国人大常委会的审查是对他者（而不是对自己）的审查，这种审查才比较具有制度意义。[22]由于“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件”大多数应该是直接根据法律（甚至是根据法规、规章）而不是直接根据宪法制定的，[23]因此它们不太可能直接“与宪法相抵触”，而是更可能直接“与法律、法规相抵触”，在这种合法性（非合宪性）审查中可能更需要的是进行法律解释，而非宪法解释。如1985年四川省人大常委会办公厅请示全国人大常委会法制工作委员会：“我省文物保护管理办法规定，私人收藏的文物需要出售，只能卖给博物馆或文物商店。这一规定与文物保护法的规定是否有矛盾？”全国人大常委会法制工作委员会的回复指出：“文物保护法规定，禁止私人经营文物的收购业务。公民之间把自己收藏的文物互相买卖转让，不属于经营文物收购业务，是应当允许的。四川省的规定不符合文物保护法的规定。”[24]在孙志刚案件中，《收容遣送办法》作为国务院制定的行政法规主要是与《立法法》和《行政处罚法》相抵触，很难说与宪法第37条直接冲突，即根据宪法第37条的原则规定，我们无法判断《收容遣送办法》的有关内容是否违反宪法，但根据《立法法》第8条和《行政处罚法》第9条的具体规定，《收容遣送办法》违反法律是一目了然的。[25]对国务院越权制定的限制公民人身自由为内容的行政法规，全国人大常委会有权撤消（宪法第67条第7项），在此全国人大常委会行使的是合法性审查权，即对行政法规是否符合法律的合法性审查，而不是对行政法规是否符合宪法而进行的合宪性审查。[26]

以上论述说明，在我国，当宪法条文在具体化为法律后，如果出现了空白或有争议，立法机关可以通过多种途径弥补，宪法解释只是其中的一种方式。由于全国人大常委会同时拥有法律制定权、法律修改权、法律解释权、宪法解释权这四项权力，而行使何种权力常委会自己可以选择，这在很大程度上取决于常委会对自己各种权力的权衡，在此立法机关对宪法解释权的运用也可能存在着“穷尽所有的法律途径”之后才宜启动的问题，立法机关解释宪法的体制固然给宪法解释以崇高的地位，但同时也极大地压缩了宪法解释的空间。

三、我国现行体制下宪法解释的空间

尽管在立法机关解释的体制下，不论是宪法实施的主渠道还是次渠道，宪法解释的空间都不大，但空间不大并不等于没有空间，在此我们不能完全排除宪法解释的可能性。

1、立法或修宪的时机不成熟时，宪法解释有一定空间

有些宪法规范自身需要细化，可以用立法将其细化，也可以用修宪的方式进一步明确，而立法或修宪的时机尚不成熟时，可以先进行宪法解释。

如宪法第67条规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”其中“部分”补充和修改的具体标准是什么？在实践中已经出现修改率超过50%的情况，如全国人大常委会对《婚姻法》、《工会法》、《个人所得税法》的修改率分别为62.16%、76.19%和93.33%，如果将增加的条文计入修改，那么它们的修改率都超过100%，分别达到102.70%、116.76%和113.33%。其中《个人所得税法》原有15个条文，其中14条被修改，唯一没有修改的条文是该法的第15条：“本法自公布之日起施行。”[27]这些宪法实施中的乱象明显是不合理的，是应当纠正和改进的，为此有必要明确全国人大常委会“部分”补充和修改基本法律的具体标准，“判断是否是‘部分’补充和修改，应该有质的标准和量的标准。质的标准就是不得修改原法律的基本原则、核心的内容和最主要的条款。量的标准可规定所补充修改的法律条文总数不得超过原有法律条文的三分之一。”[28]在此全国人大常委会很难通过制定法律的途径来弥补，因为它不太可能专门为此制定一部新法律；也不太可能通过修改或补充全国人大常委会《议事规则》的方式来改进，《议事规则》只能规定常委会会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等程序性问题，而不宜对全国人大常委会修改基本法律的幅度这样实质性的权力作出规定。因此，全国人大常委会通过宪法解释对“部分补充和修改”基本法律的范围作出限定，是目前体制下较为可行的方案，至少是方案之一。由于这是常委会的自我限权（限制自己修改基本法律的范围），因此一般难以寄希望于常委会主动解释，只有当有关组织或个人依法提出宪法解释的请求后，常委会才比较可能受理并作出解释。按常理推论，常委会很有可能朝着有利于自己的方向而不是不利于自己的方向作出解释，因此会对“部分”补充和修改作扩大解释。但即便如此，这种解释也并非完全没有意义，因为扩大解释也必须顾及到基本的合理性，我们难以想像常委会把宪法规定的对基本法律的“部分”补充和修改解释成可以修改该法律的60%、70%甚至90%，这是违背基本常识的。常委会很可能把对基本法律的“部分”补充和修改解释成可以修改该法律的30%，这是较为合理的，解释为50%已是扩大解释的最大限度（超过这个限度会可能会舆论哗然）。因此这虽然只是一种自我限权，但总比在实践中没有比例限制地补充和修改基本法律要好。[29]解决这一问题的方案之二是由全国人大修改、补充《立法法》，《立法法》是全国人大制定的，全国人大有权对全国人大常委会“部分”补充和修改基本法律提出限制，虽然《立法法》主要规定的是立法程序问题，但其中也涉及到立法权的分工和范围的界定，如《立法法》第8条规定了十个方面的内容“只能制定法律”（即涉及国家主权，涉及各级人大及一府两院的产生、组织和职权，涉及民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，涉及犯罪和刑罚，涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，涉及对非国有财产的征收，设计民事基本制度，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，涉及诉讼和仲裁制度以及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项），因此对全国人大常委会修改基本法律的幅度这样实质性的权力，全国人大是可以通过修改《立法法》作出补充规定的。方案之三是待将来修宪的时机成熟后，通过修宪程序由宪法加以规范，形成全国人大对其常委会“部分补充和修改”基本法律的约束。因此，在这一问题上宪法解释虽不是唯一的方案，甚至不是最佳方案（属于自我限权），但至少是方案之一，它可能是修宪或修法前的一个铺垫（在这三条路径中，这也是唯一属于全国人大常委会的职权，其余两项都只有全国人大才能启动）。

2、行政机关、地方机关在制定规范性法律文件时可能有宪法解释的需求

如前所述，当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”，“认为需要对宪法进行解释的”，可以向全国人大常委会提出宪法解释，虽然其中法律解释可能有更大的需求，但也不能完全排除宪法解释的可能性。如宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”其中“国家的、社会的、集体的利益”具体包括哪些？它和2004年第22条宪法修正案规定的“公共利益”是什么关系？[30]又如2004年第24条宪法修正案规定：“国家尊重和保障人权。”其中人权和宪法上规定的一系列公民权是什么关系？这些问题全国人大及其常委会不一定专门立法作出规定，有些散见在各法律文本中的相关条文也不一定能回应现实中的诸多问题，因此有关国家机关在“制定”行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时，可能认为这些宪法条文本身需要进一步解释，因而可以向全国人大常委会提出宪法解释的请求，全国人大常委会也应该满足这些请求，做出相应的宪法解释。[31]

3、 在立法有空白或不完善的情况下，宪法解释也可能有一定空间

在我国有关领域虽然有立法、但立法还不够完善的情况下，宪法解释作为立法的补充可能有其一定的存在意义。如宪法第67条第9项规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”，其中是否包括决定接受部长、委员会主任、审计长、秘书长的辞职？这样的具体问题本应由《国务院组织法》加以规定，但它却没有规定，1984年全国人大常委会法制工作委员会在回答劳动人事部干部局的有关询问时，对该宪法条款实际上做了类推解释：“关于国务院组成人员的辞职问题，法律没有规定。宪法第67条第9项规定，全国人大常委会‘在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选’。根据这一规定的精神，国家科学技术委员会主任辞职，似可由国务院总理接受辞职，提请全国人大常委会决定。”[32]这等于将“辞职”纳入到宪法第67条第9项的规定之中，实际上对该宪法条款做了某种程度的扩大解释，今后修改《国务院组织法》时可以将此内容纳入其中，作为该法的一部分。又如我国《宪法》规定公民有通信自由，[33]《刑法》将“通信”的“信”解释为“信件”、“邮件、电报”，[34]在今天这个信息高度发达的社会，“信件”显然还应包括电子邮件、短信、微信等，在此立法机关可以对现有法律作出补充修正，使宪法规定的“通信自由”的“信”有较为明确的范围（修改法律）；也可以通过解释《刑法》和《刑事诉讼法》的方式予以说明（解释法律）；同时也不排除有关组织或个人依法提出解释宪法“通信自由”的“通信”之请求后，全国人大常委会作出宪法解释以回应社会需要的可能性。本文认为，对此类问题，应优先考虑采用修改或解释法律的途径，在穷尽这些途径后才宜启动宪法解释机制。

此外，在有些领域目前还没有相关立法的情况下，宪法解释也有一定的空间。如在新闻、宗教方面我国目前只有行政法规和规章，立法机关的法律还没有出台；还有些领域地方立法先行，中央立法还是空白，这些都使执法机关或司法机关以及有关当事人可能对宪法的有关规定出现理解上的歧义，此时也不能排除宪法解释的可能性。如宪法第36条第3款规定“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”其中什么是“正常的宗教活动”？“正常”的标准是什么？什么样的宗教活动是“破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度”？这本应由立法机关制定《宗教法》作出具体规定，但在该法出台之前，如果有相关组织或个人依法提出宪法解释，常委会也可以先作出解释；或对国务院制定的《宗教活动场所管理条例》等行政法规进行合宪性审查（由于目前没有宗教方面的法律因而难以进行合法性审查而只能直接做合宪性审查），在审查中也可能需要解释宪法。[35]此外，由于我国的宪法权力法也很不健全，只有有限的几部组织法，一直没有宪法解释法、国家主席法、中央军委组织法等等法律，有的即使有也过于简陋，如《国务院组织法》只有11条，其中5条都是对宪法相关条文的重复规定，这极易导致人们对有关国家权力的行使是否符合宪法的原则有不同理解，此时也可以依法通过宪法解释的途径来明确宪法有关条文的含义。[36]

但这类宪法解释似乎都只是缓兵之计，最终还是要靠立法机关尽快制定相关法律、使法律体系得以完善来加以解决，因此这类“作为修宪前铺垫的宪法解释”也基本如此——最终大多还是要靠修改宪法来加以确认。如果通过个别的、零星的宪法解释来逐步完善宪法的有关规定，宪法解释实际上将起到类似判例法的作用，这固然没有什么不好，但可行性较小，对后发性的发展中国家来说，没有时间慢慢积累，没有必要亲自一一实践摸索，可以并应该借他山之石，成文法显然是更有效、更便捷的途径。

还有一点应当引起我们注意的是，我国解释权的性质在实践操作中呈现出某种混乱，如在现实生活中法律解释与宪法解释相互混淆，这是由我国宪法和法律某些条文的重复而引起的，致使有些宪法问题变成了法律问题，其间需要做的宪法解释也可能变成了法律解释。如宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在实践中，该条规定是否意味着党委和人大可以适当干涉法院的审判？对此全国人大常委会可以、也有必要作出宪法解释；但由于《法院组织法》第4条也规定了完全相同的内容，因此全国人大常委会对《法院组织法》第4条作出法律解释即可（只需常委会委员的1/2通过），不必动用宪法解释的手段（可能需要2/3的常委会委员通过或其它比法律解释更复杂的程序）。又如宪法第120条规定：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”如果某自治区的人大在制定有关《自治条例》中涉及该问题，或想就该问题制定《单行条例》时，对什么是“当地的实际需要”拿捏不准，可以提请全国人大常委会对该宪法条文作出解释；但由于《民族区域自治法》第24条一字不差地做了完全相同的规定，因此全国人大常委会即使对此作出解释，其解释的性质也难以分辨（是宪法解释还是法律解释）。还有宪法第89条规定国务院有权“根据宪法和法律”制定行政法规，那么国务院在制定行政法规时究竟是应该“根据宪法”还是“根据法律”，还是既“根据宪法”又“根据法律”?即某一领域既有宪法的原则规定，又有法律的详细规定时，行政法规才能出台，还是该领域只有宪法的原则规定，没有法律的详细规定时，行政法规也能出台？对此国务院可以提请全国人大常委会解释。但由于《立法法》第56条规定了基本相同的内容：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”，因此即使全国人大常委会对此作出解释也可能被认为是法律解释，而实际上这同时也是对宪法的解释，或者说这既是法律解释也是宪法解释。1988年全国人大常委会法制工作委员会在回答司法部的询问时，以“同意司法部的意见”的方式解释了“各级人大常委会组成人员中的律师能否继续履行律师职务的问题”：“各级人大常委会组成人员担负着法律规定的特殊职责，他们如果担任律师并履行律师职务，参与各种诉讼或非诉讼活动，与人民法院、人民检察院和政府机关发生大量工作联系，会产生诸多不便，体制上也不尽合适。因此，对当选为各级人大常委会组成人员的专职、兼职律师，自当选之日起，应停止履行律师职务。”[37]这既是对宪法第65条第4款，也是对《全国人大组织法》第23条第2款、以及《地方组织法》第41条第3款的扩大解释（把“人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”扩大解释为也“不得兼任律师职务”）。这种解释权性质的混乱是由立法中的弊端连带出来的，如果将来这一弊端——法律条文与宪法条文重复（而不是细化）得以克服，宪法解释和法律解释的这种重合性也应随之消失。

本文勾画出来的我国现行体制下的宪法解释可能令一些人感到失望，甚至嗤之以鼻。但它可能是中国宪政建设的一个进步，或许只是一小步，但许多小步的积累才会有一大步迈进的可能。在中国，在当下，启动全国人大常委会的宪法解释权是必要的，有意义的，只有启动了才能接受实践检验，只有经过实践检验才能知道是否符合中国国情，也才可能加以改进和完善。在此过程中我们可能最终寻找到某个适合我们的他国模式，也可能组合几种模式而形成一种新的模式，也不排除创造出一种崭新模式的可能性——采取什么模式并不是最重要的，最重要的是要能够解决我们自己的问题。如有学者建议“在全国人大常委会内部建立独立的组织机构(如宪法委员会)，确定少数专职委员，专司宪法解释职责，不再从事立法工作，从而避免由180多名委员共同行使这一职责的非常做法”；或者“由全国人大常委会委任数名具有丰富法律经验与学养的专业人士组成独立的机构负责解释宪法。这些人员不是常委会委员，也不受常委会指挥，但常委会最终保留以立法的形式推翻宪法解释的权力。”[38]笔者认为我国“将来”建立的违宪审查制度（包括宪法解释）应该是司法体制的模式：在最高法院内设一宪法庭，进行专门审查；或不设宪法庭，由各审判庭作附带性审查，但辅之以宪法咨询（专家参与）；或就违宪审查案件组成特别陪审庭，陪审员可在学术性的宪法委员会成员以及社团代表和普通民众中产生。[39]但“将来”不是“现在”，现在由全国人大常委会进行宪法解释是值得尝试的一条路径，改革就是不断地试，错了再纠正，正确的道路往往要经过多次试错才能真正找到。

# 本文为2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(项目编号503000120401)的阶段性成果。

1 韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。

2 我国宪法第67条规定全国人大常委会权力的第一项是“解释宪法，监督宪法实施”，将“解释宪法”与“监督宪法实施”放在同一项中规定，说明二者紧密相关。

[2] 法律制定出来后，立法机关内部仍然可能对法律有不同理解，如对宪法第67条规定的全国人大常委会“部分”修改基本法律之权，全国人大常委会法制工作委员会的“解说”和全国人大常委会办公厅研究室政治组的“观点”显然不一致。详见徐向华主编：《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版，第361页。此时它们是否可以向全国人大常委会提出宪法解释，值得研究。

[3] 较大市即省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市。

[4] 自治地方不仅包括自治区，而且包括自治州、自治县，它们在制定自治条例和单行条例时也可能涉及宪法解释。《立法法》第75条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”因此自治州、自治县的自治条例和单行条例不属于全国人大常委会批准的范畴，对其是否违反宪法和法律由省、自治区、直辖市的人大常委会审查和批准。但这并不排除自治州、自治县在制定自治条例和单行条例时，对有关宪法问题产生疑惑、存在宪法解释的需求。

[5] 朱源星：《地方立法硕果累累》，《人民之声》2004年第9期。

[6] 王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第313页。

[7] 2006年6月对《义务教育法》做了修改，刪去了省、自治区、直辖市根据义务教育法的规定为有步骤地推行九年义务教育规定本地义务教育年限的规定，规定国家实行九年义务教育制度。同前注⑦，第313-314页。

[8] 全国人大法制工作委员会对这些法律询问“答复”中的有些部分从其内容来看，是一种“法律解释”；但从解释主体来看，法制工作委员会不具有法律解释的权力，因此这些回复可以视为一种过渡性的“准解释”（1996年后才正式启动了全国人大常委会的解释机制）。同上，第243-332页。

[9] 笔者在这229件批复中没有找到有关机关在“制定”法规、规章及条例时提出的宪法解释，只找到它们不是在制定规范性文件时提出的宪法解释请求，如1983年福建省人大常委会办公厅请示全国人大常委会法制工作委员会：“我省安溪县检察院提请县人大常委会同意逮捕一县人大代表，县人大常委会不同意逮捕该代表。县检察院经省检察院反映至省人大常委会，省人大常委会是否可以改变或者撤销县人大常委会的决定？”根据宪法第104条的规定，省人大常委会只能改变或者撤销县人大的决定，是否能够改变或者撤销县人大常委会的决定，宪法并未明确，福建省人大常委会办公厅实际上是希望全国人大常委会对宪法第104条作出扩大性解释。这本来是全国人大常委会行使宪法解释权的一次机会，从宪法第104条可以推论出省人大常委会既然有权改变或者撤销县人大的决定，那么也应该有权改变或者撤销县人大常委会的决定，因为县人大常委会是县人大的常设性机关，但全国人大常委会法制工作委员会却“建议请示省委指示县委采取适当方式处理为好”。同上，第261页。

[10] 至于回应的内容是否真正满足选民的需要，是否真正实现了宪法赋予的公民选举权，是另一个问题。

[11] 李蒙：《为全面深化改革，哪些法律需要立改废？》，《民主与法制》2014-04-02。

[12] 《哪些法律需要制订和修改？》，《新京报》2013-11-23。

[13] 同前注⑦，第266、282-283页。

[14] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第133页。

[15] 同前注⑦，第274、322页。

[16] 同前注⑦，第282、291页。

[17] 这16个法律解释可分为三类：一是关于国籍法在香港澳门的适用；二是关于香港澳门基本法规定的含义；三是关于刑法的解释（９个）。《新闻背景：全国人大常委会立法解释》，新华网2014年4月21日。

[18] 全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》（2013年版），中国民主法制出版社2013年版，第211-215页；《2014年制定的法律》，《北京晨报》2014年4月18日。

[19] 同前注⒂，第136页。

[20] 值得注意的是，我国在一些领域有立法但立法较为原则笼统，具体运用时还需要更明确详细的标准，此时立法机关并没有及时启动法律解释机制加以弥补，而是将这一权力拱手让给了行政机关——由其制定法规、规章等方式将法律条文具体化。

[21] 当然我们也不排除后任常委会对前任常委会的立法加以纠正的可能性，但这种纠正总体上看仍然属于自我审查的范畴，而且它完全可以通过修改或废除原有法律的方式加以实现。

[22] 对规章（包括国务院部委的规章和地方规章）和较大市（省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常务会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的审查，不在全国人大常委会的职权范围之内，根据宪法第67条的规定，全国人大常委会只有权撤消“国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及“省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，宪法第116条规定全国人民代表大会常务委员会批准后生效的是“自治区”的自治条例和单行条例，而“自治州、自治县”的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。但审查者和被审查者在审查过程中都应该有权向全国人大常委会提出法律解释或宪法解释。

[23] 如河北省《关于地方政府规章备案审查的规定》第1条：“为了规范地方政府规章的备案审查工作，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律的规定，结合本省实际，制定本规定。”贵州省遵义市《规范性文件备案审查办法(试行)〉第1条：“为了使规范性文件的备案审查工作规范化，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会常务委员会监督法》、《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》、《贵州省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》等法律法规的有关规定，结合我市实际，特制定本办法。”

[24] 同前注⑦，第288-289页。

[25] 宪法第37条规定：“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《立法法》第8条规定只有法律才能规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，《行政处罚法》第9条规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”。

[26] 《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”由于该条明确规定了“限制人身自由的强制措施和处罚”属于全国人大及其常委会不得授权国务院先行制定行政法规的内容，因而这里扩大解释的余地也没有。即使有扩大解释的余地，其作出的解释也仅仅是法律解释（解释《立法法》），而不是宪法解释。

[27] 徐向华主编：《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版，第345页。

[28] 蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第333页。

[29] 有学者认为常委会可能是有意对“部分修改”基本法律的“部分”不做解释，因为不解释常委会才能在修改基本法律时掌握主导权，这是回避监督的一种有效手段，是对自己“比较有利的选择”。如果作出解释，哪怕是很模糊的解释，常委会在行使修改权时无疑将受到约束。参见前注[29]，第361、362页。人的本性是排斥约束的，权力人尤其排斥，即使立法机关成员也不例外。

[30] 第22条宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

[31] 这些问题当然也可以通过制定或修改法律等途径加以解决。

[32] 同前注⑦，第271页。

[33] 宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者调查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”

[34] 《刑法》第252条规定：“隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由权利，情节严重的，处一年以下有期徒刑或者拘役。”第253条将其解释为“邮件、电报”：“邮政工作人员私自开拆或者隐匿、毁弃邮件、电报的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”《刑事诉讼法》第116条也将其解释为“邮件、电报”：“侦查人员认为需要扣押犯罪嫌疑人的邮件、电报的时候，经公安机关或者人民检察院批准，即可通知邮电机关将有关邮件、电报检交扣押。不需要继续扣押的时候，应即通知邮电机关。”

[35] 当某个领域只有宪法规定、而法律和行政法规都没有出台、地方性法规先行出台时，该地方性法规也可能直接与宪法相抵触，这也属于一种特殊情况下的“违宪审查”。

[36] 当然不是研究中或普法中遇到的宪法或法律问题，而是在法律执行中遇到的问题。

[37] 同前注⑦，第330页。

[38] 蒋惠岭：《中国宪法解释制度的三个基础理论问题》，《人民法院报》2014年12月04日。

[39] 马岭：《我国违宪审查机构的模式选择》，《河南财经政法大学学报》2014年第6期。