摘要: 全国人大常委会解释宪法的职权具有专属性，具体包括三重内涵：其一，全国人大常委会解释宪法具有专门性。《宪法》第67条第1项规定的“解释宪法”职权并不当然地依附于或者包含于同项所规定的“监督宪法的实施”的职权。其在性质和功能上不能为其他职权所替代。在宪法监督之外，全国人大常委会仍然有单纯行使宪法解释权的制度空间。其二，全国人大常委会解释宪法的效力具有确定性。全国人大可以监督全国人大常委会行使宪法解释权，但为了维护宪法解释的确定性，全国人大应当尊重全国人大常委会所作宪法解释的权威性。其三，全国人大常委会作出的宪法解释对全国人大亦具有一定约束力，可在一定程度上约束全国人大的立法活动，但不能约束全国人大的宪法修改权。
关键词: 宪法解释权；全国人大常委会；宪法监督；宪法解释
一、引言
我国《宪法》第67条关于全国人大常委会职权的第一项规定是：“解释宪法，监督宪法的实施”，而第62条关于全国人大职权的第一项职权是“修改宪法”，第二项职权是“监督宪法的实施”。两相对比，一个自然的问题就是：“解释宪法”是专属于全国人大常委会的职权，还是内在地包含在“监督宪法的实施”之中，从而也是全国人大的职权？笔者将此概括为全国人大常委会宪法解释权是否具有专属性的问题。对此问题，从宪法的文义解释无法直接得出明确结论，必须借助更为体系性的关于宪法解释权与宪法监督权关系的思考。此外，专属性问题还涉及全国人大和全国人大常委会的关系，以及宪法解释和宪法修改的关系，并与“保证宪法全面实施”的各项体制机制的建构密切相关。学界对于宪法解释权是否具有专属性的问题主要有两种观点：其一，全国人大作为最高国家权力机关与全国人大常委会分享宪法解释权；其二，应严格解释《宪法》第67条第1项，从而认为只有全国人大常委会享有宪法解释权。两种观点彼此分歧，论证又各有不足。迄今为止，学界尚未就全国人大常委会宪法解释权的专属性问题形成有力的通说。
上述问题的厘清不仅有助于提升规范解释的融贯性，整体地把握宪法解释权，而且具有重要的实践价值。“落实宪法解释程序机制”是全面推进依法治国的重要议题，也是“健全保证宪法全面实施的制度体系”的重要内容。进一步建构和落实宪法解释程序机制，必然需要厘清宪法解释权的主体问题。对此，笔者认为全国人大常委会行使宪法解释权具有专属性，不宜简单认为全国人大拥有与全国人大常委会相当的宪法解释权。在合宪性审查等宪法监督制度之外，宪法仍然保留了全国人大常委会单纯行使宪法解释权的空间，为“依宪治国”“依宪执政”供给了丰富的制度工具。对此，本文拟从以下三个层次展开论述：（1）宪法解释权是否专属于全国人大常委会；（2）如果宪法解释权是一项由全国人大常委会专门行使的职权，那么全国人大常委会作出的宪法解释应具有怎样的法效力；（3）如果全国人大常委会作出的宪法解释的效力具有确定性，那么宪法解释应发挥怎样的约束作用。
二、全国人大常委会解释宪法的专门性
虽然宪法文本只规定全国人大常委会有权“解释宪法”，但是《宪法》第67条的“解释宪法”与“监督宪法的实施”被规定在同一项中，且二者具有紧密关联。所以，在文义解释层面，“解释宪法”可能被理解为与“监督宪法的实施”具有同一性，不具有独立职权的性质。以此出发的一个自然的推论就是：全国人大行使的“监督宪法的实施”职权也包含了宪法解释权的内涵。那么，全国人大常委会解释宪法是否具有专门性，需要进一步澄清。
（一）“解释宪法”独立于“监督宪法的实施”的解释空间
《宪法》第67条第1项规定全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”。而第62条第1项规定全国人大有权“修改宪法”，第2项规定其有权“监督宪法的实施”。这里“解释宪法”与“修改宪法”在表述上非常近似。如果“解释宪法”和“修改宪法”一样，也完全独立于“监督宪法的实施”，那么《宪法》第67条完全可以参照第62条规定第1项和第2项的方式，将“解释宪法”与“监督宪法的实施”分列两项。既然《宪法》第67条将“解释宪法”与“监督宪法的实施”同项规定，并仅以逗号相隔，那么至少从语义解释的角度看，二者之间具有紧密的联系，具有一体化的含义。
制度实践的历史也能够印证这种判断，我国宪法史上曾有将宪法解释权与宪法监督权作一体化考量的实践。1946年《陕甘宁边区宪法草案》的修正稿《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》（下文简称《边宪草修正稿》）第九章第3条规定：“本宪法解释权属于边区议会，议会休会期间，属于议会所授权之议会常务委员会。”从规定来看，作为“立法机关及监察机关”的边区议会及其常委会都享有“宪法解释权”，但是《边宪草修正稿》只规定“本宪法所列举及未列举之人民自由权利，均受宪法之保障，不得以法律或命令侵犯之”，未专门规定宪法监督制度，而且宪法监督与宪法解释密不可分。所以，边区议会及其常委会的“宪法解释权”很可能也包含宪法监督的内涵。
但1982年宪法选择明确区分“解释宪法”和“监督宪法的实施”，并把两项职权分别表述。这说明宪法将“解释宪法”与“监督宪法的实施”同项规定，并以逗号间隔的方式，蕴含了不同于《边宪草修正稿》将宪法解释权和宪法监督权一体表述为“宪法解释权”的内涵。这可能意味着“解释宪法”并不当然地附属于“监督宪法的实施”，“监督宪法的实施”也并不一定需要“解释宪法”。因此宪法解释权相对于宪法监督权可能具有独立性。
（二）《宪法》第67条“解释宪法”与“监督宪法的实施”的相互塑造
不可否认，宪法解释和宪法监督是难以完全相互独立的两项法律活动。在外国的宪法制度与实践中，宪法解释则几乎等同于宪法监督。《宪法》第67条中的“解释宪法”与“监督宪法的实施”被置于同一项条款，似乎也具有紧密的解释关联。任何将第67条“解释宪法”与“监督宪法的实施”进行完全分离的解释，都将错误理解其中任意一项职权。它们的规范性关联在最强的意义上可以被诠释为，《宪法》第67条第1项是一项包含了“解释宪法”的宪法监督权；在次强的意义上可以被解释为“解释宪法”与“监督宪法的实施”相互塑造和限定；在最弱的意义上可以被理解为“解释宪法”与“监督宪法的实施”在特定情形下构成关联关系。笔者认为在次强层面诠释“解释宪法”与“监督宪法的实施”的关系较为合理。二者虽然被逗号间隔，但毕竟被同项规定，对于对方都有构成性意义，塑造了对方的职权形态和行权方式。
从规范形成的角度来看，1978年《宪法》第25条第3项规定全国人大常委会有权“解释宪法和法律，制定法令”。1982年宪法将“解释宪法”职权和“解释法律”职权分别规定在两项中，并将“解释宪法”职权与“监督宪法的实施”职权结合，很大程度上说明宪法解释作用的重心已经从单纯的疑义阐释，转向借助宪法监督完善和发展宪法。纯粹的抽象宪法解释，因脱离个案与具体的争议情形，不仅“难免会流于空泛”，而且有不当扩张自身权限，侵犯宪法修改边界的嫌疑。所以，“监督宪法的实施”应成为“解释宪法”的筛选机制。同时，“解释宪法”对于“监督宪法的实施”也具有构成性意义。为了提升宪法监督的效能，各项宪法监督权也应有所分工，全国人大和全国人大常委会的宪法监督权宜作差异化理解。除行权主体外，“解释宪法”是两项宪法监督权得以区分的最主要原因。“解释宪法”职权对全国人大常委会的“监督宪法的实施”职权也有限定作用。
具体来说，“解释宪法”与“监督宪法的实施”的关联性主要表现在三个方面：首先，“解释宪法”职权和“监督宪法的实施”职权都应由“执行经常工作”的机关行使。在1954年宪法制定时，宪法解释权就曾被建议配置给“执行经常工作”的全国人大常委会。现行宪法将宪法解释权赋予全国人大常委会也有这种考虑。同样的，在1982年宪法修改时，宪法监督权则因为“人大不能够经常开会”被修宪者要求分享给全国人大常委会。这说明，全国人大常委会宪法监督权的常态化运行也是其重要的内在特征。
其次，“解释宪法”和“监督宪法的实施”同属于保障法制统一的职权。前者主要通过解释宪法消除宪法适用分歧，后者则主要通过合宪性审查进行规范控制。由于宪法保护的各种价值之间存在张力，所以在宪法获得普遍适用时，各种宪法分歧就不可避免。宪法解释可以在维持宪法秩序的适度内部张力的基础上，达成一定的宪法共识，通过统一宪法适用依据来约束各类法律活动，因此宪法解释“也有监督的意思在内”。而在宪法监督中，有权机关在尊重立法者的“自我评估”和“自我决定”的空间的基础上，通过保证制定法不与宪法相抵触，维护法制统一。与此同时，宪法解释还可以为宪法监督澄清监督依据。所以尽管二者保障法制统一的方式不尽相同，但仍存在关联性。
最后，“解释宪法”和“监督宪法的实施”都指向重大或者全局性问题的处理。相较县级以上地方各级人大及其常委会等其他机关的监督权，全国人大及其常委会“主要是对那些关系国家安危、国计民生的重大违宪事件进行监督”。而宪法解释自然也涉及国家重大或全局性问题的说明，因为宪法作为国家的根本法，确认和巩固了国家的“根本制度、基本制度、重要制度”。
（三）“解释宪法”并不内含于全国人大“监督宪法的实施”
由上述讨论可知，“解释宪法”与“监督宪法的实施”相互塑造，并具有三重关联关系。尽管如此，笔者仍然认为全国人大常委会的解释宪法具有专门性。这里需要分析以下问题：（1）《宪法》第62条第2项关于全国人大“监督宪法的实施”是否包含“解释宪法”？如果包含，那么全国人大也可以“解释宪法”，则全国人大常委会解释宪法不具有专门性；如果不包含，则全国人大不能“解释宪法”。（2）全国人大常委会“监督宪法的实施”过程中也涉及对宪法的解释，这里的宪法解释与前述全国人大常委会“解释宪法”作出的正式的宪法解释是否可以作同等理解？如果是，那么宪法监督权也可以被认为实质上是一种宪法解释权，宪法解释权便不会专属于某一机关。如果不是，则宪法监督权不能替代宪法解释权。如果两个问题的答案都是否定的，那么全国人大常委会解释宪法具有专门性。
就第一个问题而言，《宪法》第62条第2项“监督宪法的实施”中并不包含“解释宪法”。从修宪史来看，全国人大“监督宪法的实施”职权，与全国人大常委会“解释宪法”职权，大致经历了从紧密结合到严格区分的过程。1978年《宪法》第22条第3项规定全国人大有权“监督宪法和法律的实施”，第25条第3项规定全国人大常委会有权“解释宪法和法律，制定法令”。同时，宪法没有授予全国人大常委会宪法监督权。“监督宪法的实施”职权与“解释宪法”职权虽然分属两个国家机关，但二者具有紧密的关系。因为，1978年宪法修改时，“文化大革命”结束不久，全国人大及其常委会刚刚恢复工作，相应制度实践尚未步入正轨。全国人大常委会的职权未被加强，还不能“把原来人大担负的责任担负起来”。所以，全国人大与全国人大常委会在保证宪法实施上也应被视为一个整体。“一九七八年宪法重新规定了全国人民代表大会有权监督宪法和法律的实施，并且增加了全国人大常委会有权解释宪法和法律的内容，说明一九七八年宪法重新肯定全国人民代表大会和它的常委会仍是保障宪法实施的机构。”这也说明了，1978年宪法中全国人大的“监督宪法的实施”职权包含了与“解释宪法”职权紧密关联的部分，可以衔接二者。但全国人大的“监督宪法的实施”职权并不包含宪法解释权。否则，全国人大无须与全国人大常委会一同保证宪法实施，毕竟与后者的结合存在跨机关行权的种种困难。
1982年《宪法》第62条第2项规定全国人大有权“监督宪法的实施”，第67条第1项规定全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”。相比1978年宪法，最主要的变化是全国人大常委会被赋予“监督宪法的实施”职权，并与“解释宪法”结合。那么，这是否意味着全国人大的“监督宪法的实施”职权发生了变化，也包含“解释宪法”？
笔者认为如果想说明1982年宪法中全国人大的“监督宪法的实施”职权包含“解释宪法”，那么应该主要从两条路径来论证此观点。第一条路径是，当《宪法》第67条第1项的“解释宪法”与“监督宪法的实施”被一体诠释。则“解释宪法”作为监督宪法实施的一部分而内含于“监督宪法的实施”职权。那么全国人大的“监督宪法的实施”职权也就理所应当可以包含“解释宪法”。但是，如前所述，《宪法》第67条第1项规定的“解释宪法”与“监督宪法的实施”的一体诠释将无法解释修宪者为何要将二者分别表述，并用逗号隔开，毕竟我国宪法史上也曾有将两项职权同一表述的立法例。同样也无法解释为何“解释宪法”的内涵发生了如此剧烈的转变。比如宪法修改时的权威观点认为资本主义国家的学者将违宪审查与宪法解释等同起来的观点是不正确的，“宪法的解释是对宪法条文的含义、内容和界限的阐明”。当时各学校的宪法讲义也普遍认为“解释宪法”就是对宪法条文含义、内容和适应范围的说明，并产生具有普遍约束力的法规。所以，无法从此路径论证得出全国人大的“监督宪法的实施”职权包含“解释宪法”。
第二条论证路径是，虽然，《宪法》第67条第1项规定的“解释宪法”相对于“监督宪法的实施”有一定的独立性。但是，“解释宪法”与“监督宪法的实施”被规定在同一项条文中，形成了远超过《宪法》第62条规定的“修改宪法”与“监督宪法的实施”的紧密关联。类似地，全国人大如果也享有宪法解释权，且置于第62条“监督宪法的实施”职权之中，而不是另外单独规定。那么，全国人大的“监督宪法的实施”职权应包含与宪法解释紧密关联的部分，且这种紧密关联至少不应弱于《宪法》第67条第1项中“解释宪法”与“监督宪法的实施”的关联。如此，“解释宪法”才能被包含在《宪法》第62条的“监督宪法的实施”之中，而不是像《宪法》第62条中的“修改宪法”和“监督宪法的实施”一样分列两项规定。
但相关修宪材料并不支持这种论证。1982年宪法修改时，权威观点认为：“但是原来规定由人大行使的权力，像监督宪法的实施，这一条就由人大改归到人大常委会，因为，人大不能够经常开会。”所以在1982年《中华人民共和国宪法修改草案》（以下简称《宪法修改草案》）中仅规定全国人大常委会有权“监督宪法的实施”。直到1982年宪法修改通过，宪法文本才又“加了一个”全国人大有权“监督宪法的实施”的规定。仅从权威观点和修宪过程的字面意思来看，难以得出全国人大的“监督宪法的实施”职权是否一定发生了改变的结论，对此可能有三种具体的解释。
第一种解释是，原先全国人大的“监督宪法的实施”职权被转移给全国人大常委会，宪法再赋予全国人大新的“监督宪法的实施”职权。“由人大改归到人大常委会”的表述，以及相比《宪法修改草案》增加了全国人大有权“监督宪法的实施”的正式宪法文本，似乎印证了这种解释。但是，从修宪背景来看，鉴于“文革”对社会主义民主与法制破坏，1978年宪法高度重视宪法监督，恢复了全国人大的宪法监督权。在整个国家和社会由乱转治的背景下，全国人大的“监督宪法的实施”职权不会再被取消。所以，第一种解释并不成立，也不用根据这一解释考察新的宪法监督权是否包含“解释宪法”。
第二种解释是，全国人大常委会“监督宪法的实施”职权参照全国人大的宪法监督权制定，作为参照对象的全国人大的宪法监督权并未改变。但是，这种解释显然与相关修宪材料不符。宪法监督权“由人大改归到人大常委会”的表述，和《宪法修改草案》所呈现的“监督宪法的实施”职权从全国人大转移至全国人大常委会的表象，至少说明全国人大常委会的“监督宪法的实施”原本属于全国人大，而全国人大的宪法监督权必然发生了变动。至于全国人大宪法监督权的变动是否意味着全国人大的宪法监督权完全转移给全国人大常委会，以致曾被取消，可以从前文第一种解释中获得否定的回答。所以，第二种解释也不成立，同时也引出了第三种解释。
第三种解释是，全国人大的“监督宪法的实施”职权被部分地“改归”到全国人大常委会。修宪者考虑到“监督宪法的实施是经常性的工作，人民代表大会不经常召开，不可能行使这种职权”，因此“把原来属于全国人大的一部分职权交由它去行使”。这表明，1982年宪法中全国人大常委会的“监督宪法的实施”职权，原属于全国人大宪法监督权的一部分。可以说，全国人大常委会的“监督宪法的实施”职权是从全国人大的职权之中“剥离出来的”。所以，全国人大常委会的“监督宪法的实施”职权既不是原先全国人大的宪法监督权，也不是参照全国人大的宪法监督权复制或部分复制而来，而是原全国人大宪法监督权的一部分。
由第三种解释可知，全国人大的“监督宪法的实施”职权被部分地赋予全国人大常委会。所以，“解释宪法”相对独立于“监督宪法的实施”前提下的第二种论证路径是否可行，还要论证全国人大的宪法监督权是否被剥离了与宪法解释紧密关联的部分。具体讨论如下：首先，时任宪法修改委员会副秘书长的王汉斌曾经指出：“在对违宪活动的审查过程中，往往由于对宪法条款的含义有不同理解，发生争执。为解决这种争执，就需要全国人大常委会作出宪法解释。因此，宪法解释与宪法监督是紧密关联的，对保证宪法的实施有很重要的作用。”从王汉斌的说明来看，“解释宪法”与“监督宪法的实施”相互交融，共同保障宪法的实施。全国人大常委会的“监督宪法的实施”包含了与“解释宪法”紧密相关的部分。其次，全国人大是以“针对个别违宪违法行为的纠正、批评、叫停以及确认选举、任命无效等”方式行使宪法监督权，而这显然与“解释宪法”的制度形态相去甚远，也不需要宪法解释。正如学者所说，全国人大宪法监督权的“这种保留难以从行使职权的适配性上得到说明，而应从其宪法地位上得到说明”，属于“政治控制型监督”。而且，如前文所述，全国人大交由全国人大常委会行使的“监督宪法的实施”职权正是它难以有效行使的部分，所以全国人大与全国人大常委会的宪法监督权应少有交叠。总之，全国人大的“监督宪法的实施”职权不会保留与“解释宪法”密切相关的部分。
综上所述，全国人大“监督宪法的实施”职权包含“解释宪法”的必要条件是其包含与宪法解释紧密相关的部分。如果它不包含这一部分，而且全国人大还享有宪法解释权，那么全国人大的宪法解释权和宪法监督权就应像“修改宪法”和“监督宪法的实施”一样被表述为两项职权，不能将“解释宪法”包含于“监督宪法的实施”之中，甚至不能像《宪法》第67条第1项一样规定在同一项中，并用逗号隔开。但是，《宪法》第62条只规定全国人大有权“监督宪法的实施”。所以，全国人大不享有与全国人大常委会相当的宪法解释权。
另外，现行《宪法》第62条第16项关于全国人大的职权的兜底规定也并非全国人大越权代行宪法解释权的依据。如果全国人大以第62条第16项的兜底规定主张其可以代行宪法解释权，那么，根据宪法解释与宪法监督之间的紧密关系，全国人大也应以《宪法》第62条第16项结合《宪法》第62条第2项“监督宪法的实施”主张其有权“解释宪法”。但全国人大的“监督宪法的实施”不应包含“解释宪法”。而且从形式分权的角度来看，“对于已经由宪法分配给其他机关的国家权力，全国人大不可以越权代行”。从功能适当的角度来看，“全国人大能够行使的‘其他职权’，只能是基于其功能适合由其行使的职权”。所以，以现行《宪法》第62条第16项的兜底规定主张全国人大享有宪法解释权同样不成立。
（四）“解释宪法”独立于“监督宪法的实施”的制度空间
如前所述，1982年《宪法》第67条第1项以逗号隔开“解释宪法”和“监督宪法的实施”，为第67条“解释宪法”相对独立于“监督宪法的实施”提供了规范解释空间。一方面，全国人大常委会可以通过行使宪法解释权，将宪法监督的结果上升为具有普遍约束力的宪法解释；另一方面，在合宪性审查到达极限，制定法与宪法之间的张力仍未有效纾解，且相关宪法规定滞后于社会现实时，全国人大常委会可以行使宪法解释权增强宪法的适应性。
在前一种情形中，全国人大常委会认为宪法监督的结果具有超越个案的普遍意义，并且应当进一步拓展、深化为具有普遍约束力的宪法解释。我国的相关宪法实践说明了这点。2021年6月，党中央调整了生育政策，并明确提出要修改《人口与计划生育法》。因为生育政策的调整，宪法规定的“计划生育”也面临与现实不相适应的情况，难以成为修改《人口与计划生育法》的依据。为此，全国人大常委会在修改《人口与计划生育法》的同时，法工委对宪法中的“计划生育”相关条文进行解释，以确保修改后的《人口与计划生育法》符合宪法。
全国人大常委会法工委宪法室对宪法中规定的4处“计划生育”提出了总体性的研究意见：“我国宪法有关计划生育的规定，具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施。”研究意见对宪法中“计划生育”的相关规定作了宽泛的理解。原本“计划生育”的主要内容是“控制人口过快增长、缓解资源环境压力”，并以控制人口数量增长为目标。现在法工委的研究意见将计划生育的内容宽泛地理解为“促进人口长期均衡发展”，随着国家和社会的需要调整人口数量，相比原本的意涵更具有灵活性和包容性。
法工委对宪法中“计划生育”相关规定的解释虽然具有一定的权威，但仍依附于宪法监督，其范围和效力被严格限制。正如研究意见所说：“2020年5月出台的民法典，在编纂时对原有婚姻法、收养法中有关‘计划生育’的内容没有再继续保留。这个问题可以继续研究论证，目前同修改人口与计划生育法议程不必挂钩，将来适当时候再作统筹考虑。”不作“统筹考虑”体现了法工委解释宪法问题的局限性。所以，如果严格依据宪法来审查，《人口与计划生育法》仍然可能存在合宪性疑虑。再者，考虑到立法机关还可能依据“计划生育”制定法律，以应对人口老龄化等与“计划生育”相关的社会问题。全国人大常委会应当行使“解释宪法”职权，将法工委的研究意见上升为正式的宪法解释。在此过程中，全国人大常委会对“计划生育”的解释将结合现实需要和法律秩序进行整体考量。“全国人大常委会在解释宪法时，应尽可能超越具体个案争议的层面，全面地考虑各种可能性，考虑各种抽象和假设的问题，对宪法做出能够普遍适用于整个社会生活的解释。”
当有权机关的合宪性审查到达功能的边界，制定法与宪法的张力仍未有效纾解，为了增强宪法的适应性，消除制定法的合宪性疑虑，全国人大常委会应专门“解释宪法”来扩张或限缩特定宪法文本的规范内涵。比如在全国人大修改《国务院组织法》的过程中，《国务院组织法（修订草案）》第5条将中国人民银行行长列于审计长和秘书长之前。《国务院组织法》第5条不仅扩张了国务院组成人员的数量，而且调整了国务院组成人员的次序，与宪法明文规定的第62条第5项、第63条第2项、第67条第9项和第86条不符。
在《国务院组织法》的修改过程中，全国人大宪法和法律委员会为了纾解即将修改通过的《国务院组织法》第5条与宪法之间的张力，对宪法中“国务院组成人员”的内涵进行了解释，认为从相关法律规定和实践来看“中国人民银行行长属于国务院组成人员”。研究意见缓解了中国人民银行行长作为国务院组成人员的合宪性疑虑，具有很强的说服力。但首先，宪法和法律委员会属于专门委员会，专门委员会“都是辅助性的”，它“不是任何形式的权力机关，它只是人大和人大常委会的助手”。所以它对宪法的解释只是工作性和辅助性的，无权改变宪法规范。其次，宪法对国务院组成人员采取了“列举式规定”的方式来说明，又进一步从形式上限制了宪法和法律委员会的解释空间。所以，宪法和法律委员会的解释难以突破自身的宪法地位和宪法条文形式上的限制。研究意见也并未改变宪法中“国务院组成人员”的规范内涵。《国务院组织法》第5条与宪法仍存在紧张关系。所以，为了完全地消除《国务院组织法》第5条的合宪性疑虑，全国人大常委会可以行使宪法解释权，扩张解释“国务院组成人员”这一宪法概念，并赋予这种扩张解释以普遍约束力，此种功能也为修宪者所确认。同时，全国人大常委会应着眼于整体的宪法秩序，结合可能产生的种种合宪性问题，完整地解释“中国人民银行行长属于国务院组成人员”的宪法内涵。
（五）正式宪法解释与附随宪法解释的区分
前文从两个实例出发说明了宪法解释权的制度空间。但全国人大常委会在进行宪法监督时，总需要对相应的宪法内容进行解释，以形成明确的监督依据。所以，为了说明宪法解释权与宪法监督权的实质区别，进而说明宪法监督权不得实质替代宪法解释权。本节拟从三个维度对比“解释宪法”形成的正式宪法解释与“监督宪法的实施”形成的附随宪法解释，以说明二者的不同。
其一，正式宪法解释具有普遍性，而附随宪法解释具有个案性。从历史解释的观点来看，制宪者认为“宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释”，因而没有规定宪法解释权。制宪者认为宪法解释与宪法文本一样具有普遍性，同时会给宪法适用者带来“以条文为主还是以这个解释为主”的难题。从体系解释的观点来看，现行宪法将“解释宪法”与“监督宪法的实施”相结合，加强了“宪法解释的实践性”，具有普遍性的宪法解释可以从个案化的宪法监督抽象而来，宪法监督是“解释宪法”的前置筛选机制，宪法解释的普遍性与宪法文本的普遍性也得到了一定程度的区分。从外国的宪法实践来看，有权机关从个案监督抽象出具有普遍性的宪法解释，也是获得正式宪法解释的合理方式。附随宪法解释的个案性，不是指它必须来自对司法案件的宪法监督，而是指附随宪法解释源自具体的涉宪争议。
其二，正式宪法解释更具有创制性，而附随宪法解释则更具有判断性。从我国的宪法传统来看，宪法解释权原本被认为同宪法修改权一样，是一项“修改和补充”宪法内容的职权。因而有权机关作出的宪法解释应具有创制性。但是在意识形态批判的观点下，恰恰因为宪法解释具有创制性，被认为会损害宪法的根本性，进而宪法解释权被认为是虚伪和反人民的。因为相比宪法修改，宪法解释并未经过严格的民主修宪程序，却改变了宪法文本的规范内涵。比如当时的学者认为美国联邦最高法院的宪法解释权，“那只是以‘监督’宪法为名，而实际上按照垄断组织的意旨来审查个别法律是否符合垄断资本家的利益而已”，“资产阶级宪法早已失去其国家根本法的性质了”。所以，制宪者才会得出“宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释”，这种看起来令人费解的结论。
随着社会主义法制的发展，人们意识到因为宪法规定的原则性、宪法语言的局限性、宪法规定的不完整以及宪法滞后于社会发展等原因，在宪法实施过程中，宪法有被解释的必要。这促使修宪者增加“解释宪法”的规定，将宪法解释作为宪法修改的补充，或者与“制定和修改有关法律、行政法规”等一起作为回应宪法修改意见和建议的方式，赋予其创制性，甚至有观点认为“解释宪法”也是立法权。宪法解释的创制性具体指全国人大常委会在不变动宪法文本的前提下，根据宪法规定结合涉宪争议通过行使“解释宪法”职权创制宪法规范，既包括在宪法文本规定的范围内补充新的内容，也包括在宪法文本规定与具体适用情形之间建立新的联系。但宪法解释至少应受宪法解释方法、宪法解释权的作用范围以及宪法规定的文义和意义的限制。
附随宪法解释则更具有判断性的特征，应结合具体的争议或情境，围绕下位规范是否符合宪法的判断结果，对宪法规范进行具体化和情境化的建构。作为宪法监督依据的宪法本身不存在宪法正当性的问题，宪法规范也没有进一步扩张或限缩的需要。附随宪法解释可能也会宽泛地说明宪法规范的内涵，但被个案地限定于特定的宪法监督活动之中，不能成为宪法规范的组成部分。
其三，正式宪法解释更抽象，而附随宪法解释则更具体。正式宪法解释是为了弥补宪法的明确性或适应性不足，充分发挥宪法的规范作用，调整社会现实平息宪法争议。从纾解价值张力的角度来看，虽然宪法保护的价值之间的冲突往往发生在个案中，但个案中的价值冲突也需要解释机关“通过回溯到《宪法》文本的规范体系中，通过解释方法的运用，调整承载特定价值的规范之文义、范围、目的等”，来明确某种价值优先于另一种价值的具体条件。而且从外国宪法实践来看，“当美国最高法院解决争议时，个体诉讼当事人的特征从视线中消失，最高法院几乎总是概括地解决议题”。所以，认为西方国家宪法解释“主要是一种具体解释”，宪法解释只应附随于审查过程的观点，可能有待商榷。而附随宪法解释更为具体。因为抽象的宪法监督“无法体现系争规范的具体解释和实际使用情况”，所以对于涉宪争议的回答往往要回到具体的法律适用情形中去。如果不进行具体的宪法解释，即使是权利议题，相对立法机关对宪法的解释，附随宪法解释也不具有明显的优势，宪法监督的功能也难以彰显。
三、全国人大常委会解释宪法效力的确定性
前文已经说明宪法解释权应由全国人大常委会专门行使。但是，这还不足以说明全国人大常委会解释宪法具有专属性。因为，如果全国人大常委会作出的宪法解释可以被全国人大撤销或改变，那么就很难说全国人大常委会解释宪法具有专属性。比如，有观点认为：“如果全国人大改变或撤销全国人民代表大会常务委员会对宪法进行的不适当的解释，全国人大必然同时也要解释宪法。”还有观点对“改变”和“撤销”进行了区分：“其中‘撤销’是对常委会的解释行使否决权，但自己并不重新做解释，在这种情况下，常委会可以对同一条文再做解释，解释权仍然属于常委会；‘改变’则是全国人大对常委会的解释不满意后，自己直接作出解释，在这种情况下，全国人大也有权行使宪法解释权。”
所以，在全国人大及其常委会的关系中，全国人大常委会解释宪法的效力具有确定性，作出的宪法解释不能被全国人大直接撤销或改变，这是全国人大常委会解释宪法具有专属性的必要条件。但随之而来的问题是，全国人大常委会解释宪法也是职权的行使，应当受到全国人大的监督，如果其解释宪法的效力具有确定性，那么全国人大又如何对全国人大常委会解释宪法进行监督？
（一）全国人大应当尊重全国人大常委会的宪法解释
笔者认为，全国人大常委会专门解释宪法，其解释结果的效力应当具有确定性，不能被全国人大通过特定的方式直接撤销或改变。具体来说，《宪法》第62条第12项规定的全国人大的“不适当决定”的撤销或改变制度，不应包括对宪法解释的撤销或改变。
从历史解释的观点来看，1954年宪法草案原稿中对全国人大常委会制定法令的职权，附加了“提请大会批准”的条件，但正式文本中取消了这一规定。对此，在宪法起草过程中，李维汉认为，改变或撤销全国人大常委会的法令本身包含了“批准”的内涵，董必武则认为大会本来就可以改变或撤销常委会的法令，所以不必规定。这意味着，“不适当决定”的撤销或改变制度根植于全国人大对全国人大常委会立法的民主控制关系。从体系解释的观点来看，“不适当决定”的撤销或改变职权的对象、审查标准和行权方式，均与一般以“相抵触”为标准、以“撤销”为行权方式的制定法审查权不同。在扩张了的审查标准和行权方式下，全国人大甚至不需要进行是否与宪法和法律相抵触的合法性或合宪性审查，只以“不适当”为由便能撤销或改变全国人大常委会的决定。所以，《宪法》第62条第12项规定全国人大的“不适当决定”的撤销或改变职权更符合广义的立法权的特点，具有控制全国人大常委会立法的功能。
全国人大“不适当决定”的撤销或改变职权的对象不应包括宪法解释，宪法解释不是一般制定法，具有特定形式。反过来说，即使将《宪法》第62条第12项的“决定”作广义理解，扩展至“既包括常委会的‘决定’，也包括常委会通过的法律、条例、法律解释等”，宪法解释也不应被囊括。因为，宪法解释首先应由全国人大常委会经专门的宪法解释程序作出，以保障宪法规范不会被任意变动，宪法与一般制定法的边界才能得以维持，宪法作为高级法和根本法的地位才不会受到威胁。其次，如果宪法解释以决定或是“基本法律”的形式存在，那么宪法解释的独立性太强，这与宪法解释应当严格依附于被解释的宪法文本，并只能与宪法一同发挥约束力的特征不符。最后，通过决定或立法的方式进行宪法解释会遮蔽宪法解释保障少数人权益的功能。特别在权利议题上，宪法解释是对立法的有益补充。所以，宪法解释不宜采取立法或决定的形式作出，“不适当决定”的撤销或改变职权的对象也不应包括宪法解释。
如果全国人大可以通过“不适当决定”撤销或改变制度，改变或撤销全国人大常委会作出的宪法解释。这可能会使宪法解释处于不确定的状态，以致其无法成为其他机关宪法适用依据，亦不利于其发挥定分止争的作用。再者如果全国人大可以撤销或改变全国人大常委会的宪法解释，这类似通过立法来解释宪法，本质上是一种实质主义宪法解释观的体现，在一定程度上模糊了宪法和法律的界限，不利于维护宪法的稳定与权威。
（二）全国人大对宪法解释的政治监督
全国人大常委会解释宪法虽然具有专门性和效力的确定性，但宪法解释权的行使不应独立于全国人大的政治监督之外。首先，全国人大常委会作为全国人大的常设机关由全国人大产生，理应对其负责并受其监督。而且全国人大通过工作报告等监督方式，可以更好地掌握全国人大常委会的工作，有利于全国人大对全国人大常委会的政治领导。其次，全国人大对全国人大常委会的政治监督，表明了我国宪法解释机关的人民性。在这个意义上，我国的宪法解释机关不是由少数人垄断的精英团体，而是代表人民保障宪法全面实施的专门机关，其作出的宪法解释有助于强化宪法的根本性和人民性。最后，全国人大常委会的组成人员由全国人大选举产生。全国人大理应监督参与宪法解释的人员是否履职尽责、勤政务实、清正廉洁。
但是全国人大对全国人大常委会解释宪法的政治监督是有限度的。政治监督的本质是全国人大对全国人大常委会的政治领导和工作监督，不应直接介入全国人大常委会的宪法解释工作，监督不应涉及宪法解释权的具体运行和宪法解释本身。全国人大不应通过政治监督撤销或改变全国人大常委会的宪法解释结果，否则，在全国人大作出“最终的”宪法解释前，全国人大常委会的宪法解释都很难被认为具有权威性。
四、全国人大常委会解释宪法对全国人大立法的“弱约束”作用
从上述论证可知，全国人大常委会解释宪法的效力具有确定性，全国人大应当尊重全国人大常委会所作的宪法解释的权威性。结合前文对全国人大常委会宪法解释权专门性的分析，已经可以得出全国人大解释宪法具有专属性的结论。但是，不可忽视的是学界的实质主义宪法解释观和立法直接发展宪法内涵的观点，都在一定程度上消解了宪法与法律之间的界限，和宪法解释对于宪法议题理解的权威性，并可能实质地取消宪法解释权这一职权类型。为此，有必要进一步延伸讨论宪法解释的权威性和约束力问题。宪法解释权威性的表现，或者说发挥规范性作用的关键就在于它能否约束全国人大的立法。如果不能约束，那么全国人大常委会作出的宪法解释的权威性至少不高于全国人大立法中包含的对宪法的解释。如此，则在法效力的层面，全国人大制定的法律也可以算作宪法解释，全国人大常委会解释宪法是否具有专属性就又有疑问。对此，笔者认为全国人大常委会所作的宪法解释对全国人大的立法有一定的约束力，主要应表现为全国人大为了增强立法的合宪性，要求全国人大常委会作出相应的宪法解释，并受其约束。但宪法解释不能约束全国人大的宪法修改权。
（一）宪法解释发挥“弱约束”作用的机理
由于全国人大立法是对宪法内容的最具政治权威的说明，所以宪法解释对全国人大立法发挥的是一种“弱约束”作用。而对于宪法地位低于基本法律的其他制定法，宪法解释则发挥“强约束”作用，以下将展开论证。宪法解释的“强约束”作用是指，宪法和宪法解释一起构成审查基本法律以外的其他制定法是否符合宪法的判断依据。有权机关可以根据宪法和宪法解释的规定，判断制定法是否违宪，并撤销违宪的制定法或宣告其无效。宪法解释相较制定法，其对于宪法内容的说明具有绝对的优势地位。宪法解释的“弱约束”作用则是指，宪法解释补充和强化了全国人大制定的法律的宪法依据，并对立法形成一定的约束。全国人大出于保证宪法实施和提升立法品质的要求，在立法过程中将涉宪问题交由全国人大常委会进行解释，并受宪法解释的约束。究其原因，全国人大所制定的法律同样包含对相关宪法议题的权威诠释，宪法解释更多地起到了沟通全国人大立法与宪法的作用。本节拟从两个方面说明宪法解释的“弱约束”作用：（1）宪法解释对全国人大立法何以发挥的是“弱约束”作用而非“强约束”作用；（2）宪法解释约束力的根据所在。
1.宪法解释的“弱约束”作用
首先，全国人大所制定的法律最接近宪法，同时恪守与宪法之间的界分。全国人大具有最高国家权力机关和国家立法机关的双重地位，“在国家生活中大会起到主导性作用”，具有最高的和复合的民主正当性。全国人大所制定的法律“是地位仅次于宪法的重要法律层面，因此它应当是宪法最直接的具体化，它所规范的领域应当最接近于宪法规范的领域”，发挥衔接党的意志与国家意志，整合政治决定与法律系统的作用。因此有观点认为全国人大的立法是修改或发展宪法的方式也具有一定的合理性。但上述观点都或多或少地否认宪法与法律之间的形式界分，而宪法和法律之间形式界分的维持，是宪法得以发挥规范作用的必要条件。此外，宪法与法律不仅性质不同，民意基础亦有分别，法律不能被当然地视为宪法的内容。
其次，全国人大制定的法律与宪法即使存有张力，在特定情形下也是正当且合理的。正因为宪法和法律之间存在形式上的界分，法律才可能出现与宪法不完全一致的情况。但即使全国人大制定的法律与宪法存有张力，有权机关也不应轻言违宪。因为相关法律可能是出于调整社会现实的迫切需要被慎重作出，或者代表了国民对相关宪法规定的新理解。更重要的是，相比宪法解释机关，全国人大对相关宪法议题的诠释同样也“具有极强的优位性”。而法律与宪法不完全一致的现象主要出现在下列情形中：（1）全国人大对于规定的事项有较大的形成自由。（2）全国人大为了宪法秩序的连续性与稳定性而单独立法。（3）全国人大为了适应社会变化，在法律层面调整对宪法相关规定的理解。（4）宪法修改后，全国人大出于慎重立法等原因保留与宪法不完全一致的法律。
最后，宪法解释在纾解全国人大立法与宪法之间的张力时起到促进二者对话的沟通作用。宪法和法律委员会可以在立法过程中确认法律的合宪性，回避违宪判断。但如前所述，合宪性审查亦有其功能边界，无法真正改变宪法文本的规范内涵。相较而言，宪法解释的功能有所不同：其一，宪法解释有助于补充和强化全国人大立法的宪法依据。在“重大改革于法有据”和“国家和社会生活制度化、法制化”的要求之下，全国人大立法虽然仍应保有较大的自我形成空间，但“合宪应当成为常态”。为此，宪法解释可以补充和强化全国人大立法的依据，消除可能的合宪性疑虑。其二，宪法解释有利于保持宪法的活力。宪法为了保持其规范性和实效性，需要不断从相关宪法实践中汲取新的内容。全国人大制定的法律无疑最能代表特定时期内国民对相关宪法议题的理解，兼具专业性与共识性，是“宪法新含义的催生剂”。在这个意义上，宪法解释可以沟通宪法与全国人大立法，促成二者的对话。
综上所述，全国人大常委会在尊重全国人大的立法权的基础上，通过宪法解释，补充和强化法律的宪法依据，并汲取法律中的有利因素保持宪法的活力，从而发挥宪法解释对全国人大立法的“弱约束”作用。
2.宪法解释发挥约束作用的原因
宪法解释对全国人大立法具有约束力，根本在于宪法的规范位阶高于法律。在全国人大及其常委会的关系中，全国人大并不能因为其宪法地位高于全国人大常委会，而主张其一切行使职权的行为都不能为后者所约束。因为全国人大及其常委会行使职权所产生的规范的效力位阶与二者的机关地位是两回事。这本质上是对全国人大及其常委会“职权一体性”的否定，也即区分主权者权威与法律的规范性，区分国家权力与机关职权。举例来说，全国人大可以对全国人大常委会进行政治监督，但是后者不能对前者进行政治监督，因为政治监督的基础是机关之间的上下级的民主监督关系，诉诸的是主权者的权威。而全国人大常委会则可以行使规范监督权配合全国人大就其制定的法律是否符合宪法进行判断，并提供修改建议。因为，规范监督的基础是规范效力位阶的高低，诉诸的是宪法和法律的规范性。至于制定的规范处于何种效力位阶则由宪法确定，宪法为此设置了制定不同效力位阶规范的职权。所以，当全国人大依据宪法制定法律时，全国人大常委会作出的宪法解释可能与宪法一起构成全国人大依据，而约束其立法行为。
此外，全国人大常委会作出的宪法解释也被认为属于宪法渊源的范畴，宪法解释的内容是宪法规范的组成部分。同样作为宪法规范的变动方式，宪法解释与宪法修改并不相同，宪法修改相对原宪法有一定的独立性，“宪法修正案发挥作用的法理基础是‘后法优先于前法’”。宪法解释在形式上可以呈现为一份独立的文件，但在内容上必须受限并依附于被解释的宪法文本，在效力上“宪法解释本身并没有独立的效力，它的效力依附于宪法文本”。所以，宪法解释应与被解释的宪法文本一同约束宪法的实施。现行宪法序言规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。全国人大作为国家机构体系的重要组成部分，当然也不能例外。全国人大在实施宪法的过程中同样也会受到宪法和宪法解释的约束。
（二）宪法解释约束全国人大立法的主要方式
正如前文所说，宪法解释与被解释的宪法文本一同约束宪法实施，约束全国人大的立法活动。但全国人大常委会作出的宪法解释只是对部分宪法内容的说明，不一定构成全国人大的立法依据。所以，宪法解释直接约束全国人大立法往往发生在全国人大常委会参与全国人大立法，并行使宪法解释权的情形。正如前文所述，宪法和法律委员会对宪法的解释也是有限度的，特别是在法律与宪法明文规定不一致的情况下，宪法和法律委员会的合宪性审查对宪法与法律之间张力的纾解作用有限。在此情形下，全国人大常委会应作出宪法解释，增强宪法的适应性。
具体方式有两种：第一种是法律案列入大会会议议程前全国人大常委会参与全国人大的立法。根据《立法法》第18条的规定，全国人大召开期间可以由宪法和法律委员会或其他专门委员会审议并提出涉宪争议，最后经由主席团决定转由全国人大常委会进行宪法解释。同时，主席团作为决定法律案是否列入大会会议议程的机构，也应有权对法律案进行审议。或者，全国人大常委会在“先行审议”过程中，就相关法律案的涉宪争议进行解释。在此过程中，涉宪争议不仅可以经由相关法律案的审查机构提出，也可以由参与审议的全国人大代表提出。
第二种是列入大会会议议程后全国人大常委会参与全国人大的立法。根据《立法法》第23条的规定，宪法和法律委员会对法律案统一审议，向主席团提出审议报告和法律修改稿，并就涉宪问题进行说明。如果宪法和法律委员会的说明仍没有消除法律的合宪性疑虑，应当转由全国人大常委会进行宪法解释。除了由宪法和法律委员会就涉宪问题进行说明，从《立法法》第24条来看，主席团常务主席也可以召开各代表团团长会议听取各代表团对“法律案中的重大问题”的意见，或者召集代表团推选的有关代表对“法律案中的重大的专门性问题”进行讨论。无论是“法律案中的重大问题”或者“法律案中的重大的专门性问题”都可能包括与宪法解释相关的问题。如果相关涉宪争议需要进一步由全国人大常委会解释，也可以在宽泛地理解《立法法》第26条的基础上，由主席团提出，并由大会全体会议决定将涉宪问题转由全国人大常委会作出宪法解释。
（三）宪法解释约束全国人大的限度
虽然全国人大常委会作出的宪法解释可能对全国人大立法形成约束，但宪法解释的约束是有限度的。在我国，宪法解释不能约束全国人大修改宪法。从宪法规定来看，宪法中没有规定修改宪法的实质限度，也没有规定宪法解释对宪法修改能否产生约束。如果从宪法制定、宪法修改和宪法解释的关系来看，宪法解释是对宪法条文的解释，而宪法修改是对作为宪法解释前提的宪法条文的变动，宪法解释当然不能约束宪法修改。那么有权机关能否通过对宪法修改所不能变动的宪法条文的解释间接地约束宪法修改？笔者认为，宪法修改权的界限同样大概率也是宪法解释权的界限。从学理上看，学界一般认为我国的根本制度和基本宪法原则属于不可修改的内容。这些规定也不应成为宪法解释的对象，即使宪法解释不可避免地涉及相关内容的理解，也不应产生约束力。所以，全国人大常委会的宪法解释不能约束全国人大修改宪法。全国人大如果对宪法进行修改，那么依附于被修改宪法条文的宪法解释如果与修改后的宪法难以相融，该宪法解释应当自然失去约束力。
五、结语
近年来，全国人大及其常委会的立法工作中，充分做好了相应的合宪性审查工作，确保了制定法的合宪性。有权机关和相关机构在合宪性审查过程中积极回应涉宪争议，对与人民切身利益相关的宪法问题进行了解释。但是，相关涉宪研究意见与解释仍未能满足人们对宪法在实施中充分实现其现实性价值与规范性价值的期望。在合宪性审查制度的边界与保证宪法全面实施的目标之间，宪法仍然为专门的宪法解释权的行使保留了制度空间。而从宪法解释权与宪法监督权的关系来看，宪法解释权专属于全国人大常委会，相对独立于宪法监督权，并应以宪法监督作为前置的筛选机制，而主动作出的完全脱离具体争议的宪法解释则可能缺少存在的必要性。全国人大则应当受到宪法解释的一定约束，并尊重全国人大常委会作出的宪法解释的确定性与权威性。所以，在进一步探索和落实宪法解释程序机制的过程中，全国人大常委会宪法解释权的专属性应当有所体现。
注释:
[1]参见马岭：《我国宪法解释的程序设计》，载《法学评论》2015年第4期：屠振宇：《论我国宪法解释的主体》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第72页；姚岳绒：《宪法解释权归属的文本分析》，载《华东政法大学学报》2011年第5期。
[2]参见张庆福、皮纯协：《新时期的根本大法》，人民出版社1983年版，第287页；刘景欣：《论全国人大常委会的宪法解释权》，载《法学家》1995年第5期；强世功：《立法者的法理学》，三联书店2007年版，第149—155页。
[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第41页。
[4]因为当时参与拟制与修改《陕甘宁边区宪法草案》的谢觉哉将其略称为“边宪草”，所以本文也采用这一简称，将《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》简称为《边宪草修正稿》。参见谢觉哉：《谢觉哉日记》（下册），人民出版社1984年版，第1032页。
[5]张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第503页。
[6]同上注，第499页。
[7]同上。
[8]“从各国建立的宪法监督制度看，凡是行使宪法监督权的机关（包括普通法院、宪法法院及立法机关）都同时拥有宪法解释权。这是因为，如果宪法监督机关没有宪法解释权，就无法判断法律等规范性文件是否违反宪法。”胡锦光、王从虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期。
[9]参见许崇德：《许崇德全集》（第9卷），中国民主法制出版社2009年版，第3296页。宪法修改委员会秘书处包括秘书长胡乔木，秘书处成员包括吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民、王汉斌、肖蔚云、孙立、许崇德、李剑飞等。许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第354页。秘书处具体参与到1982年宪法修改之中，所以秘书处成员的相关观点对于理解1982年宪法有较强的参考价值。
[10]参见于文豪：《我国宪法解释的效力三题》，载《中国社会科学院研究生学报》2020年第2期。
[11]参见范进学：《认真对待宪法解释》，山东人民出版社2007年版，第38页。
[12]参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第8页。
[13]苗连营：《宪法该由谁来解释？——中国宪法解释体制反思》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第91页。
[14]胡锦光：《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》，载《法学家》2020年第5期。
[15]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第134页。
[16]“一九五四年宪法曾规定，人大才有解释权，但人大会议一年才开一次，不能适应需要。所以，一九八二年宪法规定，解释权归人大常委会。”王汉斌：《谈香港基本法与中国法制》，载王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上册），中国民主法制出版社2011年版，第145页。
[17]胡乔木：《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》，载《胡乔木文集》（第2卷），人民出版社2012年版，第535—536页。
[18]彭真认为法律解释有监督的意涵，笔者认为这同样可以用于说明宪法解释。“全国人大常委会有解释法律的职责，如果两方对法律的理解发生了分歧和争执，常委会一解释，必然会肯定一方、否定另一方，所以法律解释也包括有监督的意思在内。”彭真：《关于全国人大常委会的工作》，载《彭真文选》（一九四一—一九九〇），人民出版社1991年版，第564页。
[19]张翔：《宪法与部门法的三重关系》，载《中国法律评论》2019年第1期。
[20]参见《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（第5卷），中央文献出版社2012年版，第304页。
[21]同上注，第193页。
[22]习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第272页。
[23]召开于1964年的三届全国人大一次会议共收到议案、批评、建议等188件。而1979年的五届全国人大二次会议则收到共1890件。刘政、于友民、程湘清编：《人民代表大会工作全书（1949—1998）》，中国法制出版社1999年版，第1418页。这期间全国人大及其常委会的运行经过一段时间的停滞。
[24]直到1979年五届人大二次会议，全国人大及其常委会的工作才算正式起步。参见刘政：《新时期的人大工作从这里起步——五届全国人大二次会议的功绩》，载《中国人大》2020年第17期。
[25]胡乔木：《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》，载《胡乔木文集》（第2卷），人民出版社2012年版，第535页。
[26]肖蔚云：《论各国对宪法实施的保障》，载张友渔等：《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第314页。
[27]肖蔚云：《论各国对宪法实施的保障》，载张友渔等：《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第296页。
[28]“解释宪法和法律，就是对宪法或法律条文的含义、内容和适用范围所作的说明。……全国人民代表大会常务委员会解释宪法或法律，产生新的法规，它具有法律效力，因此对我国一切国家机关、国家机关工作人员和公民具有普遍的约束力。”北京大学法律系宪法学教研室编，西南政法学院国家与法的理论教研室翻印：《中华人民共和国宪法讲义》，1979年6月，第186页。“常务委员会解释宪法或法律，产生新的法规，具有法律效力，因此对一切国家机关，国家机关工作人员和公民具有普遍的约束力。”湖北财经学院法律系国家法教研室：《中华人民共和国宪法讲义》，1980年6月，第133—134页。
[29]胡乔木：《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》，载《胡乔木文集》（第2卷），人民出版社2012年版，第535页。
[30]参见《中华人民共和国宪法修改草案》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第79—80页。
[31]肖蔚云：《关于学习新宪法的辅导报告（二）》，载肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第228页。
[32]参见叶剑英：《中华人民共和国宪法关于修改宪法的报告》，人民出版社1978年版，第41页。
[33]张友渔：《关于修改宪法的几个问题》，载张友渔等：《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第20页。
[34]张友渔、许崇德：《宪法修改草案的基本精神》，载张友渔等：《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第31页。
[35]林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《法学家》2011年第1期。
[36]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第133页。
[37]邢斌文：《什么是“违宪”——基于全国人大及其常委会工作实践的考察》，载《中外法学》2020年第2期。
[38]钱坤：《理一分殊：全国人大及其常委会宪法监督权的差异化构造》，载《交大法学》2024年第1期。
[39]同上注。
[40]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。
[41]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。
[42]分别是宪法总纲第25条关于国家政策的规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”；第49条第2款关于公民基本权利与义务的规定“夫妻双方有实行计划生育的义务”；第89条第7项关于国务院职权的规定领导和管理“计划生育工作”；第107条第1款关于县级以上地方各级人民政府职权的规定，管理本行政区域内的“计划生育等行政工作”。
[43]《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于修改人口与计划生育法涉及宪法规定问题的研究意见》，载宋锐主编：《全国人民代表大会年鉴2021年》，中国民主法制出版社2022年版，第630页。
[44]同上注，第629页。
[45]同上注，第630页。
[46]同上注，第631页。
[47]张翔：《功能适当原则与宪法解释模式的选择——从美国“禁止咨询意见”原则开始》，载《学习与探索》2007年第1期。
[48]“1982年宪法公布施行后，全国人民代表大会批准的历次国务院机构改革的方案，均将中国人民银行作为国务院组成部门；全国人民代表大会决定任命的国务院组成人员，均包括中国人民银行行长。1995年，八届全国人大三次会议通过中国人民银行法，其中关于中国人民银行行长任免的规定，与宪法关于国务院各部部长、各委员会主任任免的规定是相同的。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会决定对国务院各部部长、各委员会主任的任免，均包括中国人民银行行长。中国人民银行法和上述实践事实上已经确认中国人民银行行长属于国务院组成人员。”《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国国务院组织法（修订草案）〉修改情况的汇报》，载中国人大网2024年3月15日，http://www.npc.gov.cn/npc///c2/c30834/202403/t20240315_436025.html。
[49]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第392页。
[50]胡乔木：《当前思想战线的若干问题》，载《胡乔木文集》（第2卷），人民出版社1993年版，第513—514页。
[51]为了进一步说明“列举式规定”的影响，可以将国家机关组成成员条款与国家机关职权条款进行类比。“宪法对国家机构的职权采取‘列举式规定’意味着一种限制性授权，这与那种定义式规定可能包含的扩展性授权形成了截然的对照。”强世功：《谁来解释宪法？——从宪法文本看我国的二元违宪审查体制》，载《中外法学》2003年第5期。
[52]“考虑到社会主义市场经济正在发展中，目前还很难用法律语言对它作出具体规定。江泽民同志在党的十四大报告中对社会主义市场经济作了阐述。必要时可以据此对社会主义市场经济的具体内涵作出宪法解释。”《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第146页。
[53]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第100页。
[54]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第104页。
[55]武增主编：《辉煌四十年：现行宪法发展与实施报告》，法律出版社2023年版，第611页。
[56]“在一个合理的与可得事后审查的程序中，将合宪的、‘正确的’结果发掘出，并以合理的与可得事后审查的方式证立这一结果，经由这种方式创制出法的明确性与可预见性，而不仅仅是为了判决而判决，这就是宪法解释的任务。”[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第37页。
[57]“宪法内容的解释，就是修改和补充问题，这已有了规定，所以不必另作规定。”韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第101页。
[58]钱端升、楼邦彦：《资产阶级宪法的反动本质》，湖北人民出版社1956年版，第31页。
[59]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第100页。
[60]参见刘政、边森龄、程湘清主编：《人民代表大会制度词典》，中国检察出版社1992年版，第204页。
[61]王晨：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》（2018），载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第245页。
[62]立法权包括“制定法律”、“解释宪法和解释法律”和“监督宪法的实施”。参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第207页。国家立法权项下包括“全国人大常委会对宪法和法律的解释”。参见吴杰、廉希圣、魏定仁编著：《中华人民共和国宪法释义》，法律出版社1984年版，第113页。
[63]参见韩大元、张翔：《试论宪法解释的界限》，载《法学评论》2001年第1期。
[64]有学者认为“解释的边界并不是从法律的语义，而是从法律的意义中得出的：如果解释者偏离了法律的意旨与目的而借助法律追求新的目的，则不能通过解释，而只有通过法律续造才有可能。”[德]罗尔夫·旺克：《法律解释》（第6版），蒋毅、季红明译，北京大学出版社2020年版，第74—75页。
[65]参见李忠夏：《作为社会整合的宪法解释——以宪法变迁为切入点》，载《法制与社会发展》2013年第2期。
[66]王旭：《“法治中国”命题的理论逻辑及其展开》，载《中国法学》2016年第1期。
[67]Jeremy Waldron, The Core of the Case against Judicial Review, The Yale Law Journal, Vol.115, No.6, p.1380(2006).
[68]参见李少文：《如何落实宪法解释程序机制——兼论抽象解释的不可能性和专门立法的不必要性》，载《学术界》2022年第5期。
[69]田伟：《宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[70]“我们不应该低估权利观念渗透到立法政治或选举政治的程度。权利观念是这样一种观念：基于公共善，对我们彼此可能的行为存在宪制或者是来自彼此的相互要求。”而对于权利的限制“首先就是一个政治上自我理解的问题。”[美]杰里米·沃尔德伦：《法律与分歧》，王柱国译，法律出版社2009年版，第400、402页。
[71]胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期。
[72]马岭：《我国宪法解释的程序设计》，载《法学评论》2015年第4期。
[73]“召集人联席会议把它放到大会职权中，即第二十八条第四项‘改变或撤销全国人民代表大会常务委员会制定的法令’。但不论大会批准的条件，或者条件附在哪里以及怎样去附，都显示大会只对常委会制定法令能够改变或者撤销，对其他东西就不能这样做了。”许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第126页。
[74]“大会对常务委员会制定法令，本来就可以改变或撤销，不要附加条件为好。”许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第126页。
[75]马岭：《我国宪法解释的程序设计》，载《法学评论》2015年第4期。
[76]于文豪：《我国宪法解释的效力三题》，载《中国社会科学院研究生学报》2020年第2期。
[77]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，商务印书馆2017年版，第349页。
[78]韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期。
[79]它不仅具备基于选举民主的正当性，还具备代表多元性的广泛代表性和基于群众的真实代表性。参见钱坤：《论全国人大授权其常委会制定法律的基础和界限》，载《环球法律评论》2024年第2期。
[80]韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期。
[81]参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期。
[82]“宪法是什么，由全国人大说了算。”翟小波：《代议机关至上的人民宪政——我国宪法实施模式的解释性建构》，载《清华法学》2007年第2期。“基本法律和宪法的通常含义公然且明显抵触，那就表明，宪法被基本法律赋予了新含义；若该基本法律还获得了全国人民代表大会2/3多数的通过，该基本法律就修改了宪法。”翟小波：《人民的宪法》，法律出版社2009年版，第57页。
[83]“一些立法完全填补了宪法文本所留下的制度空白，丰富了宪法性制度的外延。”林彦：《通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争》，载《清华法学》2013年第2期。“通过民主的途径来阐明民主宪法（宪法权力制度）的不确定性，从而让宪法在具体问题上变得清晰、明确和有效，宪法本身也得到发展。”李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，载《华东政法大学学报》2016年第2期。
[84]参见陈景辉：《宪法的性质：法律总则还是法律环境？——从宪法与部门法的关系出发》，载《中外法学》2021年第2期。
[85]参见胡锦光：《论对法律的违宪审查》，载《北方法学》2007年第2期。
[86]段沁：《论合宪性审查决定的普遍约束性及其限度》，载《华东政法大学学报》2023年第5期。
[87]比如立法权的配置问题，全国人大可能有较大的形成自由。举例来说，1982年《宪法》第100条规定省、直辖市的人大及其常委会有权制定地方性法规。但1986年修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）则将地方性法规的制定主体扩大至省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。2000年《立法法》确认该体制后，2015年《地方组织法》又将制定地方性法规的主体扩大至所有“设区的市”的人大及其常委会。但直到2018年修改宪法，宪法中关于制定地方性法规的主体的规定一直未变。再如2023年《立法法》修改新增规定，全国人大可以授权全国人大常委会制定相关法律。《立法法》的授权规定与《宪法》第62条第3项和第67条第2项对全国人大和全国人大常委会立法权的规定并不完全一致。
[88]比如1982年全国人大通过《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》，决议规定在六届全国人大根据1982年宪法选举产生国家主席、副主席和全国人大常委会之前，本届全国人大常委会和委员长、副委员长继续行使1978年宪法赋予的职权。虽然1982年宪法修改通过之后，1978年宪法随即失效，但是五届全国人大五次会议并没有选举产生国家主席、副主席。所以全国人大作出该决议发挥了衔接1978年宪法秩序与1982年宪法秩序的作用。
[89]比如1983年全国人大常委会作出的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》就宽泛地理解了宪法中的“公安机关”概念，将国家安全机关包括在内。如果全国人大常委会有权作出此类决定，那么具备更高民主正当性的全国人大也当然可以作出类似的法律或决定。
[90]比如2004年修改宪法，将宪法中的“戒严”修改为“紧急状态”，但至今全国人大未对1996年的《戒严法》进行修改。
[91]习近平：《二〇一四年十月二十七日在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第37页。
[92]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第13页。
[93]邢斌文：《论全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认》，载《中国政法大学学报》2022年第6期。
[94]比如1983年全国人大法律委员会审查《统计法（草案）》时提出：“根据宪法关于一切国家机关‘实行工作责任制’的规定，有必要对统计机构和统计人员的责任制加以明确。”并据此对原草案第6条第1款进行修改。宋汝棼：《参加立法工作琐记》（上册），中国法制出版社1994年版，第34页。再如，全国人大1990年通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》和1993年通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》分别专门强化了两部基本法的合宪性。如果宪法解释机制得以有效运行，今后可以通过宪法解释的方式强化制定法的合宪性。
[95]杜强强：《符合法律的宪法解释与宪法发展》，载《中国法学》2022年第1期。
[96]参见钱坤：《全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开》，载《法学研究》2022年第3期。
[97]《宪法学》编写组编：《宪法学》（第2版），高等教育出版社2020年版，第28页。
[98]胡锦光：《我国宪法修正案的技术性与规范性评析》，载《法商研究》1999年第6期。
[99]雷磊：《什么是“宪法渊源”？——基于一般理论与中国语境的分析》，载《东南法学》2021年第2期。
[100]《立法法》第18条规定：“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。”
[101]“先行审议”是“全国人大常委会先行审议全国人大法律案制度，指的是特定提案主体在全国人大闭会期间将原本应当向全国人大提出的法律案交给全国人大常委会审议，全国人大常委会先行审议之后，或者决定将该法律案向全国人大提出以进行正式审议，或者决定自行表决通过的制度设计。”孔德王：《全国人大常委会先行审议全国人大法律案制度探究》，载《四川师范大学学报》2022年第6期。
[102]《立法法》第23条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对涉及的合宪性问题以及重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。”
[103]《立法法》第26条规定：“法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。”
[104]参见韩大元：《试论宪法修改权的性质与界限》，载《法学家》2003年第5期；周伟：《论宪法修改内容之界限》，载《法学评论》1997年第5期。
陆一爽，中国人民大学法学博士。
文章来源：《中国法律评论》2024年第5期。
