《国务院组织法》（1982年12月10日）是我国现行宪法（1982年12月4日）公布施行后由全国人民代表大会通过的基本法律，是我国国家机构组织法体系的重要组成部分。2024年3月，全国人大对国务院组织法进行了该法公布施行以来的第一次修改。此次修改，在“依宪治国”“依宪执政”以及“健全保证宪法全面实施的制度体系”的背景下，具有重要的践行和完善宪法实施制度的意义，主要体现在落实立法过程中的合宪性审查和完善宪法解释程序机制两个方面。

发挥宪法在立法中的核心地位，在每一个立法环节都把好宪法关，使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施，是新时期立法工作的重要指导精神。将立法活动与合宪性审查相结合，强化“依宪立法”，强调在法律的起草和审议过程中的合宪性控制，是中国式合宪性审查的重要特点。2018年的宪法修改将宪法第70条第1款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。在全国人大常委会通过的关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定中，明确宪法和法律委员会在原有的“统一审议法律草案”的职责之外，承担“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”的职责。这意味着，我国的宪法实施在规范与制度层面实现了重大突破，开始有专门机构承担合宪性审查工作，并且此项工作与立法工作是紧密结合的。2023年3月，十四届全国人大一次会议对《立法法》进行了修改，此次修改也加强了关于法律草案起草和审议过程中的合宪性审查的规定，我国立法过程中的合宪性审查体制机制逐渐完善。近年来，全国人大及其常委会的立法工作中，都充分做好合宪性审查工作，确保制定和修改的法律的合宪性。《国务院组织法》的修订，也体现了这一制度安排，在形式和内容两个层面落实合宪性要求。

《国务院组织法》的修订高度重视立法权限上的合宪性。宪法第86条第3款规定：“国务院的组织由法律规定”。《国务院组织法》属于我国宪法第62条规定的应由全国人大制定和修改的国家机构方面的“基本法律”。同时，我国宪法第67条第3项授权全国人大常委会可以在全国人大闭会期间对全国人大制定的基本法律进行修改，但是必须符合“部分的补充和修改”以及“不得同该法律的基本原则相抵触”的限制条件。就《国务院组织法》的此次修订而言，尽管是全面修订，但修改幅度并不大，同时也不与《国务院组织法》的基本原则项抵触。因此，如果由全国人大常委会在全国人大闭会期间作出修改，也是符合宪法规定的。实际上，我国由全国人大制定的多部基本法律，也包括《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等国家机构方面的基本法律的修订，都是由全国人大常委会依据宪法第67条第3项做出的。但是，此次《国务院组织法》的修订仍然是由全国人大依据自身的基本法律修改权做出，这无疑具有更强的宪法正当性，是立法“符合宪法精神”的范例。这是因为，基于我国宪法规定的人民主权原则和民主集中制原则，全国人大是我国最高国家权力机关，而全国人大常委会是其常设机关。宪法第58条规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，但为了凸显全国人大作为最高国家权力机关的地位，宪法仍然对二者的立法权做了“基本法律”和“其他法律”的区分。在1982年宪法的起草中，从保证立法任务得以落实的实际出发，将“非基本法律”的立法权放到了全国人大常委会的职权中，但仍然保证全国人大的最高地位，突出体现为其制定基本法律的权限。在此制度安排之下，除非存在特殊情况，基本法律还是应该由全国人大自行修改。《国务院组织法》作为国务院组织制度和工作制度的基本法律，在我国的国家机构组织法特别是行政组织法领域具有基础性，在施行40多年后的第一次全面修订，由全国人大依据自身的基本法律修改权做出修改，是更加符合宪法的体系性、目的性要求的正确做法。

《国务院组织法》的修订同样高度重视内容的合宪性。我国现行宪法第86条规定了国务院的组成人员，包括：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。1982年国务院组织法在总结国务院机构设置和调整的实践经验基础上，改变了1954年国务院组织法的做法，不再具体列明国务院的组成部门，而是依据1982年宪法的规定，列举了国务院的组成人员。此次《国务院组织法》在国务院组成人员中增加规定了“中国人民银行行长”。在草案审议中有意见认为，宪法第86条并未明确列举中国人民银行行长，应该对修订草案有关规定内容的合宪性问题进行研究。对此，全国人大常委会法治工作委员会进行了认真研究，提出了《对国务院组织法修订草案关于中国人民银行规定的合宪性研究意见》。研究意见对1982年以来全国人民代表大会批准国务院机构改革方案，以及决定任命国务院组成人员的实践进行总结，研究分析了中国人民银行法的制定程序以及其中关于中国人民银行行长任免的规定，认为实践上已经确认中国人民银行行长属于国务院组成人员， “国务院组织法修订草案在总结多年来宪法实践基础上，与有关法律和决定相一致，明确将中国人民银行行长包括在国务院组成人员范围内，符合实际，符合宪法规定、原则和精神”。基于这一研究意见，全国人大宪法和法律委员会在向全国人大常委会汇报国务院组织法修改情况时将中国人民银行行长的规定作为一个专门问题做了说明。这一合宪性审查的意见也得到了全国人大会议的认同。

2018年全国人大宪法和法律委员会设立以来，作为专门委员会的宪法和法律委员会和作为工作机构的常委会法工委法律草案起草到统一审议的各环节中，都充分贯彻合宪性要求，对所有法律案和有关法律问题的决定草案都进行合宪性审查。在《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《人口与计划生育法》《民法典》等法律制定和修改的实践中，探索合宪性控制的体制机制，努力把 “每一个立法环节都把好宪法关”的要求落到实处。近期，除了国务院组织法修订之外，在制定修改对外关系法、爱国主义教育法、海洋环境保护法、突发事件应对法、反间谍法、行政诉讼法、慈善法、粮食安全保障法等的过程中，充分进行合宪性、涉宪性问题的研究论证，并在法律内容中充分体现合宪性要求。例如《对外关系法》第一次在法律层面明确规定了对国际条约的合宪性审查。根据法工委的总结，这套工作流程包括：法工委委务会在讨论法律草案时，听取宪法室对草案的合宪性研究意见；宪法和法律委员会召开会议统一审议法律草案时，一并听取关于法律草案合宪性涉宪性问题研究意见的报告，并根据不同情况在法律案的说明、修改情况的汇报、审议结果的报告、修改意见的报告以及参阅资料等文件中予以说明；在全国人民代表大会会议和常委会会议审议法律案时，根据需要和工作情况，将部分合宪性审查意见作为参阅文件或资料印发会议，为代表和委员审议法律案提供参考。应该说，此次《国务院组织法》的修订，充分体现了立法中的合宪性审查的体制机制的作用，是通过立法实施宪法的范例。

从保证宪法全面实施的制度体系看，此次《国务院组织法》的修订，除了作为立法中的合宪性审查的范例之外，还具有探索宪法解释程序机制的意义。此次修法，运用了一种类似宪法解释的研究意见来说明情况、澄清问题。法工委的“对国务院组织法修订草案关于中国人民银行规定的合宪性研究意见”，从内容来看，实质性地解释了宪法第86条。用类似宪法解释的研究性意见的方式处理合宪性、涉宪性问题，凝聚立法共识，是一种创新做法，值得肯定。在人口与计划生育法修订等工作中，曾经在审议结果的报告中提出过类似的解释性意见。此次以专门的“研究意见”的方式做出，使得关于宪法含义的说明具有了更加正式的表现形式，相关做法更加明确，并有进一步制度化、规范化、惯常化的制度完善空间。实际上，十四届全国人大常委会一直在探索宪法解释的程序机制，在制定修改法律过程中通过草案说明、审议报告以及此次《国务院组织法》修订中的情况汇报等方式，以正式的法律文件对涉及宪法理解和适用问题作出说明，回应社会对于宪法问题的关切和宪法解释的现实需求，已经积累了一定的经验。

在我看来，可以在上述经验基础上，进一步探索完善和落实宪法解释程序。“坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进”，完善和落实宪法解释程序机制，是“依宪治国”“依宪执政” “保证宪法全面实施”的重要制度基础。我国宪法第67条规定的全国人大常委会职权的第一项就是“解释宪法，监督宪法的实施”，但是多年以来，中国的宪法解释程序应该如何设计，如何落实去人大常委会的宪法解释职责，一直缺乏实践上的有效推进。近期的经验积累，特别是《国务院组织法》修订中的相关做法，为宪法解释程序机制的完善提供了启发。需要注意的是，由法工委或者宪法和法律委员会做出此种“解释性研究意见”毕竟不是正式的宪法解释。正式的宪法解释只能由全国人大常委会做出。在笔者看来，对于立法中的一些重大的合宪性、涉宪性问题，如果需要对宪法规范的含义做出说明，还是应由全国人大常委会以决定的方式做出宪法解释。由全国人大常委会先做宪法解释，此权威性意见会起到在法律草案审议之前消除合宪性疑虑的效果。在正式的宪法解释之后，再进行相关的制定或修改法律的工作，可以更好地体现依宪立法的要求，更好体现和落实宪法权威。在上述的立法中合宪性审查中关于宪法理解适用的工作经验基础之上，探索中国宪法制度下宪法解释的独特程序，是“坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进”、健全保证宪法全面实施制度的必然要求。

张翔，北京大学法学院教授，北京大学宪法实施研究中心主任。