摘要：世间任何制度都具有两面性，官僚体制也是一样。官僚体制也就是文官体制，是通过官员考录晋升机制形成的稳固的庞大的国家科层管理群体。中国古代虽然无现代文官体制，但是其率先构建了较为完备的官僚体制，而近代西方官僚制度的历史并不长，作为近现代国家制度大体兴起于十九世纪中后期。官僚体制具有积极的一面，其具有公平性、规范性、专业性等优点，但随着官僚制的膨胀和建立日久，其也会逐渐暴露出破坏国家制度的消极一面。东西方的历史皆证明了这一点。官僚体系发展日久，就会弊端逐渐累积，形成破坏国家的机制，包括狭隘的专业视角和部门利益，帕金森定律的规模膨胀和低效率，个体理性大于集体理性的行为逻辑，二次委托代理的权责不对等，考试与逐级晋升的选拔排挤，集体非理性的群体决策，政策执行中的行动扭曲，行政行为中的合谋与对抗，浩如烟淼的文牍主义，监督机制的同化和失效等。针对官僚体制之弊，适时地进行整顿、较大层次的调整、加强政治控制，严控规模，力减文牍、广泛监督以及贯彻法治等，有助于打破官僚体制的内在缺陷和促进国家治理。
关键词：官僚体制；官僚主义；治理
作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，研究方向包括国家治理，全球治理、技术与治理、文化与治理、行政体制改革等。
官僚体制，也称文官体制，是自工业革命以来近现代国家所逐渐建立形成的一整套适应于工业社会的现代国家科层管理机制[1]。官僚体制的形成是人类社会管理体系的重大历史性进步，其深刻改变了前工业时代管理体系的落后、腐败与低效率现象，为人类社会的整体进步做出了重大的历史性贡献。然而，任何一种制度，都具有两面性，这也就是哲学意义上的任何事物都在逐渐走向自己的反面，官僚制度在逐渐形成之后，也在走向自己的反面。官僚制度在强调官僚体系的标准化、专业化、程序化、规范化的同时，也形成了一个庞大的具有自身利益倾向和先天性缺陷的固化社会集团和阶层。这一管理集团在长期的自我增殖和发展中也会觉醒出自我的阶层意识，从而改变初期的价值无偏性、高效率等优点，最终会陷入一种谋求自身以及官僚阶层群体利益的负面倾向之中，从而破坏国家有效治理的根基。
本文对这一问题进行探究，试图从内在的机制和历史性证据探寻官僚体制是如何从建设性的管理者逐渐演变为具有破坏性倾向的趋势的，从而探寻如何通过法律、政治、市场、舆论等多种渠道来共同约束官僚体制，从而确保官僚体制能够始终运行在良性轨道上，服务于国家与普通公民的治理需求。
一、现代官僚体制的演化历史
官僚体制的演变具有很长的历史源流。虽然官僚体制成形于工业革命后的西方国家，然而其制度思想却在人类社会中已经流传了很久的历史。东方的科举制度，无论是其核心思想还是直接的制度传承上，都深刻影响了塑造了近代以来的文官体制形成。
官僚体制本质上是属于选拔人才充斥入国家统治集团的问题。在东西方的早期，其选拔统治集团的方式大体相似，主要分为三类，一是世荫制度，二是察举制度，三是选举制度。世荫制度，也叫恩荫、蒙荫制，本质上来自于权力的世袭传承体制，是人类社会早期的主要任官制度。在中国，夏商周三代称之为世官制度[2]，唐代则称为门荫制度[3]，宋则正式定为恩荫制[4]，其主要范围规定为具有较高爵位的勋贵家族世袭执掌权力。例如唐朝规定五品以上官员可以荫其子。在西方，古雅典在梭伦改革之前权力被贵族会议把持，贵族世袭传递，这也是一种世袭制度。而此后西方历经古罗马时代，进入公元后的封建时代后，则普遍通过分层的贵族分封制度世袭传承权力。然而，世袭制度显然具有明显的缺陷，主要的缺陷在于人才显然不会只出现在贵族家庭之中，即便贵族集团垄断了社会教育，但也无法垄断所有人才。因此，对于贵族集团以外的人才，则普遍采取察举制度，通过君王主动发现，或者其他官僚推荐任用的方式，例如周文王访贤姜太公，鲍叔牙推举管仲，秦孝公求贤商鞅等。秦以后，汉代则正式建立了举孝廉制度，查举所在地的人才向中央政府推荐成为地方官的一项法定职责。三国魏晋时期，则建立了九品中正制，由地方专门的中正官来为未任官的人才定品级，九品中正制是世荫制度与察举制度的结合，因为能够被定为品级的人才，都是门阀大户，但由于因才定品，一定程度上在贵族内部解决了门阀世袭人才流动不畅的问题。选举制度则是更早期社会的一种选官制度[5]，例如古希腊的公民大会，在东方，有时选举制度也会发挥作用，如在一些特定时期皇权衰落，选择皇位继承人的时候，会有元老大臣在诸皇子之间的推选过程，当然这一过程不是如西方那样正式和制度化。西方的选举制度在大规模任官方面于古罗马后期帝制时期虽已基本终结，但是西罗马帝国灭亡后，通过教区的教职选举（主要是主教和教皇）和某些国家贵族选举帝王（如神圣罗马帝国选帝侯制度）流传下来。早期民主制度的问题同样受限于权力的垄断，例如古希腊和古罗马的选举，候选人一般出自于贵族家庭或者武职，平民出身的很少。且在选择时也很难解决候任者专业性的问题，在一段时间，选举甚至采用了抓阄的方式，来实现极端的平等化。以后世的眼光看，这显然不是一种好的制度。
显然，以上的三种制度在选官任用上存在相当大的缺陷，主要在于垄断权力使得优秀的贵族圈以外的人才难以进入。这使得国家一旦通过暴力革命的方式建成后，一大批原有的平民精英成为贵族，权力结构就稳定下来。王朝早期，来自平民阶层的勤勉的帝王和官员，尚能够公正地选拔和推荐平民才俊，当然这也受制于其视野和精力。而一旦承平日久，帝王懈怠，官僚逐渐形成自己的门阀，就会无视公正任人唯亲了。官僚权力阶层日益腐败，平民阶层所累积的人才越多，迟迟不能被吸纳进入权力体系，那么最后形成强大的体制外人才队伍，只能通过反复的王朝倾覆来实现人才的重新流动。最后的结局是非常惨烈的，例如中国历朝历代的改朝换代，代价都是人口至少损失一半[6]。这显然无论是帝王、贵族还是平民都是难以接受的。因此，建立正式的选官制度，就成为国家长治久安的保障，也是一种基于王朝循环的历史理性和社会共识。
因此，中国在长期历史演化中逐渐确立了科举制度，如汉代即有对策、试经等考察人才制度，南朝梁武帝设五经馆，以考试取士。科举的正式建立于隋唐[7]，隋设立明经、进士科，唐又设立秀才、明经、进士、明书、明法、书算六科取士。唐太宗曾不无自豪地说，“天下英雄入吾彀中矣”。此后，历朝历代皆对科举制度进行着相应的改革完善。围绕着科举制度，中国还相应建立的胥吏制度[8]，作为政府较低层工作人员的补充，胥吏很多是科举落榜的读书人，较为完整的高层官员和底层工作人员结合的官僚体系。科举制度深刻影响了中华文明圈，在包括古代的日本、韩国、越南等地，都仿照中华科举制度建立了自身的科举体系。此外，中国古代还建立了对官员的考核晋升和纠察制度，其历史更早于科举制度，与科举制度一道，形成了中国古代较为完整的官僚体制。这一套官僚体制又于古代中国正统的儒家治国意识形态相结合，形成了全社会自上而下的人才选拔任官体制。
一般公认西方的现代文官制度虽然起源于英国，但是其同样深受中华科举体制的影响。在文艺复兴后的欧洲启蒙时代，深受《马可·波罗游记》影响的西方启蒙思想家认为中华文明属于理想中的国度。利玛窦曾在信中盛赞中国，“全国都是由知识阶层，也就是一般叫做哲学家的人来治理的”“而在中国最终实现这一原则的制度叫做科举制。”[9]伏尔泰称赞中国,“人类肯定想象不出一个比这更好的政府：一切都由一级从属一级的衙门来裁决，官员必须经过好几次严格的考试才被录用。”[10] 18世纪末到19世纪,在欧洲各国逐步推行的文官考核制度也是吸取了中国科举制度的经验。[11]1791年,法国首先试行了文官考核制度，1840后又重新建立。十九世纪中叶，工业资产阶级掌握的议会出于对国家政权的控制，开始改革英国官僚制度，其中参考了东方的考试制度，提出建立系统的文官制度。1855年5月英国政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，成立不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会。1870年又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立了公开竞争的考试制度。美国参考英国于1883年颁布《彭德尔顿法》，确立了公开考试录用的文官制度[12]。日本于1886年颁布《各省官制》,1887年颁布 《文官考试试补及见习规则》和 《官吏服务纪律》，确立了考试用人的原则，标志近代官吏制度的确立[13]。美国传教士丁韪良（W.A.P. Martin）1896年所出《中国环行记》一书，指出，“当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度，是从中国的经验中借鉴而来的。”孙中山在1921年五权宪法的演讲中亦曾明确指出，“穷流溯源，英国的考试制度，原来是远从我们中国学过去的。”当然，对于西方文官体制是否起源于中国，亦有所争论，例如有的学者认为起源于十八世纪普鲁士的公务员考试制度，有的则认为来自于东印度公司的用人变革[14]，这其中夹杂着对中华文化的不同的态度的争论。但无论如何，伴随着资本主义所代表的工业文明在世界范围内的传播，以考试录用、逐级晋升为核心的文官体制逐渐确立起来。二十世纪初期，马克斯·韦伯系统归纳出官僚制理论，与文官体制在现实中的实践相呼应，确立了现代的官僚制理论与实践。二战以后，世界各国在官僚制度的基础上不断完善，结合新的社会实践不断改革，例如美国于1978年制定了《文官制度改革法》[15]，进一步确立了功绩制等制度。中国于八十年代中后期逐渐开始建立现代公务员制度，并此后频繁地进行相应的部门与人员调整的行政改革，采取了大部制、整体式治理等改革思路。
可以说，从历史来看，官僚制的形成与演变是人类社会文明进步在国家管理领域的集中体现，其体现了国家通过调整完善用人制度来满足社会发展需求的历史趋势，而现代官僚体制的形成更是直接服务于工业革命以来的现代社会的管理专业化和效率化的需求。
二、官僚体制的悖论
尽管现代官僚体制的出现和完善体现了人类国家治理领域的进步，确立了诸如考试进入、专业分工、逐级选拔、论功晋升、理性行政、政治中立等原则。从而将启蒙时代以来的自由、平等、人权以及现代工业社会的分工、效率、科学等原则体现的淋漓尽致。可以说，现代官僚制度是人类国家建构的一座伟大的历史丰碑。然而，万事万物都是对立统一的，当现代官僚制度在不断构建完善和运转的同时，无论是公共治理领域的实践者还是思想研究者，都发现其远不是想象中的理性的制度机器那样运转流畅和优美和一劳永逸[16]。十九世纪中后期到二十世纪初行政机制的设计者所设想的构建稳定高效率的理性的制度机器显然并不是那么容易实现的。1958年英国著名的政治学家诺斯古德·帕金森出版了《帕金森定律》一书[17]，根据他对英国高层行政机构的长期观察，总结出了包括规模膨胀、决策效率低下、晋升机制失效等定律，对长期以来确立的韦伯理性官僚制体系形成了深刻的冲击。此后，美国著名政治学家奥尔森1965年又出版了《集体行动的逻辑》一书，其深刻颠覆了假设集体理性存在的政治想象，这也就意味着作为行政体制基石的制度理性假设是不存在的，官僚体制内的微观单元主要依靠的是自我的小利益而不是整个行政制度的大利益来行动。此后，包括新公共管理运动、新公共服务理论等理论研究都从不同侧面对传统的理性行政体系进行了批判性揭示。官僚体制一方面在理论上革新的同时，在现实中也不断经历着包括“小政府、大社会”“整体性政府”改革之类的反复的实践改革。可以说，官僚体制越来越体现出一种二元悖论的状态。
大体而言，产生官僚主义的负面悖论的根源主要有三个原因：
一是官僚体系始终是人组成的。官僚体制的理想从本质上而言是构建一套完全脱离人的主观性的制度机器。这个制度机器如同工业时代创造的蒸汽机、电动机那样可以精准持续高效率地运行。在这一理想的驱动下，官僚体系在选人用人之处就力图高质量、专业化（原材料的优秀），在制度构建时则形成稳固的科层金字塔（结构的有效性），通过专业分工实现每个岗位持续做专业的事（斯密的分工和福特的流水线），通过绩效的考核实现优秀人才的晋升（工厂计件考核制），因此，可以看出，官僚体制完全就是工业化管理在全社会的放大化，是机械社会论的制度映射。这一机械社会管理理想的前提是把人当作完全客体化的制度机器，而不是活生生的主体。显然事实远非如此，长期的历史实践证明，人远远不是理性的制度想象能够限定的[18]，人具有活生生的感情，具有相当差异化的行为导向，具有趋利避害的个体理性，具有徇私谋利的天然动机。无论是假定人是无差异的制度元素，还是假定人是集体理性的制度工具，都无法超越人本身所固有的特性。因此，在现代官僚体制形成之后，人类政治历史中长期存在的腐败、裙带关系、派系斗争、决策失效等问题依然存在且随着经济社会的发展不断呈现出新的形态，这就是与纯粹的制度理想的之间的差异，也是官僚体制之难的根本动因。
二是本身结构导致的先天性缺陷。出于统治、效率、功能、稳定等治理需求，官僚体系被设计成一种稳定的固化的金字塔型结构[19]。这种金字塔结构形成了上下通过正式层级传递，横向通过分工和有限的渠道沟通的结构，金字塔中的节点，也就是每个行政单元都向上负责，形成了统一的权力渠道和命令执行体系。这一结构的优点是显然的，既有利于统治的稳定（因为对上负责），又有利于常态性事务的高效率地执行（因为专业分工）。同时，这一结构本身还是自稳定的，当这一结构一旦形成，结构中的每一个节点都只做自己眼前的工作，既缺乏结构转换的动机也缺乏相应的能力，所有的个体都慢慢同化为结构的维护者。然而，这一结构优势同样也是其先天性的根本缺陷。一是对于新生社会管理事物的响应非常慢，对于新的社会管理对象的出现，庞大的金字塔型官僚结构必须要经过漫长的调研、信息反馈、逐级的商议和博弈才能够做出决策，并往往通过设立新的金字塔内行政单元来进行新的管理功能。这导致组织效率很低，且金字塔规模不断膨胀，最终超过社会的承受能力。二是监督很难，有限的信息传输管道和逐级对上负责的机制使得很难真正解决监督的问题，有限的上级既可能由于缺乏对下的监督而滋长纵容下属的腐败也可能因为共同的腐败或者担心被连带问责而层层包庇下属，最后导致整个金字塔内部的大规模贪腐。三是变革极其困难。金字塔结构一旦形成，不但作为官僚体制的管理对象—普通民众很难对其进行变革，而官僚金字塔负责的对象——国家统治者（君王或者国家元首）也很难对其进行变革。官僚金字塔既可以成为国家统治者手中的有效工具，也可以成为独立的统治集团。通过一方面通过垄断信息，隔绝统治者与普通民众的信息联系，另一方面又上下其手把持社会、经济、暴力机构，来实现自身利益的最大化而不是国家和民众利益的最大化。而一旦对其进行变革，则很容易受到来自内部的强大反抗。
三是其行政与政治的边界不清导致属性跨界。官僚体制本身是被设计成为国家政治统治下的管理工具。然而，这种属性在制度形成后则通过逐渐的实践扩张来模糊管理和统治也就是行政和政治的界线。在任何一个国家常态统治或者治理中（除了特殊的军事管制国家），最强大的权力毫无疑问是实践中的行政权而不是想象中的政治权。这无论是在古代的封建时期还是在现代西方的国家制度中，均体现出这一点。行政权可以通过具体的管理活动来诠释政治和立法权，而在很多时候，司法本身也是一种行政权力。在议会制的国家中，立法和行政由于来自于同一执政党派，也是统一的。所以，不断膨胀的庞大官僚体制在现实的行政权运行中，通过对国家各层次资源的控制和形成强大的职业官僚队伍，足以成为反向压制政治权力的强大集团。他们一方面既可以作为国家权力的实践代表，来实现对普通公民的管制，另一方面，则也可以代表民意和制造民意来实现对国家政治权力的施压。因此，理想中的权力分割制衡的机制逐渐被单一独大的行政权力所模糊和淡化，最坏的情况，国家属性逐渐形成既不是民众即国家，也不是君王即国家，而是官僚即国家的可怕景象。
三、官僚体制破坏国家的机制
以上只是从原则上大体指出了官僚体制内在的逻辑悖论，在腐蚀国家正常运转的机制方面，还有如下若干具体机制表现。
（一）狭隘的专业视角和部门利益
专业是官僚体制赖以自豪的核心优势，但也是形成其体制弊端的核心根源之一。专业的极致势必会导致狭隘的专业视角以及来自狭隘视角下的自私的个体和部门利益。如前所述，官僚体制本质是工业社会机械社会论在国家管理领域的投射，因此，仿照工业化体系的专业分工来实现国家社会的管理，以其实现如同工业化生产方式相配套的管理制度[20]。而工业时代相比于农业时代在效率上的核心提升就在来自于对传统一家一户小农生产方式的打破和重组，利用分工来实现效率的根本性提升。例如根据亚当·斯密的考察，通过将制针工序分解为十八道，工人可以由每天两根针的产量上升2400倍。以此类推，整个资本主义体系围绕着分工，得到了效率的极大提升。然而，分工的缺点也是非常明显的，就是对个体智识的限制，斯密也指出，“如果一个人的全部心思都用在一只扣针的十几分之一时,见识必然有限”。亨利·福特又发明了流水线进一步提升了分工效率，在他的流水线上，放上螺栓的人不用装上螺帽,装上螺帽的人不用去拧紧它。分工用在机械化的生产上时当然可以极大提高效率，然而当应用于管理领域时，就难以按照想象的那样高效率运行。归根结底，管理活动是非常综合性的活动，任何一个较大规模的管理，都要涉及到宏观、中观、微观，政治、经济、社会、文化等各个领域，绝非是简单的专业视角就可以解决的。以狭隘的专业思维堆叠形成的管理体系，看起来在每个具体领域都很专业，但当面对宏观的综合治理活动时，就会形成着严重的各自为政和层层割裂的局面。在专业分工的基础上，围绕着各自的专业视角，形成了相应的管理部门，而一旦当遇到宏大的国家治理问题，各自为政的部门首先想到的是从自身部门的利益出发来制定政策，智识视野和利益的制约使其既不能够有效跳出专业和局部利益思考问题，更不能积极主动融合到更大的国家治理体系之中。
（二）帕金森定律的规模膨胀和低效率
基于工业社会机制设计运作的官僚体系本应该具有相当高的效率，然而发生在古今中外的现实显示远非如此。为什么会发生违官僚机制设计初衷的问题？帕金森定律深刻揭示了这一点。在帕金森提出的众多官僚制的定律中，其中第一条也就是最重要的就是规模膨胀定律。一切导致官僚制度低效率的根本和直接原因正在于组织规模的持续膨胀。官僚体系之所以会持续膨胀的核心秘密在于自我的制造工作和创设机构的动机与能力。从官僚体系的微观个体也就是各级官僚而言，任何一层的官僚单元都试图扩大自己的权力，权力往往意味着多种利益，通常这是通过在官僚体制中的晋升来实现的。然而，当晋升无法满足后，各级官僚们可以通过想方设法自我增加下属来隐性提升自己的位阶和权力，其方式既包括增加下属机构，也包括增加所管理的人员，包括增加临时聘用的各种人员。因此，常见的现象是在一个官僚机构里，领导指挥副手，副手指挥下属，下属指挥聘用人员，聘用人员指挥外包机构的现象比比皆是。而为了名义上让增加机构和人员合理化，官僚们也善于制造工作例如编写大量的文牍，反复地开会、调研、征询等，最终让机构规模和经费的控制者不得来增加规模。对于基层的官僚如此，对于一个部门的高层官僚也是如此，人人都乐于见到在自己任内机构规模得到了膨胀并被合法性确认，这被认为是有能力和有功于这一部门。并且，自身部门规模的增长也有利于高层官僚在与其他部门争取更多的权限和拨款以及自身晋升上增加博弈的砝码。最后的结果是，除了最高的政治领导人和广大的民众不乐意外，所有的官僚组织都在规模膨胀中受益。因此，官僚机制一旦设计出来后，一定会想方设法、持续不断地膨胀，最终极大降低自身的对外工作效率和增加国家和人民的负担。
（三）个体理性大于集体理性的行为逻辑
官僚制的一个基本假定是每个官僚单元按照机械组合的原理，以正式的制度形成等级式的命令与信息的命令和协作关系，从而将整个庞大的行政组织结合成严密的管理工具。因此，在这一设计原则中，其隐藏的核心逻辑是每一个官僚单元都如同机械上的一颗螺丝钉一样为整个体系庞大的数以千、万个零件构成的管理系统的功能始终做出贡献，也就是说，在官僚制度的设计与运作逻辑中，是无条件的个体理性服从于集体理性的。然而，事实并非如此，由人所构成的官僚体系尽管由严格的内部组织结构和命令所约束，然而其始终是一种社会系统而不是机械系统，官僚结构的每一个节点的个体是活生生的人而不是毫无理性的机械零件，这意味着他们都有着自己的价值和判断以及行为选择。尽管受制于强大的官僚制度的约束尽可能地试图将官员个体的个性与差异化压缩到最小，从而使得不至于由于个体偏差形成系统偏差导致影响官僚体系的整体功能。然而，由于事实上的管理活动在每一个层级都有较大的自我行动空间（这包括合法的自由裁量权和非法的徇私舞弊腐败等），最终使得整个官僚体系实际上远不像其设计的那样严丝合缝与整体行动，也就是说，无论多么严密组织的官僚体系，依然是由个体理性构成的群体而不是严格的集体理性整体。因此，奥尔森的集体行为理论——也就是说在一个社会系统中，个体是按照自我的利益驱动来行为而非集体的整体利益行为的，这在官僚体系也是如此的[21]。因此，在这一客观规律的驱动下，可以看到，官僚体系运行存在着种种在各种层级违反官僚制度规定的现象发生，官僚制度的有效运行要时时刻刻去维护每一个节点的状况，确保其在行为上大体符合官僚体系的控制要求，官僚组织内的单元腐朽和出格的现象要远比机械系统的零件更为常见，这意味着官僚体系比机械系统的质量控制和健康维护要更困难。而基于个体利益导向的每一层级的官僚个体都可能具有追求个体最大化而不是集体利益最大化甚至损害整体利益的动机和行为。
（四）二次委托代理的权责不对等
委托代理理论是上世纪六七十年代逐渐发展起来一种公司治理理论[22]，其描述的是资本家和股东将管理权委托给具有实际管理能力的经理人员而保留对公司的收益权的理论，其理论的核心目的是探索当资本收益权和管理权分离后，如何能够通过有效的公司制度设计来确保经理人员能够最大程度上的满足股东的利益。在委托代理理论的基础上，发展出了一整套的公司治理理论，例如公司的三会制度（董事会、监事会、股东大会）等。委托代理理论的核心关键是来自于公司的拥有者股东和实际的经理人员由于位置不同产生的信息不对称问题，以免因为信息的不对称使得公司的经理人员通过各种方式来损害公司利益，这包括由于能力不足产生的收益下降以及贪腐行为。委托代理理论在分析国家管理体系时依然有效,现代国家普遍是建立在委托代理的理论与事实基础上的，并且这种代理关系比公司的代理关系更为复杂，即现代国家制度普遍是二次代理关系。也就是说，公民通过正式的选举来选择执政党和国家政治领袖，从而将国家的行政管理权让度给民选元首，这是一次委托代理，而民选的政治领袖和执政党再将行政权委托给庞大的中立的官僚体系运作，这就形成了二次委托代理。因此，在普遍的现代国家中，由于存在着这样的二次代理，使得官僚体系与普通公民形成了严重的信息不对称和权责不对等。官僚体系具有大量的操作空间可以为自身谋取利益而无视或者漠视所辖民众的利益，而追责则因为二次代理变得更为困难。在没有明确违法事实出现的情况下，即便公众对官僚体系不满意，但也只能通过更换政治代理人而试图问责（这属于一次代理权的监督），然而更换的政治代理人是否能够有效的改变官僚体制的状态，这也是非常困难的，这就是二次委托代理形成的严重权责不对等的困境。
（五）考试与逐级晋升的选拔排挤
对于官僚体制引以为傲的是考试进入和逐级晋升，这一机制设计的初衷是为了确保公平和有效的结合，即通过无差别的考试来杜绝在进入官僚体制时的各种徇私舞弊，从而保证整个官僚体系队伍的来源能够公平的覆盖整个社会阶层。而通过逐级晋升来达到两个目的，一是增加官僚体系的专业性，即避免具有强大背景关系的官僚快速晋升到官僚体系高层，以免高层的决策者缺乏足够的经验和能力。二是通过逐级晋升机制来激励各级官僚队伍能够积极工作，通过选拔绩效优秀者晋升，可以理论上实现整个体系越往高层人员越优秀和整个体系都在为改善绩效而努力。因此，这看似是最优的制度安排。对于考试进入和逐级晋升这两种制度，考试进入制度作为官僚体制的核心标志性制度，其本身是并无问题的，但其缺点是考什么往往会形成扭曲的选拔标准，例如考试选拔出善于应试而缺乏应变的循吏和庸吏，这需要完善考试制度。当然，考试本身作为公平的制度没有什么太多可以被批评的，然而一旦进入到官僚体系队伍中，制度安排的公平性就没有那么完善。逐级晋升体制具有相当大的变通空间。官僚体系可以通过漫长的逐级晋升制度来将不符合官僚集团整体或者官僚个体兴趣与利益的优秀个体阻挡在基层位阶。通常而言，现实的官僚体系中往往三类人会被优先晋升：第一类显然是具有官僚背景和利益联系的个体，尽管这在显性的制度设计中是被严格禁止的，但是事实上一旦进入到官僚体系中，这种操作就难以阻挡，相当多的官僚可以远高于同龄人更快的速度在多岗位锻炼和晋升；第二类是实绩不突出但是善于形式表现的个体，在选拔晋升中，虽然都制定了按实绩晋升的设计，然而事实上却并非如此，由于信息不对称，上级和人力部门难以对作秀者的实际工作进行详细长期的考察，因此，那些能力不那么突出但是善于形式主义表现的官僚往往可以更快的晋升；第三类是特点不突出但是没有明显缺点的个体，他们虽然缺乏强大的个体能力和组织能力，但是也没有明显的缺点，虽不主动作为但也因此没有错误和负面评价，因此，往往可以凭借按年资晋升。最后的结局是，具有优秀个人能力和组织能力的大量官员往往被压制在基层，而有背景、利益、善于表现、能力平平的却可以晋升到高层，这其中还没有考虑到选人用人中的腐败问题，最后官僚体系的整体能力就会趋向于越来越平庸，或者称之为人才体系的逆淘汰。
（六）集体非理性的群体决策
集体非理性是群体心理学中的一个概念，最早起源于勒庞的《乌合之众》[23]，荣格则进一步给予深化。归根结底，集体非理性描述的是当一群人在行动时，其行为特质和独自一个人时具有明显的不同，个体会因为身处群体既可以感到自身力量的强大，从而扩大自己的意志做独处时不敢不愿做的事，也可能因为感觉自身的渺小而压制自己的理性和诉求。最终，群体的行为会呈现出完全非理性的可能。集体非理性与奥尔森集体行动的逻辑是描述个体行为通向集体行为的复杂机制的两个侧面。奥尔森的路线是个体沿着功利主义的逻辑超越抽象的集体理性，而集体非理性则是从群体心理学的角度出发形成的非理性行为。奥尔森的集体行动的逻辑理论会导致个体大面积的徇私等现象，而集体非理性导致群体的行动特质变得更加复杂和难以控制。集体决策是官僚体系的一个决策的核心机制，其通过决策委员会开会的方式来讨论议题并通过协商或者表决机制来确定行动方案。这一机制设计的初衷是摒弃行政长官个人决策所带来的信息能力限制，个人情感、利益牵扯等问题。然而，在集体决策中却处处充斥着非理性行为，具体表现大体有三类：一类是驱众性决策，即虽然决策委员会看似人员较多，背景不一，能够较好的理性讨论和决策，然而由于一把手具有较强的压力，从而能够驱使整个决策委员会按照一把手的意愿来投票，这就使得集体决策形同虚设。二是从众性决策，类似于驱众性决策，但所不同的是，由于参与决策的个体本身惧怕与众人不一样，因此，最后大多数人会随声附和，但是这个意见未必是一把手的意见，而可能是在决策过程中随机出现的。三是无关性决策，即由于决策的事务对于决策委员会的大多数人都不是很熟悉，每件事只有一两个人是专家，因此，其实最终决策者与被决策的事务既不了解又无多大关系，所以所谓的集体决策最后依然形同虚设。另一种无关性决策是指大多数人对耗资重大的事务不熟悉而对微小的事物熟悉，因此，大量的决策精力被浪费到了微小事情的讨论上，帕金森将其称为鸡毛蒜皮定律。由此可见，集体非理性的决策最终会压倒官僚制度的理性设计，而当官僚体系各个层级都充满了这样的无理性决策行为后，整个官僚体制的决策质量可想而知。
（七）政策执行中的行动扭曲
官僚制度被设计成为一种刚性的管理架构，这就意味着在执行层面，官僚体系应该能够忠实履行来自决策层的决策命令，然而，事实上远非如此。无论是从作为个体动机出发还是官僚体系的组织结构而言，都存在着对政策的执行扭曲。这种扭曲主要体现在四种类型：第一种类型就是典型的执行层面的徇私舞弊或者腐败导致的扭曲，执行政策的官员为了照顾自己或者相关者的利益而故意扭曲政策，当基层的腐败或者徇私较为普遍时，宏观政策就会最终形成大面积的扭曲状态。第二种类型是趋利避害的执行，即尽管官僚体系中的执行官员不存在徇私或者腐败的情况发生，但是其会在合法的范围内选择对自身最有利的政策进行执行，而绕过那些难啃的硬骨头。尤其是当下层执行体系的人力和其他资源缺乏时，基层执行时就可以在选择性的执行。第三种则是信息传导中的扭曲，这种情况还分为逐级放大和逐级递减的两种情形，但是其机理类似。也就是由于官僚层次事实上存在多个层次堆叠，来自高层的政策必须要逐级传导执行，而在这一过程中，各级官僚体系会根据自身的理解或者推测来判断某一政策的真正重要性，从而逐级加码或者逐级减码。当面对逐级加码时，就会往往看到一刀切等粗暴执行的现象[24]，而当逐层减码时，就会遇到政策无法落地的现象。更为严重的是，这两种状态往往是切换的。也就是一个政策，很可能长期都无人执行，但是突然执行起来就会一阵风一样的运动式执行，从而造成了公民与社会预期扭曲不确定性增大，政府信任下降等严重问题。第四种则是形式主义，形式主义不同于层层加码或者消减，而是表面上层层重视，但是实际上却流于形式的两张皮问题。这也使得政策最终失效。最后当以上所有的个人或者组织的问题都不存在时，还面临着政策目标失效的问题，也就是所谓的古德哈特定律，即当一个组织的考核目标确定后，就会面临追求这一目标而损害组织本身的问题。例如，当一个区域不顾一切的以GDP为追求目标后，就会面临着环境污染、重复建设、浪费投资、过高负债乃至数据造假等问题，最终的结果是伤害了经济体本身的持续健康发展。
（八）行政行为中的合谋与对抗
官僚体制不但会因为集体非理性和个体的趋利避害导致政策扭曲，更重要的是官僚体系还可以因为对于政治决策的不满而形成集体合谋和对抗，从而要么为自己谋私利[25]，要么显示自己的群体性力量以压迫统治者的屈服让步。这种对抗往往有三种形式，第一种是比较极端和少见的，即以下克上，官僚体系通过集体反抗来直接谋取权力，如同曹魏代汉，司马代魏，或者日本幕府，但毕竟这种手段成本太高，在漫长的历史中也只有不多的例子。第二种是拒绝行政，即官僚体系认为统治者的决策不合理，集体合谋罢工或者集体劝诫，这在古今中外也有案例，如古代大臣称病不朝，西方公务员集体罢工，政府关门，这实际上也一种被动的对抗，其结局也不大好。第三种则非常普遍，即官僚体系利用手中庞大的行政资源，故意曲解和肆意放大政策弊端以将好政策办坏实现用事实来对抗统治者的目的。第三种行为是一种很普遍，又潜移默化，很难被明显发现和指责的行为，最终的结果，是官僚体系合谋通过将自己不满意的政策执行坏来实现对抗。与之前的形式主义和层层加码不同，形式主义是主观上消极对抗，而层层加码是主观上没有恶意，而利用将好政策执行坏则是一种蓄意在大的改革历史中，这种情形就非常常见。大多数历史上的改革，最终草草收场，大多数有官僚体系集体行动中的抵制有关，最后的结果是害民害政。
（九）浩如烟淼的文牍主义
官僚体制用什么来侵吞政治权力呢？除了在控制进入、选拔排挤和控制国家行政资源外，以及合谋和对抗外，利用庞大的文牍来复杂化行政过程是其一种核心手段。所谓利用文牍，就是指通过在行政体制内的各个环节设置复杂的行政流程和行政规章，将原本简单的行政流程和规章变得极为复杂，从而使得任何一个流程以外的人都难以理解其复杂的流程和各种文牍规章。在这种规章下，无论是政治领导人还是高层的行政领导，都很难对其进行梳理和变革。从而隐秘的将行政权力分解化和复杂化，并最终将宏大的国家政治权力和顶层的行政权力转移到具体经办的中底层官僚手中。这种方式之所以具有极强的破坏性是因为其打着正规化、制度化、规范化的名义，从而既可以应付上级亦可以欺瞒民众。而围绕着庞大的文牍，则就又衍生出了解释、优化、改革的庞大需求，而解释、优化、改革的手段往往是创造出新的文牍，从而更加叠床架屋。在这种叠床架屋下，行政流程愈加缓慢，决策愈加复杂，而腐败则更胜，因为看似严丝合缝的文牍体系中，依然被官僚留下了各种操作的空间和制度漏洞，外人亦很难察觉。而一旦利用制度的漏洞腐败后，则可以用制度规定来搪塞，最终不负责任。最终，官僚体系就在越来越膨胀的人员外，形成了文牍满天飞空转而外人无可奈何的状态。
（十）监督机制的同化和失效
自古以来，为了防止官僚体系出现徇私腐败等弊病，官僚机制同样设计了监督机制，通过互相监督、上下级监督、以及专门的监督机构和人员来进行监督，尽管监督机制发展的越来越完备，但是始终陷入一个悖论，就是来自于官僚体系本身的监督是非常有限的，监督机构和监督官僚也无法摆脱如上所述的种种非理性行为，在监督方面的主要的问题有三：一是信息相对有限。官僚体制的规模通常都非常庞大，然而，监督的机构不能设计成和执行的机构同样规模，这就产生了在大量的权力运行过程中，无法时刻监督的问题，也即是腐败等信息无法有效传递的问题。二是官僚体系相互隐瞒包庇的问题，无论是同级监督，还是上下级监督，都存在着互相包庇的问题，这种包庇有时不只是因为腐败的牵连，很多情况还存在着不敢监督、不能监督的问题，因为一旦弹劾举报失败，则面临着轻则破坏团结，重则打击报复等情形。三是惩处力度的问题，一旦坐实腐败或者违规违法的问题，历代统治者都面临着如何惩罚的难题，要么是毫不姑息，惩处到底，要么是选择重点，以儆效尤。绝大多数统治者都会有选择的惩罚，因为对官僚体系的惩罚有两面性，官僚体系不但是统治者手中的工具，更是统治者手中的帮手，严厉的惩治可能会导致统治局面的不稳定。因此，惩治往往就变成了一种有选择的政治工具，对于非常恶劣的行为，打击典型，以儆效尤，对于大面积的共同腐败违规，则重点打击首恶，余则轻处。久而久之，来自官僚体系内外的监督机制就越来越松弛。官僚体系最终会不可遏制的滑向大面积的腐败，成为民众与统治者都无可奈何的集团。
四、来自历史的证据
以上分析了官僚体制行为失序的机制，以下进而再来考察一些相关的历史证据。
(一) 中国历史上的科举、君相权、党争与监察
尽管中国现代的官僚制成形于改革开放以后，但是由于其大一统政府运行的时间之长，经验之丰富，以及科举以来形成的官僚体制对现代官僚体制多有影响，因此，其运行中产生的问题，亦足以为后世所分析借鉴。
1.科举制中的选拔偏向和排挤
科举制度作为中国古代官僚制成熟的标志性制度，毫无疑问是伟大的制度发明。然而，围绕着选官用官的这一核心制度，在上千年的历史中，科举制表现出了其从良性的制度走向劣性的制度的演化轨迹。
在科举制创立初期，整体上是采用丰富多元的考核内容和标准，以图将更多的有识之士纳入到正式的国家官僚队伍中。因此，唐设六科中既包括了对儒家经典的考核（明经科），亦包括了在治国对策（进士科）、算学（明算科）、法律（明法科）方面精通的人才。用今日之观点来看，可谓文理法兼备。然而随着时间演变，科举逐渐从选拔各科人才转为严苛的儒家经典考察：五代时明算科废止，明只设进士一科以八股取士，只考儒家经典，即四书五经，清承明制[26]。因此，整体上科举制度的流变，体现的是官僚集团选择人才的范围愈来愈狭窄和偏向。当然，科举制的狭窄的发展，不仅是官僚体系自身的问题，还来自于帝王对于维护统治的考虑。但是当以八股取士一旦成型，则进入官僚体系的个体就立即成为既得利益团体，大力维护，最终的结果是官僚体系逐渐被庸腐的儒生所把持，而其中个别脱颖而出者亦无可奈何。科举对国家的束缚日益严重，晚清最终废除了科举，但同样也葬送了自己的统治。这就是官僚集团最终利用进入选拔偏好控制了政治体系的后果，用官僚体系本身取代了君王或者民众的国家主体地位。
2.君相权之争
君相权之争是中国古代政治演变的另一条主线，君相权之争的本质是官僚集团与统治集团的合作与斗争的关系，围绕着君相权之争，演变出了诸多的政治现象，很多难以理解的政治现象用君相权之争来观察都可以理解，而围绕着君相权的斗争，也最终恶化了整个的政治生态。
宰相制度是中国自古以来形成的制度，宰相的名称虽然历史上有所区别，但其内涵是一致的就是百官之长，用以辅佐君王治国。建商的伊尹、兴周的姜尚，都是宰相制度的先驱代表。此后于战国时期，各国纷纷建立了宰相开府制度，开府意味着宰相相对独立于君王建立自己的属官系统，秦从商鞅开始陆续建立了左庶长领政和丞相领政制度，秦始皇统一六国，丞相制度成为正式的封建王朝制度，汉承秦制，此后，宰相制度被历代继承下来，直至朱元璋废除宰相制度。宰相开府制度显然从制度建设上极大分担了君王统治的管理压力，用以处理大量的民政事务，而君王则更专注于开疆裂土的军事建设和诸如祭祀等各项大事。然而，相权并不是完全臣服于君权，或者君权经常认为相权有不臣之心。例如周公旦，作为历史上著名的辅政大臣，在辅政时即被人认为有不臣之心。而萧何作为汉开国丞相，也曾被刘邦所深深忌惮，亦曾下狱。而西汉末王莽篡汉，东汉霍光废帝，皆投下了深深的宰相不臣的阴影。因此，至汉朝，汉武帝设少府尚书分宰相权，唐太宗设三省六部制分宰相之权，宋则设参知政事等分相权，又以枢密使、三司使等分相权，使得官吏不隶属一人，从而增加皇权。而明初设丞相，后经胡惟庸案后朱元璋索性废了丞相，但后世又以内阁大学士取代了丞相制成为了事实上的宰相，但是废除了开府制。清承明制，以大学士和军机大臣为事实宰相，同样广设大学士和军机大臣以分权。
从宰相制度的演变可以看出，在长期的政治结构中，君权相权始终处于一种互相支撑又激烈冲突的结构，而不是所设想中的官僚体系始终服务于政治统治[27]。官僚集团经过演化，成为独立的利益集团而不是所设想的管理工具。为了控制官僚集团，帝王在设置中书官、监察机构之外，则又发展出了利用外戚、宦官来进行监控平衡的手段。如果仅从官僚体系的角度，觉得利用外戚，宦官干政显然是一种非常糟糕的制度，然而，从君权相权的平衡角度，就可以理解帝王的无奈和政治斗争中的逻辑。官僚集团始终有一种凌驾于政治权力之上的动机和需求。
3.官僚集团内部的党争
官僚集团的无序发展，不但会上欺君，下欺民，其本身也是充满着内部的冲突与斗争，这集中体现在古代中国历朝历代的党争[28]。因此，在古代中国，朋党是一个典型的负面词汇。当皇权强大，帝王清明时，官僚集团内部的党争尚且不明显，不至于因为朝堂斗争而妨害天下治理。而一旦当皇权衰落，官僚集团垄断权力后，党争就会出现。这其中尤其以中唐、北宋和明末党争最为显著。安史之乱后，唐朝廷已经失去了对藩镇的控制，皇权衰落，官僚掌权。牛李之争从唐宪宗到唐宣宗持续近四十年，使得朝堂秩序大乱，最终进一步削弱了皇权和做大了藩镇，唐文宗曾感慨，“去河北贼易，去朝廷朋党难”，从而为唐末的天下打乱打下了伏笔。而北宋围绕着王安石变法，从宋神宗一直到北宋末年新旧两党长达六十多年的斗争，诸如王安石、司马光、苏轼、苏辙、曾巩、欧阳修等天下才俊皆卷入其中，国策变化动荡，天下臣民无所适从，最终造成政局动荡，国家衰亡，埋下了北宋灭亡的种子。明末亦是如此，从万历开始，皇权逐渐衰落，官僚做大，围绕着东林党与阉党、浙党等的激烈斗争，延续至明末，最终造成明朝堂混乱，屠戮功臣，内忧不治，做大外患的后果，最终明朝亡于党争。除了以上三朝外，实际上在各个朝代，党争均有体现。官僚集团在腐蚀皇权的同时，始终处于内部的党同伐异之中。围绕着同年、同乡、血缘、门生等各种关系，在官僚体系内部形成了大大小小的各种集团，从而始终在斗争之中。当然，党争的斗争也有皇权制约官僚体系所加以利用的原因，但总体而言，党争使得官僚体系极为混乱，稍微弱势的帝王即毫无办法，而民众则更是苦不堪言。
4.监察体制的循环弱化
自古以来，对于官僚体制的问题，君王也好、政治思想家也好并不是没有发现，因此，设计了监察体制来监督和纠正官僚体制的问题，然而，最终结果并非如意[29]，中国封建时代的监察体制的演变始终都有一种趋势，即作为政治机构的监察机构最后都会逐渐官僚化而国家不得不持续增加新的监察机构来执行监督任务，如此往复循环，最终的结果是官僚体制与监察机构不断融合导致官僚体制越来越庞大而监督机构则不断弱化。
在秦开始，中央设御史大夫，位列三公，而统领监察之职责，汉承秦制，汉武帝起，为了加强中央对地方的控制，全国设置十三个监察区，称为十三州，由刺史负责，对州内的郡县进行巡视，等于是代表皇帝进行督察，然而随着时间演化，逐渐成为一种高于郡的地方正式区划，刺史就变成地方官僚之长，谓之州牧。唐初亦如此，全国设十道，设监察御史。明设十三道，亦设监察御史，此后演变为巡抚一职，巡抚逐渐取代布政使转变为一省最高行政长官，监察官员转变为地方官僚。而在中央，明太祖朱元璋为了遏制六部权力，在御史台之外，又在六部设置了六科给事中职位，用以监督六部尚书、侍郎等，然而，随着制度演变，六科给事中亦转变为各部的官僚，清代给事中制度更加式微。明代则更设置了独立于御史台的锦衣卫和东西两厂实施监察职责，其本质上正是因为官僚体系不断对监察机构进行腐蚀和容并，使得帝王不得不用军事机构（锦衣卫）和宦官来进行监督，认为这两者不至于那么容易被官僚体制所腐蚀，但则又隐藏了黑暗政治和宦官做大等政治弊端。这根源皆在于官僚体制强大的腐蚀能力。
（二）西方从大政府到小政府的改革努力
西方的官僚制度虽然历史并不长，至今也不过大约一百五十多年，但其同样已经暴露出了官僚体制自身的深刻缺陷，这从近些年的小政府改革就可以看出。
自上世纪三十年代开始，面对自由资本主义内在的深刻缺陷，以凯恩斯主义和罗斯福新政为主体的加强行政管制和政府投资与刺激的思想在西方成为主流。这一体制通过二战的胜利达到了顶峰，证明了其在面对危机时的有效作用。因此，在战后二十年中，这一体制被保留和发展，并进而通过战后的复兴计划证明了其价值。然而，在行政体系规模和权力庞大增长的同时，亦暴露出了其严重的官僚主义作风和低下的行政效率。《帕金森定律》就反映了这时期西方政府的典型运作过程。从上世纪六七十年代开始，西方陆续出现了一大批讽刺政府无能低效的艺术作品，如英国1980年的短剧集《是，大臣》。而在经济领域，高通胀、低增长的滞涨现象成为上世纪七十年代开始西方资本主义的普遍现象，单从经济领域很难去解释滞涨的发生，然而从行政权的过度膨胀和政府对市场的过度干预角度，就很容易理解。因此，新自由主义在西方战后逐渐复苏，哈耶克著名的判断“政府是一切通胀的根源”就体现了这一点。因此，从上世纪七八十年代开始，西方国家开始逐渐实施以小政府为代表的缩减官僚体制权力和规模的努力[30]。英国开始了以撒切尔夫人为代表的改革，美国则以里根政府为代表，在经济学界形成了供给学派，而在公共管理学界则提出了新公共管理运动，本质上都是压缩官僚制度、缩减行政干预的不同学术侧面的共同反映，这都体现了对盲目膨胀的官僚体制的反思与遏制的努力。当然，小政府只是一种改革的努力，其理论未必有效，现实中亦很难成功，尤其是深陷福利主义陷阱的欧洲大陆各国，以及上述的英美等国，都很难自身去遏制控制官僚制度的膨胀。一方面，行政权屡屡凌驾于司法与立法权之上在过去几年的西方大国中屡见不鲜。另一方面，政府始终要干预市场自由亦成为近年来西方国家始终无法摆脱的阴影。
五、启示和应对的措施
分析是复杂和繁琐的，然而启示和应对措施却是相对简明清晰的。官僚体制本身所具有的强大的腐蚀能力和侵吞能力，当足以令人们在制度设计和运行时给予足够的警醒和完善。当然，官僚制度以上的那些问题，有些是先天所带来的，很难纠正，有些则可以通过一些机制和手段予以完善。
（一）不要过度迷信制度化和正规化
制度化和正规化是很具有迷惑性的口号和思路，适度的制度化和正规化是有价值的，其可以规范官僚的妄为枉法，但过度迷信制度化和正规化，其后果是官僚体系日益复杂，官僚主义日渐兴盛，行政权逐渐腐蚀政治权，且很难改革。因此要在不变与变之间进行适度平衡，包括不定期地改革机构和职责，经常开展反官僚主义的运动式治理。不要把运动式治理过度妖魔化，其是针对性地治疗官僚之弊的一剂良药。
（二）丰富的进入和晋升渠道
官僚体制喜欢且善于垄断进入选拔标准和晋升渠道，这是官僚体制自我膨胀并形成利益集团的核心手段，也是破坏国家正常运行的主要机制。因此，在进入官僚队伍的标准不能认准了严格的一张卷子，而是要分门别类区分对待，尤其是要注重有实际真才实学的人才的进入和晋升。要打破繁琐的晋升规范，在例行和破格之间寻求平衡，避免要用可用之人提不上去，无用之人换不下来。
（三）政治体系和官僚体系的差异与有效控制
国家的政治体系和管理体系是具有不同功能的公共权力机构，有些时候是互相支撑的，但也并不完全如此。不能把政治体系按照官僚体系的标准建立，否则时间日久，政治体系就会被官僚体系所同化，最后成为官僚体系的一部分。因此在机构设置、进入渠道和晋升标准方面要有差异化，从而一是可以以政治体系监督官僚体系，形成平衡，二是提供另一条人才阶层晋升渠道。更重要的是，政治体系与官僚体系不只是监督关系，而是完全的领导与被领导，因此，要实现政治体系对官僚体系的有效控制，既需要权力关系上的配置，也需要避免政治体系因为与官僚体系同构而形成潜移默化的被官僚化。
（四）严控规模
规模无序膨胀是官僚体系滋生各种弊病的核心因素，要在人员、组织、资源各种方面对官僚体系的规模膨胀进行长期有力地限制。严控规模还需要减少官僚体系的不当职能和优化结构，尤其也要严控以各种借调、购买服务、临时聘用形成的各种非正式规模膨胀渠道。一要长期严控，二要定期清理。
（五）避免监督机构被同化和发动广泛的监督渠道
监督是限制官僚体系各种失能、低效和腐败的有力手段，但是自体监督机制存在被官僚体系腐蚀和同化的历史性趋势，因此一方面要把监督官僚体系的政治机构动起来，避免长期固定化设置引发的同化，另一方面要广泛丰富的多种监督渠道，既包括来自政治渠道的监督、司法系统的监督，以及新闻媒体的监督和广泛的公众监督。
（六）力减文牍
文牍主义是合法的懒政与腐败，是官僚体系赖以生存的法宝，要在各级官僚体系中力减文牍，要用制度性和动员性的方式来综合治理文牍，要避免各级行文叠床架屋、求全求备，减少各部门随意发文、乱发文的状态，压缩各级行文的长度，力图精短务实
（七）法治
法治不仅是用来约束政治权，保障人民主权，其更有价值之处是用来约束官僚体系的行政权，法治既可以通过立法的方式来约束行政权的边界和官僚个体的行为，并且法治背后代表着是国家立法与司法资源对官僚体制的系统约束机制。历代官僚体系最终做大的根源之一在于没有法治系统帮助监督官僚，最终成为了帝王代表的政治系统和官僚体系之间的政治冲突，这是把合理的行为变成不合理的错误。因此，只能通过法治，充分划清官僚体系的权力和行为界限，并调动国家各方面的资源来解决官僚体系存在的各种机制性障碍。
六、结论
官僚体制作为古今中外长期以来的历史性制度，在其建设性和制度性的背后，隐藏着破坏国家正常有效运行乃至最终摧毁国家的内在机制，这既来自于其自身的结构也来自于官僚群体的狭窄视野和利益导向，最终的结果是官僚体系作为国家管理工具很容易演变为一家独大的特殊体系并反向控制国家，成为无论是统治者还是民众都无法驾驭和监督的群体，最终摧毁一个国家。其侵蚀国家有效运行的核心机制包括：狭隘的专业视角和部门利益，帕金森定律的规模膨胀和低效率，个体理性大于集体理性的行为逻辑，二次委托代理的权责不对等，考试与逐级晋升的选拔排挤，集体非理性的群体决策，政策执行中的行动扭曲，行政行为中的合谋与对抗，浩如烟淼的文牍主义，监督机制的同化和失效。古今中外的一些历史事实都证明了官僚体制自身的问题和对国家机制正常运行的破坏的趋势。解决的思路包括：不要过度迷信制度化和正规化，建立丰富的进入和晋升渠道，政治体系和官僚体系的差异与有效控制，严控官僚体系规模，避免监督机构被同化和发动广泛的监督渠道，力减文牍，奉行法治、依法治官。
文章出处：《公共管理与政策评论》，2021年第4期。
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