1．欧洲一体化与欧洲福利国家的困境
在冷战结束以前，福利国家意味着国家对工业社会负有保护与实施管理的责任，而福利国家的国民则拥有享受保护的权利。福利国家在本国的范围内寻求政府与国民之间的社会认同，寻找不同阶层和不同利益的之间的平衡，粗看上去，它们之间的类似之处大于它们之间的差别：它们都通过税费实行大规模的社会再分配；它们不同程度地将养老、扶贫、失业、工伤和医疗健康看成是国家的责任，把社会政策当作国家的基本职能，并且把这种职能和国家对于经济生活的管理、对于政治生活的引导联系起来，从而形成一个以国家为边界的福利国家体系。然而在实践中，甚至在理念上，它们之间存在很大的区别：它们提供保护与管理的程度各有不同，它们的国民接受保护的方式和内容也有差异。这些福利国家在体制、理念和模式各自有别，它们根据各自对社会风险、社会发展和社会利益平衡的权威性理解，制订各种不同的社会转移支付政策。它们提供的社会保护水平差距也很大，所以保护的措施必须，也只能是以国家为单位，以国境为边界。
上述福利国家体系生成并成熟于主权国家的框架之内。它利用主权国家的决策程序而制订政策，依靠主权国家的财税制度而获得行动能力，通过主权国家的行政机构而得以付诸实施。它是现代资本主义国家政权合法性的重要组成部分。从政治和政体的层面上讲，福利国家是主权国家的国家机器，但是从经济和社会的层面上讲，福利国家又是为了政治权力、为了保障资本的发展、补充市场的不足、缓解和预防社会风险而设立的机制。这种机制在第二次世界大战后曾经使市场与社会的需要和政治的能力结合起来，使“繁荣、平等和充分就业达成了完美的和谐。” 福利国家在新时代面临的困境恰恰是由于在“繁荣”、“平等”和“充分就业”之间产生了裂痕，在市场和社会之间出现了脱节，在经济利益和政治统治方面还没有找到合适的衔接纽带。这种经济和社会的离异现象在努力扩大市场的欧洲联盟非常突出。
欧洲统一大市场的宗旨是帮助产品和服务、资本、以及人员在成员国之间更自由地流动，从而达到资源的合理配制和效率的优化。如前所述，这种流动必然会打破民族主权国家的藩篱：劳动力从一个成员国流向另外一个成员国，除了劳动报酬等因素以外，首先需要考虑住房、养老金等社会保障和福利待遇的问题。如果没有适当的社会福利政策作为新市场的补充，所谓“四大自由” 是难以实现的。
值得注意的是，当欧洲联盟实现了统一大市场的时候，单一的社会福利机制却迟迟没有被提上日程，甚至连在欧洲联盟的层面上直接操作的最低社会标准也被认为是不现实的。 1961年，在意大利都灵，欧洲委员会向各成员国提交了一份《欧洲社会宪章》。 宪章提倡欧共体公民的社会权利，认为各成员国政府（而不是欧洲共同体）有责任改善本国人民的生活，提高社会福祉。宪章确立了4项基本原则：
一、没有性别歧视地获得平等的机会和平等待遇的权利，
二、劳动者获得信息和咨询的权利，
三、劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，以及
四、老年人获得社会保护的权利
对于单个成员国来说，这些原则似乎过于基本，但是对于欧洲共同体整体来说，即使是这样的最基本的社会标准和社会认同也只能是一个原则，一个难以在共同体的层面上实施的原则。毫无疑问，宪章提出的基本原则具有广泛的社会基础和号召力，但是欧洲共同体缺乏政治统治力和管理工具去实施这些原则。欧洲共同体毕竟只是经济共同体，而不是社会和政治共同体。在欧洲共同体里，市场虽然统一了，国家却不是一体。国家的经济权力让渡了，政治和社会权力却仍然操纵在民族国家手中。欧洲联盟虽然享有一定的政治行动力，但它仍然是成员国的政治联盟，而没有过渡成为政治和社会意义上的主权者或主权体。所以，欧洲共同体是福利国家的组合，而不是超国家的福利体。
这种状况到了1992年马斯特里赫特条约（马约）时发生了一个重要的变化。马约虽然没有提出欧洲社会一体化的问题，但是马约为欧洲单一货币规定了时间表和基本条件，特别是关于年度财政赤字不超过国内生产总值3%，公共债务不超过国内生产总值60%，以及通货膨胀率不超过三个通胀率最低国家平均数的1.5%的严格趋同标准，无异于给各福利国家上了一道紧箍咒：加入欧元区的国家不再能够根据国内福利开支的要求随意地举债或发币，主权国家只剩下征收税费这个手段，而这正是各国在日益激烈的国际竞争中需要削减的。
欧洲一体化的深入发展给民族福利国家的继续发展亮出了红灯，这种强迫刹车行为是非常及时的，因为福利国家保护的只是主权国家界限内的国民，而这种分割的社会保护并不适应欧洲的社会现实。福利国家们对于一个统一大市场进行分片保护，不利于劳动力的流动，也不利于市场的发展和就业状况的改善。所以，仅仅限制民族福利国家的发展还是远远不够的，必须发展新的社会保护机制，用以适应新的市场的需要。这样一个对于主权国家来说是天经地义的工作，对于欧洲联盟这个独特的政治体来说，却是十分的复杂。
这种复杂由几个因素造成：首先，欧洲联盟的政治合法性来源于国家间的盟约和各成员国国内的全民公决，这就造成了欧洲联盟授权有限的前提；其次，由于欧洲联盟授权有限，特别是它没有被赋予直接向全体公民征收税费的权力，所以也就不可能获得实行财政性社会再分配的行动能力；第三，福利国家之间在结构、水平、乃至传统观念上的差异使得在它们之间进行的趋同努力非常困难。英国几度拒签《社会宪章》便是一例。
2．社会欧洲的建设与福利国家的外化
欧洲大厦的建设者们正在构建的是一个层次复杂、但是又反应了欧洲市场和政治状况的社会政策模式。简单地说，这个模式在跨国的层面上反应市场发展的需要，在成员国的层面上保障社会稳定的需要。这个模式依赖传统的福利国家对非流动人口实施保护；在福利国家之间架设交流和互补的渠道，解决流动人口的社会需要；通过欧盟层面的政策，鼓励创造就业和人口流动，同时通过欧盟层面的社会立法和监督机制，对成员国的行为进行指导和监督。换句话说，不同的机制侧重不同的原则，而在欧洲联盟层面上的社会政策原则是“以公平促进自由”。
自60年代起，欧共体有关社会方面的法令和政策都是为了实现“四大自由”的需要和风险而制订的。1964年2月，欧洲共同体决定采取特别协调措施，使在成员国工作的“外籍劳动者”能够享受公共政策、公共安全或公共卫生，旨在鼓励劳动力市场在共同体范围内的优化组合。 在这种方针的指导下，共同体各成员国开始将福利国家政策“外化”至包括非本国公民。1966年7月，流动工人及其家属的住房问题被提上了共同体的日程。 1972年3月，欧共体再次通过决议，要求成员国为流动就业人员及家属提供社会保障。 同年10月，欧洲共同体各国政府首脑在巴黎举行会议，更加明确地提出，应把社会领域里的各项工作摆在和经济与货币联盟同等重要的地位上。不过，会议授权共同体有关机构起草的社会行动计划并不是北欧或西欧福利国家式的蓝图，文件提出的目标包括：
一．充分就业和改善就业条件，
二．在各国之间协调这些条件，
三．增进管理者和劳动者在共同体经济和社会决策方面的参与。
文件重申，“共同体不在成员国中间寻求对所有社会问题的单一解决方式，也不尝试承担所有由其他各个层次更加有效地承担着的责任，” 从而明确地划分出民族国家和欧洲共同体这两个不同层面的责任范畴。1974年，欧共体部长理事会通过了“欧共体社会行动方案”，关注与工作环境有关的三个方面：充分和更好的就业、生活和工作条件的提高、劳动者在企业活动和社会管理方面更多的参与。
显然，上述社会行动的目标都与促进市场发展密切相关，都是为了使共同体内部劳动者的自由流动更加人道化，都是积极的就业政策的组成部分，而不是为了单纯的社会目标而制订的。
80年代的经济停滞曾经直接地影响到了民族福利国家的发展，欧共体的成员国先后相应地采取了紧缩财政和制约福利国家发展的措施。但是由福利国家外化而形成欧共体社会政策由于基本上没有采取收入再分配的方式，所以经济景气基本没有影响共同体在社会政策方面的发展，出现了共同体加强在社会立法和社会监督领域里的咨询、指导与监督职责的现象。欧共体在1976年和1978年公布了妇女在就业、职业培训和晋升、工作条件、以及享受社会保障等方面的平等权利原则。 欧共体于1983年开始公布各成员国的年平均实物福利开支，并于1985年第一次就社会政策问题举行了专题讨论，承认如果忽略欧共体的社会功能就会导致共同市场的失败。
关于社会应当和市场协调发展的认识导致了两个重要的进展：第一、1986年的“单一欧洲法案”将社会政策纳入了法律框架。欧盟法中包括了有关改善工作环境和保护工人健康与安全的条款（118a），有关要求企业家与劳动者对话的条款（118b），以及有关结构基金的条款（130b）。共同体的社会政策开始对成员国产生约束力。第二、欧共体通过专项协议，规范了妇女和流动劳动者在享受福利待遇和职业社会保障方面的平等权利原则， 因而触及到了成员国内部的社会再分配模式：随着劳动者的跨国流动，在彼此分割的社会保障机制之间出现了沟通、合作和互助的事例。虽然这种协作和沟通始终没有统一成为共同体的统筹行动，但是毕竟为1989年的斯特拉斯堡《欧共体劳动者基本社会权利宪章》、1993年的《德勒斯增长、竞争与就业》白皮书、以及1994年的《欧盟社会政策》绿皮书和《欧洲社会政策——欧盟发展之路》白皮书奠定了基础。
进入90年代以后的欧洲联盟开始对成员国的社会政策实施越来越具体的指导。从建立社会救助的共同标准，发展到在欧盟的层面上进行社会目标和社会政策协调， 进而发展到在1999年通过决议，为跨国雇佣和跨国社会保障金的发放规定共同行为规范和准则。 欧洲联盟在整个联盟的范围内逐步地协调经济和社会政策，并且向世界宣告，欧洲人所需要的社会模式应当是适应全球化发展的双层结构模式。 这种模式应当尊重人的价值，但又要适应市场向全球化方向的发展；它既要保留福利国家的边界和民族的特色，又要在共同市场中寻求经济增长和社会公平之间的新的平衡。这个模式把工作的重点放在了加强人们进行经济创造的能力上。为了在超国家的大市场中达到这个目标，欧洲联盟开始建立超国家的社会政策决策机制和社会行动计划。关于稳定、增长、就业的《阿姆斯特丹条约》（1997年），以及提出社会欧洲建设具体措施的《尼斯条约》（2000年），都已经清楚地指明，欧洲的未来将不会是美国化的欧洲。全球化将要造成的是“一个世界、两种版本”。 除了自由以外，公平和团结是决然不可或缺的欧洲价值观念。
必须要补充的是，欧洲联盟固然是由一些在全世界最著名的福利国家组成的，但是这个联盟只是一个“福利国家联盟”，还不是一个实体的“福利联盟”。欧洲共同体在建立之初就为社会承诺定下了基调：建立共同体的目的是为了改善生活和工作条件、促进就业和机会平等，以及实行最低的社会保护，而且这些目标是通过成员国的国内政策来实现的。共同体的责任仅限于制订标准、提供咨询和实行监督。不仅如此，从欧洲共同体社会政策的发展史来看，不难发现，共同体的社会政策和社会行动基本上没有触动福利国家的机制模式——社会保险，它的政策范围仅仅局限在如下几个方面：
一．通过社会保障机制之间的协作促进劳动力的流动，并且通过促进就业，特别是跨国界就业，提高生活水准和劳动条件，
二．促进妇女的平等权利，
三．反贫困、反社会排斥。
对这几个方面稍加分析，我们就可以看出，在共同体层面上的社会政策指导方针与传统的民族福利国家有着明显的差异：
第一，在福利国家的社会保障机制中，就业岗位是受到保护的。在福利国家里，失业被认为是非常态，是社会风险，所以需要通过失业保险给失业者以补偿。社会政策的出发点是社会需求。在欧洲联盟的层面上，就业是需要利用各种激励政策去寻找的，失业得不到补偿。社会政策的出发点是促进就业。
第二，在福利国家制度中，妇女的平等权利体现在社会保障机制中，家庭妇女可以享受丈夫的养老金和其他一些福利，平等的尺度是用“得”来衡量的；在欧洲联盟的层面上，对妇女的平等权利表现在就业上，社会应当创造一切有利的条件，使妇女享受和男人同等的劳动机会和劳动报偿。这里强调的是“机会平等”而不是“收入平等”。
第三，在反贫困的问题上，欧洲国家发明和发展了庞杂的社会保障机制，通过代际再分配和社会再分配来缩小贫富的差别、消灭贫困的现象；而在欧洲联盟的层面上，我们找不到超国家的社会再分配机制，贫困和社会排斥是用特例补救的方式来解决的， 欧洲联盟的作用是倡导各成员国在某些社会行动方面进行协作。
在指导观念上没有变化的是福利国家中的机制模式。欧洲联盟只是要求成员国就流动工人的社会保障待遇进行协商和协调，以保证流动工人能够享受到不低于在本国内的各项保障。为了更加便于劳动力的流动和社会保障的灵活性，成员国共同决定将社会保障金分块计算。如果一名工人在德国、法国和英国分别工作了10年，那么他将分别从上述3个国家得到3份根据不同国家的制度计算出来的养老金。这种计算方法是通过主权国家之间的协商达成的国际协作，也是福利国家主权外化的一个渠道。
综上所述，在欧洲一体化的进程中，欧洲联盟成员国的福利国家出现了功能外化于传统主权国家的现象。这些现象表现在：
一、在共同体层面上出现了一致的社会标准。围绕着这些标准的确立和监督实施，一些超国家的机构，如欧盟委员会、欧洲社会政策专家委员会、欧洲法院、以及欧洲议会等等，就变成了社会行为主体。在它们的努力下，通过了《性别平等法案》(Art 119, EEC)、《卫生与安全法案》（Art. 118a, EEC)、《社会宪章》（1989年）、《马斯特里赫特社会协议》（1992年）等有约束力的社会政策文件。欧洲联盟因此而获得了“社会立法权”和“社会程序管理权”。通过这些权力的行使，欧洲联盟增加了自身的政治合法性。
二、为了使欧洲大市场能够真正地统一起来，在成员国的层面上实行了“被动的”社会政策改革，例如通过了《劳工流动协议法案》(Reg. 1408/71, 574/72)、《自由服务法案》(Arts. 7a, 59-66, EEC)、以及《区域和部门补贴规定》，这些规定和法案都超出了福利国家的传统权力范围，由欧洲法院、欧盟委员会和成员国政府共同执行。
三、欧洲一体化造成的间接的压力迫使福利国家之间出现趋同的现象。为了避免“社会倾销”现象在福利国家中间出现，欧洲联盟的雇主、工会和成员国政府共同努力，使欧洲联盟内部的福利待遇呈现出一种“向上趋同”的趋势：根据欧洲联盟的决策机制，欧盟的“四穷国”（这里指希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙）没有足够的权数向下拉动福利，反而由于欧洲联盟内其他福利国家的拉动，出现了改进和提高福利国家水平的现象。 这样一来，决定福利国家的政治因素就不仅限于国内的政党和利益集团，而且包括了外部的政治势力。
欧洲福利国家权力外化的三种倾向，即超国家行为倾向、政府间合作倾向和共同决策倾向，对于福利国家这种国家形态的转变具有历史性的意义。首先，从概念上讲，成员国的政府不再能够把社会福利局限于仅仅提供给本国的国民，而且民族国家的政府不再能够单方面决定，来自其他成员国的“外国人”是否享有福利方面的公民待遇。其次，成员国不再能够坚持福利的当地领取和本土消费政策。第三，成员国的政府不再有排他性的福利管理，因为这种权力会由于流动劳动力而有所交叉。如果福利国家的相互交叉与民族国家的自治原则发生矛盾，那么就要由欧洲联盟出面进行协调和解决，这样一来，民族国家的边界就会不断地向主权缩小的方向移动。此外，成员国已经不再能将市场和政府的成分混在一起，随意地提供福利，自行选择货币转移、服务和实物福利的方式，因为随着宏观经济政策、税收政策、劳资关系结构等方面的主权让渡，决定福利国家构成的权力也减弱了。最后，成员国不再能单独地决定由谁来提供社会服务——欧洲联盟也被赋予了提供意见的权力。 总之，欧洲联盟一方面在制定凌驾于福利国家之上、约束福利国家的社会政策，另一方面在取消一些不利于单一市场发展的有民族国家特征的制度，从而干涉到福利国家传统的社会管理、社会控制、社会保护等权力领域，使福利国家的发展出现了外化于民族国家社会功能领域的现象。
3．改革福利国家的理论尝试
福利国家的向外延伸和福利国家的内部削减同时进行，目的都是解决民族国家的社会与全球化的市场相脱节的问题。在欧洲，与这种实践相配合的是一次以“第三条道路”或“新左翼运动”为标志的理论尝试。“第三条道路”的倡导者——欧洲福利国家的政治领导人们主张“超越左右”、面向现代化、发扬欧洲传统的“公正自由”的价值观念。 英国的布莱尔首相和德国的施罗德总理认为，过往经验的总结归结为一点，就是“政府的能力被夸大了”， 社会民主主义“低估了个人和企业的……重要作用”，“过于强调市场的弱点而低估了它的实力。” 他们因此而明确地要求削减政府的作用，特别是政府在社会再分配方面的作用，将政府的作用转换到投资人力资源，支持企业创新、创造新的就业机会和致力于环境保护。在社会福利和保险方面，他们喊出了经济自由主义的传统口号：保持最低社会标准；改革公共服务，使效率最大化。 在由英国首相布莱尔、荷兰首相科克、瑞典首相佩尔松和德国总理施罗德联名的另外一份文件中，这些欧洲福利国家的政治领导人呼吁签订一项新的国际社会契约，建立起一种国际的机制，用以落实降低失业率、增加社会投资、提高医疗保健和教育服务的标准等社会主张。
“第三条道路”和“新左翼运动”的领导人们面对经济自由主义的挑战，主张通过改革政府来促进企业和社会组织的发展，通过提供自由和选择来实现理想中的社会公正，通过调动个人来加强社区意识、增进社会团结，从而通过新的政策工具来体现传统的价值观念。所以，他们呼吁加强统一市场、削减公司税率、降低所得税、采取“以工作为取向的福利形式”（普罗迪语）、投资教育和培训，其目标就是首先使欧洲“成为一个在全球有竞争力的经济体”，面对美国的优势奋起直追。
对于这样一个战略来说，民族国家的政治普选制是最大的障碍。福利国家的公民可以动用手中的选举权，来阻止全球化带来的“社会倾销”。但是，由于欧洲联盟的政府机构并不是普选产生的，所以社会欧洲大厦的建设者们可以更多地考虑发展，而不必在利益平衡问题上裹足不前。事实上，欧洲联盟的双层社会模式正好为“第三条路道路”提供了一个实验场。在共同体的层面上，他们以欧洲统一市场为依托，避开民族国家福利改革中的难点，致力于以开发人力资源、促进增长就业、实行社会最低标准、维护妇女权益为基本特征的“非福利国家式”的社会政策，以便使欧洲能够“赶上经济上升的趋势，”实现“欧洲社会模式现代化”。同时，这种“小政府”的社会模式受到来自民族国家层面上的补充和依托，所以能够保持欧洲联盟的整体社会稳定，同时还能够保持欧洲各成员国的民族特色。就像欧盟委员会主席普罗迪在就职演说中所说的那样，欧洲联盟既要“继续建设单一市场，并促进经济自由化，”又要“保存”“高度发展的福利制度。”
欧洲联盟的社会模式还有一种能动的“中间道路”作用。这种模式通过欧洲联盟层面上的市场经济来调动民族福利国家制度的改革，同时又通过民族福利国家层面上的社会要求来阻止欧洲联盟层面上的“市场社会化”发展，从而形成“市场社会”和“福利国家”之间的“第三种社会模式”。这种社会模式以市场经济为基础，逐步地、在重新诠释的基础上引入欧洲传统的社会公平观念和社会团结模式，从而建立一种“新的欧洲灵魂”（普罗迪语），使“欧盟成员国的共同命运”向着适应世界经济自由化的方向发展，以欧洲整体的力量来促进“福利国家的现代化”，同时又以欧洲整体的力量来突出欧洲的社会特性，“用新的做法表示社会团结和对他人的责任，而不是把纯粹的个人利益完全作为经济活动的动机。” 新建立的机制不是“福利欧洲”，不是民族福利国家向共同体层面的简单的延伸，而是“社会欧洲”根据全球化的市场和分权协调制的政治而设计的独特的政治形态。
结束语：福利国家向何处去？
福利国家向何处去？当我们回到这个开始提出的问题时，我们已经看到了福利国家的发展存在多种趋势：欧美的有些福利国家出现了紧缩政策，在南欧和部分东欧国家，却出现了福利国家继续完善的迹象，在部分东欧国家，福利国家正经历着解体和重组——虽然全球化时代的新经济是各种福利国家的各种调整方向的重要的原因，但福利国家改革和调整的方向和方法却是由主权的性质和政治的运作决定的。
传统的福利国家中包含有两种基本的模式：机制模式和补救模式，它们都起源于欧洲。它们之间的共同点在于它们都承认收入再分配的合理性，同时都采用财政转移支付的方法进行社会保护。机制模式通常要求个人供款，而补救模式则由政府拨款。机制模式中体现的社会契约通常涉及政府、雇主和个人三方，而补救模式的社会契约关系仅限于政府和公民个人。随着经济的转型和社会的发展，这两种模式之间的不同点日益显现：它们不仅使用的社会再分配方式不一致，而且观念也不同。
在世界上还有其它形式的社会保护。在东亚和智利，随着工业化的发展而建立起来的是资金积累模式的社会保障。在资金积累模式中虽然也有政府的作用，但是却不牵涉大规模的收入再分配和政府社会转移支付。这种基金积累模式（通常是固定缴费计划）也在欧美国家的福利国家体系之外，特别是机制模式之外，以各种积累式补充保险的形式快速发展。在那些国家里，福利国家的机制模式本身并没有遭到削减，但是补充保险的发展却使福利国家在社会中的地位和作用相应减弱或降低。在东亚和拉美，工业化道路提供了非福利国家模式的社会保护道路：在社会安全网中出现了“家庭责任”、“社区功能”、“职业福利”等等。传统的福利国家也发现了它们之间的结构性差异：以补救观念为基础的国家发现，它们很容易就把国民享受保护的权利转换为国民享有机会的权利；建立在机制传统上的国家则发现，它们有必要告诉人类，在市场经济时代，随着工业和市场的发展，人类应当认同并建立某种社会权利标准。
总括起来说，福利国家的改革和发展大体以下几个方向：
一、福利国家的合法性由于外界条件的变化而转变，需要重新寻找合法性的依据，
二、以职业福利替补公共福利，从普及性的社会福利向选择性的社会福利发展，在福利国家的改革和削减方面，利益补偿往往先于妥协，
三、由国际资本、世界性组织共同提倡削，全面削减社会再分配的比重。
在世界上，只有欧洲联盟在主权让渡的过程中出现了福利国家外化的独特现象。欧洲联盟在建设统一大市场的过程中逐渐认识到，社会模式的发展需要与市场的发展相适应。但是，欧洲联盟的社会建设不是福利国家的一体化，而是一种根据市场的需要而重建的模式，并辅之以原来的民族福利国家。这是一个由多个福利国家“粘和”而成的社会欧洲，而不是一个使福利国家融合为一体的福利欧洲。
这种既灵活又完整的欧洲双层社会机制给我们提供了许多有趣的预示。首先，毫无疑问，随着经济一体化的深入，特别是政治一体化的发展，欧洲联盟层面上的社会政策还会进一步具体化，并且会侵蚀到成员国在社会政策领域里的法律权威和某种程度上的自治力。民族福利国家仍然是欧洲社会政策的主要机制，不过这些福利国家的运行环境发生了巨大的变化：在民族福利国家之上出现了一个指导和监督的机制，在民族福利国家之间也生长出来许多的联系和沟通的渠道，制约着民族福利国家的单独行动能力。这种复杂的、多层面的政策体系不是，也不可能是欧洲单一市场首创精神的“溢出”结果， 它的发展规律与在民族国家层面上形成的国家社会功能相类似：是变化了的主权体根据扩大后的市场和转型中的产业所造成的社会风险作出的保护社会的措施。与福利国家形成之初不同，欧洲联盟是一种独特的政体，是在成员国自愿让渡部分主权的基础上享有一部分主权的，而不是一种自在的主权体。因而，它享有的社会管理权力是在主权福利国家自愿认同的基础上实现的。
如果说欧洲民族福利国家的外部压力是战争，那么欧洲福利国家外化的外部压力就是经济自由主义。面对新经济和经济全球化带来的社会风险，欧洲社会宪章宣称：欧洲人的社会理想是团结起来，保证自由工会的权利和集体谈判的形式、提供社会福利和职业保障、为无法承担费用者提供免费的社会和医疗救助、逐步消灭无家可归的现象。欧洲宪章虽然还不具备法律效力，但是却否定了里根提出的全球秩序，并且明确地指出，不能为了经济利益而放弃对于社会理想的追求。
早在20世纪60年代，穆达尔就预言说，福利国家是国家主义的，而自由的理想、平等和兄弟关系只能通过一种向福利世界的政治发展而得到实现。 市场力量的发展，特别是全球资本市场和在这些市场中起重要作用的金融机构的发展，的确使得民族福利国家的政府显得举措无力。但是，跨越福利国家的社会政策主权体却迟迟没有出现，直到欧洲一体化的实践在社会领域里也创造了相互依存理论。
在欧洲联盟的层面上出现了国家间在社会功能方面的协调与合作，同时还产生了超国家的政策指导和监督机制，从而在社会保护领域里造成了一种新的双层或多层结构的主权体，使我们对福利国家、乃至整个国家形态的认识向前迈进了一步。
