【内容提要】 随着南海主权争端的不断升温，两岸南海合作议题备受关注。两岸在南海海域基于“一个中国”而形成的共同利益，构成了两岸南海合作的基础；同时，两岸南海合作也面临着诸多短期内难以克服的障碍。从总体上看，两岸南海合作的空间不大，目前的合作空间仅限于一些经济性、功能性和事务性领域。

【关 键 词】南海主权争端/两岸南海合作/海洋合作路径

随着南海主权争端的不断升温，两岸能否携手合作、共同捍卫南海主权之话题，一时成为学界和民间热议的焦点。基于中华民族整体利益的考量，两岸确有合作的必要，但鉴于目前两岸以及亚太局势的复杂背景，两岸在南海问题上的合作又面临着诸多的阻力。在此情势下积极探索两岸合作的可能空间与实现路径，对于推动两岸在南海主权争端问题上共同捍卫中国(两岸)的南海主权，具有重要的意义。

一、两岸在南海主权问题上明争与暗合的历史回顾

长期以来，中国(两岸)和有关南海周边国家在南海主权问题上一直存在着争议，1974年和1988年就分别爆发中越“西沙海战”和“3•14海战”。在“两蒋”时期，虽然两岸互不承认对方政权的合法性，但均坚持“一个中国”原则，因此双方对南海主权的有关表述基本一致，即“南海诸岛是中国的固有领土”。两岸虽未直接联手合作捍卫南海主权，但双方基于“同属一中”的共识，彼此存在着某种微妙的默契，在对方宣示和捍卫南海主权时，互不拆台，甚至给予一定的暗中支持与默契配合。

20世纪90年代中后期，由于李登辉推行“台独”路线，两岸在南海问题上的默契被打破。在“台独”路线的导引下，台湾方面对于南海主权的表述开始发生微妙的变化，虽然继续强调南海主权属于中国，但更侧重于强调南海主权属于“中华民国”。2000年民进党上台执政后，台湾当局的南海政策发生了重大变化，不再推动国民党执政时制定的《南海政策纲领》，在南海主权问题上的立场和态度越发变得低调与消极。至其执政后期，台湾当局不仅企图以“主权国家”的身份，而且还企图以“台湾”名义作为一方“当事国”参与协调和解决南海主权争议的多边对话与谈判；并公开抗议台湾被排除在南海区域安全对话与共同开发合作之外。民进党执政期间，“台湾当局”虽主张参与南海主权问题的多边协商，但其真正目的并非要维护“中华民国”对南海的主权，而旨在拓展“国际活动空间”，凸显其“主权独立国家”的身份。基于该战略目的，陈水扁主政时的台湾当局更多的是强调南海资源的保护，而不是对南海主权的维护，其对于越南、菲律宾等国侵占南海诸岛的行为，鲜有反对态度。①台湾当局拟通过制定“台湾共和国宪法”来实现其“法理台独”，本身即意味着要抛弃“中华民国宪法”，将领土主权缩限在台澎金马地区，这在法理上等于放弃对南海的主权诉求。至此，台湾当局的表述由“两蒋”时期宣称的“南海诸岛属于中国”逐渐演化为南海诸岛属于“中华民国”或“台湾共和国”。与此同时，李登辉、陈水扁时期的台湾当局为了凸显其“主权国家”地位，强化和南海周边国家的实质性“非邦交关系”，在南海主权问题上的立场日趋松动和软化，态度日趋保守和消极，企图以南海问题上的温和态度来换取南海周边国家对其拓展“国际活动空间”的支持。这些变化是“台独”路线在南海主权问题的具体体现，是对中国海洋领土主权的严重挑战。随着“台独”活动的不断加剧，两岸关系日益恶化，两岸在南海问题上的默契荡然无存。

2008年，台湾实现政党轮替，国民党重新上台执政，马英九当局重回“一个中国”和“九二共识”的政治立场，两岸关系进入和平发展的轨道。在南海主权问题上，台湾当局的态度开始转向积极，不断以“中华民国”政府的名义重申对南海主权及南海争端的立场，为两岸在南海问题上进行合作、共同捍卫海洋主权提供了可能。随着两岸经贸合作的不断深化，以及中国(两岸)同有关周边国家南海主权争端的日益加剧，要求两岸在南海问题上合作甚至联手的呼声日趋高涨；但马英九当局基于台湾社会内部的复杂形势和台美之间的特殊关系之考量，对两岸在南海合作问题上持非常谨慎的态度，公开声称不与大陆方面进行合作。

从历史发展的过程来看，自1949年迄今，两岸在南海问题上的合作可谓微乎其微，即便在“两蒋”时期，(由于两岸长期对峙)双方共识也仅限于作出“南海主权归属中国”的政治宣示，两岸在南海海域的经济合作几乎没有，更不用说政治和军事领域的合作，即便前述所谓的默契，也仅仅是暗中的支持与配合，远远称不上“合作”。近年来南海主权争端的不断升级，使中华民族的整体利益受到极大挑战，倘若两岸基于“一个中国”原则在南海相关议题上展开合作，不仅能促使两岸相互借力，共同捍卫中华民族的整体利益，而且有助于化解两岸的敌意，增强两岸政治互信，扩大两岸合作的突破口。②

二、两岸在南海问题上合作的基础

当前，两岸关系已步入和平发展的良性轨道，政治互信初步建立，在南海问题上的基本立场和政策主张基本一致，两岸在南海主权争端问题上开展有限度的合作成为可能。这些基于双方共同利益而延伸出来的因素，构成了两岸在南海问题上进行合作的基础。

2.1　“同属一中”是两岸南海合作的政治基础

与中国跟其他周边国家的领土主权争端不同，南海领土争端有其特殊之处。就中国一方而言，不仅大陆方面宣称拥有南海的主权，台湾方面也宣称拥有南海的主权。尽管大陆和台湾对“一个中国”内涵的理解还存在分歧，两岸政治定位尚未解决，但是两岸同根同源，同属于中华民族却是不争的事实。在南海主权问题上，虽然两岸之间亦存在着争议，但在性质上不同于跟南海周边国家的争议，后者是对南海领土的主权所有权之争，而前者是对南海领土的主权行使权之争(即两岸在南海问题上由何者来代表中国行使南海主权的争议)；换言之，从领土主权所有权的角度而言，南海是中国(两岸)的固有领土，但其究竟该由两岸之中的何者(即“大陆政府”还是“台湾当局”)来代表中国来行使其主权是一个中国内部的争议。从整体来看，两岸基本上能站在中华民族整体利益的高度来稳妥地处理南海主权问题，没有过多地公开争议南海主权究竟属于大陆方面抑或台湾方面，而是一致对外明确宣称“南海诸岛是中国的固有领土”。

2.2　民间支持是两岸南海合作的民意基础

与两岸官方相比较，两岸民间呼吁南海合作的声音更响亮，这主要是由于民间受两岸政治分歧的影响较小，而民族大义意识更强。近年来，随着南海争端的持续发酵，大陆和台湾越来越多的人士认为，两岸有必要共同捍卫中华民族整体利益。2011年11月，台湾金门大学俞剑鸿教授呼吁“两岸可在南海断续线建立人工岛”；2012年7月19日的一项调查显示，有48％的台湾民众、79％的大陆民众认为，两岸在南海问题上应该合作一致对外；③2012年7月，两岸民间的50多位专家学者在海南就南海问题发布了《第十届海峡两岸南海问题学术研讨会共同意见》，吁请两岸有关部门、学界、企业界和民间组织，掌握两岸关系和平发展的有利时机，积极、务实、稳妥推进两岸南海合作，共享南海利益，造福两岸人民，造福中华民族；2013年，菲律宾巡逻船枪杀台湾渔民，进一步刺激了台湾与南海周边国家在南海问题上的矛盾。受此事件影响，两岸合作的呼声迅速提高，据一项调查数据显示，台湾近70％民众希望两岸联手合作对付菲律宾。④总之，两岸南海合作得到了两岸主流民意的支持，两岸当局应正视民意、顺应民意，共同捍卫中华民族领土主权和海洋权益。

2.3　相近立场是两岸南海合作的政策基础

两岸对于南海主权的立场主张并无很大差异，均主张以“断续线”为疆域线，认为南海海域是历史性水域，该水域的南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和东沙群岛是中国的固有领土。在坚持中国领土主权的前提下，两岸均主张以和平、合作的方式解决争端，都主张争端各方合作开发的政策。大陆方面从20世纪90年代起就提出“主权归我、搁置争议、共同开发”的主张，即对于领土争议，在尚不具备彻底解决的条件下，为避免矛盾激化而把争议暂时搁置起来，对某些争议海域及岛屿进行共同开发，目的是通过合作增进了解，为最终解决主权归属问题创造条件。⑤而台湾方面的《南海政策纲领》及马英九南海政策的基本内容为“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”。需要特别指出的是，“搁置争议、共同开发”不仅适用于大陆或台湾与南海争端国之间，也应适用于两岸之间，诚如有学者所言，既然对外都可合作进行共同开发，那么同属于中华民族的两岸之间又有何理由拒绝与对方的合作。⑥从现实来看，马英九上台主政以来，重申了“南海诸岛属于中国的固有领土”，尽量避免陷入南海主权到底属于大陆还是台湾的争议，这与大陆政府处理两岸在南海问题上的政策主张基本一致，两岸“搁置争议、共同开发”的态度增强了两岸合作的现实性，一旦条件成熟，无论是两岸官方还是民间都会以政策共识为基础，深化两岸在南海问题上的合作。

2.4　相互借力是两岸南海合作的内在动力

对于大陆方面来说，“台湾在南海问题上有其重要角色和重大利益，南海问题如果没有台湾的参与，实际上也是很难解决的”。⑦在南海问题上，大陆方面不再像以前那样只是外交上的政治宣示，而是已采取实际行动加强维护南海主权，但这一行动还不足以应付复杂多变的南海局势。目前大陆方面对南海某些海域的管辖仍鞭长莫及，即便能够覆盖有些海域，所付出的管理成本也极其昂贵。在这种情况下，大陆方面就需要与台湾方面通力合作，借助台湾方面占据太平岛的区位优势，达到共同维护南海主权的目的。从现实看，“台湾当局”在南海主权争端中，拥有大陆方面暂时无法取代的角色，至少在太平岛附近岛礁的主权纠纷上，“台湾当局”仍是一个不容忽视的“政治实体”，而且该“政治实体”是目前大陆方面所无法取代的。⑧同样，“台湾当局”在南海问题上更需要大陆方面的配合。众所周知，话语权依靠实力来支撑，单靠台湾自身的力量，不足以支撑其在南海问题上发声。因此，“台湾当局”究竟在南海问题上能有多大发言权，很大程度上取决于来自大陆的态度。从某种意义上说，台湾方面绕过大陆也就意味着“台湾当局”在南海问题上发言权的丧失。在南海争端中，“台湾当局”日趋被边缘化，其主张基本上不被南海争端当事国所重视，如果台湾不与大陆合作，形成合力，“台湾当局”的南海倡议基本上是自说自话。⑨就南沙太平岛争端而言，越南很大程度上是迫于中国的威慑才不敢将其与“台湾当局”的争端扩大化。在很多国家看来，挑战台湾当局实际上就是在挑战中国，中国的威慑对台湾控制其南海岛屿发挥着微妙的背后支撑作用。所以，两岸在南海问题上是相互借力的共生关系，这种共生关系有助于推动两岸走向合作。

2.5　周边相关国家“连横抗中”是两岸合作的外在动力

相关南海周边国家在美日等国的暗中怂恿和支持下，不断激化同中国在南海问题上的主权之争，试图趁中国成为强国之前造成“瓜分南海”的既定事实。在南海问题上，有关当事国的联合行动对两岸当局均有很大的刺激，进而转化为两岸合作的外在动力。近年来，南海周边国家意识到单方与中国对抗是不可能在南海问题上占主动地位的，因此与中国有领土争端的南海周边国家开始走向联合。他们一方面将南海问题纳入东盟框架之下来解决，试图借助东盟的多边力量来对抗中国；另一方面借助美国“亚太再平衡”之机，企图把美国和日本拉进来，将南海问题国际化。由于南海周边国家都试图争取南海主权，他们多次在南海驱逐包括台湾渔民在内的中国渔民。换言之，无论台湾方面是否认同“一个中国”，但在事实上，南海争端当事国已经把台湾看成中国的一部分。所以，南海周边国家的联合以及对台湾的刺激会进一步催化两岸未来在南海问题上走向合作。

2.6　开发海洋资源是两岸南海合作的利益基础

南海海域的油气、金属和渔业等是两岸共同的经济资源。南海海域是世界四大海底储油区之一，石油储量大约有230亿吨以上，天然气储量高达26万亿立方米，可燃冰为194亿立方米，⑩锰铁铜等35种金属和锰结核含量丰富；南海海域历来就是中国渔民的传统作业区，渔业资源丰富，研究表明，南海渔业资源的潜在渔获量为650万～700万吨。(11)然而，两岸对南海海域的资源开发和利用相当有限。两岸在南海海域的油气资源勘探作业屡受阻扰，正常的渔业活动遭受侵扰的现象也时有发生。相反，南海周边国家侵入南海“断续线”内开发油气资源的势头猛烈，严重损害两岸的海洋权益。20世纪90年代末至今，南海周边国家已经在南海钻井1000多口，发现含油气构造200多个和油气田180个，年产石油超过1亿吨，天然气超过1000亿立方米。(12)因此，基于两岸同胞实际利益的需要，两岸在共同开发南海资源方面确有合作的必要。台湾是一个能源短缺的地区，对外能源依赖度比较高，与大陆方面共同开发南海资源，确实符合台湾方面的实际利益，因而也比较容易被台湾民众接受，即使部分“绿营”人士(虽不认同“一个中国”框架)也认为两岸有必要共同开发南海资源。从大陆方面来看，也需要拓展海洋资源来弥补内陆资源的不足。因此，两岸应充分利用区位、经济和技术优势，加强在资源开发方面的合作，获取更大的经济利益。

2.7　历史上的配合是两岸南海合作的经验基础

首先，从历史来看，一方面，双方长期尊重甚至支持对方维护南海主权的言行；另一方面，双方并没有对对方实际控制的南海岛屿提出极端的行使主权诉求，尤其是大陆对台湾控制的太平岛和中洲岛基本持默许态度。“台湾当局”对南海争议当事国的行动，大多发表对外声明，强调“‘中华民国’对此一区域的主权”主张，但是对大陆的行动，却是沉默以对。(13)这种沉默背后是双方都认同两岸同属“一中”的立场。同样，这些年台湾当局宣称“‘中华民国’对南海诸岛拥有无可争辩的主权”时，大陆方面也未直接予以驳斥或否认，而是重申“维护中国领土完整与主权是两岸同胞的共同责任”，展示了较大的灵活性。(14)多年来，不管是台湾当局在中沙、东沙群岛行使“主权”，还是大陆方面在西沙、南沙行使主权，双方都不曾表示抗议，但当南海周边国家争夺岛礁时，双方通常会采取一致立场，共同加以谴责和抗议；(15)双方对于两岸渔民在彼此传统作业区作业都持默许和保护态度。其次，从一致对外来看，两岸在特定历史条件下曾有过一定程度的默契合作。据有关资料显示，1974年1月，大陆在西沙群岛对入侵的南越军队进行自卫反击时，台湾方面临时开放封锁近30年的台湾海峡，让东海舰队顺利通过；1988年3月，大陆对在南沙群岛赤瓜礁挑衅的越南海军进行自卫还击时，台湾方面的军队曾在太平岛提供协助；1995年中菲爆发美济礁争端时，台湾方面发表声明支持大陆，坚持历史性水域主权绝不改变；2009年越南等国提出“外大陆架划界案”时，两岸当即发表声明、共同抵制；2012年菲律宾挑起黄岩岛事件后，台湾当局“立委”视察太平岛，军方在太平岛上进行实弹演习，客观上是对大陆的一种策应和支援。(16)历史上两岸在共同捍卫南海主权问题上的默契与配合，为今后两岸更好地在南海主权问题上的合作提供了有益的经验。

三、两岸在南海问题上合作的障碍

虽然两岸在南海合作问题上有上述动力和基础的支撑，但也面临着诸多短期内无法克服的障碍。概括起来，主要有以下几个方面。

3.1　两岸政治对立状态并未结束

由于两岸60余年的政治对立，台湾当局一直视大陆为首要敌人与对手。即便两岸关系已大大缓和甚至实现了和平发展，但台湾当局仍视大陆为最大的安全威胁与军事威胁，台湾所有的军事发展、武器配置与军事部署，几乎都是针对大陆的，但对侵犯南海主权的越南、菲律宾等国，却不认为是对台湾构成的军事与安全威胁。在台湾当局视大陆为最大敌人与对手的情况下，两岸要在南海问题上合作，共同对付台湾的次要敌人与对手(越南、菲律宾等国)，是非常困难的。(17)尽管马英九上台以来，两岸经济关系出现积极进展，但政治分歧依然存在，军事敌对关系并未消除。虽然在目前的南海主权争端中，两岸均坚持“南海主权属于中国”，但彼此对于“中国”的涵义存在着分歧；尽管两岸的南海政策均主张“主权在(属)我”，但“主权在(属)我”不可能只是一种抽象的表达或笼统的“中国主权”的宣示，这个“我”实质上暗含着两岸之间最根本的立场分歧，也就是两岸之间最大的症结——即“主权代表权”问题上的分歧。(18)众所周知，由于两岸之间对抗的时期很长，意识形态和政治制度差异很大，政治互信和军事互信的基础非常薄弱。暂不说难度最大的政治互信、军事互信，仅就经贸事务上的互信而言，亦困难重重。两岸更多的只是口头上释放善意，真正的南海合作尚缺乏足够的信任。(19)因此，两岸的分裂状态和政治对立，以及由此而带来的政治分歧、政治猜忌是两岸在南海问题上进行合作的最大障碍。

3.2　缺乏南海合作的坚实基础

在南海问题上，两岸之间的合作在大多数情况下会涉及第三方，一旦涉及第三方，问题立刻会变得复杂起来。其中最为棘手的问题是：两岸在南海问题上究竟以什么角色和身份来合作，该问题的背后其实是两岸政治关系定位问题。众所周知，政治关系定位问题是两岸之间高度敏感、极其复杂的结构性难题，短期内难以有突破。两岸既承认同属一个中国，但又自认为是中央政府，这种势不两立的“法统宣示”是两岸当局难以实现南海合作的主要症结所在。由于两岸政治定位问题没有解决，两岸在南海问题上合作的身份问题就无法得到解决，这与纯粹两岸之间的互动有所不同。就目前支撑两岸之间互动的“一个中国”原则和“九二共识”均无法支撑两岸在南海问题上的合作，因为“一个中国”原则能解决的是两岸同属于“一中”的问题，但它未能解决“一中”究竟是中华人民共和国抑或“中华民国”的问题；“九二共识”主要用于处理两岸之间(而非两岸之外)的事务，且主要适用于处理经济性、功能性事务，而中国(两岸)与南海主权争端当事国之间的争议不仅涉及两岸之间的有关事务，而且涉及超越两岸的国际事务，且这些事务大多是政治性、军事性的。(20)由此不难得知，在两岸政治关系定位问题得到全面解决之前，缺乏能够支撑两岸南海合作的政治基础。只要两岸政治定位问题未获得突破，两岸南海合作就不可能取得实质性进展。

3.3　美国对台湾当局的施压

众所周知，进入21世纪以来，美国视中国为最重要的战略对手，一直采取遏制中国发展的战略和政策。台湾成为美国“以台制华”战略的重要棋子。长期以来，美国一直与台湾存在着实质上的“准军事同盟关系”，美国一直宣称依据《与台湾关系法》向台湾提供安全保证，台湾也因此长期视美国为其安全后盾，美台之间形成保护与被保护的特殊安全关系，(21)因此，美国对台湾有实质性的军事与政治控制。从美国方面来看，当前美国“重返亚太”，实施所谓的“亚太再平衡”战略，并且以维护航行自由为名插手南海争端，煽动南海周边国家与中国争夺南海主权，试图利用南海领土争端来恶化中国的周边外交环境，以此牵制中国的崛起。在这种背景下，台湾在美国亚太战略中的角色与地位更加重要，美国必定不乐见台湾与自己的战略对手(中国大陆)走得太近；如果台湾与大陆联手，那么就意味着台湾要与南海周边国家公然为敌，而这些国家多是美国在南海问题上制衡中国的盟友，这必定会破坏美国的南海战略，因此，美国不会允许台湾跟大陆在南海问题上进行合作。(22)从台湾方面来看，两岸关系虽有所缓和，但在台湾没有对大陆产生足够信任的情况下，不太可能冒着损害美国安全保护的风险将自身的安全托付给大陆，积极推进两岸南海合作。况且在台湾当局看来，现阶段与大陆发展关系的目的在于缓和两岸紧张局势，谋求更多的经济利益，而不在于以损害台美关系为代价谋求两岸政治安全关系的突破。因此，台湾自然会在南海问题上服从美国的总体战略与意志，很难想象现阶段台湾当局能顶着美国的压力与大陆方面开展深度的南海合作。

3.4　南海争端当事国的离间策略

在南海周边国家看来，中国日趋强大，南海问题越往后拖，他们的谈判筹码就越少，中国必将采取“切割腊肠”的方式逐步控制整个南海。一旦两岸联手，那么他们在南海问题上必将更加被动，所以南海争端当事国通常采取离间政策来破坏两岸之间的关系。众所周知，南海争端当事国对华政策具有两面性，实行“政经分离”政策，一方面在经济上与中国大陆有着紧密的依赖与合作，另一方面在政治上特别是在南海问题上联合起来与中国大陆对抗。自20世纪90年代以来，东盟与中国的经济合作关系取得了令人瞩目的进展，中国—东盟自由贸易区建成后，中国与东盟相关国家在南海问题上“搁置主权争议”与“合作开发”获得更有利的物质条件和更有保障的制度环境，同时还带来国家间政治关系的密切和友好。这种政治经济背景对于缓解乃至解决南海主权争端有着重要的意义。因此，必须慎重考虑两岸合作的时机、方式与影响。由于两岸在这一地区的合作有可能引起周边国家的恐慌，进而引起他们对两岸南海合作的反对，因此我们应尽力避免影响现有的中国与东盟关系等。(23)对于南海周边当事国来说，它们虽然与台湾方面没有正式官方关系，但也保持着长期的实质关系，不仅有密切的经济往来，而且在军事和安全议题上亦有某种程度的合作。从台湾方面来看，其对东南亚也极有兴趣，东盟在经济和战略上对台湾有一定的吸力。当年的“南向政策”就是台湾试图摆脱大陆经济吸力而进行的策略调整。(24)另外，为了维持同南海周边国家的实质性“非邦交关系”，台湾当局不得不默许南海问题国际化。台湾出于扩展其“国际活动空间”的考量，也不愿正面跟这些国家为敌，这就意味着其不愿意在南海问题上直接站到这些国家的对立面。马英九上台之后，台湾当局在反对南海问题国际化上态度有所强硬，但依然受到美国因素的影响而硬度不够。

3.5　两岸对南海的战略定位不尽相同

两岸对南海问题的战略安全认知和定位不尽相同，也是影响两岸在南海问题上合作的重要因素。随着中国的崛起和强大，其海权意识日益增强。在大陆方面的海洋和全球战略中，南海的地位至关重要，它不仅关系到中国的国家安全，而且是牵制日本和南海周边国家的重要手段。故大陆方面将南海争端视为外国势力对中国国家安全的重要威胁，并将南海置于重要的战略位置，在捍卫南海主权问题上立场坚定、态度坚决。然而，台湾方面因其力量弱小而没有大陆这样的宏观战略，也没有将相关东南亚国家视为对台湾安全的重要威胁。此外，两岸处理南海争端的战略目标不尽相同，大陆方面的核心目标是维护中华民族的领土和主权完整，确保中国的南海主权与权益不受侵犯；然而，台湾方面的核心目标则是为了参与国际社会，彰显台湾作为一个主权实体在南海问题或国际上的重要角色和影响力，而并非完全为了所谓的“中华民国”或中国的主权，维护“中华民国”的南海主权只是象征性的外交语言。(25)

3.6　台湾作为合作方的身份难以确定

台湾方面在解决南海争端问题上的角色难以定位，也会影响两岸在南海问题上的合作。与南海问题直接相关的“五国六方”即中国(大陆)、越南、菲律宾、马来西亚、文莱与中国台湾，在解决南海争端问题上，大陆主张双方或双边商谈解决争端与相关问题，反对在多边机制下解决，尤其是反对外部因素的介入；但台湾方面倾向于南海相关当事国多方参与，意欲凸显其作为一方的“主权地位”。两岸在南海争端问题上的上述分歧和差异很容易被南海争端当事国所挑拨利用。另外，由于台湾不是一个主权国家，两岸又未能就台湾参与南海问题的解决做出妥善安排，使得南海问题的讨论与协商常常变为“五国”的主导与博弈，台湾完全被边缘化，没有发言权；与此相对应，台湾在南海的权益也受到影响。因此在讨论与制定《南海各方行为宣言》过程中，台湾一直被排除在外，难免引发台湾的不满。台湾能否作为一方参与南海争端的解决，则涉及大陆对台政策的调整，涉及国际社会对一个中国原则(或框架)的确认。如何避免由此而可能造成的“两个中国”或“一中一台”局面，这一问题的解决并非易事，且直接影响两岸在南海问题上合作。(26)

四、两岸在南海问题上的合作路径

虽然两岸在南海问题上开展全面合作面临着很大的阻力，但不能因为有阻力就完全放弃合作，两岸应搁置争议，率先在一些经济性、功能性和事务性领域展开合作，为两岸后续合作累积互信，创造条件。

4.1　搁置政治争议，避免两岸内耗

由两岸的哪一方来代表中国行使主权的问题，是长期以来一直困扰两岸关系发展的一个“死结”。由于该“死结”在短期内难以“解开”，中国维护南海主权难以从两岸内部借力。正由于此，不仅两岸间高政治性问题如政治、军事上的合作无从谈起，就连一些低政治性的技术或商业合作也可能因为政治因素的介入而出现变故。两岸如何能够站在民族大义的高度，暂时搁置政治争议，通过务实协商使各种合作成为可能，使中国的领土主权和海洋权益得到最大限度的维护，考验着两岸领导人的政治智慧。(27)

由于两岸的特殊政治现状，两岸在南海合作过程中需要注意方式和方法，既要达到维护海洋权益的目标，也要避免触发两岸的政治矛盾。在坚持一个中国的前提下，两岸需要暂时搁置较为敏感的政治话题，只有先实现“自家”的团结和思想统一，才能一致对外，真正实现合作。(28)从理论上说，为避免“两国论”之嫌，两岸当局似应对对方的南海主权宣示进行否定，但在实践上，这样做恐怕既不利于共同维护南海主权，又容易伤害两岸关系。基于两岸同属于“一个中国”，两岸当局在南海问题上所采取的立场基本一致，均宣示南海主权属于中国，故两岸在共同捍卫南海主权的过程中，彼此应理解、默许甚至是支持对方捍卫中国(两岸)主权的言行，在对方对南海周边国家发表“主权宣示”时，即便与己方宣示有所冲突，亦应保持必要的沉默，不仅暂时不需要互相驳斥或反对对方有关南海岛屿主权的主张，还需要对对方实际控制的南海岛屿给予必要的形式上的尊重，不做出过度刺激对方的举动，在这一点上应该说两岸已有良好的先期合作经验。倘若两岸能在“一个中国”原则的基础上搁置“主权”争议，就能在南海问题上避免很多不必要的内耗，然后聚合有效力量，一致对外。

4.2　建立沟通渠道，保持适度默契

当下来看，南海合作问题在两岸关系中尚属边缘性问题，尚未得到足够重视。(29)两岸除了在正式的“外交”场合阐述南海问题立场之外，并没有正式的沟通渠道，其不利影响是：一方面，两岸之间可能会因为信息的不畅通而产生分歧，导致政治不信任；另一方面，无法沟通协调如何一致对外的问题。因此，建立正式的沟通渠道是两岸在南海问题上走向合作的重要步骤。一旦建立起了沟通渠道，两岸可以避免很多不必要的政治猜忌。其一，在涉及两岸主权等敏感领域时，在“一个中国”框架下，两岸对对方的立场要加以理解，“台湾当局”不必对大陆主张南海主权属于中华人民共和国的论述做出过激反应，同样大陆也不必要对“台湾当局”在某些场合主张南海主权属于“中华民国”的论述过于紧张。两岸可以“互不否认”对方在南海问题上的政治论述，让对方有自说自话的空间，防止两岸的南海立场分歧被其他国家挑拨和利用。其二，两岸应保持适度的沟通，维持心照不宣的默契，或向对方表达善意，以便对方能够集中精力处理紧急事态，提升两岸在南海问题上的应变能力和危机处理能力。马英九上台以来，两岸政治互信有所增强，但从整体来说，互信基础尚很薄弱，有待进一步强化。两岸有了政治互信，方会有政治默契，才可能在南海合作中化解分歧，扩大共识。倘若两岸执法船只在主权有争议的南海海域碰面，这时两岸任何一方都不能像对待外国船只那样进入对抗状态，而应该是基于理解和默契做“减法”处理，避免将矛盾扩大化。如果是军事领域发生类似情况，同样需要在默契之下避免正面冲突。

4.3　两岸可开展非政治性议题合作

两岸在南海问题上的合作只能本着循序渐进的原则，从敏感性较低的经济性、功能性、事务性议题入手，在取得进展的基础上稳步推进其他合作。众所周知，两岸政治定位问题的迄今“无解”，决定了两岸在南海问题上难以有全面而深入的合作，但这并不意味着两岸不可以开展任何合作。马英九上台以来，虽然明确拒绝与大陆联手应对南海问题，但其意指不与大陆官方合作，并非反对两岸进行非政治性议题的民间合作，如非传统安全、渔业资源开发、油气资源开发、海洋生态保护、旅游资源开发、海难救助、打击海盗和走私等，大陆中海油和台湾中油在南海进行油气勘探和开采合作就是一个很好的范例。两岸官方合作比较困难，而民间合作则相对容易，因此政治定位问题未解决并不影响两岸在南海问题上的民间性合作，尤其两岸学者在南海争端议题的学术交流与合作。对两岸学者来说，站在民族大义上为争取南海主权做好历史、国际法等领域的论证十分必要。海峡两岸若能实现功能性、事务性、民间性合作，可以优势互补，增强开发南海资源方面的优势。按照新功能主义的观点，在两岸民间力量的引导和推动下，即便两岸在政治性领域暂时无法取得突破，但随着两岸功能性、事务性合作的不断深化，其功能效应也会“溢出”到政治性、军事性领域，这无疑有助于增进两岸之间的政治和军事互信，进而为两岸在南海海域进行政治性、军事性合作奠定基础。

在目前阶段，两岸都应正视双方在政治性领域合作的困难，无论是大陆方面还是台湾方面都不宜对两岸南海合作提出超越现实的要求，以免给对方政策调整造成过大的困难，进而产生适得其反的后果。

注释：

①王耀勤：“两岸能否合作维护南海主权?”，《广角镜》(香港)，2009年4月号，第27页。

②赵全胜：“两岸海洋权益合作的内外考虑与美国因素”，载上海交通大学台湾研究中心、北京大学台湾研究院、全球华人政治学家论坛编印：《巩固深化两岸关系和平发展学术研讨会论文集》，2012年版，第133页。

③蔡斌、肖春阳：“对两岸联手维护海洋主权的几点看法”，《台湾周刊》，2012年第40期，第8页。

④李曦：“海峡两岸共卫东海与南海边疆的几点思考”，《中国评论》(香港)，2014年6月号，第47页。

⑤吴慧、商韬：“两岸合作维护海洋权益研究”，《江淮论坛》，2012年第5期，第128页。

⑥同⑤。

⑦李风：“两岸应在东海南海问题上寻求更大合作”，载全国台湾研究会、中华全国台湾同胞联谊会、中国社会科学院台湾研究所编印：《第二十一届海峡两岸关系学术研讨会论文集》，2012年版，第360页。

⑧陈欣之：“南沙主权纠纷对台海两岸关系的意义与影响”，《问题与研究》(台湾)，1999年第7期，第35页。

⑨李风：“两岸应在东海南海问题上寻求更大合作”，载全国台湾研究会、中华全国台湾同胞联谊会、中国社会科学院台湾研究所编印：《第二十一届海峡两岸关系学术研讨会论文集》，2012年版，第360页。

⑩李曦：“海峡两岸共卫东海与南海边疆的几点思考”，《中国评论》(香港)，2014年6月号，第47页。

(11)曹云华、鞠海龙主编：《南海地区形势报告2012-2013》，时事出版社，2013年版，第88页。

(12)严峻：“试析海洋争端中的争取台湾民心工作”，载中华全国台湾同胞联谊会编印：《全国台联2013年台湾民情学术研讨会论文汇编》，2013年版，第136页。

(13)陈欣之：“南沙主权纠纷对台海两岸关系的意义与影响”，《问题与研究》(台湾)，1999年第7期，第33页。

(14)严峻：“两岸海洋维权合作相关法理难点解析”，载全国台湾研究会、中华全国台湾同胞联谊会、中国社会科学院台湾研究所编印：《第二十二届海峡两岸关系学术研讨会论文集》，2013年版，第355页。

(15)戎振华、邹珲：“台湾南海政策分析”，《舰载武器》，2004年第1期，第80页。

(16)李曦：“海峡两岸共卫东海与南海边疆的几点思考”，《中国评论》(香港)，2014年6月号，第47-48页。

(17)王苠：“两岸南海合作难实现”，《广角镜》(香港)，2012年7月号，第83页。

(18)林红：“论两岸在南海争端中的战略合作”，《台湾研究集刊》，2010年第1期，第71页。

(19)同(18)。

(20)严峻：“两岸海洋维权合作相关法理难点解析”，载全国台湾研究会、中华全国台湾同胞联谊会、中国社会科学院台湾研究所编印：《第二十二届海峡两岸关系学术研讨会论文集》，2013年版，第353页。

(21)王公龙：“美国南海政策调整与两岸南海合作的空间”，《国际论坛》，2011年第6期，第4页。

(22)王苠：“两岸南海合作难实现”，《广角镜》(香港)，2012年7月号，第84页。

(23)林红：“论两岸在南海争端中的战略合作”，《台湾研究集刊》，2010年第1期，第72页。

(24)王公龙：“美国南海政策调整与两岸南海合作的空间”，《国际论坛》，2011年第6期，第4页。

(25)王苠：“两岸南海合作难实现”，《广角镜》(香港)，2012年7月号，第83-84页。

(26)王苠：“两岸南海合作难实现”，《广角镜》(香港)，2012年7月号，第83-84页。

(27)林红：“论两岸在南海争端中的战略合作”，《台湾研究集刊》，2010年第1期，第71页。

(28)吴慧、商韬：“两岸合作维护海洋权益研究”，《江淮论坛》，2012年第5期，第129页。

(29)同(27)。