2014年5月2日爆发的中国和越南围绕着南海石油钻井平台“981”号的争议，让南海紧张局势进入了一个新的高潮。越南为了达到迫停，或者驱离“981号”正常作业的目的，截至6月7日，最多时出动63艘各类船只，冲闯中方警戒区和冲撞中方公务船累计达到了1416次。[1]同时，越南大造舆论攻势，反而污蔑指责中国出动119艘海警船只、军舰和辅助船只在“南海石油981号”周边“恐吓”越南船只。到2014年6月13日，越南船只撞击中国警戒船只的次数上升到了1547次。[2]对于越南在海上的挑衅行为，中国不得不采取必要的防范措施，不得不派遣公务船到现场保障作业的安全，来有效维护正常的生产作业秩序和航行安全。5月13日越南更是发生了暴民大规模袭击中国、中国台湾地区、新加坡、日本、韩国等在越南投资的外资企业的暴力事件，131家在越南投资的外资企业遭到破坏和洗劫，4名中国公民被残忍殴打致死或被暴乱造成的焚烧致死，300多名中国公民受伤。[3]此次中越南海冲突，不仅凸显了南海主权争议的尖锐性，更是将南海主权争议、资源争议、海域管辖权和外交争议，进一步上升为具有暴力性质的国家间对抗。此次事件已经清楚地表明，南海争议正在呈现一种典型的“双层博弈”模式：“大国战略竞争”加“小国利益博弈”。面对这样的发展趋势，中国的南海政策必须既坚持原则，又需及时调整、长远规划、有效应对。

一、中越南海“981争议”是东亚区域安全总体变局的必然结果

南海岛屿领土主权争议由来已久。时至今日之所以成为东亚区域安全的一大不稳定因素，其根源不是中国的维权行动，而是中国崛起引发的亚太权力结构的调整进程，使得原本中国和东盟部分国家的岛屿主权争端掺杂进了太多地缘战略和地缘政治因素。中国崛起正在改变亚太地区以往的权力均衡，针对中国的“权力再平衡”必然广泛而又深刻地发生。南海主权争议的激化，就是这一国际“再平衡”努力的一部分。[4]这必然使得南海主权争端国的政治、外交、安全、经济和战略估算发生着重大调整和变化，驱动着争端国所采取的争端行为正在出现变化。

包括海洋领土争议和陆地领土争议在内的主权争议，是国际关系中引发国家间对抗的最重要因素之一。一国政府对领土争议的立场和政策选择，不仅涉及复杂的国内政治利益需求和经济利益评估，更会涉及煽动性的民族主义情绪和狂热的爱国主义热情。因而领土争端常常引发国家间关系的紧张、政治对立、甚至军事冲突。[5]但南海争议自1945年二战结束以来，并非是一个容易引发军事冲突的潜在爆炸点。二战结束以来的70年中，只有1974年1月的西沙海战、1988年的南海局部冲突和1995年的美济礁事件，才出现了小规模军事冲突的事实。究其原因，一是因为包括中国在内的南海争端方很长时间内从来都不是海军军事强国；二是东盟争端国与中国之间存在着巨大的实力对比差异；三是冷战后相当长的时间，中美战略关系较为稳定，南海地区曾一度是东亚进入后冷战时代最彻底的地区之一。美国关闭南海沿岸军事基地、俄罗斯放弃越南金兰湾军港以及中国与东盟关系的长足进展让南海局势在主权争议的同时保持了相对可控的状态。东盟争端国的南海政策长期以来保持了在主权争议与对华友好合作之间的明显平衡。南海主权争议虽然存在，但很少有人视为地区不稳定的主要因素。主要原因是中国的近海海军很少引人担忧。但今天，西方主流意见是，南海已经成为中国全力展示肌肉和“野心”的“权力场”[6]

近10年来，中国军事力量的发展、特别是中国海军力量的迅速成长，促使美国、日本以及部分东盟国家担心中国有可能越来越在岛屿主权争议上采取强制举措；也越来越担心如果中国控制南海中的绝大部分岛屿，将有可能使得中国的军事力量迅速南移，进而有可能控制整个南海区域。这样的话，不仅美国舰队自二次世界大战结束以来已经享有69年的亚太空域与海域独霸的格局将被打破，也会使得中国因为在军事能力上掌控南海而让东南亚地区有可能“沦为”中国的“势力范围”。美国地缘战略学家罗伯特•卡普兰(Robert D. Kaplan)明确指出，中国力量发展所引起的战略性外溢，必然让中国将南海视为自己海军力量使用的最有可能的区域；中国与美国和东盟争夺南海，是东亚政治地理难以避免的宿命，因为这是整个西太平洋美军优势力量链条上“最薄弱的环节”。[7]

冷战结束之后，美国曾经一度在东南亚关闭军事基地、撤销驻军以及弱化战略影响。其原因，一是因为东南亚局势趋于稳定，传统的越南、柬埔寨局势开始平息，东南亚的民主转型也在冷战后取得了较大进展。二是东盟作为次区域组织的团结与组织力量得到了明显发挥，东盟相继推出的“东盟区域安全论坛”、“东盟与东亚国家防长会议”、“东盟+1”、“东盟+3”、一直到“东盟+6”等“东盟方式”的发展，东盟已经成为东亚最为活跃的地区角色之一，东盟因此也被称为是全球最为成功的次区域组织。然而，随着中国的崛起和在东盟影响力的扩大，美国担心在东南亚的影响力受到来自中国的实质性削弱，美国更担心中国基于九段线的南海权益诉求，将决定性地使得中国能够实质性地把控南海这一亚太地区最为繁忙的战略水域。在美国的战略家看来，南海问题的走向不仅是中美力量较量的必然爆发点，也将成为美国是否能够看护自己的权力优势、中国是否将与美国争夺地区优势的试金石。[8]2010年7月，美国前国务卿希拉里在出席河内东盟地区论坛时，公开提出美国在南海也有“国家利益”，美国关注南海自由航行、商业开放和解决争议中的国际法原则。[9]希拉里的这一番讲话，是美国基于制衡中国的战略目标将南海争议视为美国亚太“再平衡”战略重要组成部分的开始。2011年7月希拉里在印尼发表讲话，提到美国支持“南海行为规则”基础上促成和平解决，并希望各方将自己在南海主权争议和海洋权益上的“话说清楚”。[10]2014年2月5日和4月3日，美国东亚事务助理国务卿丹尼尔•拉塞尔二度在美国国会听证会上就南海问题发言，直接批评中国的南海主权立场，指责中国是南海不稳定、甚至爆发军事冲突的“罪魁祸首”，并扬言美国将持续介入和保证南海问题的和平与符合国际法原则的解决进程。[11]美国干涉南海问题的另外一大原因是美国对于海洋领土争议背后根深蒂固的“法律主义”情结。2014年12月5日，美国国务院发表题为“海上的限制”专题报告，对中国的“九段线”立场提出了迄今为止最全的“美国版”的质疑和批评。[12]但国际司法仲裁和干预，只是解决领土争议的一种途径。在今天南海主权争议已经扩大为深刻的安全与战略利益竞争时，法律主义的弊端恰恰是，不管国际仲裁有什么样的结果，并不能实质性地带来海洋领土争议的自动降低和解决。更何况，联合国海洋法公约所附带的国际司法仲裁机制，无权就领土归属问题做出判决。

美国的南海政策目前正在不断从“幕后”、走到“台前”，从“不介入”转向“介入”、从“不选边”走向公开“选边”。深度介入南海主权争议、为弱小的东盟南海主权声索国撑腰、进而达到削弱和限制中国南海主权权益与战略利益的空间，已经成为奥巴马政府“亚太再平衡战略”的重要组成部分之一。2014年5月23～29日，美国总统奥巴马访问亚洲四国，重要的内容之一，不仅是要在东海问题上为日本撑腰打气，也是要在南海问题上对菲律宾提供安全“再保证”。美国和菲律宾签署的轮转(deployment of rotation)使用菲律宾军事基地、扩大美军在菲律宾的存在，以及声称对菲律宾的盟国保护责任，这些做法，都是美国加紧插手南海事务的新事例。

“九段线”始于1948年，1949年之后被历届中国政府确认和继承，是中国拥有南海岛屿主权、相关海域以及“九段线”之内历史权利而合法合理设置的。挑战和否定“九段线”，就是挑战和否定中国在南海部分岛屿和海域所享有的合法主权权益。“九段线”是历史的产物，南海各国只有尊重历史，东亚才能拥有和享有共同的未来。美国依仗自己的超级大国地位和实力，狭隘地解释联合国海洋法公约，力求通过否定中国的南海九段线来疏远中国和东盟国家之间的合作与感情，寻求迫使中国改变和放弃长期坚持的南海权益，稳定和增强美国在东南亚地区的战略存在。其深层次的原因，是美国全力警惕中国成为21世纪的海洋军事强国和海洋力量投送大国，防止中国有能力挑战美国二战后在亚太海洋领域主导性的空中和海上霸权。南海局势恶化的直接起因，表面上看是中国和菲律宾、中国和越南的南海岛屿主权之争，但说到底，其背后更为深远和复杂的因素，是中、美在南海地区的战略利益和政治影响力的竞争。

东盟国家不仅是美国二战中从日本军国主义侵略者手中解放出来的地区，也是二战结束以来西太平洋一贯的美国“亚洲后院”。美国在东南亚具有广泛的外交、军事、经济和社会影响力。东南亚国家并不希望看到中美冲突，但却希望中美两大国在亚太地区能够相互牵制。东盟从战略利益出发，乐见中美两大国在东盟同时存在，并在一系列东盟关注的议题上，能够让中美两国相互制衡。2013年11月奥巴马政府宣布“重返亚太”(Pivoting Asia)战略，提出要确保21世纪继续是“美国世纪”，美国将继续是太平洋事务的领导者，明确将中国视为美国全球防务态势中最大的战略对手。美国21世纪的全球安全战略，是谋求全力在亚太制衡中国、而不是在中东和欧洲对付恐怖主义势力和俄罗斯。美国的这一战略调整，在大多数东盟国家中拥有广泛的市场。

越南在“981”钻井平台问题上对中国的发难，和菲律宾在2013年3月30日正式向国际仲裁法庭提交诉讼案的行动几乎不谋而合。其背后，既有美国的支持、也有东盟整体上的同情。2014年5月2日中越之间围绕着“981”钻井平台的冲突一发生，美国国务院就将此事件定义是“中国挑衅”，美国的媒体不顾基本事实，对事件的报道都是中国将钻井平台放置到了“越南的专属经济区”，扩大中国出动军舰保护“981”钻井平台作业的所谓“军事威胁”。越南政府对美国这种公然“拉偏架”的行为当然心领神会，觉得越南闹得越凶、美国和日本的忙就会帮得越大。正因为如此，5月2日开始的中越围绕着中国钻井平台“南海石油981”海上作业发生的碰撞，并非只是简单的双边争议，而是有可能能够长期影响东亚区域安全与稳定的导火索。

2014年5月15日，正在美国访问的中国总参谋长房峰辉在和美国参谋长联席会议主席邓普西的联合记者招待会上坚定地表示，中国“不惹事、也不怕事”。中国在南海的这口油井一定会打下去，而且“一定要打成”。自1991年中越关系正常化以来，两国关系还从来没有如此紧张和动荡。中美关系中的南海争议也没有从来没有像今天这样，直接进入了正面行动冲突和战略利益交锋的时刻。

二、大国竞争给予了越南南海政策新的战略空间

西沙群岛和南沙群岛的主权争议有着本质性的不同。西沙群岛是中国的固有领土，不存在任何争议。[13]中国政府不断重申，西沙群岛和南沙群岛都是中国在南海的固有领土。西沙群岛长期处于中国政府的有效管辖之下，中国政府也不断呼吁越南和菲律宾从所占据的南沙群岛岛礁中撤走一切人员和设施。为了促进中越互利与友好合作、为降低主权争议创造合适的国内政治与社会支持，中国政府为发展中越关系做了大量工作。2011年10月11日，中越双方签署了《关于解决中越海上问题基本原则协议》，强调在合作、对话和相互尊重的基础上解决两国南海岛屿的主权争议。2013年9月，中越两国政府在河内举行了第四轮海上低敏感领域合作专家工作组磋商，就中越北部湾海域及岛屿环境管理合作研究、长江三角洲与红河三角洲全新世沉积演化对比研究项目深入交换意见。2013年10月，中国总理李克强访问越南，提议进一步深化中越“全面战略伙伴关系”，建立三个工作组提升两国关系的紧密度。中越两国的海上石油企业早在2008年就签署了合作协议。然而，越南政府还是在2014年5～7月的“981钻井平台事件”上采取如此激烈和蛮横的对抗行动。在目前大国南海权力博弈升温的背景下，中国政府以往一贯采取的“怀柔”战略正在遭受前所未有的危机。[14]

此次海洋石油“981”前后两个阶段的作业位置，位于西沙群岛所属中建岛领海基线17海里，距离越南大陆海岸约133～156海里。中国公司近10年来一直在该海域从事勘探准备活动，包括地震勘探以及井场调查作业。在“981”钻井平台对峙期间中，中国对越南的挑衅行动保持了高度克制，两国政府进行了30多次接触和交流，中国始终尽力规劝越南从维护两国关系和南海和平稳定的大局出发，缓和紧张局势，使得海上尽快恢复平静。越南之所以在“981”钻井平台问题上大做文章，不惜冲撞、并试图炸毁“981”钻井平台的方式来与中国进行强硬对抗，说到底，是越南政府意识到在南海问题上采取对华强硬对抗政策，能赢得美、日等国的支持和掌声，能够更多地博得国际同情。大国间的战略竞争、美国所掌握的南海问题上的国际话语权优势，以及美国主导的同盟体系在南海政策上的协调性，不仅让本来“不占理”的越南在“981”冲突中并不孤立，反而还获得了不少西方媒体和分析人士的掌声。

在越南看来，2014年5月的南海局势和2011年之前已经有了相当大的差别。美、日等国对南海主权争议的介入越来越深，中国的南海政策面临美、日、澳大利亚、欧洲等西方国家的国内舆论和政策上沉重的外交压力，特别是美国和日本国内支持美国帮助所谓越南、菲律宾等和中国勇于抗衡的声音和势力在不断上升。在南海问题上越南对华政策表现得越强硬和越有决心，越南就越有机会拉拢“域外势力”进行干预，就会迫使中国政府对越南进行妥协。[15]

越南政府的南海政策有几点值得高度关注。首先，南海主权争议对越南来说也是“核心利益”——南海油气资源占越南GDP总额的35％、国家财政收入的27％，越南的南海渔业是南海沿岸国近5年发展最快的。对越南来说，和中国争夺南海资源就一定要守住所谓越南的“主权主张”、并在中国的维权行动中不能示弱。美国等国的高调干预政策，让越南感受到了前所未有的战略机遇，可以借助大国博弈为越南赢得在南海主权争议和资源开发上的主动地位。这是越南朝野目前的共识。其次，越南国内政治因素常常主导越南的南海政策和对华关系。越南国内长期有“反华派”和“知华派”之分，也一直挣扎在用好中国发展对越南的经济机遇、还是在南海问题上铁下心、不惜和中国翻脸和牺牲与中国的经贸关系来增强越南的主权诉求这两个极端之间。但越共和越南政府内部在南海问题上的政治派系争议并没有我们想象的那么强烈。越共总书记张晋创代表的“北方派”对华发展关系的热情更高一些，总理阮晋勇代表的“南方派”是著名的亲美、亲日派，对华主张历来强硬。但在南海问题上的立场差异并没有那么大。在目前越南社会层面对华疑虑、甚至“敌意”明显的状态下，越南政府内部的派系之争，并非是越南对华政策和南海政策的决定性因素。相反，面对越南国内通货膨胀加剧的经济局势，越南现任政府决定利用“南海981钻井平台事件”，通过对华强硬的对抗政策，改善政府在越南民众中的形象，通过煽动、纵容越南的反华情绪和民族主义，转移越南人民对政府的不满。2014年5月9日之后越南出现了反华示威游行，甚至在5月13日扩大为冲击中国、中国台湾地区、韩国、新加坡等亚洲经济体在越南投资的厂房。没有越南政府暗中的默许、甚至是纵容，这在越南是不能想象的。[16]第三，由于有美国等西方大国的喝彩和来自东盟国家的同情，越南在“981事件”中的对抗性行动，成了南海争端近年来一系列事件后的“延烧”，对抗行动反而有利于越南在南海问题上发动博得同情和理解的“公共外交”。

西方媒体、智库和政府近年来一直在分析南海问题上的“黄岩岛教训”。[17]越南政府很清楚地看到，在“981钻井平台事件”中拒绝重演2012年4月的中国和菲律宾之间的“黄岩岛事件”，反而有利于越南彰显其错误的、自以为是的南海主权主张。2012年4月，因为中国渔船遭到菲律宾海军舰艇的野蛮搜查，中国进行了严正反击。双方在黄岩岛对峙43天，最后菲律宾“撤船走人”，中国实际控制了黄岩岛海域，拒绝接受菲律宾渔船和政府船只返回黄岩岛。越南政府认为，中方就是想用西沙中建岛附近实施作业的“981”海上钻井作业，再度制造一个“黄岩岛事件”。而中国在黄岩岛问题上的正当维权做法，也被美越菲等国视为是中国在南海争议问题上近年来采取的新策略——“切香肠战术”，指责中国虽然不是动用武力强制性地收回中国所失去的南沙群岛岛礁，但中国使用海警力量等强力行动、旨在一点一点地“逼退”越南和菲律宾的实际控制、力图以点带面扩大中国在南海的实际存在。[18]也有的西方学者把中国的这一做法称之为“小棍外交”——不是公开使用武力强制，而是通过抓住对手的破绽、以海警执法船的优势力量实现对争议岛礁的强制夺取。[19]吸取了黄岩岛教训，越南从一开始就不是派船和中国对峙、僵持，而是不断制造事端，提升危机态势，获得足够的国际支持和同情，特别是能够获得美、日、印度等国的实质支持。只有这样，越南才能达到和中国在南海公开较量的目的。其结果，“981冲突事件”中我们可以清楚地看到，由于中、美、日等大国在东亚的战略竞争日益显著，中小国家的利益博弈就是可以制造“联手制华”的外交和战略态势，南海维权斗争的国际表现，则是戏剧性的“阵营化”局面正在出现。一方面，面对和中国共同的主权争议，越南和菲律宾在加强和合作、抱团对抗中国。2014年5月19日，越南总理阮晋勇在东盟首脑峰会上公开指责所谓“中国威胁”。5月21日，阮晋勇访问菲律宾，向菲律宾总统阿基诺三世提议共同“对付中国”。另一方面，“981”钻井平台冲突迅速引发了一波接一波的“南海外交”。[20]越南副总理武德谭在2014年5月23日访问东京，获得了日本首相安倍的支持。美国国务卿克里在“981”风波之后迅速邀请越南外长访问美国。2014年10月2日克里在华盛顿会见越南外长的当天，美国宣布部分取消了对河内的武器禁运政策。“南海981风波”引发的外交后果，从海上对峙重点转向越南和多个亲越国家之间的外交升温。河内甚至扬言，将考虑将和中国的南海争议诉诸国际法律途径，并随即得到了美国和日本的支持。安倍政府则宣布对外政府开发援助(ODA)将考虑扩大到对东盟友好国家的军事和防务支持项目，日本对南海问题的干预和介入显著加深。

“981”钻井平台风波为美国奥巴马政府进一步拉近和越南的政治与安全关系提供了新的动力，美越安全与军事伙伴关系开始逐步成型。2014年7月，美国东亚事务助理国务卿帮办福喜(Michael Fuchs)提议南海问题上“三冻结”——南海争端方不再在争议岛礁设立新的设施、不改变岛礁的自然地貌和不在争议海域单方面采取行动，很大程度上是冲着中国来的。[21]美国正在通过自己对南海主权争议的深度介入，力图掌控南海争端的话语权，主导未来南海局势的演变方式和方向。2014年10月2日，美国国会通过了部分取消对越南军事出口禁令，允许美国政府批准向越南出售防御性武器。这已经是美越关系的重大进展。美国国务卿克里也在东盟之行中宣布向东盟国家提供5720万美元的海洋执法援助，帮助越南和菲律宾等国改善海洋执法的能力。美国太平洋司令部的将领频频就南海“发声”，指责中国“挑起事端”，竭力凸显美国的军事存在和外交介入，是东亚安全秩序不可或缺的“稳定器”。“981”南海维权争议的出现，确实深化了美国的“亚太再平衡”战略。[22]

在南海主权争议问题上，资源开发背后的海域归属争议，已经改变了南海政权争议的传统态势。从这个意义上来说，“981钻井平台事件”是一个历史性的事件。从各自的立场来看，似乎都无法退缩和让步。如果越南就此收手，不再同中国进行激烈抗争，就意味着越南承认了中国对西沙群岛的实际拥有和主权地位。未来越南想要继续表达对西沙群岛拥有主权从而和中国竞争西沙周边的海底资源，自然也将变得更为困难。如果中国摄于越南的抗议和冲突，暂停“981”号的海上作业，撤走这一中国价值10亿美金的深海石油开采设备，那就等于中国默认西沙群岛主权的争议性，默认今后中国在西沙海域将不能享有单独进行海底资源开发的权利。从中国和越南这两国的对南海的主权主张来看，几乎彼此没有示弱和罢手的空间。

三、中越“981争议”：中国的南海维权行动正在面临“双重困境”

在南海争议出现了大国战略竞争与小国利益博弈“并举”态势下，以往南海局势相对稳定的脆弱平衡已被打破。中国和主权争端国在岛礁主权、海域划界、资源开发、航道安全、渔业等一系列问题上的争端将不断扩大、甚至升级的趋势无法克服，南海“维权”与“维稳”这两者间的内在紧张关系确实在不断增大。中国的南海政策正在面临经济与安全两个领域的“双重困境”。具体来说，我们增强对东盟国家发展援助、建设“利益共同体”等政策设计可能难以决定性地改变与南海主权声索国的海上冲突；与此同时，南海主权争议的紧张化和长期化，必然继续导致安全领域的复杂性和竞争性的上升。其结果，中越南海争议势必牵动中美关系、中日关系、甚至中国和印度的关系，推升中美等国在亚太海洋领域的地缘战略较量。从目前来看，我们处理和解决南海主权争议背后的经济手段和战略手段之间，由于缺乏对争端国实质性的安全影响，存在着难以降低的“对冲效应”。

究其原因，最重要的仍然是领土争议，尤其是和资源、能源、地缘战略考量直接挂钩的海洋领土争议在国际关系中所具有的特殊性。国家无论大国和小国都有“核心利益”，其民族主义和爱国主义情绪同样强烈。由于国内政治和民族主义情绪的作祟，对这些“核心利益”的认识和应对，难以避免地会引发冲突和对抗。降低南海紧张局势，最重要的是两国政治高层需要拿出勇气和智慧，引导媒体和舆论的走向，避免对抗性的社会情绪“绑架”彼此的南海政策。

从1991年冷战结束以来，中国在南海问题上始终坚持“主权归我、搁置争议、共同开发”的基本方针，长期以来采取克制和忍让的政策。2002年，中国和东盟谈判签署了《南海各方行为宣言》，强调通过和平与对话的方式解决各国之间在岛屿主权归属、海域划分、资源开发和利用等问题上的争议。中国从90年代后期以来的“睦邻、善邻、富邻”政策，更是推动中国和东南亚国家关系持续发展的重要动力。2012年1月，中国—东盟自贸区正式成立，有关中国和东盟进一步提升经济一体化程度、引进服务贸易自由化的“区域综合经济伙伴关系”(RCEP)谈判也在筹备之中。中国与东盟各国的经贸、政治和社会联系在过去10年中取得了突破性的发展。2013年，中国—东盟双边贸易额已经达到4436.1亿美元，增速为10.9％，东盟已经成为仅次于欧洲、美国的中国第三大贸易伙伴。[23]

在经济上，越南是东亚受惠于中国经济快车最典型的国家。20世纪90年代开启经济改革的越南，发展模式几乎拷贝中国。2007年加入WTO后，越南形成了更具有竞争力、出口导向型的产业结构。作为越南最大的贸易伙伴，中国是越南最大的原材料进口国和第四大出口市场。越南还要长期从中国进口电力，越南电力集团仅2012年就从中国进口了46.5亿度电，接近自己产量的10％。2013年拟为36亿度电。[24]目前越南面临13年来经济增长率最低的困境，越南放弃2019年第18届亚洲运动会主办权的理由正是预算有限。“搭乘中国经济快车”是越南国家主席张晋创2013年6月访华的主要目的。越南整个国家的经济水平仅相当于深圳的2/3和排名中下游的中国云南省相当。即便南海紧张局势上升，中国和越南的贸易额在2013年达到了创纪录的502亿美元，比2012年增长了21.9％。[25]中国对越南等东盟国家的贷款与援助也在逐年增长。2014年12月大湄公河次区域合作首脑峰会，中国承诺给予包括越南在内的5个东盟国家提供115亿美元新的援助项目。[26]

然而，经济关系的紧密度并不必然降低和减少主权争议，反而是主权争议的社会煽动性常常会实质性地威胁到政治和经济关系。这在近年来的中日关系中是如此，在2014年的“南海石油981钻井平台冲突事件”中同样如此。南海主权争议持续发酵的背后，存在着重大的国内政治利益因素，存在着复杂的国内政治争斗和汹涌的民族主义情绪。无论是“搁置主权、共同开发”，还是加强经济和社会关系的发展，强调的是在弱化主权归属认同前提下的“共同利益至上”。但在复杂、甚至相当情绪化的国内政治背景下，“搁置主权、共同开发”并不能换来相应的政策克制，经济的高度相互依赖也并不必然决定国内政策走向。相反，由于南海争端的“背景转化”——大国战略竞争的扩大，小国的利益博弈会得到进一步的刺激和提升。越南民众目前对中、美这两个长期对手看法的逆转，就是越南国内政治系统自1979年以来长期的意识形态宣传和南海主权争议使越南民众心态恶化的结果。[27]

经济上相互依赖的深化以及地区经济的一体化进程，并不必然“稀释”主权与安全议题上的关注。“981”钻井平台风波表明，大国战略竞争背景下小国行为模式已经，并仍将难以避免地会出现“两面性”。正如越南目前所做的那样，一是要同时与中、美两个大国都保持良好的关系，在经济上可多依靠中国，但在安全上更多依靠美国；二是趋向于将中越关系的正常状态和南海主权争议中的不妥协性分开。河内将显示政治意愿推进越中关系，但在南海问题上继续依靠美日等国“我行我素”。饶有意思的是，2014年5～7月的“981钻井平台事件”之后不久，越共中央书记处书记黎洪英就在8月访问中国。2014年10～12月之间，中越两党和两军进行了三度高层互访，显示彼此都在避免继续相互指责的“麦克风外交”，转而谋求两国关系稳定和长期发展。[28]但越南政府在2014年12月12日发表了准备将与中国的南海争议诉诸国际司法仲裁的政策文件，公开支持菲律宾起诉中国的仲裁案、公开声明中国的“九段线”不合法。[29]中国必须审视和评估有效影响越南的对华政策，以及影响整个中国周边外交的有效和可持续的手段，而不是“一味示好”。

近年来，包括对越南在内的中国周边外交无论从是顶层设计、还是到具体实施都有了新的长足发展，“睦邻友好、互利合作、共同繁荣”的政策理念和框架不断更新。习总书记提出的建设“利益共同体”和“命运共同体”等概念，标志着中国的周边外交理论与实践都跃升到了历史的新高度。实现求同存异、开放合作、经济与人文交流起飞基础上的共同发展，是这一政策的整体特征。这一政策从影响南海争议的角度来看，是一项客观、务实和理性的政策。中国周边外交的新方针，就是要将“维稳”与“维权”相结合，将发展关系优先于解决争议，将着眼于未来、而不是急于改变现实相结合，切实推进相互信任和务实合作，争取为妥善解决南海主权争议创造各种有利条件。2013年10月，中国国家主席习近平访问印度尼西亚和马来西亚，建议建设中国—东盟“海上丝绸之路经济带”，提议设立亚洲基础设施投资银行，进一步加速中国和东盟的经济和社会一体化进程。李克强总理在参加中国—东盟峰会和APEC会议期间，和文莱签署了南海资源开发协议。李总理随后对越南的访问中，诚恳地提出了“中越一家亲”的提法，中越两国领导人签署了2014～2019年经济、人文和社会关系发展《谅解备忘录》，建立三个中越工作组，在基础设施建设、金融合作以及北部湾湾口共同开发这三个领域加强合作与交往。2014年11月中央外事工作会议上，习近平国家主席继2013年10月中国周边外交会议上提出的“亲、诚、惠、容”概念的基础上，进一步强调要推动“命运共同体”建设，实现“一路一带”战略构想，为中国和亚洲的持续发展插上翅膀。[30]可惜的是，中国领导人对越南的“情感攻势”、“经济攻势”并没有阻挡越南政府在“981事件”中的过度反应。

然而，由于中国和越南、中国和菲律宾，乃至整个中国和东盟之间的力量对比的悬殊，从东盟到越南、再到菲律宾，在处理南海问题与中国的主权争议时不会放弃利用和拉拢美国、日本、俄罗斯和印度等国。中、美、日等大国在南海区域的战略竞争，已经给越南、菲律宾等中小国家创造与中国在南海权益争夺中的利益、甚至战略博弈的机会。美日对中国来说是“域外因素”，但对东盟和与中国有主权争议的国家来说，美国和日本必然是需要倚重的平衡与制衡中国的重要因素，甚至不能排除越南对中国主动打“美国牌”、“日本牌”的可能性。例如，越南事实上一直在用不排除与美国进一步升级军事同盟关系、欢迎印度和俄罗斯介入南海问题、支持日本在南海扮演积极的安全角色等方式，作为和中国在南海议题上讨价还价的手段。进一步来说，东盟国家在整体上也不会放弃利用美国、日本等因素“制衡中国”战略需求。对于中国的崛起，东盟国家总体的战略选择是“在接受的基础上进行软制衡”。[31]这是中国和东盟之间实力对比不会缩小、地缘相邻的地理特征决定的。

即便如此，南海局势中大国战略竞争让中小国家的对抗行为升温，但东盟国家中的南海争端国忌惮于和中国在实力上的“不对称”，将难以主动寻求军事冲突的机会。中小国家的“孤注一掷”如果过了“线”，并不必然给美国带来实施强制干预的机会。即便在“981”风波中偏袒越南的西方媒体也承认，由于越南境内的反华暴行，非法伤害了中国公民的生命和财产，“越南这一错误反而给了中国必要时使用强硬手段的理由”。[32]未来中国在南海维权行动中，如果越南继续冲撞中国船只，暴力打击和威胁中国公民生命和财产，中国政府采取保护本国公民财产与生命安全所采取的一切手段，都是合理的。在越南主动挑衅的情况下，美国即使想要多为越南说话，在外交上也将“进退两难”。2014年5月19日赴缅甸出席中国—东盟国防部长会晤的中国国防部长常万全，19日下午在内比都会见了越南国防部长冯光青。常万全警告说，“在西沙海域正当作业是我们的权利，不是谁想挡就能挡得住的。越方应尊重历史，正视现实，不要一错再错、酿成大错”。[33]中国国防部长的这一番讲话“掷地有声”。

四、南海局势的未来：既要稳定大国战略竞争、又要减少小国利益博弈

在南海争议问题上的大国战略竞争和小国利益博弈的双重冲击，将使得南海问题变得具有前所未有的不确定性。在很长时间内，南海的主权争议的最大驱动力是海洋资源和海底能源，充其量也就发生小规模的、局部和有限的军事冲突。[34]然而，由于大国战略竞争和小国利益博弈很可能相互促进，推动南海军事对峙的升温和地缘政治环境的恶化，南海区域甚至成为大国战略对峙的新热点。南海局势的未来，很大程度上取决于这一对变量关系——大国在南海战略竞争的方式和程度、小国利益博弈在多大范围内改变现有的“两面下注”政策选择、是否将彻底打破“经济上依赖中国与安全上依赖美国的”的脆弱均衡。如果越南基于国内政治的极端主张，向美国重新开放越南海岸的军事基地，或者美国不断扩大南海沿岸的长期的、大规模的军事基地，并把扩大美国在东盟国家中的军事同盟体系视为“遏制”中国合理与合法地保持南海权益主张的基本手段，这都将使得南海局势灾难性地演变成地缘战略的分裂。

未来南海局势的演变，将和美国在南海究竟采取什么样的外交和战略选择有直接的关联。美国将继续表现出对越南、菲律宾等国的同情、理解和支持。对于越南在南海争议上将要采取的增加对华国际司法诉讼的做法，敢于采取类似“981事件”这样的和中国“硬碰硬”的对抗举动，美国及其盟友都将予以“肯定”。日本会继续给越南提供巡逻艇，并在日本政府开发援助中增加对越防务和海上执法力量的援助。但美国并不会怂恿越南采取和中国直接进行维权问题上的“行动对抗”，美越关系短期内不可能有实质性的突破。因为越南并非美国的盟友，即便爆发中越军事冲突，美国兵没有责任在军事上“协助”越南。这也是在“981钻井平台风波”中白宫一再呼吁“各方克制”的原因。美国太平洋舰队的军舰会增加访问越南港口的次数，短期内难以重新使用，或者轮转驻扎在越南战争时期美军的重要港口——金兰湾，美越关系更不可能在短期内上升为军事同盟关系。美国会继续把越南视为需要扶持和拉拢的“防务伙伴”，通过密切美越军事合作来主导南海区域的外交局势走向，为越南、菲律宾以及其他公开站出来指责和否定中国南海权益的国家摇旗呐喊。美越签署防务协定、形成军事同盟性质关系的可能性不大。这不仅需要跨越美国国内政治的“高门槛”——美国国会一直在人权问题上批评和指责越南，也不符合越南继续保持和中国紧密经济联系的发展需求，更有悖于美国在亚太地区充当“稳定器”的现有战略选择。即便越南为了对抗中国而同意向美军开放金兰湾，美国也难以迅速采取在金兰湾定期驻扎军舰的行动。根本原因是美国并不会认为今天的南海局势已经到了需要美国除了在菲律宾的军事基地之外，在南海开辟新的军事基地的程度。[35]在外交上，美国要支持和同情越南。但在防务和军事关系上，无论是南海的争端态势、还是中美的海上力量对比，美国还不会接受美、越形成军事同盟的选择。美国国会事实上也可能难以批准美国和越南的军事同盟条约。今天越南的人权问题、越南依然是社会主义国家因素，依然还是美国国内政治中的尖锐话题。

只要南海争议无法得到有效的平息和解决，美、越政治、经济和安全关系的深化将会不断持续。美国更愿意看到越南像菲律宾一样，通过向国际海洋法仲裁法庭就中国的“981”钻井作业提请国际司法仲裁。这样做，既可以避免中越南海冲突升级、而酿成新的暴力，或者军事冲突。除非中国对越南主动采取军事行动，或者在南海对美国采取更大的“敌意”，美国将会继续坚持这一政策选择。未来美国南海问题的介入程度仍将取决于南海争议的表现方式和美国对中国南海行动的战略判断。[36]越南不是美国的军事同盟，即便中越发生新的海上军事冲突，美国并没有责任和义务“保卫”越南。但如果美国对中越海上军事冲突无动于衷，奥巴马政府的政策又会遭到国内众多批评，并被指责为推行“亚太再平衡”战略过于软弱。越南效法菲律宾，就南海问题提请国际司法裁决，既可以推动国际法庭对南海问题的司法干预，又符合美国所强调的中国现有南海主权与权益主张不符合国际海洋法的基本立场。只要国际司法仲裁出现倾向于否定中国“九段线”合理性，或者中国南海主权诉求合理性的司法裁决，美国就拥有了在道义和外交上准备下一步在南海问题上采取干涉行动的合法借口。[37]

从军事上来说，美国仍将主要依靠在菲律宾、新加坡和日本的军事基地，增加在南海的美军舰队巡航次数以及加大对南海的实时情报监控，来掌握南海动向；“981”钻井平台冲突引发的南海局势紧张并不必然迅速地加剧中美在南海海域的战略竞争。美国仍将关注重点放在分析中国的军事和战略意图、警惕中国海军力量的崛起和行动，以及协调与亚太盟友与伙伴的政策来力推美国的心目中认定的法律主义的南海主权争议的解决方式。然而，南海问题上的中美战略竞争将长期化。首先，美国对南海的战略关注不会削弱，继续“炒热南海议题”、利用多边和双边管道对中国施加外交压力，迫使中国放缓南海维权的步伐、维护菲律宾、越南等东南亚盟友与伙伴的南海利益，仍然将是美国政策的重心。其次，由于南海地区美国缺乏像日本这样一个拥有先进和强大海军的同盟国作为帮手，美国未来加大对南海军事投入也是可以肯定的。美军现在已经在南海开始少量化地保持舰只与情报船只的定期巡航。与此同时，美国将加大对菲律宾、越南等东盟国家的军事援助，扩大对东盟的武器销售，支持越南、菲律宾的军备力量发展。菲律宾目前正在推出一个冷战结束以来最为庞大的武器采购计划。[38]第三，质疑和挑战中国的“九段线”，进而在国际舆论、媒体和多种国际场合打压中国的南海权益主张，将会继续持续下去。这既是为了在外交和政治上协调与东盟成员国中的盟友与伙伴的南海政策，给中国施压，并竭力孤立和打击中国在南海的主权诉求。但美国也很清楚，一味地呼吁诉诸国际司法仲裁、而不是首先着眼于平息南海紧张态势，并无助于南海局势的稳定。[39]

与此同时，改善中越关系并不能仅仅从“经济示好”入手，加强南海权益争端国之间的政治互信、采取措施实施信赖措施以及推动南海沿岸国之间的多边安全合作，都将是降低和减少小国利益博弈行为极端化而值得一试的途径。越南的南海政策在越南的国内政治和国民情绪中有相当大的特殊性。南海问题对越南来说，涉及民族意志和国家重要利益等方方面面。对此，我们不能低估南海问题在越南政治和社会结构中的这种特殊性。[40]真正威胁到中国南海权益的战略因素，并非只是美国，更包括越南等这样的中心国家长期存在的对抗心态以及在南海争议上可能出现的极端化反应态势。这是“981钻井平台事件”应该给我们敲响的警钟。这并非是我们怕越南走极端，而是中小国家的极端行为将造成中国在南海问题上难以摆脱的战略负担，并给美日等国提供抑制中国影响力上升的战略资产。为此，中方维护“981”合法性、对于越南“过线”行为予以严正回击的同时，需要总结经验，避免南海主权争议在当事国之间出现极端化的态势。对于越南国内政治变化和社会情绪需要有深入的了解、研究和掌握。[41]

南海问题和东海问题有着本质的区别。南海争端是中国和力量对比存在着严重不对称的东盟国家之间的争议和较量，并不必然直接引发大国军事冲突；而东海问题已然出现争议海域和空域的危机态势，即便是事故性碰撞引发的军事冲突，也可能直接招致大国的军事对抗。目前，包括日本在内的“域外大国”有扩大卷入南海争议的迹象。2014年，日本已经和美国、越南和菲律宾等国在南海举行了两场海上军事演习。未来日本政府在南海问题上的作用值得中国高度警惕，但美国轻易不会怂恿日本在南海问题上扮演军事角色，安倍政府部分解禁集体自卫权也难以迅速“越界”到南海来协助美国和与中国有争议的主权声索国来发挥赤裸裸的军事作用。

在外交上，美国对南海问题的干预程度远远超过东海问题。[42]在南海主权争议上，奥巴马政府事实上已经公开抛弃了其一贯坚持的“不选边”的传统，开始全力支持越南、菲律宾等国的主权主张。这是美国强化东盟国家对美国的安全依赖、巩固盟友与伙伴关系、在南海的地缘战略竞争中孤立和打击中国的战略性举措。在中美双边关系上，美国也将加大对中国南海主权诉求的批评和外交压力。一个非常值得注意的动向是，美国很可能继续挑战和否定中国一再坚持的“核心利益观”，甚至公开表明态度，不接受中国所主张的“核心利益”来界定中美关系的说法。美国国安会亚洲事务高级主任麦艾文在2014年3月30日的布鲁金斯学会演讲中已经公开提出，中国不要老是强调自己“核心利益”，美中两国之间要强调“共同利益”。美国心目中的“共同利益”，就是要求中国遵守美国制定的“游戏规则”，不要所谓“改变现状”，让美国维持好亚太地区的安全秩序。中美两国在南海问题上的斗争将越发尖锐化，南海问题已经成为中美关系稳定和发展的新障碍。传统中美关系的三大障碍——台湾、西藏和新疆问题，目前已经明显多了一大障碍——南海问题。南海和东海问题有可能取代传统的台湾问题，而成为中美最突出、和最尖锐的安全与战略性话题。对此，我们要有充分的心理和政策准备。

五、结论

“981”钻井平台2014年在中建南海域进行的海上作业，不仅是在中国海域正常与合法的作业行动，同时也是中国自主开发南海油气资源的战略性举措。此次发现的自营深水高产大气田距离海南岛150公里，预测日产天然气5650万立方英尺，相当于9400桶石油当量。[43]“981”钻井平台在中建南的成功作业，是中国海域自营深水勘探的第一个重大油气发现。未来中国对南海油气资源的自主开发，应该坚定不移地走下去。

然而，南海争议并非只是油气资源问题、岛礁主权争议问题和海域划界问题。南海问题已经构成了对中国有着重大战略性影响的外交问题、安全问题和战略问题。中国和越南的南海钻井平台“981”争议，已经从越南派出公务船直接撞击、国内反华游行，过渡到了发起国际公关攻势，意图不仅是想要争取更多的支持和同情势力，同时，也是在利用国际媒体、国际组织和一些力挺越南的国家给中国施加压力，达到迫使中国在维权问题上做出让步。南海争议问题上大国战略竞争和小国利益博弈之间的联动，在“981风波”中体现得淋漓尽致。这一态势的发展，不仅给南海争议带来新态势，也将对未来的南海稳定与东亚海洋安全秩序带来新的挑战。不管我们承认不承认，今天南海争议的国际化已经成为事实。简单的经济示好并不能解决和缓和南海问题上的大国对抗和小国利益博弈。对此，我们一定要有清醒的认识。南海“维权”重要，“维稳”同样重要。南海问题不应该成为中国周边安全中难以解脱的、沉重的战略包袱。当前平息和解决主权争议存在着诸多棘手问题难以解决、各自主张的僵局无法打破的现实背景下，中国的南海维权政策需要在扩大民事存在和加强多边合作中谋求有所作为。目前正在进行的岛礁建设、在不放弃对南海资源的“共同开发”下的“自主开发”与“合作开发”等手段多管齐下，都将是有效的应对策略。与此同时，增强信任、管控南海争议、尝试建立南海沿岸国安全合作机制，都亟须提上议事日程。面对南海争议的新态势，中国的维权行动一定要灵巧地把握战略节奏。

李克强总理2014年11月在缅甸内比都举行的东亚峰会上，代表中国政府已经正式提出了解决南海问题的“双轨思路”，这就是主权争议通过争端当事国双边谈判解决，南海稳定与安宁通过中国和东盟的合作来共同维护。“双轨思路”为稳定、削弱和解决南海紧张态势指出了正确方向。问题是，如何将“双轨思路”转变成为切实可行的行动方案，这对中国的亚洲外交正在提出前所未有的考验。

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