什么是城市?什么是乡村?如果这两个概念不清楚，何以谈城乡关系?如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡关系的政策的指向性?如果我们不提出这些问题，似乎可以认为这些问题不存在;而一旦提出这些问题，会感到回答这些问题并不容易。我国目前界定城乡的标准比较含混，给相关政策的制定及政策操作带来不少问题。在行政管理及科层设置上，我国实行“市管县”制度，“胡焕庸线”以东的人口稠密区几乎全部归于某某“市”。在人口登记制度上，我国在上世纪60年代区分了农村与城市户籍以后，除少数管道(国家招聘、国有企业正式就业、考入公办大学或专科院校等)外，所有出生于农村家庭的人口，都被称作“农民”，他们所居住的地方，习惯上被看作乡村。在统计制度上，我国把建制镇以上的大的居民点都看作城市，而农村被称为镇的居民点几乎都是建制镇，但实际上，一些地区的建制镇的人口规模要小于一些被称为行政村的居民点。

城乡界定的混乱，直接引起政策指向的模糊。目前，我国一系列涉农政策与城乡界定有关;城乡界定不科学，给涉农政策的运行带来了麻烦。我们把乡镇以下的基础设施投入一般列入支持“三农”工作的范畴，但事实上有一大批建制镇的建成区的居民与农业关系不大。我国在城市与乡村之间实行不同的“计划生育”政策，而事实上一些享受乡村“计划生育”政策的居民与农业没有关系。从财政关系看看，我国乡镇一级政府与上级政府之间没有明确规范的分税制关系，彼此间分享财政收入时常实行讨价还价模式，这意味着一大批未取得建制的小城市没有预期稳定的独立财政，更没有自己可以独享的税种。如果将大部分有条件的建制镇改设为合规城市，情形会有所不同。

从人们使用城市与乡村这两个词语的传统看，可以用产业类型或一定面积上的人口密度定义城市或乡村。从我国社会管理政策的实施看，这两种标准事实上是混合使用的。在经济发展水平比较低的时候，这两种标准的区别不大。农业区域的人口较为分散，工商业密度高的地区则人口密度也较高。在经济发展的一个过渡期内，这两个标准的使用后果就有了不一致的情形。目前，我国工商业区的人口密度较高，其中规模较大的居民点，也会有农民居住;一些城市郊区实际上农业仍很重要，但却被看作城市的一个区。但从更长远的趋势看，以一定面积上的人口密度为标准定义城市，更为合理。农业越是现代化，农户的经营规模会越大，他们更适合分散居住。据测算，如果以农户的人均收入接近城市标准为条件，动态地看，我国农业人口需要减少到3000万左右，这是现在被看作是农村人口的总的数量约七分之一，这意味着农区的农业人口会相当分散。

确定城乡界限，给出一个区分城市与乡村的数量标准，对理顺城乡关系、制定有针对性的城乡发展政策有现实意义。

一是有利于制定合理的环境保护政策。环境科学的研究表明，人口密度及其经济活动总量不同，各种排放的自然净化的社会成本不同。低于一定密度的人群所产生的排放可能不需要做工程化处理。

二是有利于促进区域发展的权利平等。一些规模较大的居民点因为被看作乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任，而不得不依靠诸如“一事一议”的办法解决公共投资问题。相反地，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊，例如居民点被列为某某示范区，就可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在调查中相当多见。一些农业区不适当地修筑较宽的铺装道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，过早助推我们这样一个还不发达的国家出现明显的“逆城市化”现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看，这种情形产生了土地的低效率利用。

三是有利于形成促进城市体系均衡发展的政策。一些较大的居民地实际上已经是小城市，只是因为在政策上被看作农村，没有被纳入城市体系去考虑政策调整，严重影响其发展空间。这种小城市未能成为大型产业项目的落脚地，大型产业项目均被集中于省市级各类开发区，使小城市成为依附上级政府财政转移的低水平的寄生型经济体，产生一系列社会病。四是有利于建立规范的国家科层管理体制，形成合理的地方政府之间的纵向关系。目前，在我国地方政府序列中增设一个“市”，通常要通过“县改市”实现，需要上报国务院有关部门批准;这种审批权力包含一定裁量自由，权力行使不规范。一些区域的建制镇经济规模超过了上级政府所在住所的经济规模，镇领导人行政级别被置于上级政府主管局长之上，使上级政府职能部门难于行使权力，徒增政府治理能力的羁绊。

（作者为中国社会科学院研究员）