在“十四五”时期，土地制度改革能否成为下一轮改革的重点？

近日，在上海交通大学安泰经济与管理学院主办的“土地制度改革对中国经济转型的关键意义”讲座中，上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭对话中国社会科学院农村发展研究所资深研究员党国英，结合中国经济转型大趋势，围绕土地制度改革的基本理论、关键难点与预期效果和措施等话题，展开深度探讨。

01 经济转型与土地制度的关联

党国英：经济转型无非是要处理好社会的平等、效率和稳定。当然，有些人也提出还需要可持续发展。我理解，可持续发展问题是“外部性内部化”，即通过市场交易，为难以定价的资源给出定价，比如碳交易。

这样说来，环境问题、可持续发展问题也可以归结为效率问题。因此，我们面对的问题是：什么样的平等程度、什么样的效率、什么样的社会稳定状态才可以让我们满意。

关于土地制度改革对中国经济转型的关键意义，我们需要从四个方面来展开说：一是关于基本理论解释；二是对于历史线索勾画；三是转型难题关联土地制度；四是改革预期效果与改革措施。

首先要先说明一些概念。我们过去经常听到“平等与效率”，其实更确切的说法是“平均与效率”。平等本身包含机会平等，而机会平等本身就是效率问题。因此，更加确切的说法是“平均与效率”。今天，我主要用的概念是“平均”。

另一个概念是分配与再分配。我们讲平均的时候，往往遇到不同层次的状况。比如，一种是没有国家和公共部门的事后调整，仅仅靠市场产生出平均状况；而另一种是有了公共部门事后调整或者是利益再分配的情况，那么平等状况就会发生变化。这就是分配与再分配。

土地是人类非常重要的资源。土地制度演化能不能说是自动的越来越好、文明水平越来越高、平等分配关系形成自发的均衡？我觉得不是这样。正因如此，我们才来讲改革的必要性。

历史发展过程中，人们对平均与否，或者是对平均程度的容忍度会越来越高。也就是说，效率在整个历史发展过程中，对平等程度不是太敏感。

早期人类曾为一些水资源和土地资源而打得你死我活。后来，随着社会进步，交易的出现解决了需求问题。因此，从历史趋势来看，资源分配提高了平均程度，这个观点与很多做经济学研究的朋友想法不太一样。

整个人类历史是效率提升的过程，是对低平均水平容忍度提高的过程，同时也是对社会稳定的要求提高的过程。这个说法在经济学当中有一个共识。有的经济学家讲过，1800年前，人类经济基本没有积累，是一个持续低效率、简单再生产的过程。

在这样的历史发展早期阶段，真正资源平均是做不到的。随着社会发展，我认为人们对资源平均程度的降低更加容忍。就土地资源来讲，我们为了维持经济发展的水平、满足一定的效率要求，同样可以容忍土地实际占用之间存在较大差异。

中国在封建时期的土地产出效率总体上高于封建欧洲。还有一个判断是，比较令人满意的效率和平均的状况不能形成内生均衡，外生变量会对新的均衡建立有一定的影响。这里，我们需要特别强调的是国家干预。国家干预可以提高我们对资源配置过程中存在问题的容忍度。

我们讲的经济转型是要实现共同富裕战略，我们要有好的、令人满意的平均状况、要有高的效率、要有程度比较高的社会稳定。

02 改革预期效果与改革举措

党国英：回到中国现实中，我认为有两个问题需要非常注意：一是恩格尔系数，二是居住形态。

居住形态很能反映我们的生活质量。居住形态可以从多方面刻画，其中一项就是独幢房占全部房屋比例。这项指标，可以当成是居住形态核心衡量要素。

从国际比较来看，我国居住形态和发达国家相比形成反向的对称。我国以集合住宅为主，独幢房占比较小，特别是在城市中。而欧美发达国家则完全是反过来。

恩格尔系数与居住形态这两个问题本身就代表着生活质量，并且这两个问题之间有着关联性，同时会影响到其他领域的消费。进一步来说，这两个方面状态会影响到总需求，特别是消费需求。如果这两个方面存在问题，那么就会导致抑制的抑制。

从居住形态来看，事实上，中国的土地资源不是居住形态的约束因素。中国的土地资源允许中国也可以拥有欧洲国家的居住形态。有些人说不行，因为中国土地比较少，按照我的数据分析来看，那种怀疑是不必要的。

如果土地不是居住形态的约束因素，那么问题出在哪里？问题在于土地的浪费和利用效率的低下。

给大家介绍一下东京的情况：2014~2019年，东京土地利用结构发生了变化，城市建成区占城市辖区总面积的比重从57.7%到59.2%。这个变化所引起的结果是：独幢住宅比重比原来高，而集合住宅比重比原来低。

很多人都认为，我们的房子都已经盖起来了，再想调整居住形态，难度很大。但我们看到，日本东京老工业城市都可以做存量调整，而且存量调整过程当中明显的一个现象是独立住宅比重提高。就这一点来看，中国再缺地也缺不过东京。

总体来看，影响实现共同富裕目标的因素有两个：一是农业成本高、农业效率低；二是居住形态存在问题，这一问题特别会影响到总需求当中的消费需求。所以，提高我们的消费需求，要降低恩格尔系数刺激消费，也要通过居住形态引起一系列的消费增加。

如果我们有好的改革举措，一定能够解决上述两个问题：一是扩大市场在土地资源配置当中的决定性作用。我们土地是公有制，是国家所有、集体所有，在这个前提下，土地的使用权能不能交易？土地的使用期限能不能取消？我认为在一定条件之下是可以的。因为这样的变化有利于市场在土地资源配置当中发挥决定性作用。

另一方面是规划权分级、分层设立，部分规划权下沉到级别更低的地方政府与开发企业。国有土地能不能分级？公用土地能不能进行经济核算？确定公用土地的价格，而且将这个变化与土地财政收支挂钩。我们调研看到许多公共部门对土地占用、浪费。有些村委会都有广场，广场前面有绿地，我自己看到有些村委会广场七八亩地，这种例子太多了。总体来看我们的单位平方公里土地产出效率上比较低。

我们还要改善国家的再分配（干预）功能，要容忍资源占有的平均程度差异比较大，基尼系数比较高。如果我们容忍度增加与国家干预有关，就需要有效的国家干预。

在城市拓展过程中，我们需要用地。如果新增土地价值与农用地价格交易价格一样，那么就不是补偿权的问题。我认为国家农用地保护政策是对的，我们城市建设用地单位面积产出比发达国家低很多，浪费问题突出。所以，我主张搞农业保护区，然后我们配套一系列的政策。

我们还要建立居者有其屋制度，这个非常的重要。在降低房价上，能不能征收不动产税？但是在征收过程中，不能按照面积征税、按照套数征税，而是一定要按照住房的“影子价格”征收，这有助于降低房价。

03 城市密度与土地利用效率

陆铭：非常感谢党老师解释了关于自己对于中国土地制度改革、中国经济改革转型的看法。

我进行两点补充性说明：党老师在整个报告里面关于居住形态作了论述，但是这个问题实在是比较复杂，党老师在有限时间里也无法把这个问题进行充分解释。我们探讨城市形态时有非常重要的指标——密度。关于密度问题进行三点补充说明，对于党老师的观点会形成互补：

首先，城市密度本身是梯度。一座大城市从中心城区密度到郊区密度是逐渐递减的过程。这个密度梯度与城市地理位置、不同区位土地产生的价值大小有关。中心城区最中心核心地段，或者中央商务区，因为最有利于企业和个人进行互动交流，所以会把这个地段用来发展高租金现代服务业。因此相应居住和生产形态也会比较高。但是，越往城市外围走，土地租金将会递减。这意味着地方区位的价值弱化，密度会低下来。

第二，从大城市和小城市的不同形态来看，总体上来讲大城市密度会高一点，小城市密度要低一点。

第三，区分就业密度和居住密度的差异。之前有学者指出，与发达国家密度相比而言，我们的就业密度，特别是在中心城区核心地带尤其在超大城市中心地带的就业密度不高，居住密度反过来比较高。

这与什么有关？与党老师讲的土地用途管制和土地在不同用途上的分配有关。中国在城市建设用地当中工业用地和商服用地所占的比重是超过发达国家的大城市，相反居住用地所占的比重是比较低的。这样，在有限的居住用地里就产生了超高的密度。独幢形态居住比例比较低，根据党老师判断我也认为土地如果进行改革，在规划和管理方式上更加灵活，中国居住形态是可以得到更好改善的，土地利用效率也可以大大提高。

讲到土地利用效率，我补充一个信息：我们现在在城市里面对高密度居住形态非常容易产生一个判断，就是中国地很紧张，这个判断是我们在城市里观察得到的。

首先，与我们前面讲到的城市建设用地配置居住用途的比例低有关。其次，我们跳出城市用地来看，中国乡村大量建设用地包括宅基地密度非常低。一方面担心城市里面居住密度比较高，但是在农村地区又在出现大量的建设用地和宅基地浪费、低密度，综合来看大家就不难理解：为什么党老师讲，如果我们可以把土地制度进行改革，土地交易可以更加顺畅，土地使用权可以在地区之间进行交易和可转换，中国整个建设用地数量完全可以改善居住形态。

关于日本规模经济上不去的问题，党老师提到日本对于农业用地农场面积有些管制。除此之外，日本还可能存在另外一个现象，那就是独特的家庭文化。

日本农村有非常强烈的祖产概念。比如一个家庭中有四个兄弟姐妹，在城市化进程当中，四个兄弟姐妹里面三个人在城区工作，一定要有一个人在农村老家守着祖产。农村老家守祖产农场面积比较小，收入不很高，进大城市的兄弟姐妹就有责任和义务在家庭内进行转移支付，帮助守祖产的家庭成员提高收入水平。

强烈维持祖产的文化就使得日本城市化率虽然提高，但是农村户数减少得比较慢，户均农场面积比较小。讲到这里必须要说明，日本所走的小农场模式，首先是代价极其巨大，规模经济不足时会导致日本农业生产成本非常高；其次是日本模式主要是由于管制、文化因素导致，这种情况下中国户均农场面积远远小于日本农场面积。

04 规模经营与土地兼并

陆铭：很多人提出，中国土地不能搞规模经营，搞规模经营就意味着土地兼并。党老师怎么看土地兼并和农业规模经营之间的关系，有没有可能在土地制度改革过程中寻求平衡，既提高农村规模经营，但是又不影响农村规模经济稳定的方法？

党国英：城市密度梯度概念我非常赞成。但是我想说的是，我们实践当中往往出现令人感到很不合理的做法。本来城市中心密度大，往往很多地方政府把城市掏空了，主张疏散城市中心，从印度经验来看对低收入群体不利，低收入群体适合住在城市中心，城市密度大对低收入群体是有帮助的。

其次，关于小城市，城市规模也有梯度，这几年我一直强调我国能不能发展1万个左右的3万人以上的城市。公共服务均等化在实践当中不好操作，因为服务品质在一定规模城市里面才能有效，才有质量，所以发展小城市对中国意义特别大。

关于日本情况，陆教授讲的祖产概念对我来说是新知识。我跟日本专家讨论时，他认为日本推进乡村旅游对日本农业农村发展起了负面作用，乡村旅游最好不要超过农业GDP的10%。我还阅读过其他的研究报告，也讲乡村旅游改善乡村面貌的局限性。

从收入来看，农民人均收入和城市人均收入一样，甚至略高，这在发达国家是普遍情况。这个情况下，土地不过是产生农产品的生产资料，社会稳定其实就是社会组织程度的提高，而城市的组织程度高于农村，农村社会组织程度能不能提高？在农村社会进步当中，农民成为农村主要生产者、农场主，这个时候农业作为社会单元已经不重要了。因为在农场主为主的农村地区，农民社会活动其实是依附于城市。

因此，我们可以通过城镇化率提高解决这个问题。土地使用权、承包权适度集中时，通过提高城镇化率，特别在城市发展当中发展小城市，提高小城市的密度，有利于降低社会组织成本的结构。

我经常遇到许多人提出这样的问题，你们老说城镇化，那么城市可以找到工作吗？有那么多就业机会吗？

回答这个问题，就是陆教授讲的思想方法问题。整个人类进步、技术进步就是资本替代劳动过程，技术进步就是劳动生产率提高，同样行业需要的劳动越来越少的过程。现在网络金融很发达，银行营业部柜台工作人员减少，结果有研究发现金融领域总就业量提高了，技术越进步、资本替代劳动就业率就越高，原因就是我们不断创造新需求，扩张经济活动的规模。

陆铭：刚刚您对这个问题的回答，我补充一下，您下一次碰到这个问题补充两个观点：一是人们进城找不到工作就不去城市了；二是农业规模经营和城镇化不是说在城市里没有就业机会时把农业用地征收了，变成大农场，然后农民进城找不到工作，而是把因果关系搞反了。

我们今天讲的城镇化进程，是因为在城市里有大量劳动力需求，产生城镇化动力，这个时候农民进城了以后农村规模经营出现需求。

05 从身份务农到职业务农

陆铭：一位网友问了一个问题：请问农业人口外流与土地流转的大趋势之下，农业主体变迁对于农业和社会稳定性会不会产生影响？比如部分地区以地入股，土地托管等情况出现会不会影响农业发展？或者从身份务农到职业务农转换过程当中，发生的生产资料转移对农业发展影响如何？

党国英：我理解这位提问题的朋友指的是涉及到农业产业链的问题。现代农业有一个特点，全部农业产业链上价值总量要远远大于农业产业链上基础环节的价值，就是土地上的经营活动。

美国农业产业链总价值大体上是土地上经营活动创造的价值大概十倍，再说多一点有食品产业链，还有农村产业链，这个比值又不一样了。

按照我的观察分析，在产业链总链条当中，真正需要入股合作的领域不在其他产业链环节，而在比如农产品加工、农业生产资料制造、农产品流通、农业科技研究等环节。这些环节对规模有要求，特别是对人力资本有要求。

欧美国家农民收入不是靠土地，而是在产业链这些环节上，产业链环节组织形式是规模巨大的现代合作社，这个非常重要。

我们希望在产业链的环节上要有农民参加合作社，作为合作社的社员，要有组织行为。而在地头生产环节上，大部分情况不需要搞股份的。

为什么呢？因为一个家庭所能够经营的土地面积足够大了。我国现在就有两三个劳动力耕种几千亩的情况。例如一个家庭夫妻俩或者加上子女，一起种菜或者其他经济作物。家庭所允许的经营规模已经能够很好地利用技术潜力带来经济效率。