摘要: 我国宪法解释的主体主要是全国人大常委会，在特殊情况下也可以是全国人大。其提出者应包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、宪法委员会、60人以上的全国人大代表和代表团、省级和较大市的人大及其常委会以及社会团体、企业事业组织和个人等。法制工作委员会应对宪法解释请求做形式要件审查，同时成立宪法委员会做实质要件审查，但是否受理应由常委会决定。宪法解释的效力应在宪法之下，与基本法律平行，高于普通法律。
关键词: 宪法解释 解释程序 提出解释 受理 解释效力
党的十八届四中全会《决定》提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”1982年宪法赋予全国人大常委会有解释宪法的权力，但几十年来基本停留在规范层面上，因此宪法解释程序机制的启动在我国宪政史上将有重要的历史意义。
要启动宪法解释程序机制，首先应制定《宪法解释法》，具体规定宪法解释的地位、方式、程序、效力等等。鉴于宪法已经明确规定宪法解释权属于全国人大常委会，因此，《宪法解释法》应由全国人大（而不是全国人大常委会）制定，以避免自己为自己立法，宪法解释的重要性也使其应当跻身于国家基本法律的位置。
一、宪法解释的主体
根据我国宪法第67条的规定，解释宪法的权力属于全国人大常委会，因此我国属于立法机关解释体制，这与大多数国家的司法机关解释体制（普通法院解释）、专门机关解释体制（宪法法院解释）有明显不同。立法机关解释的机制决定了其解释将以会议的形式而不是诉讼的形式进行，其程序将采用立法程序而不是司法程序。由于我国的立法机关既有立法权，又有宪法解释权和法律解释权，这使得宪法解释权和法律解释权不再具有制约立法权的功能，而主要起着“补充”立法的作用，彰显的主要是权力配合而非权力制衡的功能。
全国人大常委会是宪法解释的唯一机关吗？我国宪法第62条规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。这里的“决定”应做广义解释，既包括常委会的“决定”，也包括常委会通过的法律、条例、法律解释等等，总之常委会作出的所有具有法律效力的行为，全国人大都有权改变或者撤销，这是由全国人大与其常委会的关系决定的。[1]因此，对常委会的宪法解释，全国人大也应有权“改变或者撤销”。其中“撤销”是对常委会的解释行使否决权，但自己并不重新做解释，在这种情况下，常委会可以对同一条文再做解释，解释权仍然属于常委会；“改变”则是全国人大对常委会的解释不满意后，自己直接作出解释，在这种情况下，全国人大也有权行使宪法解释权。[2]因此，我国宪法解释权的主体有两个层次，一个是全国人大常委会，一个是全国人大，前者是常态性的，后者是特殊形态的。全国人大既有权“改变”也有权“撤销”常委会的解释，“改变”还是“撤销”由全国人大定夺。笔者认为，由于常委会的组成人员数量较少，人员相对精干，专业素质较高，因此它应当比全国人大拥有较强的宪法解释能力，当全国人大对常委会的解释不满意时，一般宜启用“撤销权”，而尽量少用“改变权”。
二、宪法解释的范围
由于采用立法机关解释宪法的体制，在一般情况下立法机关已经通过立法将宪法规范具体化了，因此宪法解释的范围事实上受到了较大的限制。
尽管我国的宪法解释与法律解释都是全国人大常委会的权力，但二者还是有所不同。法律解释存在于法律实施中，而法律实施主要指的是司法和执法，通常由立法机关之外的机关（司法机关和执法机关）在实施法律中发现法律的有关规定不够明确或滞后于现实生活，进而提出法律解释的要求，这是通过实践发现法律的问题所在。宪法解释存在于宪法实施中，而宪法实施主要指的是立法，立法本身是制定规则而不是执行规则，不是在实践之后而是在实践之前把宪法的原则具体化为规则，因此立法机关不存在“在制定法律时”发现宪法需要细化的问题，立法机关的制定法律本身就是在细化宪法。当司法机关（或其它专门机关）具有宪法解释权时，其解释是对立法机关制定的法律的审查，以补充之或纠正之；当立法机关具有宪法解释权时，其解释是对自己制定的法律进行审查，以补充之或纠正之，这在逻辑上有一定的矛盾。
《立法法》第45条规定的“法律解释”的范围是否可以作为“宪法解释”的参考？该条规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”把其中的“法律”改为“宪法”是否就可以了呢？在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》中（以下简称《专家建议稿》），[3]其第6条〔解释的事由〕基本采用的是这种方式：“有下列情况之一的，全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法：（一）宪法的规定需要进一步明确具体含义的；（二）宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；（三）法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。”其中第(一)、（二）款是移植《立法法》第45条的规定。笔者认为“宪法的规定需要进一步明确具体含义”时，这首先是人大的任务，主要通过“立法”而非“宪法解释”的途径来实现；如果立法也出现空白，一般可以通过“法律解释”予以弥补，而基本不用启动宪法解释机制。第(二)款，即“宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的”，由于宪法实施主要表现为立法，司法机关和执法机关一般不“需要明确适用宪法依据”，他们需要明确适用的是法律依据，“需要明确适用宪法依据”的是立法机关，因此宪法实施中“出现新的情况，需要明确适用宪法依据”时，一般也可以由立法者通过制定新的法律或修改补充原有法律来实现。第（三）种情况等于是违宪审查，当“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触”时，仅仅启动宪法解释程序是不够的，认为上述法律性文件可能与宪法相抵触的组织或个人不太可能只提出宪法解释而不提出审查法律性文件的要求，宪法解释机关也不太可能仅仅做宪法解释而对有关法律性文件是否抵触宪法不做审查，宪法解释一般都是蕴含在违宪审查中的。
如此看来，宪法解释的“事由”究竟应该如何规定，还需要进一步研究论证。
三、宪法解释的程序
（1）宪法解释的提起
关于宪法解释的提起者，可以适当参考《立法法》第46条对法律解释提起者的规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”但宪法解释不应满足于此。
我国宪法解释的提起者大致可分为四种类型。
其一，全国人大常委会自己主动提出宪法解释。在《立法法》第46条的规定中，立法机关主动做出“法律解释”时，是由其“各专门委员会”提出的。在有关《专家建议稿》中，其第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕中，立法机关主动提起宪法解释的主体不是“各专门委员会”，而是“60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”。笔者认为，鉴于宪法解释比法律解释更为重要，应专门成立宪法委员会（设在全国人大及其常委会之下），它的工作包括提出宪法解释、对其他主体提出的宪法解释做初步审议、提出报告等；赋予“60人以上的全国人大代表或者一个代表团”提出宪法解释权是一个新举措，大方向是值得肯定的。
其二，除人大以外的中央国家机关提起宪法解释。如国务院、中央军委、最高法院、最高检察院，它们是《立法法》第46条规定的法律解释的提起者，《专家建议稿》第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕也规定它们是宪法解释的提起者：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团，认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”[4]
其三，有关地方机关提出宪法解释。省、自治区、直辖市的人大及其常委会依据《立法法》第46条的规定可以提出法律解释，《专家建议稿》第9条也规定它们有权提出宪法解释，笔者在肯定上述主体的同时，建议还赋予较大市的立法机关宪法解释的提起权，以发挥城市文明对现代社会宪政和法治建设的引领作用。
其四，社会团体、企业事业组织以及个人提出宪法解释。《立法法》没有将“社会团体、企业事业组织以及公民”规定为法律解释的提起者，在《专家建议稿》中，“社会团体、企业事业组织以及公民”参与宪法解释启动程序的方式有两种，一是存在于“诉讼中”的，如其第10条〔具体审查性解释的请求主体〕规定：“当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触，向人民法院书面提出的，而人民法院（或法官）认为确实存在抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”[5]当事人的提出权需经过在审法院（或法官）、最高法院的审查，这实际上赋予的是当事人在诉讼中拥有宪法解释的建议权而非提起权。二是《专家建议稿》第11条〔个人请求的条件〕赋予了个人在“诉讼后”的宪法解释提起权：“任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”但该条文规定的主体仅限于“个人”，是否合适，有待商榷。这两个条文的内容总体上是符合宪政原则的，它们不仅有利于保障宪法的实施，是人民通过司法途径维护宪法的主要途径，而且也有利于“加强人权司法保障”，能更好地“保障人民群众参与司法”，是“依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”的表现。[6]
（2）宪法解释请求的受理
《立法法》只规定了立法中的受理程序，没有规定法律解释的受理程序，《专家建议稿》专门规定了宪法解释的受理程序，这是非常必要的。韩大元教授在解释《专家建议稿》中的抽象审查性解释时，指出“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团发现法律、法规等与宪法相抵触而提出请求的，应当受理。其他主体提出的，只能作为一种建议，全国人大常委会可以受理也可以不受理。”其中“其他主体”是指“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”的建议。[7]
《专家建议稿》第13条〔接收机构〕规定：“宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。收到解释请求后，法制工作委员会应予以登记、送达回执，并对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合要求作出初步审查。”“法制工作委员会应于10日内将符合要求的宪法解释请求书转交法律委员会；对于不符合要求的，法制工作委员会作出不予受理的决定并书面说明理由。”对此笔者表示基本赞同（只是应将其中的“法律委员会”改为“宪法委员会”）。法制工作委员会的工作主要是服务性的，如予以登记、送达回执，其初步审查也应限于形式要件的审查，如对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合基本要求等。在这里，《宪法解释法》对宪法解释的请求书是否应做更为具体的规定？如俄罗斯《宪法法院法》第37条规定了“对提出案件审理请求的一般要求”，[8]第38条规定了“随审理请求书所附文件”。[9]这些详尽的内容与其由权力人自行掌握或做内部规定，不如由法律明确规范，以防止权力的任性，同时也减少了权力操作时的困难（不知如何操作）。
《立法法》和《全国人大常委会议事规则》等都没有关于立法、法律解释提出后，专门委员会审查的期限规定，《专家建议稿》第14条〔请求的处理〕规定：“全国人民代表大会法律委员会接受解释宪法的请求后，应在60日内就是否需要解释宪法提出意见。需要延长时日的，经委员长会议批准，可延迟30日。”笔者认为最好成立“宪法委员会”而不是由法律委员会负责这一工作；至于60日的规定，起草者的目的可能是为了防止拖拉、官僚主义，但笔者认为这一期限似乎过于宽松，因为该条规定的只是专门委员会对“是否需要解释”提出意见的期限，而不是常委会作出解释的期限。从全国人大常委会几次解释香港基本法的情况来看，从提出释法到解释出台的时间都在60天之内，如1999年6月11日国务院就居港权问题向全国人大常委会提出解释请求，6月26日全国人大常委会作出解释，期间只有16天；[10]２００４年3月26日委员长会议就行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序问题提出宪法解释，４月６日第十届全国人大常委会第八次会议通过解释，期间只有12天；[11]2005年4月10日国务院就香港特首任期问题提請全国人大常委会释法，4月27日全国人大常委会作出释法，期间是18天；[12]2011年6月30日香港终审法院就有关外交豁免权问题首次提请释法，8月26日第十一届全国人大常委会第二十二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释（草案）》的说明，期间为57天。[13]从国外的情况来看，法国宪法第61条第3款明确规定宪法委员会对法律的合宪性审查“必须在一个月的期限内作出裁决。但根据政府的要求，如有紧急情况，此项期限缩短为八日。”在实际操作中，违宪审查及其宪法解释的时间短则几天、二十几天，长则数月，前者如1962年11月3日法国参议院议长向宪法委员会提出合宪性审查申请，11月6日（3天后）宪法委员会就作出了审查决定，1974年12月20日81名国民议会议员向宪法委员会提出审查一法律中关于自愿终止妊娠的条款是否合宪的申请，27天后的1975年1月15日宪法委员会作出了决定；后者如1997年11月17日俄罗斯联邦一系列主体的最高公职人员联名向俄罗斯联邦宪法法院提出询问，宪法法院审议了近4个月后，于1998年3月12日才作出裁定。[14]但这些都是作出解释，《专家建议稿》第14条规定的是法律委员会接受解释宪法的请求后“就是否需要解释宪法提出意见”，60日显然过长，那么规定多少日合适？这可以结合全国人大常委会作出法律解释的经验做出推论。至于“需要延长时日的，经委员长会议批准，可延迟30日”，似可去掉，一方面如上所述，仅仅“就是否需要解释宪法提出意见”，60日再延长30日似无必要；另一方面这样的规定与宪法第68条第2款规定的委员长会议之职责也不符合。[15]
《专家建议稿》的第15条〔决定解释〕为：“全国人民代表大会法律委员会审查后认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人民代表大会委员长会议讨论决定。委员长会议认为需要解释宪法的，应启动解释程序。委员长会议作出解释或不解释宪法的决定后，法律委员会应书面告知提请解释的请求人。”[16]笔者认为，除了应将其中的“法律委员会”改为“宪法委员会”之外，还应取消“委员长会议”的“决定权”（需要解释或不解释），因为这也超出了委员长会议“处理常委会的重要日常工作”的职责。法制工作委员会既然已经对申请人资格、请求书的形式等作了审查，宪法委员会（或法律委员会）审查后也认为确有必要提起解释，委员长会议就只宜做何时提交常委会会议讨论的工作安排（如决定何时列入会议议程），在此委员长会议的职能应限于“根据常委会会议议程情况，按照需要审议的事项的轻重缓急，决定哪些事项优先列入议程，那些事项暂缓列入议程，以提高常委会议事效率。”[17]这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作”）相吻合。鉴于宪法解释的重要性，宪法解释的提起应属于全国人大常委会工作中的轻重缓急中之“重”、之“急”的事项，因此一旦宪法委员会审查后提出书面意见（解释还是不解释），委员长会议就应优先将其列入常委会会议议程，以便常委会尽快讨论并作出决定。
此外，宪法委员会（或法律委员会）如果认为没有必要解释宪法时，应只有建议权而没有“驳回”权，宪法解释提请书是否有瑕疵，其形式要件的审查属于法制工作委员会，对其内容是否需要解释，宪法委员会可以（也应该）作出论证，提出建议，但作出决定的应是全国人大常委会。正如《专家建议稿》规定法律委员会只能“就是否需要解释宪法提出意见”，即不能对“是否需要解释宪法”作出决定（委员长会议也不能对此作出决定），有权作出决定的只能是全国人大常委会本身。因为全国人大常委会即使作出不解释的决定，该决定也是建立在研究有关条文后作出的，也是需要说明理由的，这种说明本身也可能已经是一种“解释”。如1962年法国的参议院议长向宪法委员会提出审查以全民公决的方式通过的法律案的合宪性申请，宪法委员会审查后认为，《宪法》和《组织法》的任何条款都没有赋予宪法委员会就全民投票通过的法律的合宪性作出决定的权力，“宪法第61条所指的法律仅仅是由议会通过的法律，而不包括通过全面投票的方式由民众通过的直接表达国家主权问题的法律。”因此“宪法委员会无权就参议院议长提交的申请作出决定。”宪法委员会对不审查该法律合宪性的决定做了五个方面的说明，这些说明本身已经够成一种解释，其核心内容是，宪法委员会只能审查议会通过的法律，而无权审查全民公决通过的法律，这是对法国宪法第61条第2款所规定的“法律”的缩小解释。[18]又如1997年俄罗斯联邦一系列主体的最高公职人员联名向俄罗斯联邦宪法法院提出询问，请求审查《俄罗斯联邦司法体系法》部分条文的合宪性问题，宪法法院审议后认为这一询问“是不符合要求的”，他们“提出的某些问题，也不属于俄罗斯联邦宪法法院管辖”，因而“拒绝受理”。其理由之一是，被请求审查的《俄罗斯联邦司法体系法》的部分条文，“是宪法规定的再现”，“询问”认为这些条文与宪法的分权原则相抵触，“从实质上说，他们提出的不是法律的合宪性问题，而是要审查《俄罗斯联邦宪法》本身的规定问题。但是，按照《俄罗斯联邦宪法》第125条的规定，评价一些宪法规定是否符合其他的宪法规定，不属于俄罗斯联邦宪法法院的职权范围。”即宪法法院只能审查法律是否与宪法相抵触，而不能审查宪法各条文之间是否抵触的问题。[19]虽然这些国家的违宪审查体制与我国有所不同，但以上经验还是可以借鉴的（基本原理是相通的），如对有关提起违宪审查或宪法解释的“驳回权”，应属于违宪审查机构本身，而不应属于其内部的某个职能机构或工作部门。
（3）宪法解释案的起草
关于法律解释的起草者，《立法法》第47条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。”《专家建议稿》第17条〔解释案的起草〕则规定由“法律委员会”拟订宪法解释案。如前所述是否需要做宪法解释，应由作为专门委员会的宪法委员会“建议”，全国人大常委会讨论“决定”；宪法委员会如果认为需要解释，应当说明理由，并“研究拟订宪法解释草案”；如果认为不需要解释，也应当说明理由，二者都需要提交常务委员会会议最后决定。在此过程中，“常务委员会的工作机构”只能“协助”宪法委员会研究拟订草案，而不宜直接成为起草者。《专家建议稿》将宪法解释的起草权交给法律委员会（本文认为应交给宪法委员会），相比《立法法》是一大进步，有助于摆脱人大的行政色彩、增强其民主议事的功能。《立法法》第47条的内容体现的是一种行政工作的模式——工作机构（拟订）＋委员长会议(审查)﹦起草程序，在此过程中基本排除了委员们的有效参与。人大常委会是一个民主议事的机构，对于立法权、法律解释权和宪法解释权的行使，委员们不仅应有权对已经形成的草案进行“讨论”，而且应有权参与“起草”过程。[20]既然我们是立法机关解释体制，法律解释和宪法解释的性质类似于立法，其解释程序也就应类似于立法程序。《立法法》第26条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。”[21]其中专门委员会既有起草权（“提出法律案”），也有对其他机关起草的法律案的审议权（“先交有关的专门委员会审议、提出报告”），由此可以推论出，宪法委员会（或法律委员会）对宪法解释（以及法律解释）也应既有起草权，又有“审议、提出报告”权。
《专家建议稿》第16条规定：“全国人民代表大会常务委员会设立宪法解释咨询委员会。”笔者认为，设立“宪法解释咨询委员会”很有必要，对此应作出更为具体的规定，如该委员会的成员人数、产生办法、任期限制、具体的咨询形式等等。《专家建议稿》第17条规定：“经全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定需要解释的，由全国人民代表大会常务委员会法律委员会征询宪法解释咨询委员会的意见，拟订宪法解释案。”第18条规定：“宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会法律委员会初步审议后，提交全国人民代表大会常务委员会，由委员长会议决定列入常务委员会会议审议议程。”在第16条赋予法律委员会“征询权”（征询咨询委员会的意见）之后，第17条赋予法律委员会以拟订权（拟订宪法解释案），第18条赋予其“提交权”（提交常委会会议），这些都是值得肯定的（只是应将法律委员会改为宪法委员会），但其中第17条规定“委员长会议”的“讨论决定权”（决定是否“需要解释”）、第18条规定的“决定权”（决定是否列入常委会会议审议议程）都是不妥的，如前所述，法律解释、宪法解释的内容成熟与否，是否需要进行解释，其判断权不应由委员长会议掌握。[22]
（4）宪法解释案的讨论
《立法法》第48条规定：“法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。”此条基本可以为宪法解释讨论时所借鉴，只将其中的“法律委员会”改为“宪法委员会”即可：“宪法解释草案经常务委员会会议审议，由宪法委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出宪法解释草案表决稿。”在此是否需要具体规定讨论期限？如从我国法律解释的实践和国外的经验来看，可以考虑规定宪法解释的审议期限为6个月，。此外，审议是否需要经过三审程序？如全国人大常委会的立法程序需要经过三读，[23]宪法解释一般只有1条或数条，在内容上比一部法律简短得多，因此宜“二读”还是“三读”，或者“一读”即可？如果规定宪法解释需要“二读”或“三读”，法律解释是否也需要适用同样的程序？《立法法》只规定了立法的审议程序，没有规定法律解释的审议程序，如果通过制定《宪法解释法》将宪法解释的审议程序明确作出规定，这应该也有利于促进法律解释审议程序的健全和完善。还有，是否需要安排提起者旁听，如《立法法》第27条第2款规定对常委会的立法案“专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。”宪法解释的审议是否也可参照这一程序？这些都是值得进一步研究和探讨的问题。
（5）宪法解释案的通过
《立法法》第49条规定：“法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过”。由于宪法解释具有比法律解释更重要的地位，因此宪法解释如果也过半数通过，与法律解释就没有了区别，因此《专家建议稿》第20条规定：“宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会全体委员的三分之二以上的多数通过。”这很好地体现了宪法解释高于法律解释的地位。同时这种更严格的通过程序也可能促使全国人大常委会在实际操作中优先选择修改法律或进行法律解释等方式来解决相关问题，穷尽这些途径后再启动宪法解释机制。
（6）宪法解释的公布
《立法法》第49条规定：法律解释草案表决稿过半数通过后，“由常务委员会发布公告予以公布”；其第58条第2、3款规定：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊登。”“在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”这些规定应同样适用于宪法解释，只是将其中的“法律”改为“宪法解释”即可，如《专家建议稿》〔宪法解释的公布〕第21条规定：“宪法解释由全国人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。”从宪法解释与宪法修改的差别来看，全国人大拥有宪法修改权（宪法第64条），修改后由谁公布没有规定，依据宪法惯例现行宪法的四次修正案都由历届全国人大主席团公布，因此宪法解释权既然属于全国人大常委会，也就应由全国人大常委会“公布”；从全国人大常委会的职权来看，其制定的法律、通过的人事任免等均“由常务委员会发布公告予以公布”并登载于常委会公报上，那么其通过的宪法解释也应“由常务委员会发布公告予以公布”并登载于常委会公报上。
宪法解释公布前，是否还应规定“国家主席签署”？我国宪法修正案的公布并没有国家主席签署的程序，以此类推，宪法解释似乎也无须国家主席签署。但从宪法原理上看，宪法是人民建国的契约，立宪时还没有国家及国家元首，因此不存在国家元首签署的问题，然而修宪是建国后的行为，不仅具有人民性——是人民通过立法机关实现的，而且具有国家性，因此从理论上说宪法修正案也应由国家元首签署后才能公布，如日本宪法第7条明确规定宪法修正案由天皇公布。[24]至于宪法解释，不论是司法机关解释还是专门机关解释，基本上都是与诉讼紧密结合的，司法独立的宪法原则使国家不宜介入其中，尤其是当国家元首兼有一定行政职权时，司法对行政的制约功能更使其不宜插手，同时案件的具体性、频发性也使国家元首难以插手（即使仅仅是签署）。然而我国的宪法解释有所不同，由于实行立法解释体制，宪法解释在性质上类似于立法行为，在这样的体制下，全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的普通法律都是由国家主席签署后公布的，[25]宪法修改和宪法解释也应遵循至少同样的（本应是更严格的）程序，因此《立法法》第58条第1款的规定应同样适用于宪法解释，只是将其中的“法律”改为“宪法解释”即可：“签署公布宪法解释的主席令载明该宪法解释的解释机关、通过和施行日期。”
四、宪法解释的效力
我国宪法第67条明确规定全国人大常委会有权解释宪法，但宪法第62条又规定全国人大有权“改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，因此全国人大常委会是我国有权解释宪法的机关，但并不是具有最高宪法解释权的机关，全国人大常委会对宪法的解释可能并不一定具有最高或最终的效力。有学者认为，在我国，全国人大常委会是宪法解释的“显形主体”，全国人大是宪法解释的“隐性主体”。[26]《专家建议稿》第23条〔全国人大的审查〕规定：“全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会作出的不适当的宪法解释。”重申了全国人大在宪法解释权方面的最高性。[27]
由于我国的宪法解释属于立法解释体系，且宪法解释权主要属于全国人大常委会，因此我国宪法解释的效力呈现出较为复杂的特点。《专家建议稿》第22条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力。”这里的法律效力是基本法律的效力还是普通法律的效力？还是与宪法或宪法修正案平行的宪法效力？
（1）宪法解释的效力应在宪法的效力之下
我国《立法法》第50条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”但宪法解释却不宜拥有与宪法同等的效力，宪法解释不能平行于宪法，这是宪法解释与宪法修正案的区别，修正案具有与宪法同等的地位，[28]修正案可以修改宪法，而宪法解释只能阐释、说明宪法而不能改变宪法（至少不能直接改变）。全国人大常委会没有修宪权，更没有制宪权，因此其对宪法的解释不能拥有与宪法同等的地位。《专家建议稿》第2条〔忠于宪法原则〕也规定：“解释宪法应当遵循宪法的规定和基本原则”，说明宪法解释不能改变宪法，其效力在宪法之下。
（2）宪法解释的效力应等同于基本法律的效力
宪法解释生效后是否高于基本法律？从制定机关来看，基本法律的制定权属于全国人大，但根据宪法第67条第3款的规定，全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。”既然常委会有权修改基本法，其修改条文具有与基本法同等的效力，那么常委会通过的宪法解释也应具有与基本法律同等的效力。如果宪法解释与基本法律相冲突，宜采用“后法优于先法”的原则，宪法解释若在后，应以宪法解释为准，相当于全国人大常委会以宪法解释的形式修改了全国人大基本法律的个别条文；若基本法律在后，应以基本法律为准，等于全国人大以基本法律的形式否定或修正了全国人大常委会的宪法解释。
（3）宪法解释的效力应高于普通法律的效力
全国人大常委会自己也有立法权，它既是立法机关，也是宪法解释机关，鉴于宪法具有比法律更高层次的位阶，因此二者虽同属于全国人大常委会的权力，其宪法性的权力应高于其法律性的权力，因此常委会的宪法解释其效力应高于它自己制定的普通法律。宪法第67条规定常委会的第一项职权是解释宪法，第二项职权是立法，第三项职权是修改基本法律，第四项是解释法律，从中可以推断其解释宪法权优于其立法权（优于常委会自己的立法权而不是优于全国人大的立法权），当然也优于常委会自己的解释法律权。宪法解释案公布后，常委会自己制定的相关法律如果与其矛盾，应及时修正。[29]
（4）各宪法解释之间的效力
全国人大常委会作出的宪法解释如果前后有矛盾，应以后面的解释为准，在这里同样适用“后法优于先法”的原则，即全国人大常委会如果认为自己以前对宪法的解释不符合宪法文本的规定或精神，可以通过重新解释加以改变。
注释:
# 本文为2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(编号503000120401)的阶段性成果。
[1] 二者为从属关系，表现为：宪法第62条规定全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第65条规定：“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”；第69条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”
[2] 宪法第67条规定，全国人大常委会不仅有宪法解释权，还有法律解释权，根据宪法第62条的规定，全国人大对它们均有“改变或者撤销”权，而全国人大“改变”法律解释时，也是在行使法律解释权。
[3] 韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。
[4] 韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。该条明确提出的是进行“审查”（而非“解释”）的要求，这进一步说明宪法解释很难脱离违宪审查而独立存在，但违宪审查不一定都包括宪法解释，有些审查需要解释宪法，有些审查不需要解释宪法。
[5] 韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。
[6] 党的十八届四中全会《决定》。
[7] 韩大元：《宪法解释程序法的意义、思路与框架》，《浙江社会科学》2009年第9期。
[8] “在请求书中要指明如下内容：1、请求书需要寄达的联邦宪法法院机关的具体名称；2、请求人的名称（在公民的申诉书中要写名公民的姓名和父称）、地址以及请求人的其他有关材料。3、有关请求人代理人及其职务的必要材料，法定代理人除外；4、受质疑法令的颁发机关、以及参与有关职权范围争议的国家机关的名称和地址；5、俄罗斯联邦宪法和本法律文件定的有关向联邦宪法法院提出案件审理请求权利条款的内容；6、需要予以审查的法令以及需要予以解释的俄罗斯联邦宪法有关条款的确切名称、编号、通过的日期、来源以及其他有关材料；7、本法律文件定的联邦宪法法院对案件审理请求进行审议的具体原则；8、 请求人对所提问题的看法以及作为法律依据引用的俄罗斯联邦宪法相应条款的具体内容；9、向联邦宪法法院提出与询问书，申请书和申诉书有关的其他要求；10、 随案件审理请求书所附文件的清单。”
[9] “随审理书需要附上以下文件：1、需要予以审查与解释的法令和联邦宪法条款的原文；2、表明有代理人职务的证明文件和其他凭证（法定代理人除外），以及表明作为代理人在联邦宪法法院发言权利的证明文件复印件；3、缴纳国家费用的凭证；4、用其他文字书写的所有文件和材料的俄文译本。随审理请求书可以附上建议参加联邦宪法法院会议的证人和鉴定人名单，以及其他文件和材料。将请求书和根据本条第一款的要求随信所附的证明文件及其他材料的复印件一式三十份提交给联邦宪法法院。公民需提交一式三份有关证件的复印件。”
[10] 参见乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第190页。
[11] 《十届全国人大常委会十四次委员长会议在京举行》，http://www.sina.com.cn 2004年03月27日，人民网。
[12] 维基百科：《全国人大常委会解释香港特别行政区基本法》，2015年3月6日访问。
[13] 维基百科：《全国人大常委会解释香港特别行政区基本法》，2015年3月6日访问。
[14] 韩大元、莫纪宏主编：《外国宪法判例》，中国人民东西出版社2005年版，第274-275、340-341页。
[15] 《专家建议稿》中对委员长会议职权的规定，主要来自《立法法》，有关《立法法》赋予委员长会议职权过大的问题，可参见马岭：《我国〈立法法〉对委员长会议职权的规定》，《学习与探索》2013年第8期。“
[16] 实际上是三部曲：“由全国人大法工委负责接收请求书，对其进行形式要件的审查；由全国人大法律委员会进行实质审查，就是否需要解释宪法提出意见。最后由委员长会议决定是否要向全国人大常委会提请解释宪法。”韩大元：《宪法解释程序法的意义、思路与框架》，《浙江社会科学》2009年第9期。
[17] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第93页。
[18] 法国宪法第61条第1款规定：“各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决。”第2款规定：“为了同样目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、六十名国民议会议员或者六十名参议院议员提交宪法委员会。”
[19] 韩大元、莫纪宏主编：《外国宪法判例》，中国人民东西出版社2005年版，第274-279、340-345页。
[20] 当然不是每个委员都需要参与起草，而是其中较为具备法律素质的委员——如宪法委员会（或法律委员会）的成员。而常委会的工作机构人员虽然通常也具有（甚至更具有）良好的法律素质，但他们不是民主选举产生的，因此只能作为助手协助宪法委员会的工作。至于《立法法》第32条的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。”是专门委员会对已经列入常务委员会会议议程的法律案的审议，这与法律起草阶段专门委员会的介入是不同的。
[21] 该条规定的专门委员会审议权的限制——“由委员长会议决定”是否需要“先交有关的专门委员会审议、提出报告”，既不符合宪法关于委员长会议性质的定位，也不符合议会的民主议事原则。
[22] 《专家建议稿》中赋予委员长会议过大职权的条文还有第19条第3款：“审议中仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，终止审议该宪法解释案。”
[23] 《立法法》第29条第1款规定了法律案的审议程序：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”立法实践中一审主要是“听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；”二审是“在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议”；三审是“在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。”
[24] 但许多国家确实没有元首公布宪法修正案的规定。
[25] 2015年3月修改后的《立法法》第59条第3款规定：“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。”既然法律的废止都由国家主席签署主席令予以公布，那宪法修正案和宪法解释就更应该“由国家主席签署主席令予以公布”。
[26] 范进学：《宪法解释主体论》，《中国法学》2004年第6期，第40页。
[27] 但这是重复宪法第62条的有关内容，笔者认为法律应细化宪法而不是重复宪法，以避免引起条文效力的混乱。
[28] 事实上宪法修正案并不能修正宪法的所有内容，如宪法的基本原则就是修正案不能修正的，除非重新制定一部宪法。
[29] 这四项职权的顺序，第一、二、四项的排列可以说明其职权的位阶，但第三项例外，因为第三项（修改基本法律）显然比第二项（制定普通法律）具有更高的位阶。从逻辑上讲，第三项与第二项最好颠倒一下顺序；从维护宪法文本的角度看，可以解释为制定普通法律比修改基本法律是全国人大常委会更经常行使因而也是更主要的职权（所以排在前面）。这一解释虽然在逻辑上有一定瑕疵（如果以是否“经常行使”的标准来划分，那么这四项职权都应该以此标准划分，而不宜适用两套标准，而其结果就可能是立法第一，修改基本法第二，法律解释第三，宪法解释第四，而这显然是不合适的），但如果认为维护宪法文本具有更高的价值，那么逻辑上的一点瑕疵是应该接受的。
马岭，中国青年政治学院法学院教授。
来源：《法学评论》2015年第4期。
