我一直认为“教育券制度（school voucher）”不仅能显著减少教育经费的错用，还能从根本上提高教育质量。这个观点至今不改，但我也越来越意识到，教育券面临三个根本的难题，使得它几乎不可能实施。相比之下，大力发展民办教育，才是提高教育效率的捷径。

教育券制度的做法是，政府兴办教育的责任不改，对教育的资助金额不减，但不再把教育资金经层层下发给学校，而是直接向学生发放“教育券”；学生家长凭“教育券”自由选择学校，并向学校支付“教育券”冲抵学费；成功争取到学生的学校，凭“教育券”向政府兑现。

教育券制度的第一个好处是公平。教育经费的划拨一向很不均匀，能就读好学校的学生，享受了大部分教育经费；而在教育券制度下，即使地处边远的穷学生，仍能足额领取并支配政府在计划中给他们的教育资助。

教育券制度的第二个好处是有效。在传统的做法下，学校之间不能说完全没有竞争，但这些竞争，主要是面向作为拨款人的上级主管，而不是作为顾客的学生和家长。引入教育券制度，学校和教师就必须直接面对学生、争取学生、向家长交待。这样，即使教育经费不增，教育质量也必定大大改善。

教育券的阻力在哪里？阻力首先来自教师团体。这是因为，一旦实施教育券，学校和教师将面对前所未有的竞争，原来一些习惯了照本宣科的教师，难以适应市场化的竞争挑战，所以他们会以各种理由反对教育券的实施。

具体而言，中国县乡级政府，都已经为每个教师建立了由上级财政直接拨款的工资帐户，教育的一大部分开支，即教师工资，已经有了固定的走向。这种工资帐户系统，被普遍看作是对教师福利的保障机制，而它是与教育券的思路相违背的。要搞真正意义上的教育券，就得取消这种例行划拨的体系。这样做的阻力很大。

教育券的第二层阻力来自舆论。许多人似乎认为，大家首先要的是免费教育，其次才是高质教育。更直截地说，首先要文凭，其次才要素质。他们认为，教育是社会调节工具，而政府普及教育目的，就是让人人都拿到某个程度的文凭，以符合“社会公平”的标准。因此，他们主张彻底的免费教育。殊不知，水涨船高，富人家的子弟，总会去找更好、更贵的教育。

教育券的第三层阻力，也是最根本的，来自公共财政的性质。在最早大力主张教育券的经济学家弗里德曼（M. Friedman）的理论框架看来，用于教育的财政预算是既定的，而教育券制度是更有效率地运用这笔既定资金的改进方案。这种理解大有问题。

事实上，各级政府预算的制定，并非一个“自上而下（top-down）”的过程；相反，它是一个“自下而上（bottom-up）”的过程。是各种基层的需求，逐步汇总而成那个最终由上级政府宣布的预算。在这个过程中，不同基层部门总是在争夺潜在的预算额度。换言之，弗里德曼所假设的那个既定的教育预算，假如没有基层教育部门的争取，就不会从天上掉下来。

在教育券制度下，谁有积极性向政府争取预算呢？教育管理部门已经无权划拨教育经费，没有积极性；学校是分立的，即使争取到更多的教育拨款，在教育券体制下这些拨款也很可能流入其他学校，也没有积极性；剩下只有分散的家长。实施教育券的最终结果，无异于让政府放弃教育的职责。

我自己不明白政府管教育有什么好处，因为市场本来完全可以胜任。但我也认为，要让政府放弃这个职责，难于上青天。今天我对教育券的看法是：它很理想，但不可行，所以与其谋求推行教育券，不如大力鼓励民间办学来得重要。

*本文受惠于由美国市场研究中心（Mercatus Center）资助、由美国乔治·梅森大学（George Mason University）与中国浙江大学合办的关于中国教育券实施情况的调研活动。