【摘要】法治中国的全方位建设包括法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设。法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念在同一时空使用时，可以认为“法治中国”是后三者的上位概念。后三者是“法治中国”的基本要素。法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指相对于国家公权力的政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治中国等四个概念的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标；而建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国。

【关键字】法治中国；法治国家；法治政府；法治社会

我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条确定，各级人民政府要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。习近平总书记在今年年初的全国政法工作电视电话会议上提出了“法治中国”的理念，此后，在新一届中共中央政治局第四次集体学习时又提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的实现“法治中国”理念途径的构想。

《宪法》、《纲要》和习近平总书记的讲话分别提到了法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念。过去我们的各种学术著作、论文和法律文献经常提到法治国家、法治政府、法治社会三个概念，且往往是分别单独使用这三个概念，很少有人将三者放在一起同时使用，更无人同时使用四者。因此，人们一般不对这三者、四者进行严格界分，通常赋予三者、四者以交叉或重合的涵义。[1]现在，习近平总书记将此四者者放在一起，提出要三者“一体建设”从而实现“法治中国”的目标。在这种情况下，我们就不能不对这四者的内涵做一定的区分，弄清这四者是什么关系，它们有什么异同。我们只有对法治中国、法治国家、法治政府、法治社会各自的目标、任务和标准有一个大致的了解，对这四者的相互关系和异同有一个初步的把握，才有可能在此基础上探索三者“一体建设”，从而实现“法治中国”的顶层设计目标。

一、对“法治中国”的多层面、多角度解读

有人认为，既然宪法已经提出了“法治国家”的概念，就没有必要再创设一个“法治中国”的概念。如果同时提出这两个概念，二者会发生重复：宪法中的国家当然是讲中国，中国当然是国家。但是，笔者认为，这种质疑并不能完全成立，或者至少是片面的：因为“国家”有两种意义的解读，一种是政治意义上的解读，这是相对于“社会”而言的，“国家”指国家机器，国家公权力，“社会”指NGO、 NPO等构成的市民社会（或称“公民社会”）。另一种是地域意义上的解读，是相对于“地区”和世界而言的，“国家”指一国内所有土地、人民和经济、政治、社会、文化等构成的整体，“地区”仅指一国内的某一行政区域或一定时期相对独立于一国的某一行政区域，“世界”则指由全球所有国家和地区构成的人类社会。既然“国家”有相对于“社会”的“国家”，就可以和应该有相对于“法治社会”的“法治国家”，既然有了“法治社会”、“法治国家”和“法治政府”，就可以和应该创设一个统合这三者的上位阶的法治整体概念：“法治中国”。当然，“法治中国”也就是《宪法》第5条所规定的“法治国家”，但这里的“国家”已经不是相对于社会的“国家”，而是包括了作为国家公权力的“国家”和相对于国家公权力的市民社会的“国家”（即地域意义上的“国家”而非政治意义上的“国家”）。

然而，即使承认“法治中国”的概念，如何理解“法治中国”的内涵和外延，法学界的解读也不完全一致，常有争议。这是可以理解的。而且，应该从不同层面和角度阐释与解读。例如，一些学者从法治国家、法治政府、法治社会三者统一的层面和角度去阐释、解读“法治中国”；另有学者从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治四环节的层面和角度去阐释与解读，还有学者从健全民主、完善法制、制约权力、尊重人权、保障公正的法治五要素的层面和角度去阐释和解读。这些阐释和解读没有必要相互排斥和互不相容。相反，应该相互补充，因为，多层面多角度的阐释和解读比任何单纯从某一个层面某一个角度阐释和解读能更全面、更深刻地揭示“法治中国”的内涵和外延，任何单层面的阐释和解读可能都会留下或多或少的“意犹未尽”。

笔者认为，对“法治中国”的理解，除了以上阐释外，还可以和应该从另一个层面和角度，即从中共十八大报告提出的我国建设和发展“五位一体”总体布局的层面和角度予以阐释和解读。中共十八大报告指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。毫无疑问，要建设法治中国，不能离开这“五位一体”的总体布局，必须将法治贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设之中。也就是说，只有在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的过程中重视法治，加强法治，以法治指导、规范、促进和保障经济、政治、文化、社会和生态文明的建设，进而实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的协调统一，我们才能实现法治中国的整体目标。

因此要全面、正确认识和理解法治中国，建设法治中国，就必须全面、正确把握作为法治中国“五位一体”构成要素的法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的具体标准和要求。

法治经济的具体标准和要求主要包括两方面：一是政府依法管理经济，必须以法律限制政府干预经济、管理经济的权力和手段，以法律规范政府调控经济、规制市场的方式和程序，减少、压缩，乃至消除政府违法、恣意干预经济主体经济活动的空间，防止和尽量避免政府侵犯经济主体的合法权益并在政府违法干预和侵权时，为被干预、被侵权者提供有效的救济途径。二是从事经济活动的组织、个人必须依法进行经济活动，这就要求国家为经济活动和市场交易提供完善的法律规范，特别是民、商事法律规范，并要求从事经济活动的组织、个人严格守法，诚信经营，对不正当竞争和以假冒伪劣产品侵犯消费者权益的行为予以严厉惩治，通过严格执法来维护市场经济秩序。

法治政治的具体标准和要求主要包括三个方面：一是执政党依法执政，必须建立和完善保障执政党在宪法和法律范围内活动的体制、机制和制度；要通过法律明确党与人民代表机关、政府、司法机关的关系；正确处理党对国家的领导与党的各级机关及其领导人接受法律监督的关系；保证党的决策、执政行为透明；党内腐败和滥用权力行为能依法得到追究。二是政府依法行政，必须健全、完善控制政府权力范围、边界，规范政府权力行使的行政组织、行政程序、行政法制监督和问责的法律制度；加强人大对政府财政、政策和政府组成人员依法行使职权的监督，以及人民法院对政府及其工作部门行政行为合法性的司法审查；推进政府的廉政、勤政建设。三是公民依法参与国家管理，必须推进政治体制改革和行政管理体制改革，使公民在国家政治生活中真正享有知情权、表达权、参与权和监督权，逐步扩大票决民主和发展协商民主。

法治文化的具体标准和要求主要包括两个方面：一是在国家意识形态和国民观念中培植法治精神和法治理念，必须加强法治宣传和法治教育，让法治精神和法治理念进教材、进课堂、进广播电影电视、进文学作品，从而潜移默化地影响国民的思想、观念和行为方式。二是促进国家文化产业建设的法治化，必须通过加强文化立法和执法，发展和促进国家文化产业建设，规范文化产业建设的行为和企业、组织、个人的文化活动。

法治社会的具体标准和要求主要包括三个方面：一是依法推进国家公权力向社会转移，必须坚持“三个凡是”的原则：凡是个人能够自主决定的事项，国家公权力不要越俎代庖；凡是市场能够有效调节的事项，国家公权力不要干预；凡是社会能够自律管理的事项，国家公权力不要包揽取代。二是依法保护社会组织、团体的权利，规范社会组织、团体的活动，国家应保障公民的结社自由，培植和发展更多的社会组织、团体，形成大社会、小政府的机制。要依法保护社会组织、团体的权利，规范社会组织、团体的活动，则必须制定社团法，在社团的建立、运作和监督、管理上做到有法可依；此外，还必须健全完善社团组织的自律机制，通过软法规范社团的活动和行为。三是依法推进社会管理创新，既要建立健全激励和促进社会管理创新的的体制、机制，调动管理者与被管理者参与创新的主动性和积极性；又要正确处理创新和依法的关系，创新要在法律的指导下进行，创新不能突破法律的基本原则和基本制度界限。

法治生态文明的具体标准和要求也主要包括三个方面：第一，国家建立严格的环境、生态保护法律标准，必须修改、完善我国现行的各种环境、生态保护法，提高保护标准和改进保护措施，使之和人与自然可持续发展的需要相适应。第二，国民形成强烈的环境、生态保护法律意识，必须加强环境、生态法律保护的宣传、教育，特别是通过环境污染危害性的实例宣传、教育，使国民认识环境保护的重要性和迫切性，提高环保自律和他律的主动性、积极性。第三，政府建立严格的环境、生态保护执法制度，必须通过立法和修法建立两种严格的责任追究制度：一是对环境污染者的严格责任追究制度，要保障政府环保机关惩治环境污染者和环境污染行为有法可依，有严法可依；二是对政府环保机关及其公职人员的严格责任追究制度，保障监督机关对失职、渎职的政府环保机关及其公职人员问责有法可依，有严法可依。

经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面、协调推进，是保证中国科学和可持续发展的必须，法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明全面、协调推进，则是建设法治中国，实现法治中国梦的必须。

二、法治国家、法治政府、法治社会三概念的辨析

《百度百科》对法治国家、法治政府和法治社会这三个概念分别有一个解析：关于“法治国家”，认为是在德语中最先使用的。早期的法治国是指中世纪欧洲的某种国家形式，尤其是德意志帝国，当时被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级宪政运动的产物，其基本含义是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，所以，法治国家有时又称法治政府。《百度百科》认为，法治国家的条件和标准有五：（1）通过法律保障人权，限制公共权力的滥用；（2）良法的治理；（3）通过宪法确立分权与权力制约的国家权力关系；（4）赋予广泛的公民权利；（5）确立普遍的司法原则，司法独立等。法治国家的形式标志有四：（1）完备统一的法律体系；（2）普遍有效的法律规则；（3）严格公正的执法制度；（4）专门化的法律职业。法治国家的实质标志同样有四：（1）法律与政治关系的理性化制度；（2）权力与责任关系的理性化制度；（3）权力与权利关系的理性化制度；（4）权利与义务关系的理性化制度。[2]

关于“法治政府”，《百度百科》的解析是：法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律加以固定。法治政府的关键是要推进政府法制建设，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。《百度百科》认为，建设法治政府的制度主要有四：（1）重大决策的听证制度；（2）重要事项的公示制度；（3）重点工作的通报制度；（4）政务信息的查询制度。[3]

关于“法治社会”，《百度百科》的解析是：法治社会是和人治社会相对而言的；它是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系和解决社会纠纷，人人在法律面前平等，执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。一个成熟的法治社会，必须具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。简约而言，法治的精神方面主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决支持，养成了自觉遵守法律法规，并且通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面的纠纷的习惯和意识。在法治社会中，法律和行政法规等由规范的民主程序制订出来，司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。《百度百科》认为，法治社会的特点是：法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。法治作为一种治国的基本规则，要求法律成为社会主体的普遍原则，不仅要求公民依法办事，更重要的在于制约和规范政治权力。[4]

显然，《百度百科》对法治国家、法治政府、法治社会的上述解析并非是同一学者在同一时空所为，从而在逻辑上并不很严密，内容上亦不完整。此三个概念的共性是法治，差别是国家、政府、社会的内涵和外延不同。当然，相同涵义的法治与不同涵义的国家、政府、社会组合构成相应新的概念后，其中的法治涵义亦不再完全相同，各自的重心会有所差别。例如，法治国家的“法治”可能更强调权力控制；法治政府的“法治”则更强调依法办事、依法行政；法治社会的“法治”更强调人权保障。

要在同一时空同一语境解析法治国家、法治政府、法治社会的涵义，可能要循以下三个步骤进行：首先探讨国家、政府、社会的不同内涵和外延；其次，研究法治国家、法治政府、法治社会中法治的共同要件；最后，分析法治分别与国家、政府、社会组合后法治涵义重心的差别，法治与国家、政府、社会组合后形成的法治国家、法治政府、法治社会三个概念的异同。

首先来考察国家、政府、社会三个语词涵义的区别。《现代汉语词典》的释义分别是：（1）国家，1）指阶级统治的工具，同时兼有社会管理的职能；2）指一个国家的整个区域。作为国家重要表现形式的“国家机关”则指行使国家权力、管理国家事务的机关，包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队等。[5]（2）政府，指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。[6]（3）社会，1）指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；2）泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。[7]当然，词典对国家、政府、社会的释义只是阐释其最一般的涵义。在法律意义上，“国家”在很多时候即指广义的政府，包括行使国家立法权、监督权、重大问题决定权的权力机关、行使国家行政权的行政机关、行使国家司法权的司法机关等；“政府”通常指狭义的政府，即仅指国家行政机关；“社会”亦有广义和狭义之分：广义的包括国家、政府、政党和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体，狭义的则仅指相对于国家、政府的社会共同体，主要指NGO、 NPO性质的社会组织、团体，也包括政党，甚至包括市场经济组织。

因此，法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家包括整个国家权力（立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）的法治化；法治政府仅指国家行政权行使的法治化；法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。而在法治国家、法治政府、法治社会三个概念分别单独使用时，法治国家可指整个公权力（包括国家机关、政党和社会共同体组织行使的国家公权力、社会公权力）的法治化；法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使国家行政权的法治化；法治社会既可指广义社会的法治化，也可指狭义社会的法治化。从而，法治国家与广义的法治政府、广义的法治社会的内涵虽然不同，但外延基本差不多，广义的法治政府的外延稍小于广义的法治国家和法治社会。

无论是法治国家、法治政府，还是法治社会，其中的法治内涵既有共性，也有差异。法治最重要的共性要素包括：（1）宪法和法律至上：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。[8]（2）公权力得到控制和制约：确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。[9]现代公权力控制和制约机制不仅包括对国家公权力的控制和制约，而且包括对社会公权力的控制和制约；不仅包括公权力的相互制约，而且包括私权利对公权力的制约。（3）人权得到保障：公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，公民的人身自由、人格尊严不受侵犯，宪法和法律规定公民享有的各项权利能得到实现。[10]（4）政务公开、透明：任何国家公权力机关都应当及时准确地公开其公权力运作的信息，提高公权力运作的透明度。[11]在现代社会国家公权力日益向社会转移的情况下，社会公权力运作的公开透明同样是法治的重要要素。（5）司法独立、公正、权威：法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的非法干涉，确保司法的独立和权威。法院严格实行公开审判、法庭辩论、律师辩护等制度，确保司法公正。[12]

上述法治的各项要素是法治国家、法治政府和法治社会的共性要素。当然这些要素在三种法治形态中的比重是有差别的：法治的第二个要素可能在法治国家中有更大的比重；法治的第四个要素可能在法治政府中有更大的比重；法治的第三个要素可能在法治社会中有更大的比重。当在特定时空谈论三种法治形态中某一种形态时，自然会不可避免地强调五项要素中某一项或某几项要素。但当我们在同一时空探讨推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设的任务时，当然就应该和必须同时注重这五个要素，依当时当地的具体情形有步骤、有轻重缓急、协调有序地推进这五个要素的均衡发展。

三、建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键

建设法治国家为什么是建设法治政府的前提？道理有四：其一，法治政府必须依法行政，有法可依。这就必须有健全的立法机关，有保障立法机关正常运作、及时向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法机关和完善的法律制度乃是法治国家的必须的要件。其二，法治政府必须是依良法行政的政府，[13]“良法”的产生取决于法治国家的科学立法、民主立法的机制。其三，法治政府必须是权力受监督制约的责任政府，更有效的监督制约应来自外部，如国家权力机关的监督、司法机关的监督。法治国家建设的重要内容即在于完善这种外部监督机制，如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度、行政诉讼制度、法院独立审判制度等。[14]其四，法治政府的依法行政在很大程度上取决于中国共产党的依法执政，而中国共产党的领导必须坚持依法执政的原则（党必须在宪法和法律范围内活动，必须依宪法和法律实施领导），依法执政乃是法治国家、法治社会的基本要素。据此，法治政府必须以法治国家为前提。没有法治国家，不可能有法治政府。

那么，建设法治政府为什么是建设法治国家的关键？论据有三：其一，政府是国家机关中规模最大、公职人员最多、职权最广泛、公民与之打交道最经常、最直接的机关。因此，法治政府建设的目标、任务实现了，法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。其二，政府承担着管理国家内政外交的职能，国家治理的法治化，很大程度上取决于国家内政外交事务管理的法治化。而建设法治政府，则是实现国家内政外交事务管理法治化的别无选择的途径。其三，法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要的指标。没有法治国家，就没有法治政府，不能想象没有法治政府的法治国家。

四、建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件

建设法治国家是建设法治社会的基础，理由有三：其一，法治国家是成就法治社会各种优势的基本前提。《新浪网》有一博文认为，法治社会有三大优势：最大优势是个人的自由度较高。法治社会人的行为依据就是法律，而非个人或执政者的好恶。只要在法律允许的范围内，每个人可以做自己力所能及的任何事情，可以尽情地放飞思想的翅膀。这样的社会的发展必然是多元的，能制造出各种新奇的物件，能产生各种相互矛盾的观点和理论，创新不需要鼓励，它是一种常态。第二个优势是相对于人治社会更容易地保持社会稳定。法治社会的基础是民主，民主就要求公民对公众事务进行平等协商，而非采用暴力的方式解决社会矛盾。第三个优势就是出现重大决策失误的可能性会小一些。由于决策者没有无限的特权，他的决策必须得到一批人的认可，他在决策时不得不小心谨慎，并且在努力说服他人认可自己的决策过程中自然会完善和修正自己的决策。[15]考察法治社会上述三项优势，哪一项都须以法治国家为基础：没有法治国家，不可能有个人自由、社会稳定和减少、避免决策失误。其二，社会公权力组织的生长、发展是法治国家建设的产物。在高度集权的国家，NGO、 NPO等社会公权力组织的生存受到种种限制、打压，国家公权力执掌者害怕社会组织发展会威胁他们的集权统治，会极力给社会共同体的生长发育设置重重障碍，从而难以有法治社会发展的空间。只有在法治国家的条件下，社会共同体才会蓬勃生长发育，国家公权力也才会主动地向社会转移，社会公权力发展壮大了，才谈得上建设法治社会。其三，法治国家为社会公权力的良性运作提供保障。随着市场经济和民主政治的发展，社会公权力必然相应增长、发展。社会公权力虽然不具有国家公权力所具有的强制力和扩张性，但如果不加适当约束、规范，也有发生滥用、腐败的可能。对社会公权力约束、规范主要有两个途径：一是社会公权力组织的自律途径（主要通过软法）；二是国家监督途径（主要通过硬法）。可见社会公权力的依法运作有赖于法治国家建设，而社会公权力依法运作乃是法治社会的重要标志。

为什么又说建设法治社会是建设法治国家的条件呢？理由主要有三：其一，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设提供适宜的环境。很显然，只有不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治社会环境，才可能不断推进法治国家的建设。当然，法治社会与法治国家的建设是一个互动的过程，法治社会的建设也有赖于，而且更有赖于法治国家的建设，这一点前已论及。其二，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设提供完善的制度机制。法治国家的基本要素之一是对国家公权力的监督制约机制。这一机制主要包括三个环节：国家公权力的相互监督制约；社会公权力（如行业协会、社会团体、基层自治组织等）对国家公权力的监督制约；公民、法人和其他组织对国家公权力的监督制约（以权利制约权力）。第一个环节是法治国家建设本身的任务，而第二、三个环节则有赖于法治社会建设。只有加强法治社会建设，夯实公民社会的基础，才有可能真正把国家公权力关进制度的笼子。其三，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设不断注入动力、活力。法治社会是国民人权和自由获得有效保障的社会，国民人权、自由有了切实保障，他们就会不断增强当家作主的意识，焕发出无穷的创造力和追求美好幸福生活的热情。国民这种当家作主的意识、创造力和热情正是法治国家建设所特别需要的，且是用之不竭的动力、活力。在一个国民没有自主精神，没有追求，没有改革创新热情，只知愚忠，只知服从，只知个人自保的国度里，是不可能建成法治国家的。

五、建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标

为什么说建设法治政府是建设法治社会的保障呢？根据有四：其一，政府是社会的管理者，社会建成个什么样子，政府起着关键的、甚至决定性的作用。胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中论述全面建成小康社会的目标时，同时提出了建设法治社会和建成法治政府的要求，而建成法治政府乃是建设法治社会的基本保障。胡锦涛阐述的小康社会目标中的第二项目标即是法治社会目标：“人民民主不断扩大，民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。为实现这一目标，就必须深化行政体制改革，落实法治政府建设的具体任务：“按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，……让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。[16]其二，政府是社会的表率，社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了政府依法行政的六项基本要求：合法行政；合理行政；程序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。这六项要求，特别是其中的合法、合理、程序正当、诚实守信也是法治社会的基本要求，只有政府严格遵循和实现了这些要求，才有可能带动全社会民众事事讲法、讲理，处处讲公正、讲诚信，逐步培植起法治社会的环境。其三，政府是法治社会的指导者和推动者。法治社会的形成是各种因素促成的结果，其中一个非常重要的因素即是政府的指导和推动：政府通过制定行政法规、规章和规范性文件为社会组织、团体和个人提供行为规则（作为法律的具体化和补充），通过行政执法（行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制等）为社会提供秩序，通过行政复议、裁决、调解、仲裁为社会提供解纷机制，通过行政指导为社会提供咨询、建议和选择性行为方案。而政府要通过这些行为指导和推进法治社会建设，就必须首先使自己的这些行为法治化。在此意义上，可以说，法治政府是法治社会的前提，没有法治政府，就没有法治社会。其四，政府是社会公平正义的保障。社会公平正义是法治社会的基本要素，而社会的公平正义必须通过政府提供相应的“公共物品”而实现。“公共物品”的范围是非常广泛的，保障社会公平正义的最基本的“公共物品”，包括支撑和维系国民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”[17]的社会福利和社会基本公共服务机制（如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等）。广义的“公共物品”还包括前面提到的社会治安秩序和社会解纷机制。社会治安秩序和社会解纷机制对于社会公平正义同样是不可缺少的。当然，政府并非“公共物品”的唯一提供者。但是，作为法治政府，提供保障社会公平正义的“公共物品”是其最重要的职责。一个社会，只有当它有了充足的保障社会公平正义的“公共物品”供给时，才能称为完善的法治社会。

根据上述论据，关于“建设法治政府是建设法治社会的保障”的论点应该可以成立了。那么，如何进一步证成“建设法治社会是建设法治政府的目标”这一论点呢？对此论点，主要论据有三：

其一，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》确定的法治政府目标中即有诸多建设法治社会的内容。《纲要》确定的目标共有七项。其中第一项中关于“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺”的要求；第二项中关于行政立法应“充分反映客观规律和最广大人民的根本利益”的要求，第三项中关于“公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件的能力明显增强”的要求，第四项中关于“政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”的要求，第五项中关于“高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解”的要求等，显然都是法治社会建设的内容。建设法治社会即构成法治政府建设的目标（当然只是目标之一，非唯一目标）。

其二，政府是社会的手段，政府是由社会产生并且为社会存在，而不是相反。因此，建设法治政府的目的是要为国民创建一个美好幸福的社会，这个美好幸福的社会就是法治社会。

其三，广义法治社会的内容包括法治国家和法治政府。在广义法治社会的语境下，法治政府建设工程只是法治社会建设总工程中的一个子工程。子工程为总工程服务，建设法治政府是为建设法治社会奠基，建设法治政府的最终目标是建设法治社会。

【作者简介】

姜明安，北京大学法学院教授。

【注释】

文是笔者在此前的若干研究成果的基础上完成的。笔者过去曾就法治国家、法治政府和法治社会三者的关系写过文章，也曾就法治中国的涵义做过解读。这篇文章是把这四者放在一个平面，研究它们的相互关系，探讨如何在中国全方位实现法治的目标，即建设法治中国的问题。

[1]如张文显等学者认为“法治国家”包含“法治政府”：“对于法治国家来说，法治政府是其最核心、最根本的部分”。建设法治国家的任务包括建立完备的法律体系、实现依法执政、加强宪法和法律的实施、实现民主政治的制度化和法律化、依法行政，建立法治政府、建设保障社会公正的司法制度、完善权力制约与监督机制以及增强全社会的法律意识和法律素质，见张文显等主编：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第369-373页。李林和杨建顺教授认为，法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家，是坚持宪法法律至上的国家，是尊重和保障人权的国家，是坚持依法执政，坚持民主立法、科学立法、高质量立法，坚持依法行政的国家，是严肃依法独立公正行使司法权和监督制约公权力的国家。法治政府相对于法治国家是一个更为具体的概念，法治政府的核心要求包括：行政权的获得要有宪法和法律的依据，要依法（实体法和程序法）实施行政行为，要与建设廉洁政府、服务政府、高效政府相联系，要有权必有责，任何违法行为都要受追究。法治社会相对于法治政府和法治国家，则处于基础的地位。“如果没有坚实的社会基础、有序的法治社会建设，法治政府和法治国家根本无从谈起”。“在法治社会中，应把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。……社会应该具有法治的秩序和法治的信仰，法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下来进行自由的活动。法治社会应该做到和谐、有序、稳定。”见杜晓、许尚楸：《权威解析三个“法治”为何要“一体建设”》，载2013年3月1日《法制日报》第4版。

[2]参见百度百科，baike.baidu.com/view/1670084.htm.（最后访问时间：2013年6月27日）。

[3]参见百度百科，baike.baidu.com/view/1983669.htm.（最后访问时间：2013年8月27日）。

[4]参见百度百科，baike.baidu.com/view/1370517.htm.（最后访问时间：2013年8月27日）。

[5]中国社会科学院语言研究所：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第5版，第520页。

[6]中国社会科学院语言研究所：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第5版，第1741页。

[7]中国社会科学院语言研究所：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第5版，第1204页。

[8]参见《中华人民共和国宪法》第5条。

[9]参见“习近平在十八届中央纪委二次全会发表重要讲话”，搜狐新闻网，http：//news.sohu.com/20130122/n364299727.shtml（最后访问时间：2013年9月12日）。

[10]参见《中华人民共和国宪法》第33-50条。

[11]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第1、 6条；国务院：《全面推进依法行政实施纲要》第3-5条。

[12]参见《中华人民共和国宪法》第125、 121、 131条。

[13]亚里士多德指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第199页。

[14]参见《中华人民共和国宪法》第62、67、71、73条；《行政诉讼法》第1、3、5条。

[15]参见何时能成：“我们为什么要建设法治社会”，新浪博客，blog.sina.com.cn/s/ blog_4b14a8c20100.（最后访问时间：2013年1月1日）。

[16]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载2012年11月18日《人民日报》第1版。

[17]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载2007年10月25日《人民日报》第1版。