【摘要】改革开放以来，我国的区域发展格局和增长极布点模式历经几次较大的调整，区域经济发展战略逐步形成了整体性、网络化和增长极多元化的特征。在区域经济新格局下，区域发展战略的功能不断增加和细化，近期密集出台的专题型试验区和区域发展规划上升为国家发展战略被分别赋予了不同的功能。区域经济发展战略的调整和中国经济发展格局的变化影响到中央与地方以及地方之间的关系，中央向地方以新的方式赋权，地方以新的方式影响中央的政策，地方政府之间的关系也得以拓展。
【关键词】国家级试验区|国家发展战略|府际关系
2008年以来诸多专题型国家级试验区纷纷设立，相当一批地方发展规划上升为国家发展战略，中国的区域发展战略出现变化。一方面国家对区域发展格局进行重新设计，以更为科学的国土空间规划为区域发展战略制订的出发点，并且细化了区域发展的布局。另一方面国家鼓励地方根据自己的优势，发展自己的特色，通过吸收地方区域发展思路，丰富国家区域发展战略。国家区域发展战略的这种重大调整也导致府际关系发生变化。
一、改革开放以来中国区域经济发展战略的演变
1978年以来，中国的区域发展格局在区域发展不平衡的影响下不断变化，区域发展战略也在不断调整。
(一)中国区域发展格局的演变
中国在区域发展的格局上经历了东中西三大地带、东中西加上东北四大板块、“三大五小”和六个核心经济圈、四类主体功能区等演变，在区域划分的依据、目的等方面也逐步变化。
1．东中西三大地带的区域架构
20世纪80年代，中国的区域概念体现为东部、西部、中部三大地带。作为改革开放的重点地区，东部沿海最先开放的地区在广东和福建，最早的经济特区设置在深圳和珠海，其后陆续设立的经济开发区(国家级的)也主要分布在东部沿海地区。由此，东中西三大地带成为国家经济社会统计的一个区域划分依据。
然而，三大地带的划分存在一定的问题。一是西部地区的范围太大，其中内蒙古的东部实际上位于东北地区，而东北地区是划在中部地区的。二是中部地区的范围有“跳跃”，除了中部六省之外还包括东北三省，而东北三省从地理位置上看并不在中部;其中辽宁沿海地区实际上属于东部沿海。三是三大地带提出后相当长时间里并没有作为政策概念，比如东部地区从来没有统一的区域政策，也没有真正成为政策概念，通常的提法则是沿海地区。
随着东部沿海地区与西部内陆，尤其是边疆地区的发展差距明显拉大，使得国家不得不重视如何缩小地区发展差距，开始注重帮助落后地区的发展。1999年国家为缩小东部地区与西部地区的发展差距而提出西部大开发战略①，2000年1月国务院决定成立西部地区开发领导小组，由国务院总理任组长，中共中央、国务院19个部门的主要负责人为领导小组成员。国务院西部地区开发领导小组下设办公室，在国家发展计划委员会单设机构，具体承担领导小组的日常工作，国家发展计划委员会主任兼任办公室主任。同年6月，国务院西部地区开发领导小组成员增加至包括23个中央部门的主要负责同志，并在后来的发改委里设西部开发司。东中西三大地带的政策意义是从西部大开发战略的实施开始的。
2．四大板块的格局细化
先有东部地区实现率先发展，接着西部地区开发得到国家重视，西部地区2002年经济增长速度首次超过中部地区。这使得中部地区意识到自己的发展危机，在发展水平上不如东部，在发展速度上不如西部，出现了所谓的不东不西、不是“东西”的说法。而此时的中部只是中部六省，不包括东北地区，中部地区地理范围的划分问题凸显出来。面对区域经济发展的不平衡与地理划分所凸显的问题，国家的区域概念开始突破东中西三大地带，把东北地区单独考虑。东中西三大地带不再作为区域发展战略和区域政策制定的主要依据，而是改为四大“板块”。
国家“十一五”规划纲要按四大“板块”的空间架构，提出了“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，推进东中西良性互动”的区域发展总体战略。2003年国家提出振兴东北地区等老工业基地的战略，同年成立国务院振兴东北老工业基地领导小组，国务院总理任组长，29个部委首长为成员。2004年设立国务院振兴东北老工业基地领导小组办公室，同时在发改委设东北振兴司。振兴东北的战略取得明显的成效，2009年国务院发布《关于进一步实施老工业基地振兴战略意见》，总结所取得的成就为“以国有企业改革为重点的体制机制创新取得重大突破，多种所有制经济蓬勃发展，经济结构进一步优化，自主创新能力显著提升，对外开放水平明显提高，基础设施条件得到改善，重点民生问题逐步解决，城乡面貌发生很大变化”。该《意见》第二十五条要求:建立东北地区合作机制。建立东北地区四省(区)行政首长协商机制，定期研究协调跨省(区)重大基础设施项目建设、产业布局，以及区域协调发展等问题，并对老工业基地调整改造的重大事项提出意见建议。
与此同时中部地区也开始进入决策，成为政策概念。2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起，2004年12月中央经济工作会议再次提到促进中部地区崛起。2005年3月，温家宝总理在政府工作报告中提出“抓紧研究制定促进中部地区崛起的规划和措施”，2006年2月15日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究促进中部地区崛起问题。2006年出台的《关于促进中部地区崛起的若干意见》为中部六省提供了重要战略机遇。2009年通过《促进中部地区崛起规划》，2010年8月，国家发改委通过《促进中部地区崛起规划实施意见的通知》和《关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知》，旨在深入实施《促进中部地区崛起规划》。中部崛起战略的一个特点是中部六省自发合作的动力强，预计《促进中部地区崛起规划》的实施可以获得足够的地方支持。
3．“三大五小”和六个核心经济圈体现区域化与城市化的结合
“十一五”期间，中国区域发展战略随着区域发展格局的聚集与分散而进一步细化，区域经济发展形成了东部沿海“三大五小”和全国范围内6个核心经济圈(带)的空间格局。这一空间格局以沿海或沿江为依托，覆盖了从东北到西南的全部沿海地区，华北、华中、华南以及中部地区和部分西部、东北地区也被囊括在内。具体而言，“三大”是指环渤海地区、长三角和珠三角地区，“五小”则是指辽宁沿海、山东黄河三角洲生态经济区、江苏沿海经济区、海峡西岸经济区和广西北海经济区。这是继1984年国务院批准十四个沿海开放城市后，国家推动东部发展的又一重要布局，“三大五小”的开发格局使得中国东部沿海地区的经济区连成一片。六个核心经济圈(带)包括首都经济圈、环渤海经济圈、东海经济圈、南海经济圈、长江中上游经济带以及黄河中游经济带。从区域分布特点来看，“三大五小”和六个核心经济圈(带)呈现明显的交叉，“大圈套小圈”现象普遍存在。“五小”中的辽宁沿海、山东黄河三角洲生态经济区位于环渤海地区，江苏沿海经济区位于长三角地区，形成“大”中有“小”、“大”“小”交叉的格局。这种交叉也体现在六个核心经济圈(带)的分布上:首都经济圈和渤海经济圈有交叉，东海经济圈则跨越长三角和海西经济区，南海经济圈跨越珠三角和北部湾经济区。而内地的核心经济带分别以长江流域和黄河流域为轴，均为跨省的经济区，其中长江中上游经济带以武汉城市圈、长株潭城市群、成渝地区、昌九地区为依托，黄河中游经济带以中原地区、关中地区以及国家能源基地为依托。这种区域经济分布的一个特点是贯穿了东中西三大地带，有利于缩小区域发展差距。另一个特点是城市群(圈)之间在辐射圈边缘上有交叉和重合，对于位于边缘的地方提供了多重机会。总的说来，这种区域发展的格局更为强调区域内部的经济联系。
4．四类主体功能区从国土开发的角度规划区域发展
从“三大地带”到“四大板块”，再到“三大五小”和六个核心经济圈(带)的形成，区域经济格局提法的改变体现了中国区域发展战略由不均衡到均衡协调发展的转变。然而，在这样的区域发展规划下，区域经济除了要注重均衡和协调之外，还应该考虑科学开发和可持续发展问题。针对区域经济发展过程中国土空间的开发模式问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》，对主体功能区的内涵和划分做出了阐释:按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类;按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类;按层级，分为国家和省级两个层面。作为中国首个国土空间规划，四大主体功能区的划分强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，以此来控制开发的强度，完善开发的政策。
四大主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在区域概念上是有区别的。
第一，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，比如“四大板块”的划分正是立足于东中西以及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，进一步引导地方和区域经济的发展。
第二，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据，侧重可持续发展;而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划为经济区域以及地方政府制定本区域和本地发展规划指明了方向，提出了限制条件，主体功能区规划的颁布意味着各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己资源和生态条件撑的能力为限，同时又必须考虑到本地在全国的地位和作用。
第三，主体功能区的划分是国家视角，从全国出发，兼有实现全国区域发展合理布局和平衡区域发展的功能。而“三大地带”等区域划分是区域和地方视角，各个区域从区域和地方均以促进本区域的经济发展为目标，其结果有可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分涵盖全部国土，而以往的区域划分只有“三大地带”是涵盖全国的，这意味着中国的区域发展政策从“梯度发展”转向均衡发展。四类主体功能区内包含着若干经济区，不仅有“三大五小”和六个核心经济圈(带)，而且列出了更为小规模的经济区。此次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位，意味着今后经济区的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，地方发展与国家发展以新的方式连结得更为紧密。
主体功能区规划的最大特点是将城市化和区域化结合，而城市化和区域化恰好是中国作为超大规模国家经济连续高速增长过程中两个最为突出的特点。中国的城市发展将以资源承载能力和国土开发计划为依据，区域化与城市的发展、大城市的发展以及城市群的发展一致，以工业和农业的区域分工为依据。城市化和区域化的结合将使得中国的现代化发展更为合理。此外，作为对30多年来中国区域发展政策的总结，此次主体功能区规划目标的实现确定在2020年，因而预计中国的区域发展政策将稳定一段时间。
(二)增长极布点的变化
中国在增长级布点上经历了设立开发区(经济特区)、设立综合配套改革试验区、设立专题型改革试验区、把地方区域规划上升为国家发展战略等变化，逐步铺开增长级布点。
1．设立开发区或开放城市
改革开放初期的开发和开放集中在沿海和沿边地区，也有沿江地区(主要是长江)，开放开发的形式为设立经济特区和各种类型的经济开发区。经济特区最早在中国的沿海地区设立，1980年8月全国人大常委会颁布了《广东省经济特区条例》和《福建省厦门经济特区条例》，深圳、珠海、汕头、厦门经济特区成立，20世纪90年代设立浦东新区，21世纪初设立滨海新区，以及其他专题型的特区。开发区则包括国家级和地方政府级的两类，先是在沿海，接着扩展到内地，到目前国家级的开发区已经达到130家以上。1984年开始逐渐在全国范围内形成了“经济特区－沿海开放城市－沿海经济开放区－沿江和内陆开放城市－沿边开放城市”的多形式多层次的开发开放格局。经济特区、国家级经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区和出口加工区等特殊经济功能区成为一定区域范围内经济发展的引擎，经济特区的增加和新的经济特区、开发区的设立成为当前我国区域经济发展的新趋势，这“既体现了经济特区的生命周期理论，也反映了我国区域经济协调发展的需求”①。
对于不同类型的开发开放，国家在结合地区实际的基础上，分别给予了其不同的政策支持和发展定位。就特区和开发区而言实行的是“特事特办”，其在税收、土地等方面被赋予了一系列的优惠政策，这些“特权”在不同的经济发展阶段起到了不同的作用。改革开放初期的经济特区担负着探索创新的使命，特区经济打破了计划经济体制的束缚，成为市场经济的破冰之举;开发区也在政策的支持下，成为吸收外资的重要平台，充分发挥了产业集聚效应和区域辐射效应，成为地方经济发展的增长极。而对于沿海、沿边和沿江地区的发展，往往是立足于其特殊的地理位置，便于对外开放和开发，保税区和出口加工区等则是以工业和贸易为主。无论是经济特区还是开发区，作为促进本地区经济结构战略性调整和区域经济协调发展不可或缺的重要力量，二者都发挥着窗口、示范、辐射和带动作用，成为中国对外开放的前沿。设立经济开发区是中国改革开放以来最先使用的一种区域发展布点方式。
2．设立综合配套改革试验区
2005年前后，经济开发区在经过20多年的发展以后，原来设计的单项经济开发功能无法应对不断增加的社会管理和服务需求。单纯注重招商引资和某些产业的发展模式也难以再单项突进，需要其他方面经济政策的配合，综合配套改革试验区成为此时国家发展的需要。综合配套改革试验区模式的产生与中国经济的改革和发展密切相关，以往的改革往往是以经济体制改革为主导，随着各项改革的深入必然涉及政治、经济、社会多方面的内容，单一的改革不能解决当前社会的协调和可持续发展问题。面对整体性改革的需要，国家对区域经济发展模式作出了适当的调整，综合型综合配套改革试验区应运而生。自2005年6月21日浦东新区获批为全国首个综合配套改革试验区，目前已有滨海新区、深圳特区3个综合型综改区，从经济体制、行政管理体制、金融管理体制等不同角度尝试综合性改革。
由于被赋予了更大的政策支持和“先行先试”权，综合配套改革试验区往往被称为是“新特区”。总体上看，综合配套改革试验区模式的特点主要体现在三个“层面”②:一是国家层面，即对全国经济发展起到示范和带动作用;二是“综合配套改革层面”，即改革不是单一的经济改革，而是一项系统性的工程，以实现多层面、立体式的协调发展;三是“试验区层面”，着眼于制度创新，先行先试。与以往的经济特区和经济开发区相比，综合配套改革试验区“在改革驱动力上从国家政策支持转向地方制度自主创新，在改革的深度上从单纯的经济发展转向复杂的综合改革，在改革的广度上从单一的城市发展转向整体的区域进步，从经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等多个方面推动经济向纵深方向发展”③。较早获批的综合配套改革试验区更是从综合性改革的角度，探索不同层面的体制改革问题，强调整体制度的创新，相对于之后的专题型综改区而言，前者具有更大的战略优越性。综合配套改革试验区作为第二种区域经济发展布点方式，其基本思路仍然是梯度发展，以增长极带动其他地区的发展，但增长极的选点更为重视规模区域效应和规模效应。到目前为止，突出综合性的综合配套改革试验区只有分别位于长三角、环渤海和珠三角地区的浦东新区、滨海新区和深圳特区三个。
3．设立专题型改革试验区
2005年之后，经济增长方式的转变，产业结构的调整成为中国经济迫在眉睫的任务，城市化进程加快带来的城乡关系调整，资源的过度开发和生态环境的破坏带来的环境保护压力，对出口的过度依赖和内需不足等一系列问题出现。为解决应对这些发展中的问题，中央政府继续采取地方试验的方式，连续快速设立了众多专项试验区。自2007年6月至今，国家先后批复了成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群、沈阳、山西、义乌、海南、舟山9个专题型综合配套改革试验区，这些试验区都是以一定的经济发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革。与前两种模式不同的是，问题导向的试验区模式对于要解决的问题是清楚的，其目的也是明确的。不同的问题导向，既反映了不同地区改革创新的区域优势不同，探索中国不同地区的科学发展的普遍规律和特殊要求，同时又共同构成了中国全面协调发展的科学体系。
经济的发展方式往往受目标影响，而当前中国区域经济所面临的问题也成为区域发展模式的导向。在中国区域经济发展过程中，有的区域和地方由于原有的经济基础和发展方式不同，其所存在的问题和发展困境各不相同，面对科学发展与和谐发展对区域经济发展所提出的新的要求，这些区域的改革和探索迫在眉睫。问题导向的试验区模式成为第三种区域发展布点方式。
4．地方区域规划上升为国家发展战略
自中央政府设立专项型试验区的步伐加快以来，地方政府的区域发展规划也开始寻求中央政府的认定，以得到相应的授权和政策。“十一五”末期国内出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，2009年和2010年，共有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。国家层面的区域规划立足于国家整体战略，被赋予了不同的战略目标和定位，地方区域规划上升为国家发展战略的区域规划正在成为一种新的区域发展布点方式，改变着中国区域经济发展的格局。
地方区域规划上升为国家发展战略形成了一种新的区域发展模式，这种模式既是对金融危机影响的回应，也是探索区域如何协调发展的重要举措。金融危机冲击下要扩大内需，提高地方发展的积极性，缩小地方差距和增强区域间的协调性问题成为发展区域经济的关键。随着国务院《全国主体功能区规划》的出台，国土空间被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，各个地区结合主体功能区战略和区域发展总体战略，因地制宜发挥比较优势，探索和制定适合本区域发展的模式和规划，并得到国家层面的认可。目前，很多还未获批的地方区域规划仍在不断地努力中，争取上升为国家发展战略。
二、中国区域发展战略功能的增加和细化
近期密集增加的专题试验区和地方规划上升为国家发展战略，把解决经济发展中遇到的具体问题，比如经济增长方式的转变、环境保护，以区域性政策或区域战略的方式出现，增加了区域发展战略的功能。这些新设的专题试验区和上升为国家发展战略的地方规划多为省及省以下规模，反映出中国区域发展战略功能的细化。
(一)中国区域发展战略形成新格局
第一，区域规划注重布局的整体性。目前，中国区域经济的四大板块上，逐步形成了东部沿海“三大五小”空间格局、6个核心经济圈(带)和11个综合配套改革试验区，这一布局体现了中国区域规划的整体性和全局性。一是获批的多个国家级区域规划和试验区从东部、南部逐渐延伸到中部、西部和东北地区，非均衡的发展战略逐渐向均衡发展战略转变。二是区域经济的发展在注重沿海布局的同时，开始注重沿边地区的开发，海洋经济开发进入国家发展的重点。三是特定区域的规划空间尺度缩小，逐渐向单一省份和省区内部发展延伸。四是东部沿海、中部、西部与东北四大板块之间构建起了泛区域的地方合作，经济圈、沿海经济带以及国家综合配套改革试验区为一体的多层级的经济体系，区域之间联动，共同发展。
第二，形成城市群为主的网络化格局。在以往的区域经济发展过程中，中心城市是区域发展的核心。但是单一城市的带动和辐射作用有限，且受限于行政、交通、自然环境等方面的因素，可能难以发挥带动作用。近期上升为国家发展战略的区域规划以及国家级试验区的设立，改变了以往单纯依靠中心城市发展的做法，形成了由城市群主导的区域。中国区域经济的发展逐渐由中心城市主导转变为城市群和都市圈的主导。目前，长江三角洲城市群、京津城市群、珠江三角洲城市群成为引导区域经济发展的三大城市群，此外山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中－天水城市群也相继形成。城市圈“极化”和“扩散”的两大效应，使得区域内的资源配置得到优化，从而形成强大的经济合力和内聚力。在中部崛起规划中，长株潭城市群、武汉都市圈、皖江城市带都是以城市群来带动区域经济发展。不同经济圈、城市带在纵向、横向上交叉，形成网络化格局。
第三，增长极的多元化分布。区域经济理论中的增长极理论认为经济增长是通过一个或多个增长中心向周边地区传导，增长极具有“极化”和“扩散”两大作用机制①。随着“西部开发”战略、“振兴东北”战略以及“中部崛起”战略的相继出台，增长极理论被运用到新一轮的区域规划和发展中，多极化的、辐射带动力强的区域增长极成为地区经济增长的“引擎”。目前，国家对多个地区规划的批复，正是对中国东、中、西部经济增长极的战略布局。自2009年以来，在国家批复的10多个区域规划中，江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带、图们江区域开发、海峡西岸经济区、横琴开发区等都是作为省区内部规划出台，空间尺度的缩小便是立足于特定地区战略地位的考虑，形成了增长极之外的“次增长极”。
(二)专题试验区和区域发展规划的不同功能
中国区域经济发展战略的调整一方面表现为调整区域发展布局，促进地方自身发展的作用;另一方面也是通过调动地方发展的积极性，带动周边地区发展的示范带动作用。试验区和地方规划上升为国家战略都是中国区域战略的重要举措，但国家综合配套改革试验区和地方规划上升为国家战略的战略意义各有侧重。国家级试验区是以经济发展方式转变、统筹城乡发展、“两型”社会建设、新型工业化建设、海洋经济发展等不同专题进行试点，通过体制和机制的创新和探索，侧重于“试验内容的‘引领性’、重点任务的‘攻坚性’以及改革成果的‘示范性’”②。地方规划上升为国家战略则旨在调整经济布局，实现区域经济的“点”、“面”结合，通过新设区域发展的增长极来带动周边区域的发展，也包括引领全国范围的发展。
综合配套改革试验区和国家级区域发展规划在政策支持上不同，这是由二者的战略地位所决定的。综合配套改革试验区得到国家明确和具体的政策支持，并被赋予先行先试的权力。例如作为国家新区获批的浦东新区、滨海新区、成渝经济区和重庆两江新区，其政策支持处于最优层次，包括对于土地、金融、财税、投资等领域赋予先行先试权，以及允许和支持试验一些重大的、更具突破性的改革措施。这些政策使得大型的外资企业和大型国有企业都选择落户这些国家级新区，成为这几个地区经济增长的推动力。地方规划上升为国家战略的驱动力来源于地方的自主创新，中央不再给予明确的优惠政策，但正像学者所指出的，“短时间内密集出台的区域规划难以获得中央足够的资金和政策支持”①，地方利用已有优势，或发掘新的优势，探索经济发展的新模式。地方规划上升为国家战略以突出地方规划在区域内的引领性，比如近期获批的中原经济区发展规划，就是以河南省为主，延及周边地区。
(三)新设试验区和新上升为国家发展战略的地方区域规划的不同功能
近年来上升为国家战略的区域规划和国家级试验区加起来大致有30多个，“国家大力推行经济区建设，实行‘一区一策’，出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件”②。由于经济基础、地理位置、资源条件等的不同，这些区域规划和分别被赋予了不同的功能和定位。具体来看，大致包括了以下几种。
(1)解决经济发展单向突进带来的不平衡问题，探索经济社会协调发展的道路，如浦东新区、滨海新区和深圳特区。深圳和浦东作为早期的“特区”，其经济发展已经提出了各方面经济政策的协调、社会政策的配套以及行政管理体制改革的要求，所以国家把综合配套改革试点的任务交给它们。滨海新区的开发开放起点高，国家直接把综合配套改革试验的任务交给它，要求滨海新区在经济政策的配套改革、社会管理体制的改革以及行政管理体制等方面“先行先试”。国家选择浦东、滨海、深圳展开先行先试，探索实现经济、政治、社会等领域的协调发展。选择滨海新区作为国家级试验区，也有继珠三角和长三角之后，在环渤海地区发展一个新的经济增长点，平衡区域发展差距的意图。
(2)解决城乡二元结构问题，探索城乡均衡发展模式，如成渝特区。城乡二元结构是中国工业化过程中积累的老问题，随着中国工业化的加速，城乡差距进一步拉大，城乡失衡问题突出。为了缩小城乡差距，中央提出统筹城乡发展的方针，选定成都和重庆作为试点，探索实现城乡统筹发展的道路。2007年6月“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”获批，成都周边的乡村相对发达，城市化水平高，成都的改革方向是城乡一体化;重庆的农村广大，发达水平相对低，重庆的方向是城乡统筹发展。一个试验区探索二种不同的城乡协调发展模式，其示范性十分明显。成渝特区的设立紧随滨海新区之后，是第一个专题型国家级试验区，也是国家在西部地区设立的第一个试验区，所以国家选点还有平衡区域发展差距、带动西部地区发展的意涵。
(3)解决经济发展与环境保护的矛盾，探索可持续发展问题，如武汉都市圈、长株潭城市群。长期以来，中国经济发展走的是一条高消耗高污染的道路，随着发展与资源环境的矛盾日益突出，转变经济增长方式迫在眉睫。可持续发展的共同方向就是建设一个资源节约型和环境友好型社会，武汉都市圈和长株潭城市群作为中国中部工业较为发达的城市，其经济的发展与资源环境的矛盾突出。2007年12月武汉都市圈和长株潭城市群同时获批为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，围绕“两型社会”建设全面推进各个领域的改革，转变经济发展方式，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。从区域发展格局布点的角度，武汉城市圈和长株潭城市群均位于中部地区，两个国家级试验区设于此地区，也具有平衡区域发展差距，带动中部地区发展的任务。
(4)解决传统工业密集地区的产业老化问题，探索老工业基地工业化转型的道路，如沈阳经济区。2010年4月国家发改委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，要求沈阳经济区按照新型工业化的要求，努力解决老工业基地存在的体制机制性矛盾，着力推动产业结构优化升级，提高经济效益和市场竞争力;着力构建与资源环境协调发展的工业化模式，实现经济社会可持续发展;着力处理好资本密集型产业与劳动密集型产业的关系，实现技术进步和扩大就业的有机统一。作为东北老工业基地的核心区和典型代表，沈阳经济区所开展的综合配套改革不仅是解决自身的问题，更在于优化提升东北地区产业结构，对东北乃至全国老工业基地产生巨大的示范效应，为全国向新型工业化转型积累经验。沈阳经济区位于东北地区，在此设立国家级试验区，其平衡区域发展差距，带动东北地区发展的意图明显。
(5)解决环境污染和生态破坏问题，探索生态经济发展模式，如《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《鄱阳湖生态经济区规划》在2009年底分别上升为国家发展战略。生态经济强调在生态可承载范围内合理开发资源，生态经济试验区的设立针对中国生态环境破坏严重的情况，从保护生态的角度探索可持续发展的道路。黄河三角洲高效生态经济区的战略定位是“建设全国重要的高效生态经济示范区、特色产业基地、后备土地资源开发区;目标是保护环渤海和黄河下游生态环境，提升环渤海地区整体实力，应对国际金融危机，在促进区域可持续发展发挥更大作用”①。鄱阳湖生态经济区的发展定位是“建设全国大湖流域综合开发示范区、长江中下游水生态安全保障区、加快中部崛起重要带动区、国际生态经济合作重要平台。目标为探索大湖流域综合开发的新模式，探索生态与经济协调发展的新路”②。黄河三角洲生态经济区位于环渤海地区南部，其开发有利于衔接环渤海地区和山东半岛，实现区域协调发展。鄱阳湖生态经济区位于中部地区，是江西省第一个国家级的区域发展规划，该区的设立构建起促进中部地区崛起战略实施的一个新支点。
(6)为促进东部沿海地区的产业升级和中西部地区的借势发展，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》在2010年初上升为国家发展战略。皖江城市带区位优势明显，是长三角向中西部地区实施产业转移和辐射的最佳区域。皖江城市带承接产业转移示范区的定位为“合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极、全国重要的先进制造业和服务业基地”③。国际金融危机之后，产业结构的调整成为国内亟需解决的发展问题，以产业转移为主体的区域规划的批复是对在大范围内实现产业转移的新模式的探索。由于皖江城市带位于安徽，该规划实施为国家发展战略有利于中部地区的崛起。
(7)为探索资源型经济如何实现产业结构的转型，2010年底设立山西省为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。山西是中国重要的能源和原材料供应基地，但长期高强度的开发导致支柱产业单一粗放、生态环境破坏严重，资源型经济发展问题日益突出。作为全国首个全省域的国家综合配套改革试验区，国家要求山西省以“资源型经济转型”为主题开展综合改革。我国的资源主产区均面临产业结构单一、资源枯竭等困境，山西的试验区肩负为国内其他资源型经济地区实现产业转型的探索任务，对有待开发的资源地区的发展也具有重要的示范意义。由于山西全省位于中部地区，该试验区的设立也是国家中部崛起区域发展战略的一部分。
(8)针对我国外贸依存度过高问题，探索转变外贸发展方式，如在义乌市设立国际贸易综合改革试点。出口产业结构偏低，出口企业之间恶性竞争等是我国外贸领域中的老问题，也是东部沿海地区的突出问题，此次国际金融危机带来的冲击主要体现在出口锐减。因此，一方面需要改变出口的产品结构，提高我国产品的国际竞争力;另一方面又需要推动内需，开发国内市场。义乌虽然是县级市，但是国内最大的小商品出口基地和我国重要的国际贸易窗口，我国对外贸易中的上述问题在义乌集中出现。在义乌开展国际贸易综合改革试点，有针对性地解决中国对外贸易中存在的突出问题，包括探索建立新型贸易方式、优化出口商品结构、加强市场监管、应对国际贸易摩擦和壁垒、推动内外贸一体化发展等任务，探索中国从贸易大国走向贸易强国的道路。
(9)拓宽区域发展布局，寻找新的经济增长点，发展海洋经济，如山东半岛蓝色经济区、舟山群岛新区、浙江海洋经济发展示范区的设立。我国东部地区已经属于优化开发区域，陆地资源承载力接近饱和，需要发掘新的发展空间。发展海洋经济，是沿海地区一个新的经济增长点。上述新区和国家发展规划承担着完善中国沿海整体经济布局，推进海洋生态文明建设，促进海洋经济可持续发展，深化中国沿海开放战略等先行先试任务，是中国区域发展从陆域经济延伸到海洋经济，实现陆海统筹发展的重大战略举措。
(10)拓展对外开放思路，探索次区域国际合作，如广西北部湾经济区、图们江开发区的设立。我国的一些沿边境地区与相邻的外国边境地区，地理相连，民间有合作的传统，积极发展与这些邻国边境地区的合作，有利于我国相应边境地区的发展。上述试验区和国家发展规划的设立和实施，把对外开放与次区域合作结合，打开新的对外经济交流的通道，在国土边界的区域设立国际国内合作的经济开放区，提升沿边开放水平，繁荣边疆地区的区域经济功能，而且有利于民族团结，国家统一。在地缘政治的意义上，也有利于发展和加强睦邻友好关系，是一种双赢的合作探索。
(11)横琴新区和海峡西岸经济区的设立标志着大陆与港澳台合作进入国家区域发展战略。为探索“一国两制”下与港澳合作的新模式，在珠海的横琴岛设立特区，其目的一方面支持澳门的发展，为澳门的发展提供新的空间;另一方面为珠海及广东的发展开拓新的领域和空间。横琴新区位于珠海与澳门附近，其地理位置可以发挥内“外”双重辐射功能;又可以利用一国两制的制度优势，加上中央赋予的先行先试权力，成为珠江口西岸的区域性创新平台。
海峡西岸经济区设在福建沿海地区，其性质为两岸交流合作先行先试示范区，其战略定位为“发挥已有的对台优势和工作基础，构筑两岸交流合作的前沿平台”①。国家要求该区通过实施先行先试政策，加强海峡西岸经济区与台湾地区经济的全面对接，推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进，促进两岸互利共赢。海峡西岸经济区东与台湾地区一水相隔，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，在全国区域经济发展布局中处于重要位置，其对台交往的独特优势为福建开展与台湾地区的合作提供了重要的机遇。
这二个国家级试验区的设立标志着政治目标进入国家区域发展战略，一是促进祖国统一成为区域政策的内容，二是探索一国两制的制度框架内跨行政区合作新模式。目前仍有一些地方在争取把自己的发展规划上升为国家发展战略，也有的地方争取在本地设立国家级试验区。由于“试点”是中国政府管理和公共政策的一种重要的方式，中国还有发展转型中出现的问题需要探索解决的方式，据此可以预计今后还会陆续有新的国家级试验区设立，有地方发展规划上升为国家发展战略。
三、中国区域发展战略调整对府际关系的影响
区域经济发展战略的调整不仅直接导致了中国经济发展格局的变化，更深层次上还影响到中央与地方以及地方之间利益的博弈。作为区域规划的主体，地方政府与中央政府之间在利益关系的协调上形成了新的机制，有助于中央与地方在发展目标和步调上更加趋于一致，也有利于地方之间关系的良性发展。
(一)中央向地方新的分权和赋权
第一，中央赋予被选中的地方更多的自主权。区域经济发展战略的调整中，中央在宏观上是“集权式”管理。各个区域发展规划的制定和批复需要得到中央层面的认可，只有当地区发展真正具有区域性或者全局性战略意义时，区域发展规划才能上升为国家战略;一旦得到国家的批复上升到国家战略层面，区域的发展往往又会被赋予相应的权力和政策。这些权力包括地区结合自身的优势制定发展规划，在规划的实施过程中发挥地方的主动性和创新性。中央政府授予国家级试验区不同的先行先试权力，以探索解决发展中不同问题的路径。天津滨海新区的开发便是在这种中央“集权”和“分权”的模式下对经济发展的探索与创新，作为国家综合配套改革试验区的滨海新区同时被赋予了“先行先试”的权力，天津市和滨海新区政府得以自主发挥，在土地管理、金融体制改革和行政管理体制改革等领域取得重要的进展。
第二，打破行政区划的界限。中国地方发展的一个重要问题是地方之间竞争多于合作，导致重复建设和地方保护主义，造成资源的浪费和低效率．这是以行政区为单位组织经济活动的一种弊端。“区域不只是政府的区域，区域问题涉及到方方面面的利益，包括政府、市场和社会等方面。区域政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的愿景，从而得以有效实施，切实解决区域发展的问题”①。国家战略层面的区域规划改变了以往地方独立发展的局面，打破行政区划障碍的国家战略建立起了国家层面的区域协调机制，使得地方之间的关系更加趋于分工与合作。单一城市发展为主的模式下地方之间竞争多于合作，往往导致资源的浪费甚至恶性竞争下的不良发展。国家层面的区域发展规划把跨省区发展和省区内部区域发展作为重点，通过统筹考虑，形成跨区域协调机制，同时带动周边区域的共同发展。被批准为国家级试验区的长株潭城市群在“两型”社会的建设中，正是改变了以往各自为政的局面，通过资源共享，规划统筹，建立起长株潭三市良好的分工和合作机制，带动经济的整体发展。然而，值得注意的是，尽管这种合作的趋势在逐步扩大，但我们要避免地方在制定和筹划国家规划过程中可能产生的重复竞争和恶性竞争。
(二)地方政策进入国家区域发展战略
近年来通过把地方发展规划上升为国家发展战略，用吸收地方或区域发展思路的方式，丰富国家区域发展战略，而不是仅由国家制订国家层面的区域发展战略。区域发展战略中的地方因素增加，国家级试验区的确定和地方规划上升为国家发展战略既有中央政府的选定，也有地方政府的上报。
第一，自上而下选择国家级试验区。综合配套改革试验区的提法来自中央政府，是国家站在可持续发展的高度，从全局的角度在国内选点，给予先行先试的权力，在试点的基础上将成功的经验向全国推广，或以其经验作为国家制订政策时的依据。无论是专题型的综合配套改革试验区还是综合型的综合配套改革试验区，都是鼓励在体制机制上的探索和创新，同时要求其改革和试验的成果具有某种程度的可复制性。从这点出发，在区域的选择上更多的是以国家需要为主，其产生方式也以自上而下为主。例如2005年6月上海浦东新区被批准为全国首个综合配套改革试验区，得益于其改革开放的优势，国家基于全面考虑，自上而下地选择所确立的国家级试验区，为推动全国从经济改革向社会改革的转向起到示范作用。从成渝城乡统筹发展试验区的设立开始，武
汉城市圈两型社会试验区、山西资源型经济转型试验区、义乌国际贸易综合改革试验区等的设立，表明中国的区域发展进入专题试验区时代，从而为解决各类有代表性的问题提供经验。第二，自下而上争取把地方发展规划上升为国家发展战略。目前上升为国家战略的十多个区域发展规划，大部分是地方基于国家发展战略调整而制订的规划，这些地方规划由于对国家整体发展有示范、实验、带动和辐射作用而被纳入国家战略层面，其产生方式往往是自下而上的。地方的发展现状、区位条件和战略需要很大程度上决定了其是否能上升为国家发展战略，正是这种自下而上的方式给了地方认识自我和合理规划的空间，从而得以依据发展实际确立发展的目标。以江经济区的批复为例，20世纪90年代江苏提出建设“海上苏东”，2004年《江苏省沿海开发总体规划》编制启动，在省委、省政府的牵头带动下，针对沿海开发的多项研究报告出台并呈送国务院，国家发改委会同19个部委组成的联合调研组在赴江苏沿海地区调研后与江苏省政府共同完成了《江苏沿海地区发展规划》的编制，2009年6月10日国务院常务会议审议通过《江苏沿海地区发展规划》，标志着江苏省沿海开发正式上升为国家战略。
(三)试验区模式的向下扩散
“制度创新是国家综合配套改革试验区的本质，通过制度创新实现区域协调发展是设立国家综合配套改革试验区的初衷所在”①。模仿地方级经济开发区的设立，地方级的综合改革配套试验区开始出现，试验区模式开始逐步向下扩散。这种扩散主要发生在省级政府，2008年起不少省纷纷行动，设立地方综合配套改革试验区。例如辽宁省政府批准沈北新区为辽宁省综合配套改革试验区，安徽省成立了合芜蚌自主创新综合配套改革试验区。浙江省启动三大省级综合配套改革试点，其中在杭州市设立综合配套改革试点区，在嘉兴市、义乌市设立统筹城乡综合配套改革试点区，在温州市、台州市设立民营经济创新发展综合配套改革试点区。山东省以东营、滨州、潍坊、莱州四大临港产业区为主体，划定约4400平方公里的范围作为省级综合配套改革试验区。2009年7月，郑州新区作为省级综合配套改革试验区正式运行。省级政府设立的经济特区和试验区成为一定范围内的增长极，发挥着“极化”和“扩散”作用，对于省内的经济发展也有示范和带动作用。通过赋予省以下地方政府的制度创新权力，有利于激发地方官员主观能动性和当地的经济发展。
(四)地方政府间关系的拓展
随着区域经济实现跨省合作和省内合作，区域发展打破了行政区划的障碍，地方政府之间的关系也随之发生了变化，这种变化具体体现为以下几种:一是地方政府在区域内合作多于竞争。上升为国家层面的区域发展规划之后，区域内地方政府之间有了新的共同利益，基于共同的利益需求，地方经济服从于区域经济，从而产生合作的意愿。二是区域内可能形成具有实权的跨地方政府边界的行政协调机构。“区域政府合作必须要有跨行政区的制度性的组织协调机构”②，跨区域合作的出现需要面对行政区划和经济区划的不一致问题，为了有效地协调和解决区域合作过程中资源的流动和利益的分配问题，往往需要一个有效的行政协调机构，这类机构根据国家的授权和政策支持发挥其效力。三是可能导致行政层级增加和复合。在当前获批的国家级试验区中，有一些是处于省级和地市级之间，而对于领导干部的行政级别并无统一的做法和规定，有的是设为副省级，而有的是领导人“高配”。这些由国家批准或设立的试验区或跨区域规划，在原有的行政层级之间形成新的行政权力，这种权力不是一种与相应行政级别完全符合的行政管辖权，而是具有”复合”了不同行政层级权力的一种行政管辖权。四是地方政府间管辖权的委托和“让渡”现象出现。行政管辖权的让渡，是指“参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者权力运行的某一环节交由某一区域性管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。这种区域管辖权是由地方政府之间的行政协议产生的。一旦协议达成或者相应的机构成立，就形成了一种超出地方权力空间界限的新的共同权力”①。这种权力一般由区域合作中的协调机构来行使，比如各种协调委员会，各地方权力要服从这种区域性权力。
(五)政治考虑进入区域政策
随着中国区域经济发展战略的调整，当前的区域发展加入了政治方面的考虑，把发展与邻国的合作关系，实现祖国的统一和民族团结等政治目标，作为经济区域的发展任务。这意味着中国出现了新的功能区，或者说经济区域开始承担政治任务。如2009年6月24日批复的《横琴总体发展规划》利用毗邻港澳区位的优势，发挥其“一国两制”结合点和“内外辐射”的结合部作用，从战略上推动粤港澳紧密合作、促进澳门经济适度多元化发展和维护港澳地区长期繁荣稳定。海峡西岸经济区也是中国区域经济发展战略演变的一大亮点，作为推进祖国和平统一大业的战略部署，其对于加强两岸交流合作具有重大的经济意义和政治意义。除了对国内政治的考虑之外，中国区域经济的发展还把发展国际政治合作与区域经济合作结合起来，广西北部湾的开发开放便是中国进一步丰富和充实中国－东盟合作的内容，以促进东亚经济整合和资源共享。
地方性规划上升为国家发展战略成为地方政府寻求区域发展新机会、争取中央政府政策资源的一种新焦点，还有若干个区域规划在争取上升为国家发展战略，还有若干个地方政府设计的试验区方案在报批过程中。中国区域发展战略调整的这种新动向，值得我们继续关注。
参考文献
①王家庭:《国家综合配套改革试验区制度创新的空间扩散机理分析》，《南京社会科学》2007年第7期，第39－44页。
②陈剩勇、马斌:《区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2004年第1期，第24－34页。
