【摘要】本文从政治沟通中参与和回应的角度提出一个分析模型，用以解释网络参与环境下政府决策回应的行为逻辑、行为模式，以及不同环节、主体之间的内在联系和制度逻辑。并通过以公共工程项目为例的实证分析进行模型验证。研究表明，以网络民意先发、政府被动回应、网民与政府互动不平衡为主要特征的被动回应模式是当代中国在网络参与背景下公共工程项目领域中的主要模式，沟通机制是对其解释的关键因素。本文提出的“参与－回应模型”有助于提高研究政府决策和政府行为的分析力度。

【关键词】参与－回应模型；网络参与；政府决策；政治沟通；公共工程项目

来源：公共行政评论2014年第5期

翁士洪，上海理工大学管理学院，讲师，德国柏林自由大学全球政治学院的项目博士候选人。

一、现象与问题

在浩瀚的中国社会转型中政府决策诸多研究文献中，有关网络参与背景下政府决策回应过程和机制的研究明显不足。一方面，当代中国政府组织大规模地开展了许多重大公共工程项目，在经济发展和社会建设过程中发挥着主导作用。另一方面，虽然近年来社会科学界的学者提出了一系列有关政府决策行为的重要分析概念，如政策执行过程中的变通行为（孙立平、郭于华，2000），政策执行阻滞（丁煌，2002），关门模式的中国公共政策议程设置模式（王绍光，2006），等等，但总体来说，有关的知识累积却缓慢薄弱（周雪光、赵伟，2009）。

我们的理论分析始于这样一个观察，即网络时代公共政策制定和执行中如何有效吸纳公众意见、实现决策者与公民的良性互动，是考验各级政府的决策能力与决策智慧的大问题。现有文献通常认为，政府政策对公民偏好作出回应是民主理论的核心，聚焦政府政策是否回应民意（Dahl，1956；Arrow，1963；Sen，1970），民意通常是政府决策的直接原因（Page&Shapiro，2002），这对于网络参与和政府决策是同样的道理。经验研究和文献也显示，社会批评占据中国网络事件的主导地位（Esarey&Xiao，2008）。

虽然政府决策行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题，但在我们所阅读的大量文献中，很难找到清晰的分析框架，有解释力的概念、理论或者模型。此外，实际生活中一个引人注目的现象是，网络参与下的背景下，许多原本可为民众带来巨大经济利益的公共决策，却出现席卷全国、影响巨大的抗议和冲突。但现有文献对其内在原因与机制不甚了了。

这种研究的明显缺失，使得这个领域中的一系列基本问题亟需解释：在网络参与这一全新环境下，公共政策制定过程中，政府回应的主要过程是怎样的？回应过程中政府部门和网民间的互动模式是什么？哪些因素影响了各方的沟通效果？政府回应有何形态特征、机制逻辑和形成原因？在政府决策这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具？

本文的研究是试图填补上述缺失的一个努力。我们从有关参与和回应互动的政治沟通论视角出发，提出解释网络参与下政府决策回应的一个分析模型。

二、模型建构：参与－回应模型

首先，就网民与政府间互动提出有关政府决策回应模型的研究问题、分析概念和参数；其次，从政治沟通中参与和回应的特定角度，提出网络参与环境下政府决策回应的一个分析模型；第三，讨论这一模型的一系列原理。

（一）概念与参数分析

网络参与下的政府决策回应模式，是指在网络参与的背景下，政府就某事件或政策议题对网络民意作出回应，进行议程设置、调整政策或形成新的决策的过程与方式。这是政府回应的一种形式。政府回应，意味着政府对公众对政策变革的接纳和对公众提出的政策变化要求做出反应，并采取积极措施解决问题（Starling，2002）。网络参与是指公民的网络政治参与，即公民借助互联网络表达自己的政治意愿，参与政治活动，对政治系统的决策施加影响的行为与过程。网络参与和政府决策有着天然的密切关系。这是信息时代政府和公共管理者必须面对的环境和情形。那么，网络参与下的政府决策有哪些回应模式？

有关公民网络参与和政府决策间的关系方面的研究，主要有张淑华（2010）的政府决策与网络民意的关系的研究，王金水（2012）的网络舆论与政府决策的内在逻辑研究，马光荣（2013）的网络民意与政府决策的互动机制的研究，吴绍山（2012）的网络民意与政策议程建构互动关系的研究，王绍光（2006）、郑琦（2007）等学者的议程设置模式研究，付丽媛(2010)、董志静(2011)、金杭庆(2012)、吕亚娟(2008)、闵聪(2011)、王韧(2012)、杨璇(2011)、赵婷婷(2011)等人的硕士论文重点研究了网络参与对公共决策和政策的影响，等等。不过，虽然有学者分析了特定领域政府决策对网络参与的一般回应方式（Balla，2012；Stanley&Weare，2012）或模式（陈姣娥、王国华，2013），以及一些通论性研究，如李大芳等(2011)研究了公众网络参与与政府回应演化博弈，朱丽峰（2010）的博士论文《论网络民意与政府回应》提出了构建政府与网民良性互动机制的构想，胡宾(2011)研究了当代中国政府回应网络民意机制，但所见国内外研究文献中，真正涉及到网络参与和政府决策的回应方式的研究中，仅有二人相似地提出了政府主动回应和被动回应的两种模式，称之为积极回应型和严格监控型（王法硕，2012），或政府主导性双向模式和公民主导性双向模式（韩平，2012）。但网络参与下的政府决策实际上不只这两种回应模式。本文则从政治沟通中参与和回应的角度选择参数，建构起网络参与下的政府决策回应模式理论模型：“参与－回应模型”。下面先讨论为何选择这些参数？

首先，网民参与程度。它是指公民通过网络进行政治参与的数量和比例及网民进行网络政治参与的强度。这是从网民这个行为主体角度来考察的。克鲁格（Krueger，2010）认为，网络政治参与的强度是影响政府回应性的关键性因素。学者传统观点认为政府决策中的议程设置尤为重要（Dye，2002；Kingdon，1995），有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段（Lando，1998）。有关公共政策议程设置的模式研究，通常用两个维度：政策议程提出者的身份与民众参与或支持的程度（Cobb&Ross，1976；May，1991；王绍光，2006），因为它们是影响议程设置模式的重要因素。不过，对于政策议程提出者这一指标需要调整，本文讨论的政府决策的回应模式是包含了议程设置和政策形成两个过程的，因为在网络参与背景下，网民参与程度的重要性体现在政府决策的各个阶段，随着信息和通讯技术变得更具参与性，网络公民更加增强了争取更多的参与机会，采取集体行动的能力（Shirky，2011）。因此，在网络参与背景下，网民参与程度是影响政府决策回应模式的重要因素，成为很好的衡量指标。网民参与程度使用网民参与指数来测量，包括发帖量、转发量、回帖量和网络事件总热度指数，其中转发量等是运用社会网络分析法研究社交媒体的常用指数，因为有实验证明，当网络密度接近7%时，即如果转发一条微博、加入一个网络社群等的人数比例达到7%，其他人将会在关键阶段马上跟进，网络中信息的传播将从线性增长（每次增加一条）转化为病毒式扩散（同时大量增加）（Tsvetovat&Kouznetsov，2013）。网络事件总热度指数是人民网舆情监测室根据各种媒体报道的数据来测评网络事件网民参与水平的重要指标。就信息沟通的方向而言，网民参与呈现的是信息从网民向政府传递。

其次，政府回应程度。它是指政府通过网络进行发布信息及对网民意见和建议进行回应的数量和强度。这是从政府这个行为主体角度来考察的。如前所述，政府回应本身就意味着政府对公众提出的政策变化要求做出反应（Starling，2002），我们需要将政府回应制度和政府公共决策结合起来进行研究，参与式回应型政府建设是当前政府发展的重要方向（李伟权，2010）。政府既可能利用手中的强制性权力和信息的不对称来控制信息、言论和沟通，强化权力与监控力度，也可能为了获取执政合法性、维护自身形象、或仅出于“稳定压倒一切”的考量，防止线上政治参与向线下非制度化政治参与演化，而进行主动或被动回应。因而政府回应程度是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡量指标。政府回应程度使用政府回应指数来测量，包括官方响应指数、信息透明度指数和政府发帖量，人民网舆情监测室长期运用这些指标来研究并发布地方政府应对网络舆情能力排行榜。其中，“官方响应”，指地方党政机构对于突发公共事件和热点话题的响应和表达情况，包含响应速度、应对态度、响应层级；“信息透明度”，指地方党政机构的新闻发布的透明度，官方媒体报道情况，互联网和移动通信管理，以及对外媒体的态度等。就信息沟通的方向而言，政府回应呈现的是信息从政府向网民传递。

再次，网民与政府的互动程度。它是指政府与网民通过网络进行政治参与和政府回应的互动水平。网络参与下的政府决策是个完整的过程，涉及两个重要行为主体，网民和政府，两者的互动程度必然影响决策回应模式和效果。许多国外学者通过具体分析论坛、网站等网络平台来分析公民和政府之间的互动(Peixoto，2008；Riley&Riley，2003)，并有学者据此提出了三向互动模型，以此模型为标尺，检验了政府网站、政党网站以及社区性、私人性网站的特点和内容(Ferberetal.，2006)。另外，从政治沟通角度上来看，根据《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，政治沟通是指赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通理论开创者K.W.多伊奇（Deutsch，1963）视决策为政治活动的中心，把沟通看作是决策的关键环节。网络政治沟通是指以互联网为载体的政治沟通，既包括网络政治动员，也包括网络政治参与。网络政治沟通正经历着从“推”（Push）信息到“拉”（Pull）信息的变革（Negrine，2008）。与传统的政治沟通，如政治动员，信息的传递总体而言是单向的传播相比，网络政治沟通的重要作用机制是双向交互性，网络赋予政治沟通的双向交互性使政策反馈与调整变得更加便利（蔡翠红、李皓，2011）。网络参与下的政府决策中，网民和政府两个沟通主体间的互动程度正是政治沟通的双向交互性水平的体现。所以这也是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡量指标。网民与政府互动程度使用网民与政府互动指数来测量，包括政府网络技巧指数、网民与政府互动中双方所起的主次作用及互动的主次方向，其中“网络技巧”，指政府很好地运用官方网站、论坛、博客、微博、网络社群等新媒体进行信息发布和意见沟通，熟悉网络沟通和舆论引导技巧（人民网舆情监测室）。就信息沟通的方向而言，网民与政府的互动呈现的是信息在网民与政府之间的双向传递，有一方是主动方、起主导作用，另一方是被动方、起次要作用，及双方都是主动方、双向均衡互动等三种情况。

（二）模型建构

本文以有关政府决策时网民与政府这两个主体的行为，即网民参与程度和政府回应程度两个维度，根据网民与政府的互动程度及其信息沟通的方向，将网络参与下的政府决策回应模式分为六种类型（见表1），并将分别从模式特点、主体行为模式、作用机理、回应效果等方面对各种模式进行分析，其中作用机理回答的是为何出现此模式：

表1参与－回应模型：网络参与下的政府决策回应模式

资料来源：作者自制注：表中圆圈表示行为主体，线条表示关系和方向，实线表示主动、主要方向，虚线表示被动、次要方向。

1、无互动模式：没有网民参与、没有政府回应

理论上，如果是既没有网民参与，也没有政府回应，政府与网民之间并无交集，这种模式称之为无互动模式，网民参与和政府回应程度均为零，但由于本研究讨论的前提是在网络参与这一背景下，所以所有的政府决策回应模式都是有网络参与的，故而此模式不在分析范围之内。

2、网民单向参与模式：网民参与、政府不予回应

如果是只有网民参与而没有政府回应，沟通方向是信息从网民向政府单向传递，称之为网民单向参与模式，特点是网民参与程度较高，而政府回应程度为零，网民与政府缺乏互动。作用机理体现在严格监控是政府应对公民网络参与的本能反应。官员对网民和网络参与采取消极的认知、敌视的态度，认为网民是恶民、网络民意不具有代表性、网络参与威胁社会稳定，于是利用手中的强制性权力来控制信息，强化监控力度。在此模式中，虽然网民已经对网络事件进行参与和讨论，但政府不予理睬，没有回应，采取鸵鸟政策。在传统的政府管理思维下，对于已经出现的网络事件多数采取这种模式。此模式效果往往较差，政府不作为，甚至激化矛盾，民众采取极端、无序参与行为，现在已经少见。典型案例有比如江苏滨海教育局封杀论坛事件、通钢事件、安徽三义镇政府公款吃喝欠债事件等。

3、被动回应模式：民意先发、政府被动回应

如果是网民主导的双向互动，网民方是主动的参与，政府方是被动的回应，即当政府感受到来自公民政治参与的压力后，被动顺应民意，按照公民政治参与的要求，进行有效的回应，称之为被动回应模式。特点是网民参与程度较高，为主要方向，而政府回应程度较低，为次要方向，网民与政府互动不平衡。这种模式充满了冲突与血泪，网络参与和公共决策之间、权利与权力之间都充满了冲突，尽管结果可能会迅速平息。作用机理体现在网络政治沟通机制中政治动员与政治参与之间的冲突。传统的政治沟通主要是政治动员，政府采取自上而下的单向信息传播路径，而政治参与体现的是公民参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，主要是自下而上的路径，这二者之间自然存在矛盾。在政府决策中，网民和政府两个沟通主体间的互动不平衡，缺少有效政治沟通的双向交互性，双方缺乏对对方的信任，各自只用自己的沟通逻辑行事，网络参与和公共决策之间形成冲突，加上政府和民众本身存在权利与权力之间的冲突，所以发生冲突行为。在此模式中，突发事件发生并通过网络参与升级为一个公共事件后，网民意见集中，并指向公共政策和公权力，迫于网络民意压力，该级政府撤销原决策或者政府“高层意志”被动介入，以实现有利于网民的新决策。网络民意对政府决策产生倒逼的压力。典型案例有宁波PX事件、乌坎事件、温州动车事件、孙志刚事件、药家鑫事件、“山西黑砖窑”事件等。

4、主动回应模式：政府主动、民意部分参与

如果是政府主导的双向互动，政府方是主动的回应，网民方是被动的参与，即政府在决策过程中主导公民网络参与，称之为主动回应模式。特点是政府回应程度较高，为主要方向，而网民参与程度不太高，为次要方向，网民与政府互动不平衡。作用机理体现在政府认识到公民网络参与对政府管理可发挥积极作用，如为公共政策提供信息来源、扩大公共政策议程来源、改进公共政策质量、提升公共政策执行效果。同时，为了化被动为主动，有效地引导公民进行有序的网络政治参与，于是政府是主动方，先采取策略，公民根据政府的策略采取行动。不过，其中也体现出政府与公民之间都存在着博弈，这种博弈也属于不完全信息动态博弈，信息的不完全主要反映在政府是象征性回应还是实质性回应。在此模式中，一个公共事件发生或问题提出后，民众通过网络讨论，形成议题，政府主动提出或者吸收代表提案进入政府决策议程，决策时，邀请民众代表列席政府决策会议，直接参与决策过程。这种模式下，似乎网络参与和公共决策之间、权利与权力之间的冲突变成了一种协商与融合。典型案例有“微博打拐”、厦门PX事件后期等。

5、政府单向动员模式：政府主导、提前公开方案

如果是只有政府动员而没有网民参与，沟通方向是信息从政府向网民单向传递，称之为政府单向动员模式，特点是政府回应程度较高，而网民参与程度为零，网民与政府缺乏互动。作用机理体现在虽然政府认识到公民的知情权、参与权的重要性及其对政府管理可发挥积极作用，但又对网民和网络参与采取比较消极的认知和态度。行为上，政府会公开信息，向公民公开政策、规范、政务情况等，但并不了解与征求公民的反馈意见。早期的政府网站和信息门户基本上是属于这种模式，但当前极少在现实政治中存在。典型案例缺乏，只有杭州的“开放式决策”模式的前期较为接近，具备某些特点。

6、双向互动模式：共同主导、政民高度互动

如果是网民与政府共同主导的双向互动，网民和政府都是主动方，沟通方向是信息在网民向政府之间双向均衡传递，称之为双向互动模式。这是一种理想模式，特点是网民参与程度高，而且政府回应程度也高，网民与政府高度互动，有如一对鸳鸯，形影不离，相濡以沫。作用机理体现在政府和公民双方都认识到，网络参与有利于公民利益诉求的表达、有利于拓展公共决策信息基础、有利于改进公共决策质量，并有利于监督政府权力运行，从而可保证公共决策的科学性和民主性，增强公民的政治绩效感，培养公民独立自觉的政治人格。网络政治沟通的重要作用机制正是双向交互性，网民和政府两个沟通主体间的高度互动正是政治沟通的双向交互性水平高的体现。在此模式中，以公民为中心，公民广泛参与到决策过程中来，并有通畅的渠道对政府进行评估、监督与纠错，并使之成为制度化、常态化。典型案例缺乏，只有上海世博会活动较为接近，具备某些特点。

从以上六种模式各自的作用机理可以看到在特定条件下为何出现某种模式而不是另一种模式，比如为什么在有的情况下，网民参与程度较高但政府回应程度不高，而有的情况中，为什么政府回应和网民参与高度互动。

三、实证研究：公共工程项目领域中网络参与下的政府决策回应

本研究将网络参与下的政府决策回应过程置放在具体组织背景中，即公共工程项目领域中的政府决策回应过程。近年来网络事件大量涌现，根据对2007－2013年人民网與情频道网络事件案例库的统计分析，网络事件多数聚焦于公共管理类、社会民生类等公共问题，如表2所示。

基于以下考虑：一是以公共工程项目的方式推行“项目制”、“项目治国”（周飞舟，2012）在当前中国具有体制特征的治理逻辑，二是表2所列出的公共问题中公共工程项目是主要的领域（分散于公共管理、社会民生和地方形象三类中，共105/313），所以本研究将以公共工程项目领域中网络参与下的政府决策回应过程为例进行论证。所谓“项目”，是指依照事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（某一独特产品或服务）的一次性任务（项目管理协会，2009）。公共工程项目是指道路、电力、市政、通信、人防、桥梁等与人民日常生活息息相关的基础设施和公益性建设项目，公共工程的业主一般都是政府（陈志华等，2007），多为投资大、周期长、收益慢、风险大的以国家财政投资为主的重大项目，是供公众使用或与公共安全及社会福祉有关的工程。

以下是2007－2013年人民网舆情频道网络事件案例库中公共工程项目领域全部105个案例的网络参与下的政府决策回应模式统计分析[①]，见表3。分类标准是按照各种模式的网民参与指数、政府回应指数、网民与政府互动指数（指数分均为0－5）进行评估。网民参与指数用发帖量指数、转发量指数、回帖量指数和网络事件总热度指数来测量，其指数总分依据此三项数据作加权处理后统计所得：发帖量指数20%、回帖量指数20%、转发量指数20%、网络事件总热度指数40%。政府回应指数总分依据官方响应指数、信息透明度指数和政府发帖量指数三项数据作加权处理后统计所得，各项指数所占权重为：官方响应指数40%、信息透明度指数40%、政府发帖量指数20%。网民与政府互动指数使用政府网络技巧指数、网民与政府互动中双方所起的主次作用及互动的主次方向来衡量。根据各项结果进行分类：（1）无互动模式：网民参与指数、政府回应指数和网民与政府互动指数均为0；（2）网民单向参与模式：网民参与指数大于0、而政府回应指数和网民与政府互动指数为0；（3）政府单向动员模式：政府回应指数大于0、而网民参与指数和网民与政府互动指数为0；（4）被动回应模式：三项指数均大于0，但网民参与指数大于2.5、而政府回应指数和网民与政府互动指数均小于为2.5，网民为主动方，网民参与为主要方向，而政府回应为次要方向；（5）主动回应模式：三项指数均大于0，但政府回应指数大于2.5、而网民参与指数和网民与政府互动指数均小于2.5，政府为主动方，政府回应为主要方向，而网民参与为次要方向；（6）双向互动模式：网民参与指数和政府回应指数均大于3且相等，网民与政府互动指数大于2.5，网民与政府均为主动方，网民参与和政府回应都是主要方向，网民与政府互动均衡。比如，江苏滨海教育局封杀论坛事件，网民参与指数为1.5，其中网络事件总热度指数为0.5（0.5/1），发帖量指数为0.2（100/500）、转发量0.2（20000/100000）、回帖量指数为0.2（1000/5000）；政府回应指数为0，其中官方响应指数为－0.1（－1/10）、信息透明度指数为0.1（1/10），政府发帖量指数为0（0/10）；网民与政府互动指数为0，其中政府网络技巧指数为0（0/3）（人民网舆情监测室，2010），由此可以归类为网民单向参与模式。又如，广西河池龙江河镉污染事件，网民参与指数为3.4，其中网络事件总热度指数为0.3（0.3/1），发帖量指数为1.1（550/500）、转发量1.1（11000/100000）、回帖量指数为0.8（4100/5000）；政府回应指数为0.8，其中官方响应指数为0.2（2.1/10）、信息透明度指数为0.1（1.3/10），政府发帖量指数为0.2（2/10）；网民与政府互动指数为0.5，其中政府网络技巧指数为0.1（0.3/3）（人民网舆情监测室，2012），网民与政府互动中网民起主要作用，网络参与是主要方向，而政府是被动方，政府回应是次要方，由此可以归类为被动回应模式。再如，微博打拐事件，网民参与指数为2.4，其中网络事件总热度指数为0.4（0.4/1），发帖量指数为0.5（240/500）、转发量指数为0.4（42000/100000）、回帖量指数为0.7（3600/5000）；政府回应指数为3.3，其中官方响应指数为0.7（7.1/10）、信息透明度指数为0.7（6.7/10），政府发帖量指数为5（48/10）；网民与政府互动指数为3.2，其中政府网络技巧指数为0.8（2.5/3）（人民网舆情监测室，2011），政府为主动方，政府回应为主要方向，而网民参与为次要方向，由此可归类为主动回应模式。

从以上数据统计可以发现，公共工程项目领域中，网络参与环境下地方政府决策回应模式最主要的是被动回应模式，占2007－2013年中国公共工程项目领域中网络参与下的政府决策回应模式总数的69.52%。另外，网民单向参与模式越来越少，自2010年以后基本没有；主动回应模式自2010年以后比例比较越来越大；被动回应模式虽然自2010年开始比例有逐渐下降趋势，但仍是最主要的模式。

此外，通过对各种模式的网民参与指数、政府回应指数、网民与政府互动指数、地方公信力指数、[③]政府决策效果指数[④]（五项指数分均为0－5）等进行的初步分析，本文发现：第一，网民参与程度越高，则政府面临回应的压力越大，反之亦然，比如2011年南京梧桐让路事件中，网民参与指数为2，最后本级政府处理就结束事件，而2011年广东乌坎事件中，网民参与指数为3.6，最后由上级政府出面处理才结束事件；第二，政府回应程度越高，则公民对政府决策的认同度越高，比如2012年广西河池龙江河镉污染事件中，政府回应指数为0.8，地方公信力指数为1.3，而2011年“微博打拐”事件中，政府回应指数为2.4，地方公信力指数为4；第三，网民与政府互动的程度越高，则政治沟通越多，政府决策效果越好，比如2012年广西河池龙江河镉污染事件中，网民与政府互动指数为0.5，政府决策效果指数为0.5，而2011年“微博打拐”事件中，网民与政府互动指数为3.2，政府决策效果指数为4。

在公共工程项目领域中，如从2007年的厦门到2014年的茂名，PX项目[⑤]频频遭遇抵制。2012年，从7月份的四川什邡市钼铜项目、江苏启东市造纸厂排污项目，到10月份浙江宁波的PX项目，重大工程项目引发群体环保抗议。2013年继上海松江区市民在“五·一”劳动节示威要求停建电池厂后，云南昆明民众也在“五·四”青年节走上街头，抗议PX和PTA（精对苯二甲酸）项目在当地落户；四川成都网民也召集“五·四”青年节上街游行抗议彭州石化PX项目；7月初，广东江门鹤山民众上街示威反对政府核燃料项目；7－8月，广州花都区的居民举行了大规模的“集体散步”活动，反对兴建垃圾焚烧发电厂项目。2014年3月，广东茂名民众上街示威反对PX项目。这些工程项目都引发群体环保抗议，陷入“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard）（Rosenau，2005）。当然，不同的公共工程项目，比如垃圾填埋场和核电站的负外部性显然是不同的，不能混同，所以下面主要围绕涉及专业性较高的公共工程项目和重大公共工程项目。2012年以来频繁发生的群体性事件，从四川什邡到江苏启东再到宁波镇海，再到广东茂名，各地的上访行为都是借助微博得以快速传播。而且这些接连发生的公共工程项目事件中，政府决策回应的方式，基本属于同一模式：被动回应模式。这些项目中，地方政府从立项到民众上街后的仓促下马，均未经过程序化的民主决策。这种危机处置模式破坏性强，成本极高，亟待搭建公共政策公开公平沟通协商的制度化平台（祝华新等，2012）。最近的典型案例是浙江宁波的PX项目事件（翁士洪、叶笑云，2013）。

这类事件都反映了政府的公共治理暴露出诸多瑕疵，这种民生民权类内容在网络论坛中占有重要比重，公民权利的表达和维护、权利与权力之间的冲突，正是公共决策的核心问题。

四、理论探讨：公共工程项目领域中的参与－回应模型及其逻辑和意义

上述分析表明，公共工程项目领域中，网络参与环境下地方政府决策回应模式最主要的是被动回应模式，而且，此类公共工程项目所发生的网络群体性事件中有一点值得注意：这些公共工程项目大多数可为民众带来巨大经济利益。那么问题是：为何还会出现网民参与程度较高但政府回应程度不高的被动回应模式，发生如此大的抗议和冲突？限于篇幅，此处重点探讨公共工程项目领域中的参与－回应模型中的被动回应模式的内在逻辑。

本文将以建构“参与－回应模型”的基础，即从政治沟通中参与和回应的角度来分析其原因。沟通机制不健全是中国网络参与中大量出现被动回应模式的独特逻辑，是解释其行为逻辑的关键因素，即公共决策的网络政治沟通中政治动员与政治参与两种逻辑之间的冲突。

（一）自上而下的政治动员的逻辑

“公民参与的优势包括：保证公共服务更适合他们的要求，促进一个更加开放、更具回应性的公共官僚体系的形成，以及建立对政府和公民自身更加积极和争鸣的认知和情感。”（Thomas，1995：29）党的十八大报告明确指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”

在西方国家，除了网络参与，还有许多制度化的公民参与渠道（Leibold，2011）。但在中国，网络参与是正在席卷中国的“博客革命”的一部分，动摇了人民和政府之间的权力平衡（Xiao，2004）。中国存在公民参与渠道狭窄与现代公民政治参与热情之间的矛盾，体制内参与途径的受阻，公众逐渐对体制内参与失去了耐心和信心，而网络突破了传统意见表达与传播的诸多制度性障碍和技术性限制。于是，网络参与这种体制外的新公众参与方式迅速发展起来，成为当前我国公共领域中最活跃的部分（孙立明，2010）。而且即使在有限的网络政治沟通机会中，由于信息资源的有限性和不对称性，政府仍然通常采取惯用的政治动员的沟通方式，即采取自上而下的单向信息传播路径，试图通过掌握和垄断信息从而拥有和控制权力，单方面做出决策，为民做主，引导、控制言论和信息。在中国，（无论支持或反对政府的）帖子，只要涉及到群体性事件就会被删除。群体性事件是指：“（a）包含线下的抗议或人群聚集；（b）涉及到过去曾经组织、煽动群体性事件的人；或（c）涉及到过去曾引发抗议或群体性活动的民族主义情绪。”（Kingetal.，2013：6）这与公民参与的实质相左，从而造成弱势的利益相关者在决策过程中缺位与政府的越位。双方利益诉求又显然不同，由于政府将自身利益偏好代替民众利益诉求，在决策中采取越位方式，导致民众的权利与政府的权力之间充满了冲突。

折晓叶、陈婴婴（2011）提出，从项目过程来看，项目制这种看似由国家部门依照专业职能系统的分配权和管理权一统到底的机制，实际上产生了一种“分级治理”的效果：即项目制形成的“发包”、“打包”和“抓包”三种机制，可分别对应于国家部门、地方政府以及村庄或企业（或其他基层社会组织）的项目行为。虽然项目制的政府治理模式由科层制的“层级动员”转向“多线动员”（陈家建，2013），但与科层制一样，项目制沿用的依然是自上而下的治理逻辑，只是在体制内两者构成了新的双重权威而已（渠敬东，2009）。

荀丽丽等（2007）针对内蒙古某旗生态移民项目过程所做的分析充分表明，“危机应对”与“政府直控”构成了我国自上而下的“政府动员型环境政策”的核心特点，并揭示了项目连续输入和转换的动态过程。这项旨在将生态移民、技术引进、基础设施建设、产业开发和资本市场结合起来运行的生态治理项目，最终使移民保护区变成了“开发区”。其结果，不仅使草原生态继续遭到破坏，土地结构从牧业到农业发生了不可逆的转化，产业资本的侵入同时也迫使大量牧民纷纷外迁外移，致使当地基层的传统社会组织，或者说是最基本的生态单位最终瓦解。地方政府“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的角色“合二为一”。正是地方政府的“双重”角色给自上而下的政府动员型环境政策的政策走向带来了很大的不确定性，甚至偏离了原有的生态保护的目标。政府直控型的实践模式不仅难于规避政府角色自身的局限，而且以政府作为单一能动主体的“命令－动员式”的环保方式压抑了社会力量积极自主参与环保实践的动力。社会力量狭窄的参与空间和阻塞的表达渠道使环境政策本身的盲点与缺陷难于得到纠正。

（二）自下而上的政治参与的逻辑

政治参与体现的主要是公民自下而上的路径。大型公共工程项目公众参与在我国虽具有深厚的政治与法律基础，但参与的广度和深度有限、组织者与参与者缺乏连续性和互动性，参与的方式被动单一（段世霞，2012）。此类公共工程项目案例多数出现了参与有效性的缺失问题，主要体现在两个方面：

一是参与引入的有效程度不够，比如参与的形式化。政府决策时确实已经邀请了专家，在我国政府决策过程中，确立专家咨询制度是降低决策风险的一种正式的规则性安排。不过，一方面政府会选择那些支持此项目的专家，专家咨询制度形式上没有变，实质已经发生了变化，即从咨询走向了支持；另一方面，专家的角色决定了他的贡献只是专业上的贡献，他是从自身的专业角度考虑问题的，最后的决定仍然是决策者的责任。如以上专家，他们所论证的问题从能不能变成了要不要，从论证者变成了决策者，便是专家的角色错位（竺乾威，2007）。专家咨询制度成了一种形式化的东西。

二是网民的无序网络参与行为。有些公共工程项目，如茂名、宁波等地的PX项目的决策过程中，网民，尤其意见领袖们通过网络舆论平台影响政府决策，很快引起了政府决策的更新和调整，展现了微博等网友强大的“反向议程设置”能力。但是另一方面，网络参与则可能出现无序网络参与行为，导致参与有效性的缺失。比如各地PX项目事件中，网民确实也出现了参与行为的无序化。茂名PX项目事件中，面对茂名官方试图强力推进PX项目，拒绝信任的网民依靠PS照片等夸大其词的方式来抵抗反击，甚至出现“15死300伤”、“坦克车进城”的谣言。网上的无序参与还可能导致网下的过激行为。如茂名PX事件中，2014年3月30日，“中心广场聚焦的极少部分人员向警察扔矿泉水瓶、鸡蛋等杂物，晚上10点有部分人员用石块、玻璃瓶袭击市委，被警方驱离。随后继续在市区多个地方打砸商铺、广告牌，纵火烧毁一辆执勤警车。”这些都说明，在这些事件中确实有无序参与行为，甚至过激行为。网络政治参与的无序性问题，表面上看是由网络引发的问题，但实质上更多的则是现实中的制度问题，彰显了制度对公民网络政治参与的回应不足，表明公民、团体和国家之间关系的制度缺失和规范化的失败（傅慧芳，2010）。

上述政治动员与政治参与两种逻辑之间的冲突，具有重要的理论和实践意义，可以较好地解释当前中国在许多重大公共工程项目领域中，在网络参与下的政府与网民各自的行为逻辑，及政府为何选择具有冲突性的被动回应模式。

在GDP主义的政府绩效考核体系没有改变的情况下，各种公共工程项目，包括涉及专业性较高的公共工程项目，如化工项目、核电项目等；重大公共工程项目，如高速铁路项目、磁悬浮项目等；涉及民生的公共工程项目，如农地征用建厂、城市拆迁改造等，有相似之处，都可带来政府绩效、政绩和巨大经济利益。尤其当晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式之时（周黎安，2007）。于是，各级政府在公共工程项目的决策和政策执行过程中，往往会选择将自身利益偏好代替民众利益诉求的行为，单方面做出决策，控制言论和信息，不将弱势的利益相关者参与到决策过程中来。比如厦门和漳州PX项目案例中，2013年7月30日凌晨，福建漳州市古雷石化（PX项目）厂区发生爆炸。漳州古雷石化项目在2013年6月试投产，原计划在年内正式投产。这一台资PX项目此前曾拟落户厦门，但遭到厦门市民的强烈反对。2007年6月，上万厦门市民自发聚集，以“集体散步”的名义举行和平示威游行。经过多次论证与环评之后，福建省政府最终在2007年底决定顺应民意，迁建该项目到漳州市古雷港经济开发区。不过，据《南方周末》报道，在确定移址之后，漳州市政府“举全市之力”投入到项目兴建之中，其中，漳州市检察院和法院以做好维稳工作为重点，在2008年，漳州东山县部分民众对PX项目落户曾采取反对行动，有数人因此获刑。尽管当局屡屡强调PX项目技术成熟，对环境不会造成污染；事故发生后，当局表示爆炸没有造成人员伤亡，也没有物料泄漏，并未对周边环境带来污染，但不少网民对此存有质疑，这起爆炸事故依然强化了民众对PX项目安全性的质疑。

那么，政府为何大力发展PX项目，置民众与地方政府表现出的对立情绪而不顾？这背后显然有政绩利益的考量。漳州市漳浦县宣传部副部长在接受《时代周报》采访时说，漳州PX项目投产后，会为当地带来每年80亿的财政收入。据漳州政府早前发布的消息，该项目总投资137亿8000万元，年产80万吨对二甲苯，目前已完成投资133亿元，项目施工进度达78%。就在漳州发生爆炸事故之际，《人民日报》同日恰好发表了一篇名为《PX产业，我们可以不发展吗？》的文章，力撑在中国饱受争议的PX项目。文章引述专家说：从2000年来，中国对PX需求大增，PX自给率却从2000年的88%降至2012年的53%。中国如果不生产PX，对国际市场的PX价格就没有话语权，价格大起大落，会严重影响整个产业链的发展（曾实，2013）。

又如大连PX项目案例，2012年12月24日《新京报》报道称：“曾于去年引发大连市民散步抗议的PX项目已于1年前复产，并且员工被严禁泄露复产的消息。随后，涉事公司一位高管证实了该消息。据他透露，公司从未停产，市政府也从未安排搬迁。对于环评报告和复产审批手续均完善，大连市政府新闻办拒绝回应。”这事关这座城市的生态环境安全、人民生活福祉，在环评报告、复产审批手续是否完善等种种信息尚不明朗，更罔谈对这些信息进行监督的情况下，民众不得不为自身所处环境的安全感到担忧。回顾大连PX项目争议的始末，大连市一直对民众关切的环评报告等信息保持缄默，甚至民众对PX项目工厂何时通过环境评估、生产的PX为何物都一无所知。公信力是公权力的基础，也是党和政府受人民拥戴的立身之本，公信力的有无和高低，不仅影响到政府的执行力，更影响到人们对公共决策的信任度。

大连市政府甚至不惜失信于民，显然这背后同样有政绩利益的考量。据福佳大化高管透露，2011年集团总产值260亿，其中PX产值200个亿，单项上交大连市税收达30多亿元。公权力在面临政绩利益与民众利益的抉择时，选择了前者抛弃了后者，为达目的甚至不惜以失信于民的代价。面对民众持续高涨的抗议之声，政府如以维稳的心态戏弄民意，做失信于民的事情，如此做法只会加剧公众的不信任（禹海君，2012）。

或许这正如周雪光（2011）所言：此种种现象及其他相关问题均来源于中国政体内部的一个深刻矛盾，即权威体制与有效治理之间的矛盾。与之相似的是，詹姆斯·斯科特(Scott，1998)在《国家的视角》一书中归纳总结的各种历史上国家推动的试图改善人类状况的宏伟项目所导致的灾难性社会工程的四个要素。

更有学者以“项目制”、“项目治国”（周飞舟，2012）等来描述这种项目制以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑。“项目治国”的实质是国家自上而下主导社会发展规划的一种管理体制模式。国家通过项目制将中央政府关注的重点政策、重要意图传达给各级政府，并通过“钓鱼式”项目工程引导、动员地方财政以项目资金配套的形式配合中央政府行动，中央政策执行在依靠科层官僚体制线条逐层运作之外寻找到了另一种“条块统合”的运作方式。与此同时，地方政府与基层政府也可将项目资金和项目优惠政策作为项目捆绑、地方经济发展的融资平台，提高地方发展的主体性和能动性，即“项目制的地方化运作”（张良，2013）。从体制上说，分级治理不可能突破中央集权的总体模式。我国以政府为主导的经济发展模式和目前的财政税收体制共同造成了环保实践中地方政府职能的冲突与扭曲，使地方政府很难在根本上克服“发展”冲动支配下的短期化经济行为，也是规范地方政府行为和化解“环境”与“发展”内在冲突的制度性瓶颈。

五、讨论与总结

本文提出了网络参与环境下政府决策回应的一个分析模型，以及有关的研究问题、分析概念和参数、理论思路，并讨论了这一模型的一系列原理，也指出了其实证意义，特别是通过以公共工程项目为例的实证分析，验证了模型，阐明了网络参与环境下政府决策回应中不同环节、主体之间的逻辑联系。

本文的研究表明，“参与－回应模型”有助于分析网络参与下的政府决策回应中的行为逻辑、行为模式，以及政民间的互动情况。本文还通过实证分析发现，以网络民意先发、政府被动回应、网民与政府互动不均衡为主要特征的被动回应模式是中国公共工程项目领域中的主要模式，沟通机制是对被动回应模式解释的关键因素：体制内政治参与途径的受阻和参与有效性的缺失。政府运用政治沟通中政治动员的方式与网民需求的政治参与之间冲突，政府决策中的缺位、越位和错位状况，加速了双方的不信任，于是出现这种回应模式。网民和政府两个沟通主体间的互动不平衡，缺少有效政治沟通的双向交互性，双方缺乏对对方的信任，各自只用自己的沟通逻辑行事，所以发生冲突行为，出现各种危机事件与群体性事件。

这一理论模型的一个重要意义是引导我们从有关参与和回应互动的政治沟通论视角，来认识、理解网络参与下中国政府决策回应的行为逻辑。我们希望这一模型有助于提高研究政府决策和政府行为的分析力度，有助于有关政府决策回应这一领域中的知识积累。我们还希望，这一模型的实证意义可以更多地在今后的研究工作中通过系统资料加以验证。

在网络参与下的地方政府决策回应机制是政府有效决策、提升治理效能的前提与基础。在全球信息时代悄然来临时，共同参与制民主的指导原则是“凡是生活中受到某项决策影响的人就应该参与到那些决策的制定过程”（奈斯比特，1985：96）。2013年10月15日国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，可以说是对此的现实反映。其实，我国公众参与公共工程项目决策有法律基础，主要由《环境影响评价法》和《城乡规划法》所构成，其中，《环境影响评价法》规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。《城乡规划法》规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

那么，在当前威权体制下的中国是否可能出现双向互动模式？我们认为，可能因以下原因而在事故舆论应对时在某种意义上朝着这个方向做出有益尝试，从而具备此模式的某些特点：威权体制下的领导人的工作很大一部分是缓解舆论焦虑，保证不发生群体性事件威胁稳定。这便需要确保体制及时回应民意。这种“回应性”方式（responsiveness）能够比粗暴干预新闻更有效地降低群体性事件发生率（Kingetal.，2013）。

所以，在网络参与环境下，要改进政府决策回应力，化解网络政治风险，引导规范、有序的网络参与。对涉及专业性较高的公共工程项目，如化工项目、核电项目等，政府需要通过对公众参与的专业性要求、决策程序、信息公开程序的设置等，来保证决策的科学性与民主性。

不过，网络公众参与在何种程度上是有效的？虽然人们通常认为网络参与能促进政府决策有效性，但有两种反对观点，值得深思：一种观点认为技术本身是效力不足的（ineffectiveness），另一种认为网络参与对民主更为有害，因为受到压力的政府会变得更好地使用这些技术来打压持不同政见者（Shirky，2011）。前者主要代表是《新纽约人杂志》（TheNewYorker）的马尔科姆·格拉德威尔(MalcolmGladwell)，后者主要代表是新美国基金（NewAmericanFoundation）的丽贝卡·麦金农（RebeccaMacKinnon）。国内张明澍（2013）也认为，仅仅根据网络舆论来理解中国的民意不仅有着统计学上的巨大缺陷，而且也有失社会的公平与正义。其实，网络只不过提供了一种技术和途径，正如迈克尔·马戈利斯和戴维·雷斯尼克（转引自查德威克，2010：21）所指出：网络上的政治就是通常的政治。网络政治参与不会自发地促进社会民主文明的发展，也不会自然成为社会民主文明发展的障碍，制度的变革才是问题的关键。

当然，由于篇幅有限，尤其数据统计分析尚有待定量处理等原因，本文的假设需要用更加详尽的指标体系和严格的定量统计方法进行验证，这将是下一步研究的重点。另外，值得注意的是，许多地方政府和官员已纷纷开通微博、微信，直接与网民互动。截至2013年年底，已有超过17万家政府机构和官员开通微博，已开通超过200万个微信公众账号。但这些政务微博对解决信访问题所起的作用似乎并不明显，反倒更加凸显执政者在微博时代的被动和迟缓。政府在网络时代的被动和迟缓，间接导致了“由上访到上街”的群体性事件。于建嵘指出，催生群体性事件频繁发生的，是社会上对政府部门及官员的怀疑和不满。为此，政府应该努力提高民众的政治信任水平（陈婧，2012）。这些问题仍有待进一步研究。

注释：（略）

参考文献（略）