本文节选自《掠夺之手：政府病及其治疗》一书的第一章，有删节。
关于政府的三个模型
在某个国家繁华的首都，该国最大的商业银行总部鹤立鸡群般地矗立在市中心。正像全世界的惯例那样，它是一家由政府拥有的银行，同时也像惯例那样，该银行正处于深重的财务危机之中。在一桩颇具轰动性的丑闻曝光之后，这家银行的很多大借款人纷纷拖欠债务。一位冉冉升起的电影界新星就因无力偿还自己的巨额欠款，在美国遭到犯罪指控，最终借保释的机会逃之夭夭。另一位重要的债务人，因自己的公司卷入了一桩弥天骗局，事发后跳船自溺。以上两位客户从这家银行借款时，均与该国的执政党有着密切联系。这家银行本来还企图称霸自己所在的大洲，在业务迅速膨胀期间，做出过很多糟糕的借贷决策，然而，在该行高达300亿美元的总损失之中，相当大一部分还是要归咎于欺诈。
该银行的自救努力也没能获得成功。例如，在一家本土的优质企业中，这家银行原本拥有一大笔股份。但是，当银行的管理层试图将这笔股权通过竞拍卖个好价钱时，政府却要求他们将股份卖给该企业的创建者，价格只有市价的1/4。至于这位创建者，原来是该国总统的密友。
这到底是哪个国家的银行?令人意想不到的是，它居然是法国的里昂信贷银行，一家企图成为欧洲老大却招致了300亿美元损失的银行。不过，类似的银行随处可见。在西欧、东欧、亚洲、拉美和非洲的很多国家，那些政府控制的银行出现类似情形的简直比比皆是。
远不止银行，全世界的国有企业，不管是从事工业、服务业，还是交通运输业，都苦于错误决策和欺诈活动所造成的大量损失。世界银行在1995年的一份出版物中写到，土耳其的一家国有煤炭采掘公司，每年造成的人均亏损是该国人均国民收入的6倍；菲律宾的一家国有电力公司，时常中断向很多地方的供电服务，中断的时间每天达7个小时；孟加拉的一家国有制糖厂，有8000名冗员，导致国内糖价高达国际市场价格的两倍；坦桑尼亚的一家国有制鞋厂，即便在世界银行的帮助下，也只能勉强实现其生产能力的4％，最终只有关门歇业。谈到政府运行的无效率，国有企业的问题只是一个方面，臃肿而低效的机构、欺骗性的再分配计划以及法官和官员的腐败都是明证。同样，这种类型的政府在全世界占大多数。
公共部门的运营业绩如此糟糕，使人不免质疑经济学家有关政府问题的传统观点，尤其是对“二战”以后兴起的大规模政府干预思潮形成了挑战，这种干预主义思潮建立在“扶持之手”的政府模型上（比如，Musgrave，1959；Stiglitz，1989），目的是为了纠正所谓的市场失灵。根据扶持之手模型，不受约束的自由市场会导致诸多弊病，包括垄断定价、外部效应（例如污染）、失业、不完善的企业信贷供应以及地区发展的失败等。为了矫正这些市场失灵，人们提出了各种各样的解决办法，从矫正性税收、管制、总需求管理到价格控制、政府所有制和计划等。
扶持之手的政府模型起初是一个规范模型，描述了一个福利最大化的政府应该做些什么，但是，人们逐渐把它当成了一个实证模型，宣称这个模型描述了政府实际上的所作所为。经济学家们也把各种各样的干预政策说成是对市场失灵的实际反应，包括政府管制、政府所有制、价格控制等。不幸的是，无论是作为一个实证模型，还是作为一个规范模型，扶持之手的政府模型都是失败的。作为一个实证模型，它失败的原因在于，政府采用国家所有制和扶持农业这样的干预政策，是为了服务于自己的政治目的，干预政策如果导致社会福利的提高，那纯粹是一种巧合。扶持之手模型作为政策指导也是失败的，原因正是它假定政府会追求社会福利的最大化，由于错误的前提，该模型的建议常常与服务公众的目标背道而驰。
与扶持之手模型相对的另一个传统模型，是有关政府的自由放任观点，也即“看不见的手”模型。该模型的出发点是，市场运转良好，无须任何政府。政府需要执行一些市场经济赖以运行所必需的基本职能，比如，提供法律、秩序和国防。除了提供这些有限的公共产品之外，政府的干预越少越好。这个模型的追随者很少探询真实经济中存在大量政府干预的原因，也不关注那些能够遏制政府的改革举措。
和扶持之手模型一样，看不见的手模型起初也是被当作对理想的有限政府的规范性描述。这个模型显然不适合作为实证模型，因为在现实中，政府对经济生活的干预程度远远超出了任何版本的看不见的手模型。与现实的巨大反差也使该模型对提出政策建议无所助益，由于忽视了政治过程，这个模型就不能提出可行的战略以实现自己所倡导的有限政府的最终目标。在很多复杂情况下，通向有限政府的路径往往是曲折的，看不见的手模型提出的政策建议反倒可能有害。
对政府的第三种看法是，应该公正地看待政治，并把政治过程看成是政府行为的决定因素，我们在此将这种看法描述为“掠夺之手”模型。与看不见的手模型一样，掠夺之手模型对政府持怀疑态度，但是，掠夺之手模型却更加准确地描述了政府在实际上的所作所为，因此在设计改革方案时也更具建设性。掠夺之手模型和扶持之手模型都对政府改革持积极态度，但是由于彼此之间对政府的理解相去甚远，他们对改革的具体看法也就大相径庭。一般而言，掠夺之手的分析会寻找限制政府的方法，反对扩大政府的范围。
掠夺之手的出发点源自如下的政治行为模型：政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲公共福利为代价。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利动机，部分原因在于他们需要再次当选，但是，通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化。正如布坎南和塔洛克（1962）以及《联邦党人文集》的作者所强调的那样，民主政治中获胜的多数派经常执行一些破坏性的政策，利用再分配来剥夺那些失败的少数派。比如，有时候获胜的多数派会向富人征收特别高、几近没收性质的税收，将财富转移给自己，不惜以阻碍企业家的活动和牺牲国家的经济增长为代价。过去30年里的瑞典便是一个很好的例子（Lindbeck，1997）。
民主政治会导致政治家追求非社会福利目标，还有另一个原因，就是利益集团和游说会对政治选择产生影响（Olson，1965；Becker，1983）。游说活动之所以能影响政治决策，原因是政治家需要从他们的成员那里获取选票和捐款。游说集团便利用这一影响操纵再分配，从公众那里掠夺资源，有时会以高额的社会成本为代价。在英国工党政府统治时期，工会的游说导致了对劳动力市场的限制和大规模的社会再分配计划，也许这就是撒切尔改革之前英国经济长期停滞的一个重要原因。
这个政治模型告诉我们，不论是专制政府还是民主政府，它们所追求的目标都与社会福利，或者所谓扶持之手的目标截然不同。因此，所得到的分析结果就与扶持之手模型——政府会最大化社会福利——完全不同。这样的分析也不同于看不见的手模型，因为该模型几乎没有一个像样的政府理论。由于掠夺之手模型是从政治学的分析入手，因此，它可以提供一个实证性的政府选择理论，同时可以帮助分析公共部门的弊病并正确处理，还可以提供有关政府所有权和民营化、腐败、法律制度、政府成长等理论。同时，掠夺之手分析法也可以作为一个有用的指导原则来服务于政策，因为它有助于形成一些实际建议，同时又承认了政府的局限性。该模型能帮助我们设计一些好的制度，使经济行为人免遭政治家的盘剥（这是扶持之手模型并没有做的事情 ），同时又没有完全排除政府的影响（而看不见的手模型的普遍假设则不切实际地完全忽略了政府的影响）。
掠夺之手模型是一种激进主义的态度，但它同时带来了一个关键的问题，即谁去推行改革?如果政府是自私的，那么政府的领导去推行政治改革，特别是使政府变得更弱的改革，难道不是一件自相矛盾的事吗？实际上，掠夺之手分析法并没有假定，那些改善社会福利的改革者唯一的目标就是社会福利最大化。然而，通过民主形式当选的领导，比如英国的撒切尔、墨西哥的萨利纳斯、俄罗斯的叶利钦，或者捷克共和国的克劳斯，以及其他很多人，都实施了收缩国家职能的政策。他们之所以这样做，至少部分在于其主要政治支持者——不论是游说者还是选民——都会从这些政策中受益。这些人获得的利益包括税收减让、通货膨胀得到控制、开办新企业的机会增加、去政治化带来的增长率和生产率提高、金融市场的发展，等等。事实上，掠夺之手模型指出，最好的改革时机正好就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。该模型的一个中心内容，也是最有趣的内容，正是如何构建支持改革的政治联盟。
为了让读者初步了解对政府的上述三种观点之间的区别，让我们再回到里昂信贷银行的案例上。要处理该银行的问题，利用这三个模型分别能得到什么样的结果呢?一个持扶持之手观点的经济学家，可能不会承认里昂信贷银行的问题是源自政治控制。事实上，这位经济学家将承认银行处于困境之中，承认维持现状很可能会导致更大的损失和低效，但是，他会把产生问题的原因归咎于公司治理，也就是市场失灵，而不是政治治理，或者说政府失灵。由于这个原因，如果让持扶持之手观点的经济学家来考虑该银行的处理策略，他会提出很多复杂而涉及利益权衡的问题。
首先，持扶持之手观点的经济学家，会看到保持大型银行的国家所有权具有很多优点，包括对国家或地区重大项目的补贴贷款，在银行内保留大量员工，运用银行来纠正私人资本市场上多种多样的失灵现象，等等。为了追求这些社会目标，政治控制便必不可少。结果，持扶持之手观点的经济学家就可能反对对里昂信贷银行实行快速的私有化，特别是该银行的规模庞大，已经拥有了相当的市场控制力。
同时，持扶持之手观点的经济学家会同意这样的观点——里昂信贷银行的公司治理是失败的，因此有必要在该领域进行改进。为此目的，他也许会建议给银行管理层提供一个基于绩效的激励合同，或者任命一个独立的董事会。当然，如果这些变化没有限制到政府为追求社会目标而需要的控制权，那就再好不过了。持扶持之手观点的经济学家，也许还会建议对银行资产进行重组或者分解，最好是在公共委员会的监督之下进行。最终，他很可能会赞成政府对银行采取更多的干预，而不是支持私有化。
相反，持看不见的手观点和持掠夺之手观点的经济学家则认为国家所有权能带来的益处要少得多。通常，他们会认为银行出现问题的根源并不是由于公司治理，而是因为银行被政府控制。只要政府的控制没有改变，不管是直接通过政府任命的董事会进行控制，还是间接通过新的委员会进行控制，银行的资源就会继续浪费在那些没有前途的项目上，到头来牺牲纳税人的利益。里昂信贷银行的公司治理或许也存在问题，但严格来说，它是由于最终的政治控制权带来的问题。结果，不论经济学家是持看不见的手观点，还是持掠夺之手观点，他们都会建议对里昂信贷银行进行快速的私有化。然而，尽管这两类经济学家都赞同银行的私人所有权，他们的观点在很多重要的细节上却存在差异。
持看不见的手观点的经济学家，一般都懒得理会私有化的细枝末节。他们认为政府对银行领域的干预越少越好，而市场上的竞争将会解决银行的任何问题。他们也许还会反对政府对银行进行任何形式的管制，包括存款保险。
持掠夺之手观点的经济学家，则更加关注银行采取国家所有权的原因所在，以及私有化如何可以使其未来的活动免受政府干预。比如，他们也许会主张，为了降低将来再进行国有化的风险，政府应该将银行的一些坏账转移到自己的账目上。还有，为了增加将来再次进行国有化的政治代价，银行的股份销售范围应该尽可能分散。如果存在某些反对私有化的政治势力，比如那些长期享受优厚待遇的、为政府工作的银行职员，持掠夺之手观点的经济学家会考虑采用某些办法来说服他们，比如给这些职员提供低廉的股权来赎买他们的支持。因此，在这些特定的情形下，持看不见的手观点和持掠夺之手观点的经济学家虽然在基本观点上是一致的，但是后者的分析却更多地关注了实际的政治环境，也就更能提出可行的战略。
以上的讨论旨在证明，我们在分析政府的行为时选择什么样的模型，并不仅仅是一个有关学术的完整性、完美性或者强调重点的问题。我们以为，无论是扶持之手模型，还是看不见的手模型，常常都会对关键的经济问题给出不完整的，甚至不正确的答案，而掠夺之手模型则更有可能给出正确答案。在本章的其余部分，我们将更加明确地论述这一命题。在后续的各章中，我们将利用掠夺之手模型来分析许多具体问题，而不再特别强调这个模型的优点。总之，准确地说，掠夺之手分析法的主要优点在于，它为一些重大问题提供了正确的答案。
视角的重要性
首先，在理解不同国家现存的制度差异、解释这些制度构建的原因，以及研究它们对经济发展和增长的利弊这些问题上，从掠夺之手的视角出发都是很有助益的。在描述一个国家的制度，比如所有权模式、监管结构和法律机制的时候，经济学家们过去常常关注制度发展的促进作用（例如，North and Thomas，1973）。但是在最近，人们对这个问题有了更清楚的认识，发现很多制度的结果恰恰是阻碍了增长，而不是促进了增长（参见North，1990），例如，监管机构阻碍了产业进入，法院在解决纠纷时武断办案甚至缺乏诚实，政治家们利用政府的财产来讨好自己的支持者，而不是服务于大众。要弄清楚这些功能紊乱的制度是如何产生的，又是如何维系了几十年甚至几个世纪的，我们就必须了解这些制度的设计者和执行者的政治目标以及他们手中的权力。
此外，要从掠夺之手的角度来研究问题，另一个重要原因在于制度改革。什么样的策略能减少政府官僚的腐败？什么样的改革能阻止政府利用国有公司去追求缺乏经济效率的政治目标？对资本市场的监管应该如何进行？什么样的法律体制是比较好的？外国援助有积极作用吗？正如我们在上文所提及的那样，看不见的手是一种消极主义的态度，而掠夺之手的主张从根本上来说则是积极主义的。掠夺之手的研究，其目标并不是要抨击政府，或者提倡纯粹的放任自由，相反，是为了在政治家追求个人利益的假设下，理解不同制度的运行机制，以及在承认改革必须迎合政治利益和约束的条件下，探讨进行制度改革的战略。
在政府的掠夺之手的研究上，我们延续了布坎南和塔洛克（1962）、奥尔森（1965）和贝克尔（1983）开创的公共选择理论的传统。然而，我们对制度改革的强调却与公共选择学派的怀疑论颇为不同。比如，布坎南在整体上对政府持怀疑态度，尤其担心“多数人的专制”，因此他反对大部分政策改革，而宁愿在无知的面纱之后进行那种一劳永逸式的宪政建构。奥尔森也怀疑政府行动主义，原因是他认为政策是由游说决定的，而游说增加了非效率，使社会变得更加僵化。相反，我们的观点是：不论是多数人，还是游说者，在有些时候都可以被政治改革家利用，以推行能提高效率的改革。实际上，从掠夺之手的视角来看待政府，常常可以提示改革者，告诉他们到哪里去寻求支持自己的多数人和游说势力。
作者在俄罗斯从事过有关私有化、资本市场发展和法制改革的顾问工作，本书中的很多篇幅也来自这些工作的启发。在俄罗斯的顾问工作使我们相信：一个人看待某个问题所采取的视角，将深刻影响他所接受、倡导和执行的解决方案。如果视角选择不恰当，那么从一个漂亮的理论所推导出来的最符合逻辑的政策建议，反而会给身边的某个问题提供完全错误的答案。这正是写作本书的根本原因所在。为了弄清楚这一点，我们先来看看俄罗斯和其他新兴国家所面临的三个改革实例。
第一个例子是私有化，它生动地反映了三种类型的经济学家在面对国有企业的巨大失败时采取的完全不同的态度。持扶持之手观点的经济学家，一般会表现出模棱两可的看法，即使在他们不得不承认国有企业的运转普遍失败的时候，也依然如此。在有些情况下，扶持之手分析法关注公司治理问题，认为国有企业的问题在于经理人的选择和激励不当（比如Laffont，1994）。这种分析法强调，改革国有企业的主要目标是选择最好的管理团队和合适的公司治理结构。如果政府能发现好的经理人，并为他们提供合适的激励，那就不必进行私有化了。同时，扶持之手分析法也关注产品市场和资本市场的失灵，比如，把过度的垄断当作大型国有企业的根本问题所在。他们认为，在进行任何私有化改革之前，有必要由政府对这些企业进行分解和重组，并制定新的监管制度（比如Tirole，1991）。扶持之手模型强调市场失灵，而不是政府失灵，因此很自然地就产生了把管理激励和垄断放在中心地位的信念。在该模型中，政府自身必须警惕市场失灵，因此，他们对私有化的看法如果不是负面的，也至少特别谨慎。正如里昂信贷银行的情形一样，这种谨慎的结果导致决策者仍然在利益权衡中犹豫不决，而国有企业的经营业绩则继续停滞不前。
看不见的手视角在私有化问题上能够提供的帮助有时甚至更少，特别是对新兴市场经济体来说尤其如此。让我们回忆一下，持看不见的手观点的经济学家们只给政府赋予了少数几项合理功能，包括保护产权、提供法律和秩序。离开这些公共产品，市场经济将难以运行。在发达经济体中，这些制度运转良好，持看不见的手观点的经济学家们将赞成私有化，正如里昂信贷银行那样。但是，倘若支撑市场的制度特别不健全，比如在很多新兴市场中那样，又该如何办呢?赞同看不见的手的经济学家们就建议，把这些制度建立起来。事实上，很多赞同看不见的手的经济学家们坚持认为：建立产权保护制度应先于私有化，原因是如果没有这些制度，私有产权的经济收益可能会变小。由于这个原因，很多自由市场的经济学家们反对俄罗斯在改革的早期就进行私有化。
但是，用看不见的手模型来分析私有化，存在如下问题，它忽略了政治的影响。特别是，它忽略了一个基本事实——产权保护制度并不能指望一个公益性的政府用法令就足以建立起来，而是私有产权的所有者向政府施加政治压力才导致的结果。可以说，私有化将为私有产权保护制度的建立进行政治上的准备，因为只有私有化才能产生私有财产的所有者，只有这些私人所有者才能开始游说政府。如果没有私有化，这样的私人所有者就不会存在，那么，呼吁产权保护制度的政治呼声将十分脆弱。俄罗斯的实践经验，以一种不同寻常的方式证实了看不见的手分析法存在根本缺陷。确切地说，正是因为私有化，因为产生了需要保护自己财产的既得利益集团，俄罗斯的政府才开始采取步骤，建立支持市场发展的制度。赞同看不见的手的经济学家们，没有在分析中考虑政治因素，也就不能解释转轨经济中一个关键的动力机制。
从掠夺之手的视角来看待私有化则与上述的视角不同。与扶持之手不同，掠夺之手的观点认为国有企业的关键问题是政府对经营的干预，国有企业所追求的是政治目标而不是经济目标，比如雇用过多的职员。因此，在设计私有化方案时，就必须把焦点转移到限制国家对私有化企业未来可能的影响上，包括补贴、管制甚至少数股权等。事实上，把寻找更好的经理人或者重组垄断企业这样的任务交给政府，与掠夺之手的前提是完全背离的——因为政府控制本身就是根本问题所在。关注焦点的变化，导致私有化战略的目标应该是去政治化，而不是重新调整所谓的仁慈政府对企业的干预。俄罗斯的私有化计划就强调了这样的思想，诸如对股票所有权进行快速而广泛的分配，鼓励公司内部人的合作等。这些计划本身并不强调公司治理，原因在于计划的目标主要是为了减少来自政府失灵的损害，而不是来自市场失灵的损害。俄罗斯私有化的设计者非常清楚产权实施不力的危险，然而，由于他们强调政治过程，改革者预料制度将随着私人财产的产生而建立起来，而不是相反。在这里，经济模型的差异导致了处理政策问题时完全不同的方法。
第二个例子，是关于政府官员的反腐败问题。扶持之手对腐败的诊断是，政府官僚的选拔体制产生了低素质（和低道德）的官员，而对这些官员的激励措施也没能促进他们诚实守信。官员们工作有保障，但工资太低，并且很少因诚实或腐败而得到相应的奖惩。因此，扶持之手模型推荐了很多反腐战略，包括在选拔官员时物色更好的人选，提高对他们的激励等（比如，Kiltgaard，1988）。为了减少受贿对官员们的诱惑，也许应该提高他们的报酬，或者加大对腐败的惩罚力度，同时对诚实的官员给予奖励和提升。最重要的是，扶持之手模型假定，首先，产生受贿机会的政府限制和管制是必需的。该假定的原因显而易见，因为在持扶持之手观点的经济学家的眼中，市场失灵比比皆是，那么，政府对市场的限制和管制自然是很有必要的。
持看不见的手观点的经济学家们一般不关注腐败。对他们来说，腐败只是众多政府失灵现象之一，而且未必是最坏的情形。事实上，在政府管制既定的情况下，一个持看不见的手观点的经济学家反而认为腐败会带来很多益处，因为腐败使得私人经济机构有可能绕过管制（Leff，1964）。
相比之下，掠夺之手模型的出发点却是，很多管制的实施目的其实是为了增加政治家自己的财富和权力。因此，该模型得出的结论就是，对反腐败而言，放松管制和自由化远比在官僚体制内增加激励和进行人事选择更为重要；至于有些在所难免的管制，则应该使官员个人在行使权力时的随意性越少越好。我们要强调，对反腐败而言，这是一个与持扶持之手观点的经济学家所提出的建议完全不同的观点。实际上，传统的扶持之手对腐败的研究基本上都是关注官僚体制内的人事政策，而没有注意到这些官员实际上的所作所为。
下面是最后一个例子，也可能是最有效的例子，它说明了掠夺之手模型与看不见的手模型所提供的建议有时是多么不同，这就是争议颇多的外国援助问题。持扶持之手观点的经济学家一般都赞同大多数的外国援助。这毫不奇怪，因为他们在富裕国家中都看到了那么多的市场失灵，在发展中国家能看到的市场失灵自然更多（Stiglitz，1989），那么，既然政府要纠正市场失灵，而外国援助又可以将资源转移到那些面临更多市场失灵的政府手中，因此，几乎所有的外国援助行为都应该受到支持。他们认为，存在很多有益的外国援助，覆盖了宏观经济、卫生、教育、工业、基础设施、金融市场、能源以及世界银行所支持的所有其他领域。
相反，持看不见的手观点的经济学家则对所有的外国援助都极端敌视（Bauer，1976）。因为外国援助毕竟是一种形式的政府开支，并且用这种形式花费纳税人的钱，其效果究竟如何，援助国政府也许尤其不清楚。
在这种特殊情形下，掠夺之手模型对外国援助的观点就与其他两种观点迥然不同（Boycko、Shleifer and Vishny，1995）。掠夺之手观点与看不见的手观点都同意，大多数的外国援助都被浪费了，部分原因是援助所支持的项目选择不当，部分原因是受援国政府会挪用或者浪费这笔钱。然而，掠夺之手分析法却认为，尽管援助在经济上的作用也许微不足道，但是它在政治上的作用却相当大。因为那些贫穷国家的经济改革者和自由化拥护者，常常在政治上处于弱势，有时甚至不能从国家预算中获得哪怕一点点可以推动改革的资源。此时，被用作政治目的的外国援助，就可能给这些改革人士带来帮助，给他们提供继续当政和追求改革目标的资源。此类援助的范围常常非常有限，并且直接给予某些特定的政治集团。由于这种援助带有极端政治化的特征，所以经常遭到批评，即便持扶持之手观点的经济学家也不例外。但是，这样的援助在扶植经济改革和自由化的事业中却发挥了相当大的作用，比如，叶利钦在俄罗斯当政的最初五年就是如此。对那些持看不见的手观点的经济学家来说，这些有政治倾向的援助促进了他们所赞成的目标，但他们却没有认识到这些援助的作用，这一事实表明他们的观点不够完整，并再次说明，政治视角对于选择正确的政策至关重要。
这三个例子阐明了本书的关键信息，即人们在政府决策的问题上采取什么视角，常常会在很大程度上影响问题的结论。人们是从扶持之手、看不见的手，还是掠夺之手的立场出发，不仅仅会影响到研究者得出的模型细节，而且会对人们在关键的政策问题上所得出的结论产生影响。私有化的设计、反腐败的策略以及对外国援助的态度只是其中的三个例子。在本书中，我们还将在不同的方面继续阐述这一基本观点。
