【爱思想编者按】十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为通过制度反腐，把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。《探索》杂志委托任中平教授约请胡伟、任剑涛、许耀桐、虞崇胜等学界翘楚纵论反腐大势，受杂志社和任中平教授委托在此推出，以飨读者。
腐败治理的制度逻辑
党的十八大以来，新一届中央领导集体以空前力度开展反腐败斗争，取得了令人瞩目的成效，极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心，提升了党的形象，巩固了党的执政地位。近期召开的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为将反腐败斗争全面纳入法治化、常态化和制度化轨道，为反腐败斗争从以"治标为主"转向"加大治本力度"，即通过制度反腐，进而把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。那么，用什么样的制度的笼子才能关住权力？应该以什么样的制度选择、制度设计和制度安排来推进腐败治理？制度反腐的可行路径应当如何选择？怎样具体实施制度反腐策略？学界对这些问题的研讨非常热烈，众说纷纭，见仁见智。看来，值得讨论的空间不小。为此，我联系了国内政治学界几位知名学者，借《探索》杂志的"探索笔会"栏目，以"腐败治理的制度逻辑"为中心话题，畅所欲言，各抒己见，以期将讨论进一步引向深入。--——特约召集人任中平
摘要：现代国家与古代国家之间的重要区别之一，就是能否有效驾驭国家权力。现代国家有效驾驭国家权力，就是指：依赖国家、社会与市场的分权性总体结构，仰仗对国家权力的分权制衡机制，依托于国家权力的外部力量对之的持久限定。对一个现代国家来讲，国家权力机制一旦建立起来，就有了一个自主运作的机制，这是国家权力得以自律的理由。但驾驭国家权力，必须同时确立权力自律与社会他律的效用，否则，便不足以保证国家权力服膺法律并忠实地为公民服务。这也是现代国家独特性的一个鲜明体现。
关键词：国家权力；现代国家；分权制衡；权力自律；社会他律
中图分类号：D03；D08文献标志码：A文章编号：1007-5194（2015）02-0091-10
国家是人类建构的政治社会最大实体。在国际机构还无法实际制约国家行为的情况下，国家便构成其主权范围内最强有力的权力机制。古代国家对国家权力的规范严重乏力，因此，国家长期陷于权力的嚣张状态。现代国家借助国家总体结构的分化建制、权力结构的分权制衡、国家外部力量的限制，而将国家权力有效地规范起来。正是以这样的规范体系建构，划出了现代国家与古代国家的界限。当代任何一个国家，都得接受"是规范还是放纵国家权力"的检验，并由此被证明是属于现代国家还是仍然处于古代国家状态。有效限制权力，就此成为现代国家的基本标志。
1现代国家的特质
追究国家的发生史，浮现出两种基本思路，一是历史发生学的思路，二是理论诠释学的思路。就前者论，历史学家致力于揭示国家发生的原初态势，刻画出在人类集群活动史上从没有国家到国家创生的转变过程。国家的发生史，成为人类从野蛮社会进入文明社会的飞跃史。就后者论，理论家们努力解释国家发生的不同机制，尝试提供国家发生的类型学成果，试图说明国家之为国家的本质特征。两者的论述进路大不相同，旨趣也迥然相异。就本文主题而言，笔者不对国家的发生史进行重述，而力图对国家的结构特质进行解释。史前史的研究表明，人类的最初活动是没有国家这种权力建制的，只是到了原始社会末期，才开始出现权力支配集群活动的情形。随着人类集群活动规模的日益扩大，最初依靠长幼、男女自然维持着的基本秩序，开始转变成对人为建构秩序的急迫需要。初民社会就此迅疾转向国家建制。
"阐明原始国家发展有三种一般理论：1)国家是在环境限制和频繁战争中演进的；2）国家在物质条件要求进行大量的基本生活资料输出或相互交换过程中得以演进；3）国家在社会开始实行大规模水利灌溉过程中得以演进。"[1]133这三种关于国家起源的理论，存在着一个共同点：这些对国家产生似乎基于不同动力的论断模式，都重视部分社会成员占有或控制各类基本生活资料。差别只是，"在战争论中，首领垄断由系统外输入的生活资料并用来更有效地操纵社会控制机构以维持自身的地位；在贸易论中，首领们控制非基本生活资料也用以巩固自身的地位；灌溉论则认为，整个生存系统都是在首领的统治之下，他们能将这系统作为一个有力的控制机构"[1]135。但三者都缺乏对国家起源进行解释的总体框架。不管是借助战争、贸易还是灌溉的方式，之所以能促使国家诞生，是因为这三种方式都有效促进了社会的融合。因此，以权力为中心来考察，就能很好地解释国家强势兴起的状态：以经济权力为中心，兴起中的国家首领引进或采用武装权力基础和意识形态权力基础，有力地巩固已有的权力基础并确切保证他们持续行使权力。在这样的权力生成机制中，自然社会的融合便落定为权力支配的国家[1]189-196。可见，只要进入国家的政治状态，权力便成为理解国家的关键问题。
随着人类历史的演进，国家权力体系所掌管的事务愈来愈多，当然也就相应地促使国家的结构与功能愈来愈复杂。但在国家的现代转型发生以前，古代国家基本保持了权力单方面控制整个国家的这一总体状态。尤其是将这样的总体情形区分为东西方社会来看，可以得到更为清晰的认知：东方社会的国家建制，大致维持着一种超强的国家权力专断独行的体制。这种专断独行的国家权力，是基于权力一元化的建制而言的。尽管在东方国家中也存在着力图限制国家权力的努力，但因为东方国家总体上未能浮现建制化的宗教体系，也缺乏权力的分化所催生的相互制衡机制，更没有一个相对独立运作的社会机制，因此，东方社会建立的诸国家权力体系，基本上处于限权无力的状态。人们最多能指望的是，既定的掌权者在行使权力的过程中，能秉持一种爱民原则，以免国家权力的行使过于粗暴和自利。从魏特夫的《东方专制主义》一书中可知，对这样的国家机制，从来源上进行的解释甚多，以所谓"治水社会"与"东方专制主义"的连贯性解释占优[2]9-30。但这种基于古代国家发生史的单一因素解释，是明显苍白乏力的。不过，这一解释很难被人彻底推翻，原因在于，东方社会的专制主义国家，确实绵延时间悠长，而且难于向现代限权的民主国家转型，乃是一个不争的事实。不管是相对于西欧的东部欧洲和跨欧亚地区的俄罗斯，还是中国，至今还处在限制国家权力的胶着状态。
西方社会的情形明显不同。无可否认的是，西方国家、尤其是西欧国家，也曾明显陷入专制的泥淖。但是，西方国家的两个政治文化源头--希腊和罗马，前者实行的是获得公民资格成员的民主制度，后者实行的是较为严格的法治。即使在"黑暗的"中世纪，形成了长期的政治高压与专断，但是，教权与王权之间斗得昏天黑地虽为常态，却没有一方获得过像东方古代国家那样的专制权力。而且，封建制度的坐实，让中央王权也无法将其权力一贯到底，成为绝对支配性的权力体系。在西方古代社会，权力形态之间的争斗，使专制主义政治无法完全落定为一种稳态；正是由于这种争斗的久决不下，分权体制就成为必然结果。
不过，需要强调指出的是，无论中西，古代社会都未能稳定地建构起有效限制国家权力的完整制度，权力形态之间，各自为了获得具有绝对支配性的专断力量，一直在寻求专制的契机。这是因为，在人类历史上，整个古代社会的限权理念，要么是限定共同体成员资格的有限尝试，尝试的方式或者是希腊的民主，或者是罗马的法治；要么是少数思想精英的道德渴求，譬如中国儒家的限权意愿、道家的逍遥意欲。据此人们可以说，限制国家权力的胡作非为，一直是人类建构政治社会，尤其是建构巨型政治社会即国家的努力方向，但有效限制国家权力恣意妄为，还不是古代文明可以达到的政治成就。这与古代社会权力自身的分化程度较低、社会的组织化状态不够、限权的物质成本支付能力很差有着密切联系。在古代历史上，限制权力多来自精英间的争斗，在宗教精英、政治精英、思想精英、社会精英之间展开的各种争斗，激烈而又持续。但是，一旦某方获胜，总是陷于新的专制泥潭。权力之间的均势，很难达成且更难维持。因此，权力之间的相互限制，无法落定在稳定制度的平台上。至于国家权力体系外部的限制，相当地苍白乏力，完全无法具备驯服权力的底线能力。
只有当国家演进到现代阶段，限制权力才走到了真正奏效的地步。一方面，这是因为不同权力形态之间的长期斗争，催生了具有规范意义的基本权力形式，立法权、行政权与司法权这类基本权力形态，尤其是它们之间的分化与制衡，对国家权力规范运作的重要意义，较为清晰、确切地暴露在人们面前。因此，人类可以设计权力之间有效制衡的制度机制。这是在权力基本形态尚未鲜明凸显的情况下完全无法设想的事情。将这些具有规范权力形态意义的权力通通置于宪政法治的平台上，有效约束起来，就具有了较强的现实性①。另一方面，现代社会的疾速发展，生成了具有限制国家权力能力的组织化社会空间，从而呈现了因于私权的市场力量、因于集群利益的社会组织、因于公益的慈善组织。这些组织化社会形式的成型，在与国家的博弈中，逐渐浮现出一个足以限制国家权力作为的"社会"领域。这一领域，在古代社会是以分散的形式存在着的，其力量自然较为弱小，与国家抗衡的能量当然不够，因此不足以成为与国家相对应的组织化或建制化"社会"①。再一方面，现代社会催生了一个中间形态的权力形式，其表达社会意愿、规约国家权力的双重功能，成为规范国家权力的有力保障。这类中间权力形式，最具有力量的，就是媒介权力。媒介权力被人称之为"第四权力"，意指其所具有的、与三种国家权力基本形式相抗衡的权力势能②。在现代情景下，正是权力形态的自身分化，以及限权势能的蓄积，人类对巨型政治社会即国家的权力的限制，具备了所需要的综合条件。这些条件，部分地存在于古代社会，但即便存在，也无法与国家权力对撼。譬如古代社会的商业组织，可以与国家媾和，但无法与国家抗衡。中国的乡绅社会，足以与国家分治，但无法与国家分权。只有在现代社会，市场以其对资源的控制能力，弱化了国家在资源配置上的随意作为，逼使国家不得不与市场进行资源配置的谈判与妥协。这是那些仇恨市场力量，但又想权力清廉的人士完全无法实现的目标。同时，正是组织化的公民利益群体与公益群体，在国家权力支配之外，自主地实现了自己的利益欲求和利他愿望，因此有效杜绝了国家权力随己所愿地侵入私人领域的理由。而这也是那些轻视公民利益取向和公众利益组织归趋，却想象权力规范运作的人士做不到的事情。这是现代社会转型对规范国家权力所发挥的最伟大的作用。
由此可以得出一个结论，只有在现代历史上，有效限制或规范国家权力才是可能的。也只有在有效限制或规范国家权力的基础上，才可能建成真正意义上的现代国家。这便是现代国家与古代国家相比而言呈现出来的特质。对此的通俗表述，就是国人熟知的"把权力关进制度的笼子里"的国家形式。这是人类经过数以千年的艰苦政治探索，才达成的国家建构目标。
2驾驭国家权力的三大着力点
现代国家的建构，是一个经由权力分化和制衡机制浮现并成型、社会兴起并逐渐规范化且与国家有效互动的漫长过程才成就的业绩。这证明了，限制国家权力不是轻而易举、一蹴而就的事情。限制国家权力，就会在具体事务上发生社会与国家的较量，在宏观布局上让权力臣服于权利，在制度体系上促使权力规范落定，在程序安排上促成守规习性。这些，都不是容易完成的任务。毫无疑问，限制国家权力，是一个需时漫长的社会系统工程。而且，这一工程不是一个登高而招的英明领袖可以在弹指一挥间，以一个气势恢宏的超大工程替某一个政治共同体完工的。限制国家权力，只有在零星的社会工程中逐渐推进。而且，这样的推进，不仅涉及机缘的问题，也关乎运气的好坏。机缘之有无，是一个国家能否推进到现代状态具有决定性作用的因素；运气之好坏，是一个国家能否在艰苦努力中将建构现代国家的偶然性聚合起来的问题。对那些高度稳定的古代国家，或者说具有强大修复机制的古代国家来讲，出现现代国家建构的机缘，已经是很难的事情。因为高度稳定或具有强大修复机制的古代国家，常常有意无意地将国家向现代逼近的机缘扼杀掉了。这些国家，就只能成为后起的、模仿性的现代国家。对那些机缘存在，但不善于把握机缘，每每让机缘得而复失，因此在建构现代国家时显得运气不好的国度来讲，也就只有气喘吁吁地跟随在现代国家的步伐之后，艰难行走在现代国家建构的道路上。
设定建构现代国家就是一个限制或规范国家权力的推进过程及其相伴而来的惊心动魄的巨大变迁。这一变迁的具体叙事，是历史学家担负的职责。而对这一变迁的政治学论述，则是关乎限权尝试的政治理论重述。就前者来看，限制国家权力，一直是国家出现以后人类为之艰辛努力的政治目标。为此，人类付出了政治上的巨大代价，不仅偿付了无数人的身家性命，而且付出了极大的物质资源耗费。但在整个古代社会，限制国家权力的效果并不令人满意。在无比漫长的限制国家权力的古代尝试中，人们也从政治思想上构思过种种有利于限权的方式、方法与途径。接引上帝的力量（如西方国家）、借助上天的威力（如中国古代），曾经是东西方社会共同着力的趋同性限权思路。在西方，寄托于上帝的建制化宗教，确实构成了一个足以与世间王权对抗的机制。但教权本身却也陷入了争权夺利的权力泥潭，以致教权与王权之间上演了幕幕黑暗的权斗大戏[3]183-187。至于东方国家，由于天人之际的限权思路，未能开出建制化宗教的通道，结果上天反而成为皇权自证其正当性的来源。"奉天承运，皇帝诏曰"的皇权权威性，就是这样建立起来的①。
古代社会没能走通限制国家权力的道路，自然与社会发展的程度较低相关。这里所谓较低的发展程度，具有几个含义：一是社会供给人类合理筹划国家治理方式的资源十分有限。这里所谓的资源，主要是指物质资源。因为一个合理筹划的国家治理机制，是需要耗费大量的物质资源的。在物质供给明显短缺的古代社会，一般说来，专制的统治方式是成本较为低廉且简易可行的方式。二是国家权力形态的分化发展程度不高，对权力形态之间的关系尚不能清晰明确地加以界定。在古代社会中，国家的最高权力大致掌握在皇帝、国王手里，为国家立规、施之以政、裁决纠纷，皇帝或国王几乎一手包办。在这种情况下，权力的高度分化与相互制衡机制，无从浮现。三是人类的政治经验相对有限，在基本诉诸暴力征服逻辑的古代社会中，权力理性和权利理性的相对程度都还低下。甚至权力与权利的对应性理念，都未曾成为政治生活的基本理念。权力肆意支配权利的状态，几乎是天经地义的事情。四是足以有效控制权力的社会诸力量尚未兴起与兴盛，因此权力的独大，使其常常处在无可限制的状态。由于权力与权利的分化程度低且分化不明显，社会机制与国家权力的分流不清晰，造成古代社会限制国家权力的内外部动能的匮乏。
从现代政治理论的视角看，驾驭国家权力，必须从三个着力点同时下手，才能真正奏效。其实，这也是世界现代史展现的限制国家权力的基本途径：一是将国家权力从内部加以分割；二是从国家权力的外围限定其活动空间；三是从国家与社会互动关系上，激活一切有利于国家规范活动的因素。
国家权力形态的内部分割或分化，并不是一个掌权者和民众想怎么分割、分化就怎么分割、分化的过程。它是一个关乎现代政治权力之间长期斗争，且与现代政治观念的发达状态紧密联系在一起的事情。就现代政治权力之间的长期斗争看：在古代社会，国家权力分化程度很低，尽管建立规则的皇权常常依赖稳定有序的行政官僚体系具体实施，但行政权的独立意义是不足够的。因此，行政权不仅不具有独立的权力形态意义，而且也不具有与立规（法）权抗衡的力量，更不具有依法行政的规则性。相对于行政权的依附性权力定位，司法权就更是一种屈从于君王权力的权力形式。只是在现代社会，由于现代早期(earlymodern)就确立起来的权力形态的分化趋势，君王无法再维持其统纳国家权力于一身的局面，因此，促使国家权力分化的内外部动力逐渐蓄积，催生了一个国家权力分割制衡的现代局面。这样的分化过程，是一个极为漫长且充满艰辛的过程。在绝对主义君主专制国家兴起之时，一个让人类作别"世界社会"(worldsociety)的、民族国家(nationstate)的现代雏形，呈现了君主制的黄金时代。但君主制的专断性质，却使现代早期国家权力的控制成了难题。这是法国作为君主主义专制国家的典范，但却无法落定现代国家规范形态的原因之所在[4]32-59。只是在英国人的手里，历经4个多世纪的贵族与国王之间的权力斗争，立法与行政权的区隔才坐实下来。权力形态的内部分化才告一段落[5]290-404。就此而言，权力形态的分化与权力的内部恶斗，有着密切的关系。指望一种权力的和平分化，是一种政治幼稚病的表现。
就国家权力的观念发达状态来看：驾驭国家权力的理念，并不是现代早期的政治思想家们突发奇想的产物，而是国家权力分化过程切入政治思想家大脑之后，思想家们对国家权力的理想类型进行的划分。思想家对国家权力理想类型的划分，自然具有推进国家权力朝向规范状态演进的积极意义，但是，如果没有国家权力形态长期的分化流变，思想家也不可能将权力人为区隔为不同形态。因此，对国家权力形态的分化来讲，其实际的演化优先于观念上的区分。但观念上对国家权力形态划分的重要性不可小视。因为，国家权力形态的理想类型凸显出来以后，不同权力形态间的差异性便具有了在政治中被归类的运作指向，从而对国家权力形态的边界把握，进而对处理权力之间的制衡关系，具有重要的促进作用。在17世纪的英国、18世纪的法国政治思想家那里，关于国家权力形态划分的观念，有效引导了英法两国在实际政治进程中对国家权力的区隔与定位。这是一个众所周知的事实。正是洛克和孟德斯鸠凸显了现代国家分权制衡的政治理念，才让现代政治中凸显的分权制衡实践，落定为一种具有政治自觉性观念支持的国家运作形态[6]208-226。
至于从国家权力的外围逐渐形成的限制国家权力的状态，就更是一个在西方社会从古至今凸显的漫长进程。在古代社会中，希腊、罗马的国家与社会分离态势并不是太明晰。只是在中世纪阶段，由于封建制度的坐实，中央王权与地方封建主之间的权力纠葛，打开了地方社会的些小空间，从而为现代社会的成长奠定了原始基础。但这样的基础，远不足以发挥限定国家权力的作用。直到现代早期，市民社会的发生、发育和壮大，才逐渐凸显一个旨在分享与国家权力不同的权利空间的建制化社会。建制化社会的兴起，真正划出了一块与国家权力空间不同的社会空间。在这一空间中，公民致力于保护自己私人活动的权利不受国家权力的侵扰。在这一空间活动的社会形式，既有致力于合法运用自己知识、智慧与财富的谋利性市场活动，也有公民依法组织起来的分立化的群体性利益组织，还有致力于供给公益服务的公民志愿者组织。这些社会组织性活动，既让公民们能够在国家权力之外有了自谋生路的可靠方式，也将国家权力拒斥在随意干预公民私人活动的范围之外，从而有力限定了国家权力的活动领域。在这一划分呈现出来的边界日益清晰的情况下，国家与社会相形而在的现代国家总体结构，也就凸显而出。由于组织起来的社会与国家权力的抗衡，国家想随意干预社会就不再可能了。在此，需要指出的是，与国家权力抗衡的社会，只是为了维护社会利益不受国家权力随意侵害的一种防卫性建制，而不是为了跟国家权力不计代价对着干的进攻型机制。社会不计后果地与国家对着干，是一个双输的对局；社会与国家相互理性限定，是一个双赢的互动。须知，缺乏一个足以抗衡国家权力的社会建制，国家权力是很难被有效规范起来的。原因很简单，一个完全缺乏对手的国家权力，是不会自觉自愿地限制自己权力的。不受限制的权力，一定是暴虐的权力。
在规范国家权力的现代政治实践中，被区隔开来的国家与社会，不是处在相互隔绝的状态，而是处于积极互动情形的两个关联领域。一方面，被视为"利维坦"的现代国家，是一个权力巨无霸建制，它不仅需要权力的分割制衡规范自身，还需要以法律、法规的供给来规范社会。但需要强调指出的是，这里的国家，已经不是自我供给正当性的古代国家，而是被法律限定起来的规范国家。只有立宪民主的现代国家，才足以给社会提供基本秩序。一些非法治的国家权力，是不可能供给社会秩序而只会侵害社会权益的。另一方面，社会不是自囿于私利的天地，而是以积极有为的社会组织化活动，既促使公民间的广泛交往和互利互惠，又以积极的公共参与介入公共事务的治理过程，从而与国家权力展开有效的合作。最为关键的是，规范的现代国家经由定期的选举安排，既让民众选择公职人员而限制国家权力，又让国家权力知晓民众的社会政治力量而依法规范。一个理性的现代社会建制，与一个分权制衡的国家权力体制，构成现代国家总体结构的两个部分。两个部分之间的互动，有力规范了二者的活动方式与活动绩效，从而强有力地限定了权力妄为的可能性[7]185-206。与此形成对照的是，一个不能自成体系的社会，与一个亟欲专权的国家，各自处在侵入对方领域的不规范状态，而且从来不能理性互动与合作，便成为一个无法规范化运作的国家总体结构。如何促成国家权力与社会建制之间的积极互动，就成为现代国家驾驭权力的重要支点。
3驾驭权力的持久性
无论从政治史还是从政治思想史的角度看，驾驭国家权力都是十分艰难的。驾驭国家权力的艰难程度，与国家权力随时随地成为脱缰野马的本性是紧密联系在一起的。权力的本性就是行动、控制和支配，丹尼斯·朗明确指出，"权力是某些人对他人产生预期效果的能力"，权力具有有意性、有效性、潜在性、单向性或非对称性和确定效果等特点[7]3。因此，权力是很难被成功约束起来的。一部人类的政治史就是努力驾驭权力（尤其是国家权力）的历史，其原因就在于此；同样，一部人类政治思想史呈现为权利与权力较量的历史，其缘由也在于此。如果将人类历史分为是否成功驾驭国家权力的两段，几乎在其百分之九十五的时限内，人类都对国家权力处于一种无可奈何的状态。直到现代国家建立起来，才有了成功驾驭国家权力的完整模式以及阐释驾驭国家权力的明确政治理念及相关学说。
驾驭国家权力的艰难性与持久性相形而在。这既可以从古代历史上人类一直努力驾驭国家权力而不得上，得到初步的印证，更可以从现代国家演进的历史上得到进一步的鲜活的经验证明。从古代社会这一长时段看，人们失于驾驭国家权力，不得不听任暴虐的国家权力（尤其是不受限制的皇权专制）的随意支配，已经是一段广为人知的历史事实。这当然与古代社会建立分权制衡的权力体系的资源短缺有密切关系。这里所谓的资源短缺，有三个含义。一是物质资源的短缺，使人类缺乏设计与操作多种权力形态的制衡性权力体系的物质条件。二是制度资源的匮乏。古代社会的政治资源明显短缺，是因为政治实践的经验基础不深厚、政治博弈的方式较为单一、政治控制的手段主要是单纯暴力，这让人类无法从容而理性地应对政治事务。三是政治观念资源的短缺。人类刚刚走出野蛮状态，步入文明状态，政治认知与道德取向、社会重建、经济发展等社会基本要素高度混同。人类还无法清晰划分出政治的专门领域，因此将政治权力粗暴地定位在获得一切资源的超级权力位置上。结果，加剧了争夺政治权力资源的残酷性，也相应加剧了控制政治权力的困难程度。
从现代国家成长的历史来看，限定或规范国家权力也并非易事。如果将现代国家的形式结构规定为民族国家(nationstate)的话，那么，开启现代国家最初的民族国家形态的法国，贡献出来的国家结构形式，恰恰是绝对主义君主专制制度。国家权力并没有因为走出世界社会而就顺当地进入一个规范国家权力的有序状态。后来因为专制君主与第三等级的冲突引发的法国大革命，就进一步证明初步成型的专制君主制要转变为现代规范意义上的立宪民主制国家(stateofconstitutionaldemocracy)结构，是多么的困难。即便是率先建立起现代规范国家结构的英国，其确立立宪民主制度的过程，也异常艰辛，不仅在时限上跨越了4个世纪，而且在空间结构上的优化就更是不断磨合的产物。至于仿造英国立宪民主国家结构的后发现代化国家，除美国稍微顺畅一些以外，绝大多数国家都长期行走在崎岖不平的政治道路上，随时随地陷入一种重蹈专制权力覆辙的危机之中。但可喜的是，作为现代国家规范结构的立宪民主制度，已经成为有效限制或规范国家权力且普遍适应的国家实质结构，并成为现代世界各个国家努力逼近的国家建构目标。这既是一个国家发展的总体趋势，也是各个国家势将走上艰难困苦但不能不为之的限权之路的标志[8]9-20。
如果为了避免将限制或规范国家权力说得过于困难，以致人们转而为过于容易坐实的专制主义辩护，有必要在确认从总体上严格规范国家权力困难的同时，强调民族国家一时限定国家权力随意作为是完全能够实现的，从而使人们得到限制或规范国家权力的最低限度的鼓舞。这里所谓对国家权力的一时限定，是指民族国家建立之初，由于某种偶然的机缘或运气，某个国家把握了建立现代国家的契机，从而确立起现代国家的基本架构，并展现出民族国家的发展态势时展现的限权态势--这个时候，人们似乎控制住了国家权力，国家领袖一时也没有表现出权力专制的倾向，整个国家铁定走出了古代国家的既定架构，确立了民族国家的基本形式结构。不过，之所以说这是对国家权力的一时限定，就是因为，在建国的短暂狂喜过后，人们迅疾发现，由于国家并未落定在民族国家的规范宪政框架内，国家不断堕入权力肆虐的危险境地。国家建成的民族国家形式结构，并没有继续推进到民族国家的规范结构。结果，建构现代国家的尝试，陷于半途而废的状态。未受有效限定或规范的国家权力，长期陷于权力专断和秩序紊乱的状态而难以矫正。但国家权力不会一直处在不受限制或规范的状态，哪怕是偶然出现的这种限权现象，也会给专制社会的人们展开的限权努力以巨大的鼓舞。只是需要明确的是，限制国家权力的努力，必须在积沙成塔的渐进努力中缓慢推进，各种一蹴而就的限权痴想，都会导致极端有害的政治后果。因此，不能为了鼓舞人们投入艰辛的限权政治，就轻易地应许给人们限权的轻松果实。
驾驭国家权力，确实是非常艰难的。不惟如此，驾驭国家权力，也是一场永无休止的持久战。一旦对国家权力的限定稍有松懈，驾驭国家权力的所有努力将前功尽弃，而且会引发极为严酷的专制复辟。即便是生活在一个民族国家范围的人们，借重国内力量与国际支持，坚持不懈地从事限权活动，也不得不在国家权力的专制回潮与民主规范之间，顽强且耐心地进行拉锯，从而才能真正有效地将国家权力规范下来、坚持下去。这是国家权力总是不自愿受约束的本质所注定的事情，也是人类从事政治实践总是处在民主与专制斗争态势中的标志。不过，强调驾驭国家权力的持久性，并不意味着这样的政治尝试一直处在无法落定的活性状态，以致将人们推向一个限制国家权力的绝望境地。免除这种致力于限定国家权力的绝望心态，需要以一种渐进的做派，不断地将驾驭国家权力的点滴有效做法，落定为有效驾驭国家权力的制度体系。制度化地驾驭国家权力，是一种足以免除人们觉得限权无望心态的唯一出路，也是人们可以稍感轻松一些地应对限定国家权力事务的首要选择。
要将国家权力制度化地限定起来，一定需要经过国家权力与社会建制之间长期的磨合，才可能将之有效地落定下来。但即使是一个国家落定了规范权力的基本制度，也并不意味着就将国家权力一劳永逸地规范化了。国家权力随时随地都有逾越制度限制的可能，因此，如何持续有效地规范国家权力，成为一切现代国家在国家建构上的长期课题。这便是驾驭国家权力的艰难性与持久性内在地扣合在一起的表现。落定驾驭国家权力的制度框架，即将国家权力约束在宪法-行政法的公法机制中，是驾驭国家权力必须走出的第一步。这一步当然也不是那么容易迈出的。过多的例证也许是不必要的，仅举建构现代国家、限制和规范国家权力极具象征意义的1215年大宪章及其落定一例，就可以说明走出限制和规范国家权力第一步的难度之大，完全出乎人们的想象。
英国订立1215年的大宪章，有着承前启后的历史跌宕，恰如齐延平所指出的，"自由大宪章是诺曼征服后150年间英国社会自身演进的逻辑结果，是处于上升时期的以封建国王为代表的公共权威与以封建贵族为代表的个体权利并行发展、相互竞争的自然产物，是国王、贵族、教会、地方、法律职业群体各种政治力量与利益群体相互支持、相互妥协、共同努力的结晶"[9]132。
由此可知，达成1215大宪章的时候，有多少复杂的社会政治因素被聚集起来，才落定了这么一个旨在规范国王权力的宪制文献。但即使约翰王与贵族达成妥协，也并不意味着驾驭英国国王权力的任务就此完成。原因很简单，一纸法律文献，岂能限制住国王的权力。事实上，达成大宪章之后的约翰王，完全无意按照宪章的条规来约束自己的权力，相反，在实际的政治操权过程中，约翰一直尝试挣脱贵族的限权约束。为此，他不惜依靠教皇支持而与贵族开战。但在战争吃紧关头，约翰驾崩。从签署大宪章的双方看，约翰实在是没有尊重并实践大宪章的意愿；即使是强迫约翰王签署大宪章的贵族们，其实也没有一种基于信念的政治正义理念和限制国王暴虐权力的自觉意识，他们也只是想自己的利益不受侵害而已。但偶然因素促成的这一协定，却开启了现代国家限制国家权力的大门。可见，限制国家权力是多么不容易获得落地契机。在约翰王之后，大宪章的实施也仍然很不顺畅。仅仅就大宪章被确认37次而言，就可见一斑。根据齐延平的考察，13世纪以后的几个世纪，大宪章先后经历了确认定型、修订拓展、深潜不显、寒夜休眠到重光复苏，直到17世纪方始成为英国宪政建构的源头活水[9]186-234。一部被视为现代国家立宪民主制度建构的奠基性章程，从文献到实践，经历了多少曲折和磨难，才终于走向英国政治生活的前台。
是不是17世纪英国落定了立宪民主制度以后，就不再受限制和规范国家权力的困扰了呢？答案显然是否定的。在驾驭国家权力的问题上，绝对不存在一劳永逸的任何可能。这是由国家权力的既定体制始终面临自身变化、社会演进并一直处在适应性重建状态所注定了的事情。1688年"光荣革命"确立起了英国稳定的立宪民主政体，具备了限制或规范国家权力的制度平台，但是，17世纪以后日益兴盛的社会运动，将英国不断推向国家重建的境地。首先是普选权的挑战，引发了立宪民主制度向公民成员的普适扩展；接着是福利社会的建构，导致普遍的社会主义公有制意欲；跟着下来就是对个人权利的再确认引发的私有化改革，社会的皲裂为人所感受。国家权力便在这种变化中不断重建，既让英国有力地维持着规范国家权力的制度体系，同时又呈现出不断规范国家权力的崭新尝试--最引人瞩目的就是，作为议会至上的英国现代国家权力结构，遭遇了最强劲有力的改革要求。人们不得不既向"选举独裁制"宣战，又向衰败的权力制衡体制补充动力。不成文宪法传统也承受广泛的质疑，人们吁求采用成文宪法。直到今天，英国人限制与规范国家权力的努力，还鲜活地呈现在世人面前[5]415-419。2014年苏格兰独立公投所引发的国家存亡危机，就凸显了惊心动魄的国家重建波澜。
驾驭国家权力，或者说"把权力关进制度的笼子里"，并不是轻而易举的事情。这不仅从前述英国的实践得到实际验证，而且从国家建构的理论视角看，旨在限定和规范国家权力的制度笼子，从来就不是现存可用的。足以把国家权力关起来的笼子，是一个逐渐扎起来并细密化的渐进过程的产物。在形象地表述限制或规范国家权力是将其关进制度的笼子里的时候，也相应提示人们，由于制度的笼子总免不了有漏洞，因此，需要人们打起十二分精神，才能防止国家权力从这些漏洞中逸出而胡作非为。只要人们稍微掉以轻心，国家权力便一定会法外运作，满足操权者的私利。就此而言，驾驭国家权力与国家现象相伴始终，是大型政治社会即国家需要一直警醒的事情。
4国家权力的自律与他律
驾驭国家权力，让权力臣服于法律、臣服于人民的意志、臣服于公权公用的道义法则，乃是现代国家结构所注定的政治铁律。但对这样的铁律，一些人士心中总是存在深表怀疑的定见。这些定见集中显现为一个核心性的看法，即国家是如此被动和负面的存在物，那它怎么可能自证其存在和发挥作用的合理性呢？一个完全颠覆了国家存在与作用的正当性，将国家严格限定起来的主张，是不是将国家的消极面极度放大，而没有看到国家存在与作用的积极面呢？这些质疑，将人们带到一个逆反性地观察国家与社会关系的境地：到底社会能不能具备限定和规范国家的能力？那些被日常生活牵绊的人们，完全被个人私利所主导，他们能够理解国家这一宏大建构的存在意义与运作价值吗？国家自身是不是完全可以为自己提供正当性证明？因此，自具正当性资源的国家，是不是完全可以反过来限定和规范杂乱无章的社会？社会限定和规范国家是不是仅仅基于提倡者的信念，而与人们的经验生活完全脱节，因此是需要倒置的关系建构呢？
这些提问，源自创制了现代国家的英国，起始于英国坚持彻底经验主义原则的理论家们。其中，著名思想家大卫·休谟发挥了极为重要的推手作用。他将事实与价值一分为二，指出，从事实推导不出价值。诸如自然法支撑的现代诸价值，实际上仅仅是维护自然法理念的作家们自己内心信念的表达，而不是政治经验生活自然凸显的基本原则①。他就此颠覆了约翰·洛克以自然法信念支撑的现代国家，也就是洛克在《政府论》中所表达的建构现代政府--展现为大政府（与国家等量齐观的概念）的现代国家建构--诸原则。自由政府的支持源头，不再是关于自由的（不管是关于财产的、生命的、还是政治权利的）信念，而是源于习惯或经验的力量。
如果说休谟将洛克基于自然法信念的现代政府（国家）建构转变为基于经验或习惯的国家建构的话，那么这样的思路当进一步被卢梭转换为消解理性力量的激情的时候，国家建构似乎就不再受政治理性的引导，而是受到政治情感的牵引。假如将卢梭的情感政治论认读为日内瓦生活经验及其深厚情感积累支撑的主张的话，那么国家建构便成为一个人们勿需理性而立于经验便融于其中的建制。这就对自觉建立在国家与社会二元分立基础上的现代国家论说，构成另一种颠覆：一个国家的成员，与其说应将自己限制或规范国家的意欲放在首位，不如说应将自己的爱国热情放在首要位置。在卢梭那里，如果说国家主义理念还与民主建国平分秋色的话，这样的主张进入德国语境，就完全转变成国家忠诚压倒民主建国的状态。在德国，现代立宪民主建国一直不是主流，国家主义构成了建国的引导性思路。在黑格尔那里，国家仍然有一个与之对应存在的市民社会，只不过市民社会只是谋求私利的空间，它完全无法跟占据道德高位的国家相提并论。在国家与社会的关系上，国家是伦理的共同体，而市民社会是经济活动的领域，是个人依照其自由权利谋利的活动空间，而谋利所依赖的交换关系，导致市民社会中人与人的相互依赖。至于人在经济活动中是否能够满足，不是一个依赖于运气和别人的关切可以实现的目标。实现这样的目标，一定需要国家或公共权力机构的介入。只有公共权力机构才能保证市民获得公平的机会，免于贫困。因此，"国家高于市民社会"的定位，毋庸多言。一个真正的国家，一定是伦理自由的最高形式。市民社会必须将自己的关切聚焦于国家。国家以法律和政治的手段供给秩序，成为自由的最佳保障。尽管黑格尔的国家总体上属于现代的立宪国家范畴，但是，由于他赋予国家太高的伦理秉性，因此具有陷入国家崇拜的危险。这至少部分提示了后起的极权主义者表达的国家思路②。
沿循黑格尔的思路往下行，落实在政治实践中的建国状态，便转换为第二次世界大战中的意大利法西斯主义的国家崇拜和纳粹德国的国家社会主义狂飙。二战时期德意两国疯狂的国家崇拜，当然不能要黑格尔直接负责，但在黑格尔那里还算审慎地高扬的国家理念，被转变为实际的建国进程，显示了以国家抑制社会的明确导向。在一种以癫狂的心态崇拜国家，以极权主义的做派限制社会的情况中，驾驭国家权力便完全失去其必要性与重要性。而且人们完全对立宪民主国家中旨在规范争夺国家权力的政党制度、保护公民个人权利的分权制衡建制和拒斥国家恣意妄为的大众民主，怀抱一种极其轻蔑的态度。法西斯主义与纳粹主义坚决拒绝将国家与个人分离开来，认定国家是个人权利和自由的唯一保障，因此国家具有充分的理由限制个人并决定个人的生存方式[10]270。当时，人们哪还会怀疑国家权力来源与使用的正当性问题，完全处在一个为国家权力疯癫的状态。
从驾驭国家权力的导向走向放纵国家权力的做派，人类似乎不需太长久和太艰难的政治转变。从某种程度讲，这一转变看起来是如此顺畅和自然，以致人们简直可以将之视为后起现代国家的必然进路。难道后起国家真正勿需限定和规范国家权力，或者说必须无限制纵容国家权力胡作非为，它们才能建构起属于"自己的"国家？在现代世界上，国家有必要被区分为限制国家权力和放纵国家权力的两大类型吗？从现代国家的演进史来看，这一划分的理由是站不住脚的。原因很简单，从国家间的存在状态与运作合宜与否两点上进行分析，只有那些有效限制和规范了国家权力的国度，才真正稳定地坐实在国家持续发展和保有秩序的平台上。而那些试图以权宜性的或目的性的放纵国家权力来建构起的国家，总是会处在两种令人极为担忧的状态：要么它们会遭遇国家建构的巨大灾难（如二战时期的德、意、日），要么它们很难长期维持昌盛的国运（如前苏联、东欧）。与此同时，从现代政治思想史来看，似乎很少有政治思想家真正认定放纵国家权力才是建构强盛国家的不二之选。英国及其扩展的相关政治思想，自然是不作此想。即便是人们曾经视为法西斯主义与国家社会主义思想鼻祖的黑格尔，实际上也没有将国家建构放置到权力不受限制的平台上去膜拜。比较公认的是，即使黑格尔有着明显的普鲁士国家崇拜情结，但他确立的国家范型，还是属于立宪国家的范畴。可见，是否能够有效限制和驾驭国家权力，是划分出是否现代国家及其成败界限的基本标志。就此而言，人们完全没有理由将现代国家划分为限制权力与放纵权力这两种类型。
从前述可知，驾驭国家权力乃是现代国家的特质。失于驾驭国家权力，国家建构必然迟早归于失败。如此说来，国家主义就完全失去了存在理由。但国家主义究竟是如何浮现出来的呢？仅仅是宣布国家主义的失败，似乎不足以解释清楚国家主义何以出现并时不时间歇性兴盛的原因。作为一种崇尚国家的意识形态，国家主义有强势和弱势两种版本。强势版本的国家主义，以国家为唯一崇拜对象，认定国家所做的一切都是正当的，国家内部的一切个人与组织，都必须无条件地服从国家。这种版本的国家主义，更准确的名称应该叫做国家至上主义。弱势版本的国家主义，强调国家利益优先于任何个人与组织，因此，在面对国家、集体与个人的利益关系时，人们应当毫不犹豫地将国家利益放在第一位。因为国家利益有了保证，国家内部的个人与组织的利益才有保证；一旦国家利益没有保证，任何个人与组织的利益也就得不到保障。这种版本的国家主义，更准确地应该称之为国家优先主义。但不管是国家至上主义还是国家优先主义，都有一个共同特质，那就是将国家建构的希望寄托于一个自有生命力的国家，而轻视甚至于无视个人与组织利益。
从现代国家建构的历史来看，国家主义是一切后起的现代国家具有主导性地位的意识形态。原因很简单，后起国家是在受到国家建构的外部强大压力以及内部驱动的国家转型动力的双重压迫的情况下，开始现代国家建构进程的。因此，聚集本就稀缺的国家建构资源，似乎就只有凸显国家优位一途，这就很容易形成忽略个人与组织利益的国家主义精神氛围。对此，为人们所熟知的事实是，在18世纪，法国首当其冲地面对英国现代国家建构模式冲击的时候，爱国主义的卢梭式呼吁，便成为扭转英国式建国路径的重要选项。到18世纪后期、19世纪上半叶德国面临现代建国的严峻局势的时候，爱国主义与军国主义、浪漫主义、英雄主义高度混生。最终，在20世纪以演绎一出无条件崇拜国家的国家社会主义闹剧收场--这是一出以国家的名义行政党独裁尤其是政党领袖独裁之实的建国悲剧。在无条件的国家主义政治氛围中，驾驭国家权力简直就是天方夜谭，完全是荒诞不经的事情，而放纵国家权力，尤其是放纵作为国家象征的领袖人物的权力，成为举国趋之若鹜的行动模式[11]253-260。可见，国家主义的兴起与兴盛，完全是因为它在短促的过程中即可完成强国建构的魔幻式吸引力。相比于历时漫长的折磨人的驾驭国家权力的现代国家而言，短促有力、建国有效的国家主义所具有的吸引力无疑是强大的。由此可知，现代国家建构并不总是行走在驾驭国家权力的正道上的，后发国家总是容易滑向国家主义的歧路。
在国家主义与驾驭国家权力背道而驰且显兴盛的情况下，既不能证明放纵权力的国家主义就具备了替代驾驭国家权力的现代主流建国理念，也不能证明致力于驾驭国家权力的尝试就是唯一凸显出来的建国道路。事实上，在现代国家建构的漫长过程中，这两者的长相伴随，说明国家建构总是在成败之间显示不同建国方案付诸实施的竞争性局面。不过，正是因为国家主义的现代建国方案几乎总是归于失败，这就至少从一个侧面证明，驾驭权力的现代国家建构方案，是值得所有致力于建构现代国家的人们所认同的。更为关键的是，以驾驭国家权力为取向的现代建国，在确立国家基本的立宪民主框架之后，才让国家具有了持续限制或规范国家权力并稳定社会政治秩序的制度保障。这也才能使国家避免类似国家主义建国进路必定出现的政治动荡，避免狂飙突进的国家虚强与迅疾浮现的国家崩溃这两种极端态势呈现的危险局面。
国家一旦落定在立宪民主框架中，便具有了驾驭国家权力的稳定机制。只要国家权力的分权制衡机制不受侵蚀，人民不至于仅仅想从国家那里获得腐败性的好处，社会保有一个与国家理性博弈的组织化状态，那么，国家就可以进入一个限权的良性状态。这一状态，就是人们所逐渐熟知的民主国家的自主性。这是国家按照既定规制平稳有序运行的一种机制，是免除了权力嚣张和公民孱弱的双重危险性的一种国家建制。在当今求解诸多国家论题的答案时，人们已经习惯于从一般角度提出国家与市场、国家与社会、国家与治理的关系这类问题，并且给出要么是国家调节市场或市场自主决定，要么是国家管理社会或社会自主管理，要么是国家统合治理或国家、市场与社会合作共治的结论。这都是一种似是而非的讨论进路，因为这样的讨论完全忽略了国家的结构。不管国家调节市场的强度与效度，也不论国家管理社会的接受与认同，姑且不论国家与社会之间是分治还是共治，只要是后者乐意接受前者的管控，一个先决的条件是国家必须是立宪民主的国家①。不是说其他政体形式的国家就无法强控市场、社会与治理，而是说这些国家完全无法做到与市场、社会和治理的积极互动，因此也就无法以理性妥协的权力谋划，实现国家、市场与社会的良性互动。在国家权力没有得到优先控制的情况下，权力只会用强制的一种手段对付市场、社会的治理诉求，维持一种强权统治状态。千万不能将立宪民主国家中权力受到有效驾驭的国家，用于分析权力完全不受驾驭的国家，两者具有的是截然不同的两种用权方式，生成的是完全不同的权力效果。
可见，国家权力究竟是否可以做到自律，对这一问题的回答不宜简单化。断然作出否定性回答，有点忽略了掌权者的基本人性，也忽视了国家权力的自主性。但绝对给予肯定性回答，则有放纵权力之嫌，也有无条件推崇国家的不负责任之讥。立宪民主国家的自主性，证明国家权力是可以自律的。但除这一政体的国家权力机构在一定程度上存在自主性也就是自律性以外，别的任何政体形式的国家，都不可能具有权力自主性或自律性。不过，需要指出的是，即使是立宪民主国家，其国家权力的自主性或自律性也是极为有限的。其基本前提是，对国家权力进行周全的制度化限制已经稳定坐实，即便如此，对国家权力进行严格的他律，仍然是驾驭国家权力的主调。唯有如此，权力才能被关进制度的笼子里。现代社会的人们完全没有理由异想天开地去设想，一个没有受到严格规范的国家权力、也就是完全缺乏严格他律的国家权力，会自愿自动地坐进自我限制权力的笼子里。
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（《探索》2015年第2期发表）
