中国近代的社会变革已经有一百余年，当我们回首过去，展望未来的时候，有几点是值得人们深思的。其一是愚弄百姓。从清末立宪改革，到北洋军阀和国民党的制宪，统治者根本就没打算过要实施什么宪法，他们只是觉得宪法这东西可以骗骗老百姓，哦，我们有宪法了，要搞民主政治，你们愿望也满足了，别再造反。于是，宪法也就成了一个既不好看，又不好吃的花瓶。其二是叶公好龙。明明知道搞宪政，实行民主法治是中国未来的唯一出路，也向往宪政，却害怕宪政，忌讳民主法治，甚至在社会生活中拒谈宪政，不仅限制相关的研讨会召开，也限制相关的文章发表。宪政社会也就是和谐社会，想建设和谐社会，不搞宪政，还有其他路可走吗？没有。其三是空谈误国。近代历史上不少政治家也不断表达了“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的情怀，甚至愿意“不管是地雷阵，还是万丈深渊”，都要勇往直前，赢得了无数激动的泪水，然而，最后让人们获得往往只是空头支票。

当然，我们应该乐观的看待中华民族的未来，笔者此前曾在一个文章里说，“自清末以来，实现法治或者说是宪政成为中国不能回避的问题。所谓经济转型、国家统一、国企改革、农民问题、腐败问题、道德危机等等，不过是中国法治问题的一个局部。专注其中的局部容易让人产生一叶障目的感觉，只有认清问题的根本才能找到局部问题的解决方法，中国需要树起法治的路标，这样，在法治路径上的哪怕一丁点的改良实质上都是在解决人们目前头痛的问题”。“如果我们能肯定的说，中国需要的是法治，那我们需要探明的不仅仅是法治是什么，更需要知道实现法治的动力机制在哪里。根据马克思主义的一般原理，没有人民的参与，没有人民的力量，现实的法律很可能就不是人民需要的法律，甚至可能是恶法。所以，惟有人民民主才是法治的保障，人民民主是通向法治之路的力量保证。没有人民民主，法治很可能是无源之水、无本之木。法治的启动有赖于人民民主，没有人民的力量，法治所需要的一系列制度没有办法建立或者建立了也很难实现。因此，作为人民民主制度基石之一的选举制度，在实现法治中突显其重要，我们应该抛弃一切其他不切实际的幻想，从小处入手，力促进行真实的选举，至少要设立一个程序严密的选举规范”。[①]

因此，观察中国的选举法律制度无疑是一个很重要的课题，应该引起观察家们的注意。本文也旨在抛砖引玉。

一、中国选举法究竟存在什么问题

选举法，顾名思义，是规范选举行为的法律。目前中国普遍出现的厌选情绪，不能不说与这部法律没有发挥作用有关。现在是，领导不愿意搞选举，觉得费时、费力、费钱，反正是形式；选民不愿意参加选举，觉得折腾了半天没有用。[②]如果选举法不能激发选民的选举积极性，中国的民主建设将会遭受挫折。单从法律规范层面上看，中国选举法至少存在如下问题：

（一）立法目的不明确

立法目的是一部法律的灵魂，通常表述在法律的第一条中，说明这部法律是用来干什么的。德国法学家耶林在描述立法目的时说道，“法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识制定的”，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的”，“立法者首先有了明确的立法目的。才能着手具体的立法活动，使整个立法活动围绕立法目的展开”。[③]在一定意义上，一部法律制定的怎样和实施的怎样直接是这部法律要达到怎样的目的的反映。

中国现行选举法的立法目的是什么，它又是如何规定的呢？选举法的第一条中说，“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”这个条文是有缺漏的，它没有说明是根据宪法什么，简单的说根据宪法没有意义，因为所有法律都是根据宪法。因此，可以说中国选举立法的目的并不明确。实际上，中国选举立法的目的在于落实现行宪法第三十四条的规定，也就是保障公民的选举权和被选举权，从而在政治和法律上实现宪法第二条人民主权的规定。

保障公民的选举权和被选举权，从表面上看来好像是一个抽象的目的，但在法律的整体上它却是一个统揽整部法律的思想，一切不利于保障公民的选举权和被选举权的选举法原则和法律规范都应当被修改或者被摒弃。立法目的模糊的法律好比人晕乱了灵魂。中国目前选举中出现的许多问题，如选民厌选、选区划分的随意、“戴帽”选举、“暗箱操作”等，固然有选举法律规范不完善的原因，但是一部没有明确保障公民的选举权和被选举权思想的法律怎么可能不出现这些情况呢。选举法立法目的的不明确甚至于让人们误解这部法律根本就没打算保障公民的选举权和被选举权。这个结论显然背离了中国选举立法的初衷。

（二）法律原则欠缺

如果说选举法的立法目的还带有些政治属性，那选举法的基本原则表现更多的是法律属性。在法的内在结构中，法律原则的效力高于法律规范，当法律规范有缺漏和冲突时，可以直接适用法律原则。因此，法律原则在法律结构中具有承上启下的重要地位。选举法的基本原则一般规定在选举法的总则中。

中国现行选举法的基本原则根据学者们的一般归纳，主要有：选举权的普遍性、选举权的平等性、直接选举和间接选举并用、无记名投票，等。[④]这些归纳在一定程度上反映了我国选举法的真实状况。新中国自第一部选举法制定50多年来，这些选举基本原则经受了一定的考验和挑战，社会主义民主也有了一定的发展，但与人民的要求和期望仍存在一定的距离，与马克思主义追求的完全的普遍、平等、直接和秘密投票的选举还相距甚远。在建设社会主义政治文明和法治国家的时期，重新审视和构建中国选举法的基本原则显得犹为必要。

中国长期以来在总结选举的历史发展和批判资本主义选举制度的基础上，把选举权的普遍性当作选举法的第一原则。实际上，选举权的普遍性是选举发展到一定阶段的产物，它仍然在不断的完善之中。选举的要义在于政治参与和选贤与能，是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动，只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现，竞争是选举的本质特征，没有竞争就没有选举。所以，竞争选举才是选举法的第一原则。综观中国选举法的立法和修改，显然对竞争选举原则还缺乏认识，竞争选举还没有成为中国选举法的基本原则。中国共产党人在抗日战争时期曾作过一些竞选的实践，此后竞选仅限于差额和等额选举的徘徊。由于缺乏竞争，选举中对候选人的介绍和投票也流于形式。很多人大代表和国家公职人员因为缺乏竞选的历练，当选相对轻松得多、容易得多，“得来全不费功夫”，所以，荣誉意识有余、责任意识不足，议政质量难以保证。目前中国出现的跑官要官、对上负责对下不负责的歪风，症结在于选举法中缺乏竞争选举原则的规定。

其次，中国选举法中虽然有关于选举时间、地点、结果等公开的规定，但在总则中还缺乏选举公开原则的规定。由于选举法关于选举公开规定的疏漏，虽然人大和政府有关部门做了大量保障公民选举权的工作，但仍然不能得到社会的广泛认同，在有些地方还给暗箱操作创造了机会。公开是公正的前提，阳光是最好的消毒剂。 列宁曾经说过：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的”。[⑤]我们耳熟能详的是，一些国家选举时，由于媒体的帮助，选民们只需坐在家中，就可以观赏到每一位候选人的音容笑貌、举止风度，候选人的身世、经历、家庭情况甚至于家庭关系、夫妻关系是否和谐全部成了大家的自由谈资。实际上，在信息网络发达的今天，选举公开并不是技术层面做不到的事，而是愿意不愿意做的问题。中国选举法没有理由在这个问题上停止不前。

再次，即便是中国长期引以为自豪的选举权的普遍性原则，也由于忽视数千万流动人口的选举权而受到极大的冲击。中国选举法对犯罪嫌疑人、被告人及其他被限制人身自由的人的选举权的规定，也不尽合理。[⑥]选举权的平等原则由于选举法中农村和城市每一代表所代表的人口数的不平等规定让人诟病。长期以来一些学者把无记名投票等同于秘密投票也是不完全正确的，因为秘密投票包括秘密写票和投票两个方面。

选举法的基本原则是选举法立法目的的具体化和法律分解，是一国对现行的选举实际的宏观理论概括，从以上看出，中国选举法的修改由于缺乏理论上的准备，还没有回应这一实际。

（三）选举法调整范围有限

中国的选举从选举对象上可分为三种类型：各级人民代表大会代表的选举、国家机关领导人的选举、基层群众自治性组织成员的选举。中国选举法调整范围目前还仅限于各级人民代表大会代表的选举。由于不同类型的选举虽然在具体操作规范上有所差别，但在选举的指导思想和基本原则上应该是相同的，正是基于这一点，有必要把不同类型的选举法律统一起来，特别是把选举国家公职人员的选举法和选举国家代议机关代表的选举法统一起来，使国家公职人员的选举不再游离于选举的基本原则之外。

中国现行的选举规范主要渊源于：《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》以及各地方关于实施这些法律的地方性法规等。选举法律规范分散在众多的法律中，不利于人们准确把握选举的精神和原则。

因此，选举法的修改，应当通盘考虑整个国家的选举事务，制定统一的选举法典，使中国选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。这对于推进社会主义法治和民主建设，无疑是一件很重要的事情。

（四）立法技术有缺漏

从立法技术上看，中国选举法存在如下问题：

1、新旧法律的衔接有缺漏。在法律层面上，现行关于人大代表选举的法律有两个：一是1979年颁布，经过1982年、1986年、1995年、2004年修改的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》；二是至今仍在适用的1983年制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》。这个至今仍在适用的1983年规定的个别内容已经不合时宜，如它第四条规定：“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利”，与刑诉法的无罪推定原则相冲突。选举法的修改理应吸收1983年制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》和其他部门法的进步成果。

2、选举法的法律结构有缺漏。现行选举法的结构是：第一章 总则；第二章 地方各级人民代表大会代表名额；第三章 全国人民代表大会代表名额；第四章 各少数民族的选举；第五章 选区划分；第六章 选民登记；第七章 代表候选人的提出；第八章 选举程序；第九章 对代表的监督、罢免和补选；第十章 对破坏选举的制裁；第十一章 附则。从这个结构中可以看出：

（1）在选举中发挥重要作用的选举组织机构没有被单列。选举组织机构的法律主体地位不明确，它除了享有一定的权力外，还有哪些义务和法律责任缺乏规范，使得选举法中对选民义务规定有余，对其它法律主体义务规定不足。

（2）没有选举争议解决的机制。选举争议的解决显然不限于对破坏选举的制裁和难以发挥作用的申诉，选民对于选举争议应当还有权提起诉讼，而关于诉讼的程序除去选举法第28条选民资格诉讼的规定外，其它诉讼在我国选举法中没有依据。

（3）把选举程序仅限于投票计票环节。选举权和被选举权不仅仅是投票权，还包括选举参与权、推荐权和被推荐权、选举监督权和选举救济权等。所以，选举的程序，从选民登记和选区划分时就开始了。把选举程序限于投票计票是中国选举法的重大缺陷，它使得一些地方把选民的选举权和被选举权仅仅看作是投票权。

3、实施选举法的地方性法规的不一致。选举法中有“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则”的规定，从表面上看来是授权各地方在选举法的框架下因地制宜规范民主选举，但实际上是各地方的地方性法规大量重复选举法的规定，并无多少地方的特殊性，在一定程度取代了选举法。而且，由于各地方立法的差异，造成各地选举差异很大。从各地方的地方性法规名字上可略见一般：《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》；《上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》 ；《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》；《广东省各级人民代表大会选举实施细则》；《广西壮族自治区各级人民代表大会选举实施细则》。

（五）选举程序不完善

选举程序是选举法原则的具体化，一个选举程序不严密的法律最终可能使选举法的基本原则形同虚设，实现不了选举法的立法目的。中国选举法在选举组织、选区划分、选民登记、候选人提名、竞选规则、投票计票、选举争议解决等方面的规定都有缺漏。

1、选举组织。选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，中国选举法却没有专章单列，仅在总则中用第七条一个条文规定。关于选举组织的产生、组成、权力和义务，是否应该中立和回避等都缺乏规范。[⑦]在一些地方，选举委员会成员直接当选为代表。[⑧]

2、选区划分。选区划分是选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。中国选举法仅在第五章用两个条文简洁表达。现实选举中选区划分的随意性非常严重。在一些地方纯粹是为了保证当地领导人当选而划分选区。如在广东南海市第十二届人大代表选举的选区划分中，市委办和市纪委、监察局、档案局四个单位划为一个选区，分了3个代表，市委正副书记和纪委书记当选。市政府办与7个公司划为一个选区，正副市长当选。市长助理为了避免与市长同一个选区，而分在其主管的局系统当选。其中市委办选区只148名选民，选出3名代表，另一只要为公司企业的选区2168个选民，才分配代表一名，二者相差为43倍。[⑨]这远比法律规定的城镇与农村选区每一代表所代表的人口数悬殊得多，但因为其隐蔽而没有受到重视。选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现，而现行选举法的修改完全无视选举实践中的这一混乱状况。

3、选民登记。现行的选举法对选民登记程序的规定过于简单，仅有第六章三个条文。各地的选举实践基本上是按照该地选举委员会的“办法”来进行的，操作颇不一致。由于中国社会经济发展迅猛，人口变动很大，现行选举法规定的选民登记方法，不仅工作量大，错登漏登的现象也非常突出。选举权和被选举权作为一种权利，由选民主动决定是否行使，采取自愿登记的方法有助解决目前选举中存在的问题。此外，还应当考虑流动人口的选民登记问题。选举法的修改理应回应这一现实，完善我国的选民登记程序。

4、候选人提名。候选人提名目前是选民对选举意见最大的一个环节，也是最易被暗箱操作或操纵的地方。这次选举法的修改回应了这一点，在直接选举增加了预选程序。[⑩]对照修改，可以发现，候选人的产生去掉了选民最厌恶的“反复酝酿”，保留了“讨论协商”。由于预选不是必定程序，如何确定多数选民意见仍然是比较模糊的地方。实际上，选举法中候选人提名问题不止于此，对于候选人的资格、候选人提名的方式等方面都还缺乏规范。

5、竞选规则。中国选举法不仅未把竞争选举当作选举法的法律原则，在法律规范中也回避竞争问题。和竞争略有一点关系的就是，允许“介绍”候选人，而且介绍的范围限制于“选民小组或者代表小组会议上”。[11]这次选举法的修改增加了一个“见面”，也就是在三十三条中增加，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。尽管只是“可以”不是“必须”，但也是中国选举法在竞选问题上难得的一个进步了。面对选举实践中出现的“拉票”、有组织的竞选、发放宣传材料、筹措选举经费等，现行选举法修改视而不见，不能不说是一个遗憾。

6、投票计票。中国选举法对投票计票的规定也十分简单，没有制度性的保证秘密写票和秘密投票。由于一些选民对选区划分和候选人的提名有意见，投票在他们看来更多只是一个形式了。在选举实践中，大部分选民的写票都是公开的，甚至互相商量。其实，秘密投票原则的要求并不高，就是设立一个秘密写票间。而这个，选举法没有规定。

7、选举争议解决。在选举过程中，及时处理争议、维护正常选举秩序，具有重要意义。长期以来，中国选举法专章却只有一个条文规定“对破坏选举的制裁”，这种立法思路更多强调的是对法律责任的追究，而不是选举问题的解决。司法机关如何介入选举争议，没有程序性的规定。这次选举法的修改在“对破坏选举的制裁”章节中增加了若干文字，但无实质性的变化。[12]

二、中国选举法新修改的批评

虽然中国宪法中规定有公民的批评建议权，但学界对立法批评的仍然少见。中国推行法制建设二十多年来，已经制定了四百多部法律、九百多部行政法规、上万个地方性法规，以及为数更多的政府规章，但法律实施的情况并不是很好。一方面是法律法规的大量增多，一方面是公民对法律法规的陌生和麻木，尽管有年复一年的普法，社会对法律的认可程度并不高，公民的法律信仰也并无明显的增加。人们有理由对这种现象进行思考。有学者对此研究后得出结论，中国法之所以难行的一个重要原因是：“现今中国法律、法规和规章中，主要的法既不是良法也不是恶法，而是富有特色的笨法或劣法”。[13]现行选举法的立法目的是保障公民的选举权和被选举权，它当然不会是恶法，但它到底是良法还是笨法、劣法呢？人们不需要很多的法律常识和民主知识就可以从中国选举实践中得到判断。在现实中国选举中，选民增长的厌选情绪、懒得参加投票，真是中国人民主素质不高吗？是不是选民在“用脚投票”？

不需要用很多例子来说明中国人民对民主选举的渴望，“他们中的许多人因为追求选举时的民主和自由、追求建立公正的选举制度而作出了重大的牺牲，有的有家不能回，有的受到了迫害，有的被无理剥夺了选举权和被选举权”。[14]中国的立法机关理应正视老百姓对选举改革的期待，全面审查现行选举法中存在的缺陷，进行全面的修改，而不是敷衍了事。说敷衍了事也许言重，但请看看现行选举法修改的五项：

（1）第九条第一款第一项修改为：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名”。原来的规定是：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名”。

这里仅仅是修改了一个语法错误，也就是原来的规定会给人得出一个荒缪的结论，“人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名”，“人口没有超过一亿的省，代表总名额反而可能超过一千名”。

（2）第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”。原来的规定是：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。

其实，这个被普遍称赞的预选程序，并非制度创新，实际上是恢复1979年选举法的规定。1979年的选举法就明确规定：“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”，这一制度设计，事实上也是当年扩大民主的一大亮点。但1986年对选举法进行第二次修改时，删去了有关预选的规定，其理由是一些地方集中选民较困难、预选会增加选举工作量等等，然而正是这一变动，为一些地方操纵选举提供了机会。1995年对选举法再次进行修改时，在县级以上各级人大的间接选举中又引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。

现行选举法修改删除“反复酝酿”，保留了“讨论、协商”，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，恢复规定有条件进行预选。这种立法思路好像是既可以回避1979年选举法中预选的弊端，又可以回避现行选举法不预选的弊端，调和折衷，似乎是比较可行的。不过，让人疑惑的是，如果说因为原选举法中确定正式代表候选人的程序容易导致“暗箱操作”，那为什么不干脆把这个容易导致“暗箱操作”、不合理的程序完全删除，而要继续保留它，只在特定情况下才适用预选程序呢？“讨论、协商”和“反复酝酿”有什么不同？用什么标准判断是“较多数选民的意见”，是相对多数还是绝对多数，是全体选民中的“较多数”，还是参与提名的选民的“较多数”或者是选民小组中选民的较多数？预选的程序是怎样的，选举法为什么不规范预选程序，它与正式选举程序有什么不同，能不能干脆取消预选程序，直接把所有候选人纳入正式选举一次选举？[15]选举法的修改没能回答这些问题，修改的结果仍然解决不了对不公正产生候选人的质疑，也缺乏可操作性。

（3）第三十三条修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。原来的规定是：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。[16]

这个没有约束力的修改竟然被很多人叫好，说明人们对原来的选举法都快丧失信心了。这个修改是中国法律的特色之一，一个最基本的强制性要求在法律中被降低为选择性的规定，既然选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，那选举委员会不组织代表候选人与选民见面也无须承担任何法律责任。代表候选人与选民见面，回答选民的问题，是代表候选人当选为人民代表的最基本条件，很难想象一个不愿与选民见面、不回答选民问题的人民代表会代表人民的利益。

中国人民代表大会制度最基本的一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民的监督。按照人民代表大会制度的要求，人大代表与选民的关系应该是非常密切的。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在着代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益的意识不强，人大代表被当成一种荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否履行了代表职责。

这个修改实际上还表明，中国选举法还不鼓励竞争选举，介绍代表候选人的方式还非常有限，没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。如果今后的选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构，选举秩序失控怎么办？所以说，选举法的修改无视人民民主发展的现实和要求，回避立法难点，留下法律空白，也是一种不负责任。

（4）第四十四条第一款修改为：“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。原来的规定是：“对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。

这个修改主要是针对个别地方出现新一届代表刚选出，新一届人民代表大会还未召开就有选民提出罢免要求，一些人大工作人员要求提高罢免代表的联名人数。[17]实际上，中国选民联名要求罢免的例子还非常少，与选民10人以上联名就可以提名代表候选人相比，原选区30十人以上联名已经是较多的人数。鼓励选民提出罢免应该与鼓励选民提名候选人一样，有利于密切人大代表与选民的关系，提高本来已经很淡薄的民主意识。“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”起因于质疑选举的违法，原本应该提起确认选举无效之诉讼，而不是提起罢免案。两起风波最后都因有关部门的干预，部分撤回签名无疾而终。[18]由于没有法律依据，选民无法提起确认选举无效之诉讼，而提起罢免案，这本身就是选举法的缺陷之一，可是中国的立法机关却开错了药方，用提高罢免的门槛来减少罢免案。本文赞同一些学者的观点，“提高提出罢免的门槛不如规范选举程序”。[19]

（5）第五十二条修改为：

“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。

以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效”。

原来的规定是：

“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：

（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（二）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

（三）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。

这个修改在法律语言表述上比原来更准确了，增加了行政处罚的规定，把刑事处分改为刑事责任。把贿赂单列则嫌罗嗦了，应当通过法律解释解决其含义。没有改变由强调制裁到注重争议解决的思路，没有解决选举法在这方面存在的根本问题。

首先，这一章的名称应当叫法律责任。它不仅包括暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数、压制报复等违法行为，还应当包括选举组织、选区划分、选民登记等中的各种违法行为；法律责任的主体不仅包括选民和国家工作人员，还应当包括选举组织、各政党、各社会团体等。

其次，应当赋予人民法院对选举是否有效的最终裁判权，并具体规范裁判的程序。

从以上可以看出，中国选举法的新修改是不到位的，它没有回应人民厌恶虚假选举、进行真实而有意义选举的渴望，更没有把进一步扩大直接选举、缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例、把国家领导人选举纳入选举法规范等建议列入选举法修改议程。为什么会出现这种情况，是令人深思的。

立法是一项崇高的事业，是立法机关的一项重要权力，同时，制定良法又是立法机关的神圣义务。中国立法法第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。综观中国现行选举法的修改，它并没能做到立法法的要求。除了向各地人大部门征求意见外，没有像样的论证和讨论。[20]全国人大调研组早在赴广东调研之前，就已经透露本次《选举法》修正只是一次小改。[21]选举法修改一次不易，从立法规划的制定，到各地方人大的建议，再到全国人大的调研，是需要花去很多成本的，中国选举法的这种成本开销已经很频繁，从1979年制定，已经经过1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改选举法是十届全国人大的立法规划，如果这次修改不能满足人民的要求，可以预见，它的修改将继续列入十一届全国人大的立法规划。[22]立法就像修路，不能敷衍了事，修好一条路可以管很多年，而一条“豆腐渣”路用不了几年又得修，中国的立法机关能不能把选举法修得更好些呢？

三、应当如何完善中国现行的选举法

通过以上分析，本文认为，从全面完善选举法的角度看，应该大修。这个大修是全方位的：明确立法目的；确定选举原则；完善选举规范。本文把选举法的完善大致分成两个阶段：

第一个阶段，主要应当解决目前中国选举的形式主义问题，完善选举程序。先完善直接选举程序，再完善间接选举程序。选举的非法和流于形式的操作已严重伤害了人们对民主政治的期望，滋生了一部分公民对选举的厌烦和冷淡情绪。这个阶段的解决目标主要是，完善候选人产生、竞选的宣传和组织及经费、选区划分、选民登记、选举组织、选举争议解决、违法选举的法律责任等的规定，增加公开选举和乡镇领导人直接选举的规定。选举过程中的组织包办、暗箱操作，以及越来越猛烈的金钱腐蚀，已经开始挑战中国的民主选举制度。实现选举法修改的第一个阶段目标将进一步提高人民参与民主的积极性，从而使选举开始走向更加实质的民主。

第二个阶段，应当着眼于世界民主发展的潮流，吸取人类政治文明的先进经验，使中国的选举制度符合法治国家的要求。这个阶段的目标主要是：（1）制定统一的选举法。使中国的选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。（2）进一步强调竞争和公开选举。防止暗箱和非法操作，使选举真正成为选贤与能的政治活动。（3）实现选举的平等原则。取消农村和城镇人口代表数的不平等规定，完善选区划分的规定，使每一个阶层的公民的利益都能得到适当的代表。（4）逐步实现从县级到省级直至中央的人民代表和国家领导人的直接选举。选举的远期目标的实现将使中国步入世界民主发展的潮流，人民当家作主的程度将达到较高的境界。

目前，最具挑战意义的是要有一部《县级以下人民代表大会代表选举法》，用它取代《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，随后制定《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》。这两部法律应当按完全的普遍、平等、直接、竞争和秘密投票的选举模式设计，其中第一部是体制内就可以完善的，创新的难度相对较小，无须修改宪法。随着中国直接选举范围的扩大和平等选举权的实现，《县级以下人民代表大会代表选举法》也就直接变为《人民代表大会代表选举法》，《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》也就直接变成《人民政府领导人选举法》。

下面试以县级以下人民代表大会代表选举为例表达一管之见，抛砖引玉，分析该选举法应有的主要内容：[23]

（一）总则

总则是关于本部法律的立法目的和基本原则的规定。

1、立法目的的表述

为保障公民的选举权和被选举权，发展和规范人民民主，根据中华人民共和国宪法，制定县级以下人民代表大会代表选举法。

分析：在立法目的中规定该法的目的是保障公民的选举权和被选举权，表明该法是宪法性的基本法律。

2、基本原则的表述

（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，均由选民直接选举产生。

分析：此条是直接选举原则的规定，否定了间接选举。选举的范围暂时局限在县以下人民代表大会代表的选举。

（2）中华人民共和国公民有选举权和被选举权。但是法律另有规定的除外。

精神病患者在选民登记期间患病的，经选举委员会确认，不列入选民名单。

未满十八周岁的公民自其年满十八周岁后开始行使选举权和被选举权。

在选举期间依照法律被限制人身自由的人停止行使选举权利。

现役军人的选举权和被选举权由法律另行规定。

分析：此条是对选举权普遍性原则的规定。明确了选举权利及其行为能力的关系，这里实际上否定了选举权利的代行。取消列举式的法律规定更利于保障选举权利的普遍性。随着社会的发展，将来在一定时期，允许精神病患者和未满十八周岁的公民的监护人代行其选举权，有利于对这些特殊群体的权利保障。

（3）中华人民共和国公民有平等的选举权和被选举权，法律对人民代表大会代表职位另有规定的除外。

每一选民在一次选举中只有一个投票权。

有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。

归侨人数较多地区，应当有适当名额的归侨代表参加当地的人民代表大会。

分析：该条是对选举权平等性原则的规定。在中国县以下人大代表的选举中率先实现选举权利的完全平等是可行的，而且完全必要，有利于焕发广大人民的民主热情，让他们体验什么是真正的民主。该条实际上还区分了选举权和被选举权平等的程度，真实反映被选举权的不同性质和享有被选举权的要求。取消县以下人民代表大会中妇女应当有适当名额的规定，因为这在没有独立划分妇女选区的情况下强行规定，会影响选举选贤与能的根本目标。在少数民族聚居地方和归侨人数较多地区，可以通过单独划分选区的方式保证这些群体有适当的代表。

（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举采取差额竞争的方法，实行秘密投票。

分析：该条把差额竞争和秘密投票规定为选举的必须要求，有利于实现自由和公正的选举。“作为选举，只有当它是自由和公正的时候才有意义”。[24]

（5）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举坚持公开原则。

分析：公开原则的规定，有利于把公开贯彻在选举的全过程中，在选区划分、候选人产生、投票和计票、选举经费使用等关键环节进行详细的规定，便于监督，杜绝“暗箱操作”。

（6）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举的经费，列入财政预算，由国库开支。

代表候选人可以依法筹集选举经费。

分析：选举经费由国家保障，列入财政预算，实行审计监督，有利维护选举秩序的基本稳定。由于竞争选举的需要，允许候选人依法筹集选举经费应当是可行的。

（二）选举组织

选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，有必要在选举法中专章规定。该章主要规定选举组织的产生、组成、权力和义务。

1、选举组织的产生

市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的民政部门设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。

市辖区、不设区的市、县、自治县的选举委员会受同级人民代表大会的领导，在人民代表大会闭会期间受同级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会在人民代表大会闭会期间受上级人民代表大会常务委员会的领导。上级人民代表大会代表选举委员会指导下级人民代表大会代表选举委员会的工作。

选举委员会设立办事机构，办理选举的具体事务。

分析：选举组织是主持和办理选举事务的机关，其工作的结果是产生人大代表或国家领导人，因此，选举组织有特殊的法律地位。一次选举活动的时间虽然是短暂的，但选举事务却是长期的。很多国家的选举组织都是常设机关，如美国的联邦选举委员会、俄罗斯的中央选举委员会、德国的选举委员会等。把中国的选举组织作为常设机关，有利于长期一以贯之的推进社会主义民主事业。

选举组织设在何处，是一个可以商榷的问题。一种设想是把它设在同级人大之下，另一种设想是把它设在行政机关序列之中。由于选举事务有行政的属性，把它设在行政机关序列中是妥当的。根据中国的传统习惯，规定选举委员会设在同级政府的民政部门，但由同级人大领导，使选举委员会尽可能成为一个常设的独立机关，避免其他机关和个人的非法干涉。

2、选举组织的组成

（1）选举委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。选举委员会的组成人员由同级人民代表大会常务委员会提名，经同级人民代表大会投票通过。选举委员会的组成人员出缺时，在人民代表大会闭会期间，由同级人民代表大会常务委员会主任会议提名，常务委员会会议通过。

（2）选举委员会组成人员，应有无党派人士，其具有同一党派身份者，不得超过组成人员总额二分之一。

（3）选举委员会组成人员的任期，每届五年，连续任职不得超过两届。

分析：选举是与政党密切相关的活动，甚至是政党最重要的事务。因为在法治国家，政党要通过选举才能执政。在社会主义国家，执政党应当通过选举向国家机关输送优秀人才，支持人民当家作主，避免直接替民作主。在选举组织中，规定具有同一党派身份者不超过总额的二分之一是恰当的。

3、选举组织的权力和义务

（1）选举委员会应每月举行一次会议。选举、罢免期间，各类选举或罢免事务会议的召开不受此限。选举委员会由主任委员召集会议，主任委员未能召集时，可在副主任委员中推选一人担任会议召集人。选举委员会全体成员半数以上出席的会议有效，经选举委员会出席会议成员三分之二以上表决同意的选举事务方为通过。

（2）选举委员会行使下列权力：

（a）制定本级人民代表大会代表的选举工作计划；

（b）管理选举活动的宣传，负责选举工作人员的聘任和培训；

（c）提出选举经费的预算，查核选举经费的使用；

（d）审查、登记选民，管理选民名册；

（e）提出本级人民代表大会代表的选举划分选区的建议；

（f）确定选举日，公布具体的投票日期、投票地点；

（g）组织各政党、人民团体、选民推荐代表候选人；

（h）审查候选人资格，依法确定并公布正式候选人名单；

（i）派遣投票站管理人员和监察人员；

（j）公布选举结果，确认选举是否有效；

（k）对选举活动进行监督，受理选民和其他选举当事人的申诉、控告，并作出处理决定；

（l）总结选举工作，整理、建立选举工作档案。

（3）选举委员会应在规定期间内发布下列公告：

（a）选区划分及选举日的选举公告。在本届人民代表大会届满日的九十日前发布；

（b）代表候选人提名起始时间的选举公告。在选举日的三十日前公布，登记代表候选人的期间不得少于七日；

（c）公布选民名单的选举公告。在选举日的三十日前公布，其公示期间不得少于十日；

（d）代表候选人名单的选举公告。在选举日的十五日前公布；经过预选的，应在选举日五日前公布；

（e）投票时间和投票站地点的选举公告。在选举日的十五日前公布。

（f）代表当选名单的选举公告。在投票日后的三日内公布；

（g）选举经费收支决算的选举公告。在投票日后的三十日内公布；

（h）另行选举的选举公告。在另行选举日的十日前公布；

（i）定期补选的选举公告。在定期补选日的十五日前公布；

（j）其它应予公告的事项。

选举公告应送达各选区，并分别张贴适当地点。

（4）选举委员会应将其发布的各类选举公告定期编入选举公报。

（5）选举委员会组成人员和选举工作人员不得被登记为代表候选人，否则应辞去选举工作职务。[25]

分析：规定选举委员会的工作方式、明确其应该行使的权力，落实选举的公开原则，实行回避。[26]其中划分选区这样的重大权力由上一级选举委员会行使并公告。

（三）选区划分

选区划分是直接选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。在一些西方国家，选区划分是各政党斗争的焦点，占多数席位的政党往往将反对派势力集中在一个选区或在这些地区少设选区，以致选区的划分大小不一，一个选区的人口数甚至是另一个选区的数倍。[27]选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。如果选区之间的人口数差别过大，会影响选民的投票效力，使“一票一价”成为空洞的花瓶。与选区划分相关的有代表名额和名额分配。

1、代表名额

（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：

（a）市辖区、不设区的市、县、自治县的代表名额为一百名。人口总数超过五十万的，每增加五千人可以增加一名代表，代表总名额不得超过二百名；人口不足五十万的，代表总名额可以少于一百名。

（b）乡、民族乡、镇的代表名额为四十名。人口总数超过六万的，每增加一千五百人可以增加一名代表，代表总名额不得超过一百名；人口不足六万的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。

（2）聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。

（3）市辖区、不设区的市、县、自治县人民代表大会的代表总名额由省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。

乡级人民代表大会的代表名额由县级人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。

（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表总名额确定后，不再变动。行政区划变动等原因造成人口较大变动的，该级人民代表大会的代表总名额依照本法重新确定。

分析：代表数量过多是中国人大制度中的一个问题，耗资大，会期短，会议效果差，众多人大代表形式主义的基层检查让很多单位也应接不暇。代表数量下降也利于人大代表的专职化，减少政府机关组成人员和司法机关组成人员兼任人大代表的倾向，提高人大代表的议政能力。

2、名额分配和选区划分

（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表选举，按照选民的居住地划分选区。各选区人口数应当大体相等。

每一选区选举产生一名代表。

（2）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的选区均由其上一级选举委员会划分，并予以公告。

选区划分后不再变更。如果出现行政区划变动等原因造成人口较大变化等情况，可以重新划分选区。选区划分如有变更，应在该级人民代表大会届满日前的六个月完成并公告。

分析：在人员流动较大的市场经济条件下，选区按居住地划分，有利于密切当选者与住所地的关系，减少行政隶属关系对选民意志的影响。实行小选区制，且规定各选区人口数大体相等，可以有效防止选区划分中的舞弊行为，也可以减少有的选区几十人选一名代表、有的选区几万人选一名代表的现象发生，自然取消了城乡人口代表数不同的规定。选区划分的公告制度使选区划分能成为选民监督的内容。

（四）选民登记

选民登记是国家对公民是否拥有选举权利的确认。从选举发展的历史看来，选民登记经历了由严格审查到宽泛享有的过程。随着，普遍选举权的确立，选民登记不再是一个政治性很强的问题，它更多是一个技术问题。

1、选民登记的机构

市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇选举委员会设选民登记办公室，负责选民登记的日常事务。

分析：在选举委员会常设后，选民登记可以作为一个经常性工作来进行。

2、选民登记的时间、地点和方式

（1）选民登记采用公民主动登记的方法。登记时，应当提交身份证明。

公民应当在户籍所在地进行选民登记。公民居住地与户籍所在地不一致的，连续居住满一年者，取得户籍所在地选民资格证明后，可以在现居住地转移登记为选民。

（2）选民登记应当在选举日的十日前中止。中止期间，直至选举结果公布之日结束。

选民登记中止期间，暂缓办理选民登记。

分析：选举权利作为一种积极权利，应当由公民主动行使。主动登记是公民希望行使选举权利的体现，反之，应当视为放弃。[28]任何人都不能强迫公民参加选举或者不参加选举，所以选民登记机构既不能拒绝选民登记，也不能强迫选民登记。[29]当一个国家有很多选民不愿意行使选举权利时，很可能是因为选举的无意义，选举制度的改革就应当提上议事日程了。

3、选民登记机关的事务

（1）经登记确认的选民资格长期有效。对选民经登记后迁出原选区的、死亡的、患精神病的以及依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。

（2）选民名单应在选举日的三十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，应当发给选民证。

（3）对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。

分析：选民登记是选举的一项最基础的工作，在这个工作中可以清楚了选民对选举的期望和满意程度。

（五）候选人提名

自由公正的候选人提名制度不仅在于保障公民的被选举权，更在于它直接关系选举选贤与能的目标能否实现。选谁举谁的全过程都应当是民主、公开和透明的。

1、候选人的资格

代表候选人应当具有如下资格：

（1）属于本选区已经公布的选民；

（2）愿意充当代表候选人的承诺；

（3）非本级人民政府、审判机关、检察机关的组成人员或者选举工作人员。

分析；一般来说，候选人的资格是公民享有被选举权并愿意行使被选举权的资格。它和享有选举权的资格是不一样的，也不完全等同与享有被选举权的资格。因为从理论上讲，候选人不仅应当具有选举权，还要有为选民赢得一定利益的能力，以及代表选民的意愿。但是，候选人究竟应当具有多大议政能力，法律不好明确规定，选举的竞争程序可以弥补其不足，候选人愿意代表选民的承诺却是必不可少的。候选人应当为本选区选民的规定可以防止非法指派候选人现象的发生。

2、候选人提名的方式

（1）各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选区选民三十人以上联名，可以推荐代表候选人。

经本选区选民十人以上附议，选民可以自荐为代表候选人。

（2）各政党、各人民团体和选民各自推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。

（3）推荐者应向选举委员会提供下列资料：

（a）候选人签名的候选人登记表。

（b）候选人选民资格证明。

（c）政党、人民团体、选民联名的推荐表或选民附议的自荐表。

分析：候选人提名的方式在我国现行选举法中有两种，即组织提名和联名提名。由于选民参政热情的提高，实践中出现了“独立候选人”的现象，有必要加以鼓励和规范。针对提名过多、过滥的现象，可把联名的人数由十人提高到三十人。

3、代表候选人的确定

（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表候选人名额，应多于应选代表名额的一至二倍。代表候选人的提名不足应选代表名额一倍的，选举委员会应当重新组织推荐代表候选人。

（2）各政党、各人民团体、 各选民推荐的代表候选人和选民自荐的代表候选人在选举中一律平等。选举委员会不得调换或者增减合法提名的代表候选人，代表候选人由选举委员会汇总后公告。

（3）代表候选人数量超过差额比例的，应该进行预选。根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单，并予以公告。

分析：三种提名方式都是法律规定的，提出的候选人的法律地位也应当完全相同。差额和预选机制的确立，有利于保障选举的竞争性和有序进行。

（六）竞争选举

前已述及选举在一定程度上就是竞选，由于中国现行选举法对竞争选举的规定较少，为进一步规范和加强选举竞争意识，把竞争选举单列一章是有意义的。这个部分主要规范候选人产生后各方采取的竞争措施。

1、候选人的宣传介绍

（1）推荐代表候选人的各政党、人民团体、选民及自荐的代表候选人应当向选举委员会介绍代表候选人的情况。

选举委员会应当编印介绍代表候选人的公报，公报包括代表候选人的姓名、近期像片、性别、出生年月、籍贯、学历、职业、住址及推荐者等有关内容。

代表候选人的个人资料，由候选人自行负责。选举委员会已知或经查明个人资料不实者，不予刊登公报。

（2）代表候选人名单公告后，选举委员会应当组织代表候选人和选民见面，候选人应当拟出任期目标向选民公布，并回答选民提出的问题。代表候选人不愿与选民见面的，应取消其代表候选人资格。

（3）推荐代表候选人的各政党、人民团体或选民可以为其所推荐的候选人印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物。

各政党、人民团体或选民印发的宣传品，应载明政党、人民团体或选民的名称。选举宣传中不得有商业广告行为。

（4）代表候选人可以印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物，可以在选举委员会规定的时间和地点使用电视、广播、报纸等媒体向选民介绍自己。

代表候选人印发的各类文字、图画宣传品，应亲自签名。

（5）各类悬挂或竖立的标语、看板、旗帜、布条等广告物，不得妨碍公共安全或交通秩序，并应于投票日后七日内自行清除。

分析：候选人的宣传介绍，是选举中的一个重要环节，是选民选择的基础。当前我国选举中突出的问题是选民甚至对自己将来的代表一无所知，也不知道候选人是否愿意代表自己的利益。用法律形式规定候选人的宣传介绍显得十分必要。宣传介绍不仅是推荐者和候选人的权利，也是其义务。

2、选举竞争的手段及其限制

（1）选举委员会征得半数以上候选人同意，可以举办辩论会。

二名以上代表候选人提出举办辩论会的，选举委员会应当在提出后两日内组织。

辩论会以三场为限，每场每人限三十分钟

（2）代表候选人在选举期间可以设立助选办事处并向选举委员会登记，助选办事处的设置和活动方式由选举委员会规定。

（3）在选举日应当停止一切竞选活动。

（4）各政党、人民团体、代表候选人及其助选人不得有下列行为：

（a）煽动他人破坏社会公共秩序；

（b）妨害其他代表候选人的竞选活动；

（c）向选民或其他候选人行贿或给付不正当利益；

（d）对举报选举违法行为的人进行打击报复。

分析：选举竞争的手段很多，理想的竞争方式是理性的、非对抗性的竞争，限制不正当的竞争。

3、竞选的经费管理

（1）代表候选人可以接受不超过规定限额的选举经费捐助，并逐笔开具收据并自留存根。选举经费的限额，由选举委员会制定。

（2）代表候选人不得接受下列选举经费捐助：

（a）外国企业、团体、个人或主要成员为外国人的企业、团体；

（b）同次选举的其他候选人、推荐其他候选人的政党、人民团体；

（c）国有事业单位或公益事业法人。

各政党、人民团体、代表候选人或助选人，不得向不特定人以发行定期、不定期无息、有息债券或其它有价证券方式，募集选举经费。

（3）各代表候选人应合并设立选举经费收支帐薄，并由选举委员会指定注册会计师负责记帐保管，以备查考。

各代表候选人应于投票日后十日内，填写选举经费收支决算申报表，向选举委员会申报，选举经费收支决算申报表应由注册会计师签章负责。

选举委员会对前款所申报选举经费的收支，认为有不合事实的，可以要求查看收支凭据或证明文件。

（4）选举经费收支凭据、证明文件等，应于申报后保管六个月。发生诉讼的，应保管至判决生效后三个月。

选举委员会在收到选举经费收支决算申报表二十日内，应将申报资料审核后予以公告。

分析：中国的选举经费是由国库开支的，但由于竞选的需要，允许候选人依法筹措不超过规定限额的经费，应当是可行的。对选举经费的收支可以进行必要的监督。

（七）投票和计票

投票和计票是选举的高潮，对选举具有决定性的作用。这一阶段要保证选民和候选人的选举权利，使选民通过秘密投票，表达其自由意志。

1、投票站的设立

（1）选举委员会应视选民分布情况，在各选区设立多个投票站。投票站的设置、编号，应当在选举日的十五日前公告，并编入选举公报。

每个投票站应当设立秘密划票处，秘密划票处内应备有供选民划票使用的书写工具。

（2）投票站由选举委员会指派投票管理员一名，投票工作人员若干名。投票管理员和投票工作人员职责如下：

（a）管理选票和投票箱；

（b）发放选票和维持投票秩序；

（c）投票结束后密封投票箱并立即送至选区计票中心；

（d）其它投票事务。

（3）选区应设置统一的计票中心，并由选举委员会指派总计票员和计票员若干名。

计票中心应设置供选举观察员参加的观察席，各投票站的投票箱应送至计票中心汇总计票。

（4）总计票员和计票员职责如下：

（a）负责选区所有投票站汇总选票的计票和唱票；

（b）统计各代表候选人的得票数字；

（c）制作计票报告表并签章；

（d）其它计票事务。

分析：组织投票以投票站为单位，可以方便选民。投票站配备投票管理员、监察员、观察员等，使投票的管理规范化，防止选举舞弊的发生。

2、投票管理

（1）投票、计票及监察工作人员，应按时到达被指定的投票站和计票中心。投票或计票工作人员因故未能按时到达者，选举委员会应及时更换。监察员因故未能按时到达者，选举委员会应及时指派。

投票、计票工作人员、监察员和观察员应佩带由选举委员会制发的标志。

（2）投票、计票及监察工作人员应参加选举委员会举办的培训，其工作成绩优良者，应予以奖励。

（3）投票、计票及监察工作人员如有违法行为，经查明属实者，除依法处理外，选举委员会应立即免除其职务，另行派员接替。

（4） 投票箱和选票由选举委员会制备分发使用。选票上应刊印代表候选人的姓名及推荐者，并预留另选他人的空栏。

（5）选举委员会应在选举日的一日前，将投票箱和选票密封后送往各选区的投票站，交投票管理员负责保管。

投票开始前，投票管理员应会同监察员启封投票箱，公开查验后再次加封。

（6）投票开始后，投票管理员应会同监察员当众启封选票并发票。选民凭选民证或身份证领取选票。

选民领取选举票时，应在选民名册上签名或按指印，按指印者，应有投票工作人员及监察员各一人签字证明。

选民名册上无选民姓名或姓名不相符者，不得发票。

（7）除选民及第9条第二款规定的家属外，非佩带选举委员会制发标志的人员不得进入投票站。

（8）选民应当到秘密划票处，用选举委员会制备的书写工具划票。

选民划票后不得将划票内容出示他人。

（9）选民划票后应自行投票。投票一律采用无记名投票的方法。

选民是盲人或因残废无法自行投票而能表示其意思者，可以依其请求，由家属一人在场，依据本人意思代为划票和投票；其无家属在场者，可以依其请求，由投票管理员及监察员各一人依据本人意思代为划票和投票。

（10）选民对于代表候选人可以投赞成票，也可以投反对票；可以另选其他任何选民，也可以弃权。

（11）选民因病或在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为领取选票和投票。每一选民接受的委托不得超过一人。

（12）选民在投票站有下列情况之一的，投票管理员和监察员应立即制止：

（a）故意喧哗或干扰劝诱他人投票或不投票；

（b）携带武器或危险物品入场者；

（c）其它违法行为。

选民有前款情况之一，未投票的，可在其投票后令其立即退出投票站；不服制止且情节严重的，除依法追究其法律责任外，应收回其所持选票，同时将有关情况记载于选民名册内该选民姓名下。

（13）遇有不可抗力事件导致不能投票或投票中止的，应由投票管理员会同监察员报经选举委员会核准后，另行选举。

（14）投票结束后，投票管理员应会同监察员将投票箱密封，于封口处共同签章后，立即将投箱送至选区计票中心。

投票管理员应会同监察员填写投票报告，并将选民名册及用余的选举票分别密封，于封口处共同签章，送交选举委员会保管。

投票报告应包括投票站编号、投票日期、发出票数、用余票数等内容。

分析：投票过程设计的重点是：选举秩序的维持和秘密投票的保证。

3、计票管理

（1）计票中心应当在投票日当天完成计票。总计票员及计票工作人员应当会同监察员公开启封所有投票箱，倒出所有选票。

计票开始后，计票员应公开逐张唱票、计票，监察员予以现场监督。

（2）选票有下列情况之一的无效：

（a）非选举委员会制发的；

（b）不用选举委员会制备的书写工具的；

（c）不能辨认所选为何代表候选人的；

（d）所选的人数多于应选代表人数的；

（e）划票后予以涂改的；

（f）签名、盖章、按指印、加入任何文字或划写符号的；

（g）选票撕破或不完整的；

（h）完全空白的。

选举观察员对前款无效票的认定有异议时，可向选举监督员提出并记录备案，报选举委员会决定。

（3）计票结束后，计票员应将各投票站编号、计票时间、有效选票和无效选票总数、候选人得票数等事项，会同监察员填写计票、监票报告表，并将有效选票及无效选票分别密封、于封口处共同签章，立即送选举委员会。

分析：计票过程设计的重点是：准确、公正。

4、投票、计票的监察和观察

（1）投票站和计票中心分别设监察员一至二人，监察投票、计票工作。监察员由选举委员会指派。

投票站和计票中心应由当地公安机关派员到场维持秩序。

（2）投票站监察员办理下列投票、计票监察事务：

（a）监察投票站管理人员办理投票及计票中心计票事务；

（b）监察选民投票事务；

（c）制止并向选举委员会报告其它违反选举法律的行为。

（3）代表候选人可以向投票站和计票中心派谴自己的选举观察员。政党、人民团体推荐的代表候选人的选举观察员，可以由推荐者指派。

选举观察员名单应在选举日的五日前报选举委员会备案。

分析：投票、计票的监察和观察的目的在于保证选举的公正，确保选举秩序。

5、当选及其它规定

（1）选区全体登记选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人以得票多的当选。

每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效。

（2）选举委员会应于代表当选名单送达后，根据本法确定选举是否有效，公告当选代表名单。

代表当选名单公布后的五日内，选举委员会应当向当选代表颁发证书，同时将各代表候选人所得票数列表送达。

（3）选举委员会对用余选票、有效票和无效票的保管期限为六个月。

前款选票保管期间如发生选举诉讼，与选举诉讼有关的选举资料应保管至诉讼程序结束。

分析：当选不追求高参选率，以相对多数为当选。

（八）另行选举和补选

另行选举和补选是选举中的特殊情况，为防止在这个过程谋私和舞弊，有必要对其条件严格限制。

（1）遇有下列情况应当另行选举：

（a）不可抗力事件导致不能投票或投票中止的；

（b）选举中发生违法事件足以影响选举结果的。

另行选举由本级选举委员会决定，仍在原选区进行，不再进行选民登记和公布选民名单。

另行选举应当在下一届人民代表大会第一次会议召开前完成。

（2）代表在任期内出缺达到代表总名额的百分之十时，应当由原选区进行补选。

（3）另行选举和补选的程序适用本法规定。

（4）补选的代表，其任期到本届人民代表大会届满时止。

分析：另行选举仅适用于不可抗力和重大违法事件，补选仅在缺额百分之十时进行，其选举程序不变。

（九）法律责任

中国现行选举法关于法律责任只有一个条款，已经不能解决目前选举中的很多违法问题。有必要在选举法中进一步明确破坏和妨害选举的法律责任，同时明确选举委员会的法律地位和法律责任，规定人民法院为选举纠纷的最后裁决机关。

（1）破坏选举，有下列行为之一的，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（a）用暴力、威胁、欺骗、贿赂、诽谤等非法手段破坏选举或者妨害选民和候选人自由行使选举权和被选举权的；

（b）伪造选举文件、非法代填选票、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

（c）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求确认选举无效的人进行压制、报复的。

（2）违反选举法规定，非法募集款项的，由选举委员会没收违法所得，并处非法所得一至三倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（3）违反选举法规定，进行非法宣传，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（4）扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利，侵犯公私财产，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚。

（5）对所有违反选举法的责任人，根据情节轻重，县级选举委员会可以暂停其10年以下的选举权和被选举权。

（6）选举委员会及其工作人员违法行使职权或者不履行职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当及时改正并依法赔偿。

（7）对选举委员会的处罚和决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

分析：选举是一个政治性很强的活动，牵涉到的人和机关也很复杂。有时甚至牵连到执政党、人大和政府等，确定和追究法律责任的难度都很大。因此，在新的选举法中明确法律责任，对于保障公民的选举权和被选举权更显得重要。选举同时又是一个时效性很强的活动，选举纠纷需要及时快速解决，这不仅要求选举法的完善，还要求行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法也作相应的快速反应。

结语

发展民主，进行名符其实的选举，是中国政治和法治发展的潮流所向，也是广大人民的强烈的内心呼唤。实现和保障人的权利，就要建立和完善民主的法律制度。任何任意、专断的权力都无法再控制政治活动的结果，是向民主制过渡的决定性步骤。1978年邓小平曾在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这个报告中强调:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”选举法律的完善实际上是民主化的核心所在。

当前，中国市场经济有了较大的发展、社会利益结构分化明显，一些地区率先出现多起民间人士自主竞选人大代表的现象。这些选举出现的争议甚至混乱，对现行选举法的粗略与滞后提出了强大的挑战，这种与现代政治文明难以相符的选举法律在今日之中国已难施行，面对民间所蕴藏的巨大的政治能量，中国应当重视修改选举法及相关法律。

*本文研究曾得到香港中文大学中国研究服务中心的帮助。其中第一部分和第二部分删节后发表于《法律科学》2005年第4期，第三部分主要借鉴了周梅燕女士和本人关于“地方各级人民代表大会代表选举程序（建议稿）”的研究成果。

[①] 参见拙著：《中国法治和选举制度改革》，载《中国选举与治理》2005年第2期。

[②] 蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第53页。

[③] [德]耶林：《法律，作为目的的手段》，转引自《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第104页。

[④] 肖蔚云等著：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年版，第346页以下。

[⑤] 《列宁选集》（第四卷），人民出版社1995年版，第363页。

[⑥] 拙著：《中国选举法律的修改和完善》，参见李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第241页以下。

[⑦]第七条的原文是，“ 全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”关于选举委员会的职权不确定的规定在后面各章节中。

[⑧]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。

[⑨]参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999年版，第305页以下。

[⑩] 选举法原31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。选举法现31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”。

[11] 1982年选举法修改，把“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”修改为“在选民小组上介绍所推荐的代表候选人”，实际上否定了竞选，是一个倒退。

[12] 选举法原52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：

（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（二）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

（三）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。

选举法修改后的52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。

以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效”。

[13] 周旺生：《论法之难行之源》，载《法制与社会发展》2003年第3期。

[14] 李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第393页。

[15]全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中认为，预选的具体程序可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。但是，这种把预选的具体程序，交由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中规定，未必是恰当的做法，有可能引起新的关于选举制度的规范、程序和操作的混乱。此前的选举法曾经被一些地区扭曲为先预选、后等额选举的不恰当运作，那么此次选举法修改之后，在违宪审查缺位的制度环境下，如何保障地方的规定合乎选举法修改的精神？

[16] 本文注意到，全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中建议规定，“规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料”。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。

[17] 2003年5月25日，深圳南山区麻岭社区居委会选区33名选民，联名将一份《关于坚决要求罢免陈慧斌南山区人大代表资格致深圳市人大常委会、南山区人大常委会的函》送到了南山区人大常委会办公室，要求罢免新当选的人大代表、麻岭社区居委会主任陈慧斌。刚刚当选，又被选民联名提出罢免，这在基层选举中还鲜有听闻，因而立即引起一片哗然，专家也称“以前从未听说过，可谓开国内先河”。无独有偶，2003年5月25日，在律师的陪同下，株洲市石峰区映峰居委会61名选民联名将自己的《罢免要求书》送交给石峰区人大常委会，要求罢免株洲市石峰区人大代表袁志良。这两起所谓的“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”引起了全国人大的高度关注。关于罢免，胡康生指出，对代表的罢免应当慎重，目前选举法关于直接选举中代表罢免程序的规定，使罢免代表过于容易，建议适当提高联名人数。

[18]株洲市选民罢免事件发生后，石峰区人大非常紧张，连株洲市有关部门都感到有些“吃不准”。有的官员认为，这种事情“发生在株洲，不是件好事，会影响株洲的稳定和形象”，因此竭力主张大事化小，小事化了。与此同时，一些人给有关部门出主意，试图化解这次罢免纠纷。石峰区人大常委会针对《罢免要求书》记载的有关内容，一方面组成专门工作组，派人调查在《罢免要求书》上签名人的身份，并调查其签名是否真实意愿，另一方面，调查组还组织了对罢免理由的调查，认为“选举程序合法”。调查组的干部曾经找到一个选民，连续三次问他“为什么要签名”，语气里带着质问和不满，甚至对一些签名居民威胁说“乱签字是要负法律责任的”。参见陈杰人：《株洲市选民罢免人大代表风波》，载《法律与生活》2003年11月第21期。

[19]赵晓力：《加强人大选举的程序建设》，载《财经》2004年第10期。

[20]十届全国人大常委会第十一次会议分组审议选举法修正案草案、地方组织法修正案草案发言摘登，可参见中国人大网2004年8月26日；上海市人大常委会的立法建议参见上海人大网2004年9月29日；广东省人大常委会的立法建议参见《检察日报》2004年9月27日；

[21]广东省人大有关人士事后说，在整体改动不大的情况下，能够选用广东八条建议中的两条，已经是很荣幸了。参见贾云勇等：《深圳海报竞选推动〈选举法〉小步前进》，《南方都市报》2004年11月8日。

[22] 我国选举法的此次修改本来应该有较充裕的时间论证，因为按照《全国人民代表大会常务委员会关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，才安排本行政区域内的县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作，也就是说，修改《选举法》只须在2006年选举前完成即可，无须抢时间。

[23]《县级以下人民代表大会代表选举法》（建议稿）的结构是：第一章 总 则 ，第二章 选举组织，第三章 选区划分，第四章 选民登记，第五章 候选人提名，第六章 竞争选举，第七章 投票和计票，第八章 另行选举和补选，第九章 法律责任，第十章 附则。这里参阅周梅燕、周其明：《中华人民共和国地方各级人民代表大会代表选举程序》（建议稿），载李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第361页以下。

[24] [法]让-马里.克特雷等著：《选举制度》，张新木译，商务印书馆1996年版，第38页。

[25]加拿大的选举法为防止职权滥用，排斥了选举官员的被选举权。参见吴大英：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社1996年版，第69页。

[26]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。

[27]洛杉矶的州参议员选区的人口与最小的农村选区人口比例曾达到428：1。参见胡盛仪等著：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第111页。

[28]反之，按目前的做法，由选民登记机构主动登记，很容易出现漏登。参见周梅燕：《我国直选制度中的选民登记程序》，《人大研究》2003年第11期。

[29]澳大利亚的有关法律为了高参选率而采取强制登记的方法。参见[美]戈斯内尔. 斯莫尔卡著：《美国政党和选举》，上海译文出版社1980年版，第323页。（中国宪政网）