（作者注：本文完成于2003年1月，曾送交中纪委等部门。十余年后，文中分析的基本状况和问题没有改变，故以原貌发表。2014.12.19）
本文所要讨论的腐败现象，是超出"常态"的转型期腐败"增生"现象；所要讨论的腐败根源，是腐败之所以大量"增生"的根源。对于本文来说，一般性地谈论"缺乏制约的权力必然腐败"等已失去意义，需要回答的是"为什么权力会缺乏制约"，"为什么权力缺乏制约的现象会如此发展"，"为什么如此发展的权力缺乏制约现象迟迟得不到解决"……总之，本文所要讨论的不是腐败赖以"产生"的一般政治根源，而是腐败赖以"增生"的特殊政治根源。
改革前，"国家全能主义"的社会功能结构和高度行政化的社会组织结构，必然地形成了高度集权的政治权力结构，即纵向的中央集权和横向的"一元化"集权。上世纪80年代以后，随着经济体制改革的不断深入，政治体制、主要是政府体制的改革也取得了一些重要进展。然而，由于政治体制改革具有高度的敏感性和复杂性，为了确保党与政府对改革进程的全面控制，保持政治、社会稳定，政治体制核心部分的改革进展缓慢。邓小平当年指出的不少弊端依然存在，在新的形势与条件下有些表现得更为突出。一些改革措施在发挥积极作用的同时也产生了某些消极效应，有的还相当严重。这样，在新旧两种消极因素的共同作用下，拥有丰厚经济土壤的转型期腐败增生也获得了某些适宜的政治条件。
一、权力结构
1．权力的纵向失控
以纵向放权为主的前期改革，使原有中央高度集权的僵硬体被系逐渐打破，各级地方政府有了越来越多的"自主权"和"自主钱"，有力地唤醒了干部的地方利益意识，激发了地方政府发展本地经济的热情。但在原体制的惯性作用下，前期改革的权力下放带有浓厚的行政化、不规范、不稳定的特征，从而也产生了一系列消极后果。其突出表现就是权力纵向失控现象的大量产生，"上有政策、下有对策"，"有令不行、有禁不止"，"各行其是、各自为政"，"土政策"、"土围子"等现象层出不穷。
权力纵向失控现象的大量出现，主要并非是由于"缺乏组织纪律观念"、"缺乏全局观念"，而是由于体制、机制的畸变。渐进式的行政性放权先天就是欠规范、非法制化的，存在着权限边界不清、权责利不对应、缺乏有效的责任约束和考核机制等缺陷。渐进式的行政性放权又是不稳定、易反复的，每一次放权都有随意性，形成一种"非稳定预期"。（注1）在政府仍然是经济活动的主体，行政权力仍然是经济发展与社会运行的"主宰"，"政经一体"、"官商经济"仍居主导地位的情况下，权力的大幅下放就意味着中央的行政统制权力被削弱，地方的行政统制权力被增强。强制性的"全国一盘棋"体系被打破了，"地方割据"的倾向也增长了。在许多地方，国家垄断变成了地区垄断，国家统制变成了地区统制，"条条专政"变成了"块块专政"。"现官现管"的地方干预往往比"天高皇帝远"的中央管制更严厉。在一段时间里，地区之间的行政封锁使市场上"壁垒"纵横，各种恶性竞争的"××大战"硝烟四起，出现"诸侯经济"的局面。
"放权让利"一度使中央政府陷入空前的财政困难，对地方政府的控制能力下降，出现了"强地方、弱中央"的格局。一些"先富"地区因获得了快速发展的条件和机遇而日益"坐大"，一些贫困地区因条件和机遇的缺乏而日益不满，导致挑战中央权威和离心倾向的出现。80年代末、90年代初，中央政府开始逐步上收部分权力，严厉重申地方服从中央的政治纪律，并逐步采取各种"削藩"措施，通过试行"分税制"等方式重新调整中央与地方的关系。然而，业已形成的权力和利益格局具有很强的刚性，现代化、法制化的纵向分权机制也迟迟未能建立起来，权力的纵向失控现象仍然相当严重。
"放权让利"过程中权力运作机制和利益实现机制的异常变动，催生出了种种权力纵向失控的现象。在有些地方，人们几乎已经感觉不到全国统一的党和政府的存在，感觉到的只是一块块各自为政的"地盘"，一个个独立的"小党"、"小政府"。主要领导人就象是当地的"老大"，说什么就是什么，要怎样就怎样。中央政策一到当地就变了味，一切以自己的利益和喜好为取舍，合胃口的就用，不合胃口的就搁置一边。
在原体制下，高度中央集权的国家统制机制和接连不断的政治运动，对各级干部产生了很强的控制力和震慑力，尽管在"三反"、"五反"、"四清"等运动中也查出了大量有贪污腐化行为的干部，但总的来说干部队伍中的腐败现象受到了较为有力的抑制。改革以后，情况发生了巨大的变化。指令性计划体系逐渐解体，行政监控机制趋于松弛，政治运动基本停止，各级干部在自主权和独立性大大提高的同时受到的纵向控制明显减弱。于是，腐败的滋生不再受到原体制那样的自上而下的严控、震慑机制的强力抑制。权力纵向失控状况的严重存在，是转型期腐败大量增生的重要根源。
2．权力的横向失衡
权力的纵向失控并非权力的全面失控，只有当权力的纵向失控与权力的横向失衡同时发生时，才会导致权力的全面失控。相对而言，纵向的放权主要是在原有权力结构框架内对上下级关系的调整，横向的分权才是对原有权力结构框架的实质性触动，是政治体制改革的关键和要害问题。而中国的政治体制改革是以坚决拒绝"三权分立"、"多党制"等分权模式为前提的，因此横向分权的改革具有高度的政治敏感性。
1980年，邓小平在题为《党和国家领导体制的改革》的重要讲话中，将批判的锋芒直指原有政治体制的"总病根"--权力过分集中的体制。他说："权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委"。"过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。"（注2）从1980年到1987年党的十三大，政治体制改革的目标设计都是以邓小平的这一思想为导向，在实践上也取得了一些进展。然而，"六四"风波和苏东剧变发生之后，政治体制改革的进程和重点有了比较大的调整和转变，从直指"总病根"的"攻坚战"，转入了完善现有体制的"外围战"。在此以后，横向分权的改革没有实质性的进展，某些方面还有倒退。（注3）
（1）党政分开的尝试与反复
横向分权首先面对的重大问题是党政关系问题。改革初期，对调整党政关系的提法是"党政分工"。1986年，邓小平提出了"党政分开"的概念。他指出："改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。"（注4）1987年党的十三大正式提出了党政分开的改革目标，并对党政分开的具体方式作出了一系列原则规定。随后，党中央政治局和国务院分别制定了两套工作规则，党中央直属机构和各省、自治区、直辖市的党政领导机构也相继进行了一系列改革，一些地方扩展到了县一级。
国有企业党的领导体制的改革也是"党政分开"的一个重要方面。正如有的学者指出的："我国的国有企业作为国家产权，实际上是受共产党领导并掌握的。我国的政企合一，是以政治体制上的党政合一，进而党、政、企三位一体为政治条件的，也就是说在国有企业中以基层党组织为领导核心，企业作为一定行政网络中的环节，从事经济活动，即通常所说的'党委领导下的厂长（经理）分工负责制'。"（注5）随着企业改革的逐步深入，党、政、企各自功能的不同与运行方式的差异日益明显地显露了出来，从而使企业横向分权改革的步子迈得较大。1986年，企业正式全面实行厂长负责制，企业党委对企业实行思想政治领导，起保证和监督作用。1987年，党的十三大对党章作部分修改，明确提出企业党组织"不再对本单位实行'一元化'领导"。
然而，在分权改革的过程中逐渐出现了一些新的矛盾和问题，尤其是在"六四"风波和苏东剧变发生之后，党中央对改革的整体步骤、内容和重点作了调整。1989年9月，邓小平在对第三代中央领导集体负责人谈话时说："属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。"（注6）1993年，江泽民在一次讲话中进一步明确提出："政治体制改革不能强调党政分开。"（注7）党政分开的提法在党的文件中不再出现，党政分开的实践进程也基本停止了，在一些方面和地方还出现了体制复归、倒退的现象。在理论上，"党政合一"、"党政一体化"的思潮重新兴起，有人还提出了将国有企业划归党的系统管理以解决"政企分开"的思路。在实践上，权力结构的外在组织形式没有明显变化，但在权力运作的实际机制上党政不分的现象有所加剧。部分基层县级地方组织按党政合一模式设置党政机构，合并党委常委会和政府常务会，建立县委常委（扩大）会议制度；把相关的党政机构合并在一起，搞"一办、一委、三部、八局"等。乡镇、街道办事处及各类开发区一般也按党政一体化模式设置机构。（注8）
出现这种变化，主要有以下一些原因：
其一，为了确保党的绝对领导地位不被削弱。"六四"风波的发生，使党中央对国内外有人试图使中国在改革中走向三权分立、多党制的政治体制产生了高度警惕。苏东剧变的出现，则从反面展示了原社会主义国家的执政党在丧失领导权后"亡党亡国"的惊心动魄的一幕。于是，党中央在政治体制的改革与变动上采取了更为谨慎、警觉的态度，更加明确、自觉地将确保党的绝对领导地位不变、确保政治控制和政治稳定放在一切工作的首位。
其二，为了克服横向分权过程中出现的权力摩擦。在党政分开的初步实践中，由于党政的地位、职能和相互关系没有真正理顺，往往形成两个权力中心及其负责人相互摩擦、制肘、冲突的现象（在企业中曾发生过党组织负责人将厂长开除出党、厂长将党组织负责人开除出厂一类的事件）。为了克服这种现象，后来就逐渐大量采取了党政交叉任职、党政联席会议、党政合署办公等办法加以解决，从而导致党政分开的名存实亡。
其三，为了精简机构。党政两套班子、两套机构的设置，对于一些城乡基层政权组织和企事业单位来说，确实过于繁复庞大，使财政负担和企业负担过重。一些基层政府和企事业单位就通过实行"党政一体化"的做法来精兵简政，减轻负担。
其四，为了抓实权、争政绩。许多党组织的主要负责人不甘"实权"旁落，不愿退居幕后，要直接置身于经济建设"主战场"的"指挥"中心和政绩表现"大舞台"的"聚光"中心。许多本应由政府出面组织开展的大工程、大项目，党组织的主要负责人却要以"加强党的领导"、"党委高度重视"为由，亲自出马，建功立业，不愿让政府机构的领导人"独领风骚"。在许多地方，党和政府的主要领导人对各大工程、项目实行分头"挂帅"，已经成为彼此之间"瓜分"政绩的惯常方式。
其五，为了争夺以权谋私的条件与机会。在转型期双轨并存的情况下，直接参与到"官商经济"、"审批经济"的运作过程中去，直接掌握资源的配置权和"租金"的发放权，就能获得侵吞国有资产和"抽租"、"分利"的更多条件和机会。因此，在经济活动中大量的"党政不分"现象的背后，也常隐含着划分"肥水油田"的归属、分配"抽租""分利"机会的争斗。
（2）监督机制的软化与虚置
横向分权所要解决的另一重大问题是对权力的有效监督。从形式上看，中国已初步建立了比较全面、系统的监督体系，各种监督制度相当全面，监督主体也相当多。有人民代表大会的国家权力机关监督，党的纪律检查委员会的党内监督，政府监察、审计等部门的行政监督，检察机关的司法监督，政协和民主党派的参政议政监督，工会、妇联、青年团等的团体监督，新闻媒体的舆论监督，信访、举报等形式的群众监督等。但从实际效果上看，各种监督制度和监督主体的作用远未发挥到位。
监督可分为两种基本类型。人大、执政党和政府方面的监督主体所进行的监督带有强制性、直接性，有权对被监督对象直接进行处理，是一种"权力型监督"；政协、民主党派、人民团体、新闻媒体和群众等监督主体所进行的监督带有间接性、非强制性，只能对被监督对象施以政治或社会影响，是一种"中介型监督"。（注9）这里只对前一种监督进行讨论，对后一种监督的讨论放在"政治参与"问题中进行。
人民代表大会是宪法规定的国家最高权力机关，拥有宪法赋予的立法权、任免权、决定权和监督权。在原体制下，党政不分、以党代政的"一元化领导"体制使人民代表大会的国家最高权力地位名存实亡，成为人们所说的"橡皮图章"。改革以来，人大在反映人民群众意见、审议政府工作等方面所起的作用愈来愈大，但与国家最高权力机关的权威地位仍有较大的差距。人大在行使宪法赋予的各项权力时，在相当程度上还只有象征意义，即对已经形成的议案加以认可，而在议案形成过程中所发挥的作用较少；在人大会议的表决中，往往是"一致性"压倒"差异性"（尽管改革以来投反对票和弃权票的现象逐渐增多）；人大通过的决议约束力不强，实际执行情况经常与之发生较大出入；对宪法规定的某些权力、尤其是监督权行使不力等。造成人大权威名不符实的原因是多方面的，最主要的原因还是人大与执政党的关系没有理顺。（注10）一些地方的党政领导把人大对"一府两院"的监督看成是"找麻烦"，是"多了一个婆婆"，甚至认为加强人大监督是"削弱党的领导"，是"同党委唱对台戏"，是"党委决定，政府办事，人大挑刺"。（注11）不少地方的人大监督处于"党委不点头不能监督，政府不高兴不敢监督"的状态。
1978年底，中央纪律检查委员会在党的十一届三中全会上正式成立。随后各级党的纪律检查机关也陆续建立。从同级领导体制到双重领导体制的变化，使纪检机关的相对独立性有所提高。但上级纪委对下级纪委只是业务上的领导关系，同级党委对同级纪委却是全面的领导关系。纪委比同级党委低半级至一级，实际上只是同级党委的下属执行部门之一。纪检机关的人员编制、工资福利归同级政府管辖，机关干部任免归同级党委管辖。这种事实上的上下级关系和在人财物上的隶属关系，使纪检工作受到本地区、本部门利益因素和党政主要负责人个人因素的很大制约。以小督大、以低督高的序向，大大削弱了监督的力度，各级纪委的责任与权力无法完全统一，很难真正积极、主动、有力、有效地实施监督，容易产生查下不查上、查小不查大、查软不查硬等现象。行政监察机关（1993年以后与党的纪律检查机关"合署办公"）在领导体制上存在着同样的弊端。
总的来说，各种监督主体缺乏足够的权威性和独立性，实际上往往被监督对象所制约和控制，导致有名无实的"虚监"、监而无力的"弱监"、疏而有漏的"失监"和内外有别的"禁监"，监督机制普遍软化或虚置。
（3）权力的专断与滥用
正是在横向分权不足和监督体系失效的情况下，权力专断与滥用的现象大量发生了。改革以来，在各种具体事务的管理上，权力已经逐渐分散了，并常常出现各自为政的局面；但在重要事务的决策上，权力仍然十分集中，继续保持着"一元化"的特征。
在现行的体制下，党政主要负责人、尤其是正职（"班长"、"一把手"）拥有十分突出的权力地位。中共中央组织部的负责人指出："一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，正职处于核心地位，负有特别重要的责任"，应该发挥"政治上的把关作用、决策中的主导作用、用人上的关键作用、班子中的凝聚作用"。（注12）正是由于党政主要负责人在现有权力结构中所拥有的全方位的主导性地位，一个地区、部门、单位的实际决策与运作方式主要取决于"一把手"的工作方式和作风。如果"一把手"的民主意识弱、民主作风差，就很容易出现"一言堂"、"家长式"的权力专断和滥用现象。在推行各种责任制的过程中，为了强调许多工作的重要性，都要求党委"一把手"挂帅，也无形中加重了"一把手"的职责和权力范围。"一把手"权力过大、难以监督的现象是一种制度性缺陷。
在权力的实际运作过程中，主要负责人、尤其是"一把手"个人专断的现象相当普遍。邓小平曾经指出：一切权力集中于党委，"党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。""革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。"（注13）改革以来，这种情况没有根本扭转，并由于权力的逐级下放而在不少地方发展得更为严重。一些党政主要领导人在重要干部任免、重要建设项目安排和大额资金使用等重大决策问题上，不按程序办事，不经集体讨论，个人独断专行。
而个人专断更为常见的表现形式，则是邓小平曾经指出过的"以集体领导的外表掩盖个人专断的实质"。（注14）不少领导人把大家发表意见视为"民主"，把自己拍板决断视为"集中"，把两者"结合起来"就视为是实行"民主集中制"。这种以集体讨论决定之名、行个人拍板决定之实的做法，实际上是把集体领导制或委员制变成了首长制或一长制，把民主基础上的集中变成了"开明专制"。有些党组织在决定重大问题时，虽然也经过集体讨论，并进行表决，但由于缺乏畅所欲言、各抒己见的基础、环境和气氛，多数人不敢或不愿发表自己的真实意见，尤其是那些与一把手的意图相佐的意见。于是，在既有集体讨论又有郑重表决的表象下，掩盖着的仍是个人专断的实质，只不过在形式上显得更"精致"、"合理"、"合法"而已。（注15）在不少党政组织中形成了所谓"一把手政治"：一把手不点头，其他人提出来的意见永远形不成决议；一把手自己提出来的意见，总会以多数人赞成的方式获得通过。一把手拥有了实际上的一票决定权。
在群众路线和民主集中制的问题上，从毛泽东开始党内就长期存在着一种"集中"首先要集中"正确的意见"的提法。即反对搞"尾巴主义"，对"不正确的意见"必须加以教育、解释和改正。（注16）而意见的"正确"与否的判断权事实上掌握在党组织的主要领导人尤其是"一把手"的手中。按照这一观点的逻辑和一些领导干部对它的的理解，在民主集中制的实行过程中，一把手即使是采纳了少数人的意见，只要它是"正确"的，就可以说自己没有违背民主集中制的原则，而是在"集中正确意见"。就是在这种首先要集中正确意见的观念影响下，较为普遍地逐步形成了谁有权谁就有理、谁权大谁就正确的现象。（注17）而在权力逐步下放、局部利益日趋独立的改革过程中，这一现象更成为导致权力专断与滥用现象蔓延的重要原因。
在不少地方，党政主要领导人权倾一方，将党委、政府、人大、纪检、监察、司法、政协、群众组织、新闻媒介统统置于自己的严密控制之下，一切按自己的意志和偏好行事，容不得任何不同声音和反对意见，受不到任何实质性的约束和监督，极易发生权力滥用和腐败行为。从已经揭露出的许多腐败大案中都可以看到，一些地方的党政主要领导人已经发展到如同大家长、土皇帝一般，骄横跋扈，顺之者昌，逆之者亡。有权威材料表明，当今震动全国的腐败大案，绝大多数系一把手所为。（注18）而他们的问题在任期内很难受到揭露和查处。
3．政治参与发展的不足
政治参与是公民通过各种途径和方式影响政治系统的决策和运作过程的活动。政治参与可以分为自主型参与（主动参与）和动员型参与（被动参与）、合法参与和非法参与等不同形态。在原体制下，政治参与的主要形态是国家主导下的动员型参与。由于人们失去独立的利益地位和自主的利益追求，从而缺乏表达自身利益需求的政治参与动机。各种制度化、程序化的政治参与流于表面化、形式化。各种"当家作主"、"行使公民权利"的政治参与活动的"中心任务"是学习、贯彻党和国家的路线、方针和政策。大规模政治运动和斗争的不断发展，又使制度化、程序化的政治参与方式逐渐被非制度化、非程序化的群众运动所取代，并日益演变为自上而下的"运动群众"。
改革以后，随着市场机制的发展和经济成分的多元化，社会的利益结构发生了巨大变动，原有阶层和群体发生分化与重组，新生阶层和群体大量涌现，不同阶层、群体之间的利益差别和利益矛盾逐渐清晰和显现。公民的自我意识和主体意识逐渐提高，扩大政治参与、寻求新的利益表达方式和社会整合机制的愿望逐渐增强。然而，原有高度集中的一元化的政治参与结构刚性很强，惯性很大，变化迟缓，越来越难以满足日益分化、多元的社会利益的表达需求。正式政治参与渠道的不足和不畅，使大量新的社会利益诉求难以通过有效的制度化表达来影响体制的变革和政策的制定。于是，通过拉拢、收买官员等方式来影响体制的实际运行和政策的具体执行，作为一种非制度化的政治参与方式日渐兴盛起来。也就是说，转型期腐败的增生，与制度化的政治参与结构对公民的政治参与吸纳不足有关。
在原体制下，各种群众组织和社会团体普遍缺乏自主性和独立性，行政化色彩浓厚，组织的存在和活动需要得到政府的允许，组织的领导成员需要经过党政部门的批准（有些还有行政编制和行政级别），组织的经费主要靠国家财政拨款，组织的主要目标是当好党和政府动员、联系、教育群众的"助手"、"纽带"和"学校"。改革以来，这些动员型的群众组织和社会团体的行政色彩有所减弱，代表、维护所属群体利益的意识和能力有所增强，但总的来说，仍然没有改变对政府的从属和依附地位，越来越难以满足新形势下的群体性利益表达的需求。各种民间组织和社团的大量涌现，反映出不同利益主体越来越需要通过新的多样化的群体和集团方式，独立地表达自身利益，自主地参与社会生活和政治生活。
然而，原有的一元化、动员型的政治体系和参与结构仍在延续，无法容纳组织化、公开化的利益集团现象的存在，不能允许各种利益主体以独立自主的群体、集团方式对政府施加影响。为了保持政府对社团的直接控制，每个社团都被强制性地要求挂靠在某一政府主管部门之下。由于政府权力的渗透和干预，大部分群众组织和社团变成了一种准政府组织（有些社团的管理机构和政府的相应主管部门实际上是一套人马、两块牌子）。这种状况使各种群众组织和团体的自立性、自主性较差，不能有效地聚合和表达组织成员的利益，难以对组织成员的各种政治参与要求作出积极反应，使人们对通过这些组织表达自身利益缺乏信心。于是，人们的主动参与行为往往绕过既有的组织渠道直接向政治系统施加影响。利益表达的自发"需求"与利益表达的制度"供给"之间发生的结构性错位，导致一种两难境地：正式、合法的利益表达和政治参与方式往往是低效、无效的，有效、高效的利益表达和政治参与方式往往是非正式、不合法的（如个别贿赂或集体"闹事"）。
改革初期，出于解放思想、打破原有"左"的僵化的政治格局的需要，在力主改革的高层政治力量的默许和支持下，主动、自发的公民群体性政治参与活动曾经一度十分活跃，政府对各种非正式民间团体也放松了管制。随着改革进程中社会矛盾的激化和政府管理的失控，一些规模较大的聚众性"闹事"、"动乱"、"风波"事件陆续发生，政府又重新强化了各种行政性管制措施，加紧了对群众组织、社会团体的控制和自发性群体行为的限制。这些管制措施在加强社会控制、稳定社会秩序上收到了明显效果，同时也对自主的群体性利益表达和政治参与行为造成了压抑和限制。而越是缺少自主性群体利益表达的畅通渠道，人们就越是容易产生对个别、私下的政治参与方式的依赖与偏好。在正式参与结构的吸纳度低，规范化、制度化的参与渠道不足、不畅的情况下，民间与政界之间"私交"的影响就更为重要。由于这种私人交往的透明度低，不易受到约束，往往能收到更明显的"成效"，使本应公开、平等的政治参与，变成了私下、不平等的官场交易。
在改革前期，非公有制企业的发展虽然被逐步放开，但在资源获取、经营范围、融资渠道等方面一直受到体制上的各种限制，各种歧视性政策待遇使它们在发展的道路上困难重重。在无力通过政治参与改变体制大环境的情况下，非公有制企业只能在改善生存小环境上下功夫。通过各种方式在政府和国有企业官员中寻求"保护伞"和"代理人"，在体制的夹缝和漏洞中求生存，就成为众多非公有制企业的"曲线"发展之道。正是在这种背景下，"大款"靠官员、官员傍"大款"的畸形"官商结盟"现象迅速发展和蔓延。对于"大款"们来说，结交官员可以给自己的发展打开通道；对于官员们来说，结交"大款"可以争取他们慷慨解囊，解决公家或私人经费、开销的不足。一方是"有钱无权"，一方是"有权无钱"，双方的结盟是"优势互补"、"各取所需"。许多非公有制企业正是通过这种畸形的政治参与方式，冲破了现有体制和政策的束缚与障碍，为自己赢得了生存、发展的条件和空间。然而，由于这种政治参与方式是一种私下、个别的交易，往往是以牺牲和损害国家、公众的利益为代价，来换取个别、排他的利益。
制度化的政治参与结构对公民的政治参与吸纳不足，不仅使私下交易、"以钱买权"等畸形参与的冲动格外强烈，更使公共权力的运作难以受到有效的社会制约与监督。改革以后，政府对决策的民主化和科学化开始重视，直接听取民众意见的渠道也逐渐增多。但就总体而言，各级政府决策过程的透明度依然较低，政府实际运作的封闭性仍然较强，内部协商、关门议事、个人拍板、暗箱操作等做法仍然是许多政府机构和官员惯常采用的决策方式和运作方式。由于公民对政府决策和运作过程难以知情、介入和监督，面对腐败滋生、蔓延的迅猛势头，大多数公民处于无力和无奈的状态。各种举报"热线"的建立虽然为取得了很大的成效，但在总体信息匮乏、监督缺位的状态下，普通公民能够掌握的腐败"内情"十分有限，对腐败的揭露程度远远低于腐败的实际存在程度。而公民的举报行为又常常受到地方、部门保护主义和腐败者编织的"关系网"的重重阻碍，不仅腐败者得不到查处惩治，举报者反而屡屡遭受打击报复。据有关部门1991年的不完全统计，全国有1万多名举报人遭到各种打击报复，其中3人惨遭杀害。1991年至1995年全国检察机关共受理打击报复举报人的线索6623件，但由于打击报复者利用自己的有利地位作掩护，手段狡猾、隐蔽，最后能认定构成犯罪的不到2％。（注19）
舆论监督机制的缺陷与不足，是腐败增生现象难以受到有效的社会制约的一个重要方面。在原体制下，行政化、单一化的新闻体制和日益发展的"左"的指导思想，造成了"舆论一律"、"报喜不报忧"的局面，新闻媒体的"党性"和"人民性"被对立起来，新闻媒体无法成为真正反映现实、传达民意，对党和政府的工作实施舆论监督的渠道。改革以来，新闻事业的改革打破了机关报一统天下的局面，出现了多层次、多种类的新闻事业格局，表达民意、批评报道的功能有所加强。然而，在原国家垄断与统制下形成的新闻事业体制没有从根本上受到触动，各地方、各部门、各行业、各单位都争着创办自己的"喉舌"，全国的办报热、办电视台热等居高不下，到90年代末，全国已有2000多家公开发行的报纸，3000多家电视台，1000多家广播电台。由于这些新闻媒介无不隶属于各种各样的党政部门，不但很难以公众媒体的姿态对社会生活进行广泛、经常、制度化的舆论监督，反而容易成为主管主办部门及其领导对上昭显政绩、对社会自我宣传，和抵制批评、自我保护、讳疾忌医、隐恶扬善甚至包庇腐败的工具。（注20）不少部门和行业利用特权强行摊派征订自己办的报刊，既图"名"又谋"利"。
酝酿多年的新闻法迟迟未能出台，公民和新闻媒介的舆论监督一直处于缺乏明确的法律规范和保障的状态。由于主要靠行政指导和政策调整，舆论监督的实施情况常因领导人、时间和地点的不同而变化。近些年来，党和国家领导人越来越重视和强调舆论监督，新闻媒体的"内参"对揭露一些腐败案件起到了重要作用。然而，就总体而言，舆论监督的力量仍然十分薄弱，还不能对遏制腐败真正发挥强有力的作用。各种新闻媒体对腐败现象的揭露普遍存在着"对下不对上"、"碰小不碰大"、只打"死老虎"等现象。1999年河北省的一次关于新闻舆论监督状况的调查表明，舆论监督难的问题仍很突出，媒介从业人员反映采访难、发稿难、打官司难，在搞批评报道过程中遇到的阻力主要来自被批评对象的"当地领导"（在选项回答中为72．5％），其次为"执法部门"和"本单位领导"。（注21）
党政领导机关和领导干部的"护短"、"遮丑"意识与行为是阻碍舆论监督的主要原因。"顾全大局"、"维护党和政府的威信与形象"、"维护社会安定团结的局面"是一些领导人"护短"、"遮丑"的口头禅。他们所要"顾全"和"维护"的"大局"，其实是自己的"政绩"与"形象"，是对自己"地盘"的控制和既得利益的保护，是自己在"官场"上的地位与前途。一些党政机关和官员把维护自己的"形象"、宣传自己的"政绩"放在舆论工作的首位，把新闻媒体的批评报道视为"挑刺"、"抹黑"，动辄以"损害党和政府威信"、"影响社会安定团结"等名义进行压制。为了防止自己管辖范围内发生的问题被新闻媒体"曝光"，不少党政部门和官员千方百计地"捂盖子"、"设路障"，对记者的采访、调查进行种种阻挠。有的禁止下属机构和人员接受新闻媒体的采访，有的规定新闻媒体的批评报道必须事先经有关主管部门审批。一旦对内压制和对外封锁失效，他们就调动一切可以调动的关系，说情、施压，想方设法地"疏通"关节，让批评报道胎死腹中。对于已经被"曝光"的事件，他们或者采取拖延战术，以"认真细致"调查和"妥善"处理等为借口，等到舆论热点转移、人们逐渐淡忘之后，再大事化小、小事化了，不了了之；或者采取蒙骗手法，表面上给舆论一个"说法"，实际上有名无实，依然如故。不少新闻从业人员因采访、发表批评报道，"平了民愤，激起官愤"，遭受各种打击报复。近年来已经发生了多起由于地方官员害怕"曝光"，而采取截断邮路、收缴报刊、阻挠媒体正常发行的事件。
总的来说，中国当代政治参与体制的发展还不能满足公民政治参与的需求，公民尚不能通过政治参与对公共权力实施有效的制约和监督。这种状况的形成有思想认识和结构功能两方面的原因。
从思想认识的角度来看，存在着重"群众路线"的工作方法、轻"民主参与"的制度建设的倾向。"群众路线"是中国共产党在长期的革命斗争中不断夺取胜利的基本经验之一。建国之后和改革以来，针对干部队伍中不断滋长的脱离群众、官僚主义和消极腐败现象，党和政府一再强调各级领导干部要发扬"密切联系群众"的工作作风，坚持"群众路线"的工作方法。然而，"群众路线"是从"领导"如何对待"群众"的角度提出问题的，领导者是主体，群众是客体；前者处于主动地位，后者处于被动地位。领导者如果能够"深入"群众、注意"倾听"群众意见，固然可以加强干群联系；领导者如果不能"深入"群众、不注意"倾听"群众意见，干群关系就会脱节。由于"群众路线"主要是领导者的"工作作风"和"工作方法"问题，其实际执行情况往往以领导者个人的素质、性格和偏好为转移。如果说，在夺取政权之前的革命战争年代，客观的"在野"地位和严酷的生存压力使干部们对实行"群众路线"的重要性有切身的体验和需求，那么，在夺取政权之后的和平执政时期，客观的主政地位和优越的生存处境使干部们在很大程度上失去了对实行"群众路线"的自发需求。
而"民主参与"是从公民如何参与国家管理的角度提出问题的，公民是行为的主体，处于主动的地位。"民主参与"依靠的是规范化、法制化的制度建设，不论国家机关和官员的工作方法与作风如何，公民都能通过制度化的途径对政府权力的运作实施参与和监督。因此，从提出问题的角度和解决问题的方式来说，"群众路线"是以官员为本位的"自上而下"的路径，"民主参与"是以公民为本位的"自下而上"的路径。"群众路线"不等于、也不能取代"民主参与"。对于执政党和政府来说，强调"群众路线"当然是重要的。然而，仅靠自身的"群众路线"而缺乏公民的"民主参与"，就难以将自己真正置于公民的社会监督之下，也无法真正有效地"依靠群众"抑制各级官员中腐败现象的滋生、蔓延。
从结构功能的角度来看，现有政治参与体制的分化程度不高，自立性较低，控制和调控功能大于参与功能。正如有的学者所指出的，在中国，几乎每一种参与体制都不单纯是适应公民政治参与的需求而建立的，它们同时也是党和政府用来进行政治控制的体制。"在中国的各种政治参与体制中，公民不是惟一的行为主体，甚至不是主要的行为主体。这些体制在担负着某些政治参与功能的同时，又受到党、政机构强有力的支配。这就使这些体制具有了二元性质，它们既是政治参与体制，同时又是政治控制和社会调控体制，并且往往是后一种性质压倒前一种性质。"（注22）对于正处于转型之中的中国来说，目前仍然持续的以政治控制为主的参与体制状态，既包涵着旧体制因素的历史延续，也反映着政府主导型改革的现实需求。它在继续发挥强有力的政治动员和政治控制作用的同时，也使公民难以通过自主的政治参与对政府权力实施有效的社会监督，政府官员则易于利用转型期体制的弊端实施和保护自己的腐败行为。
总之，改革过程中权力的纵向失控、横向失衡的加大和政治参与发展的不足，既使各级干部尤其是领导干部解除了原体制下的严重捆绑与束缚，获得了充分发挥才干、施展抱负的空间与舞台，也使他们陷入了前所未有的失去有效约束与监督的状态。于是，改革以来一方面各级干部的积极性、主动性和创造性得到空前调动；一方面各级干部中的个人专断和权力滥用的现象也空前发展（一位省长称为出现"政府权力部门化、部门权力个人化"的倾向）。（注23）这种现象的出现反映出在放权、分权的过程中存在着重大的结构性缺陷，无法有效地避免权力的极端集中和极端失控现象的同时出现，从而使腐败增生现象以难以抑制的势头发展起来。
二、干部制度
1."官本位"体系的延续
在原体制下，社会的组织结构、分层结构和干部制度在总体上是一种"官本位"的体系。"官本位"体系的核心，是把行政序列和行政级别作为划分所有社会等级与层次的基准和主线。在社会的组织结构上，无论是从事经济活动的企业单位，还是从事教科文卫生活动的事业单位，都被赋予一定的行政级别，以确定在社会资源分配体系中的相应地位。从社会的分层结构来说，在不同等级的身份群体中，党政干部群体享有最高的地位和待遇，并以他们为参照系，逐级降低地确定其他身份群体的地位和待遇。从干部管理制度来说，社会各个不同领域、行业的管理人员（包括工青妇等群众团体和民主党派的专职工作人员）都被纳入统一的国家干部编制，实行统一管理、统一调配、统一待遇。
"官本位"体系是国家垄断与统制体制的产物。在所有社会资源都由国家垄断、所有社会运行都由国家管制的条件下，对资源的统一分配和对社会的统一管理只能以行政化的方式进行。这就必然使行政权力成为支配一切的社会力量，使行政等级成为统领一切的社会规则，使干部身份（"官"）成为位序最高的社会身份，使干部队伍成员成为统一调配的人力资源。
"官本位"的身份制度和干部制度在原体制下具有重要的社会激励和社会控制功能。国家垄断与统制体制客观上需要对全社会的管理人员实行统一的激励和控制，并通过他们来实现对整个社会的管理与控制。将社会各领域的管理人员都纳入国家干部编制，给他们以较其它身份群体优越的工资收入、工作条件、住房条件和医疗、退休等福利保障待遇，可以对他们产生有力的激励和控制作用，促使他们服从国家的统一指令，完成国家下达的任务，从国家利益最大化的角度去处理与被管理者之间的关系。（注24）
在原体制下，这种"官本位"体制相当成功地实现了它的社会管理与控制功能，保证了国家统制体制的顺利运转。但同时，这种"官本位"体制也产生了一系列消极后果。它使各行各业的管理人员同质化、行政化、官僚化，降低了管理的专业化水平，造成了大量的"万金油"式干部；它使"官"、"民"界限固定化，阻碍了管理层的更新和对民间人才的吸纳，使社会结构刚性化，垂直流动不畅，社会活力下降。
在"官本位"体系下，权力、收入和声望等社会地位的主要构成要素高度统一于"官职"之上。人们只有"当官"，并在"官职"的阶梯上不断攀登，才能获得最大的权力、最多的利益和最高的声望。这就使"当官"成为众多社会成员的最高人生追求。这种追求通常是以"政治上要求上进"、"争做革命接班人"的名义进行的。学而优则官，干而优则官，各行各业，只要是优秀的、做得好的人，最高的待遇就是让其做官，或者让其享受某某级别干部的待遇。
改革以后，"官本位"体制的弊端逐渐被人们所认识，批评的声音和改革的呼吁日增。但是，由于赖以存在的体制基础和社会功能需求客观上并未消失，"官本位"体系在改革的前期进程中仍得以继续延续。
这里，企业方面的情况很有代表性。首先，"放权让利"的前期改革并没有改变政府机构直接行使国有产权、企业隶属于政府机构的状况，国有企业的厂长经理仍然是政府机构委派的代理人，因此他们在本质上仍然是国家干部，也就仍然应当纳入国家干部的管理系列，享受国家干部的各种待遇。其次，继续保持企业干部与机关干部之间的地位联锁和角色转换机制，有助于保持企业干部对政府机构的认同感，促使企业干部继续向政府机构负责。一般而言，机关干部比企业干部的地位更高，有更多的升迁机会和更大的发展空间。从企业"上调"到机关，由厂长经理"提拔"为政府官员，是许多企业干部心中的奋斗目标。改革初期，在市场规则和产权关系紊乱的情况下，这种"官本位"的任命与升迁机制对企业干部继续发挥着重要的约束和激励作用。
一些国内外学者在研究中国的价格双轨制时指出，价格双轨制在实行的过程中虽然发生了相当严重的"串轨"现象，但总的来说并没有被冲垮，而是比较平稳地逐步实现了大部分商品从计划价格向市场价格的过渡。其中一个十分重要的原因，就是管理上的行政等级关系和人事上的行政任命关系，使国有企业的经理人员仍然受到了很强的行政性控制，计划体制下的命令--服从关系依然被保留了下来。（注25）因为对于大多数企业厂长经理来说，串轨行为虽然会带来较大的收益，但也要承担较高的风险，过度的串轨行为不仅会招致惩罚，还会使自己失去上级主管部门的信任，影响日后的前途。
在改革初期，"官本位"体制对于国家继续保持对经济和社会的全面控制，仍然具有十分重要的实际意义。无论从经济上还是政治上说，吃"皇粮"者更容易产生对国家的归属感和忠诚感，有"官衔"者比较听话，"自家人"更易受控制。因此，尽管"官本位"体制的弊端已日益显露，"淡化"官本位的呼声也日渐高涨，但在没有找到更好的干部队伍管理与控制方式之前，党和国家是不会冒然改变和放弃这种行之有效的管理模式的（"干部队伍"这一带有战争年代痕迹的用语，本身就反映出将全社会的管理人员都视为自己"麾下"的"部队"的观念）。
改革以后，为了"落实政策"、提高某些非干部身份社会成员的待遇，有关部门也往往仍采取给于享受某一级行政干部待遇的措施，出现了"享部级"待遇的民主人士、"享局级"待遇的科学家、"享处级"待遇的宗教界人士等现象。很多企事业单位争相提高本单位的行政级别，一方面是为了提高单位在国家资源分配体系中的地位，另一方面是为了提高单位领导人的待遇。
正是由于官本位体制与市场体制的"双轨"并存，造成了干部的"双重身份"和体制的相互"串轨"等一系列现象的发生，并引发了与此相关的一系列转型期腐败现象。
中纪委研究室曾撰文指出：在党政干部的个人公款消费活动中，渗透着浓厚的"官本位"味道，与"职务级别"直接相联系，"官"大待遇就高，消费的公款就多，从而形成了一个"职务消费"问题。由于体制、政策、管理方面存在漏洞和薄弱环节，党政干部公款消费中存在着很大的随意性，出现了持续的大面积的奢侈浪费现象。职务消费在一定程度上就是权力消费，具有权力自身固有的腐蚀性和强力性，因此引发的问题也就特别突出。而用公款支付的个人消费行为，又同我国计划经济体制下形成的供给制有密切关系，涉及到许多政策问题，解决和克服这方面存在的问题难度很大。（注26）
在改革初期，干部阶层的相对地位和利益水平曾经一度明显下降。但不久之后，随着"公产创收"、公款消费、"三乱"等各种非规范收入、隐性收入、灰色收入的大量增加，干部身份的"含金量"又大幅提高。干部阶层在经济与社会转型的利益再分配过程中日益显示出其强势地位和作用。于是，"当官"、"从政"重新成为热门的社会择业追求。尤其是在那些市场发育程度较低、行政机制仍然是配置社会资源的主要机制的地区，"当官"仍然是职业风险最低、潜在收益最高的职业。这就重新造成了仕途上的拥挤和激烈竞争。如果说过去是千军万马争过独木桥，现在则是千军万马抢占制高地。
2．选拔任用机制的扭曲
在原体制下，我国选任领导干部的基本制度是委任制（任命制），即通过上级主管部门或领导机关有意识地考察、培养、选拔使用对象，然后由上级主管部门进行委派或审批任命的一种人事制度。它可以分为委派任命制和审批任命制两种形式。前者是由上级主管部门根据下属地区和单位的需要，自上而下地统一调配或委派；后者是先由下属地区和单位自下而上地选出使用对象后上报，再由上级主管部门自上而下地审批任命。这两种形式都体现了对官员任用实行统一调配、指令性委派和逐层次任命的特点。（注27）这种干部选拔与管理制度是原有高度集权的国家垄断与统制体制的必然产物。它的的基本原则是对干部实行统一培养、统一选拔、统一使用、统一管理，它的决定性机制是自上而下的对下任免，它的本质要求是自下而上地对上负责。
"党管干部"一直是我国干部制度的首要原则。实行这一原则，是为了确保国家机关和各行各业的管理人员都是经过党组织挑选和鉴别的（"自己"的人、"可靠"的人），并通过相应的培养、任用机制促使广大干部对党组织产生依赖与忠诚（对培养、信任的"感恩"和"报答"），从而在组织人事安排与管理上确保党对整个国家和社会的全面、直接的领导与控制，保证党的路线、方针、政策的全面贯彻执行。
由党的组织部门直接管理所有干部的制度，与原有党政不分和国家统制的社会体制对干部的需求是吻合的。它保证了党的各项决策和指令的畅行无阻，同时也造成了人治色彩浓厚、管理过分集中、用人与管人脱节、缺乏专业分化、管理方式僵硬、没有公开竞争、阻碍自主成才、干部队伍老化等弊病。干部的选拔与任用在很大程度上沿袭了封闭式、神秘化和手工业式的操作方式。
改革以后，为了适应"开创新局面"对干部队伍的要求，党和国家对干部制度作了一系列改进与改革。如：废除领导职务终身制；实施干部"四化（革命化、年轻化、知识化和专业化）"方针；建立后备干部制度；下放干部管理权限；建立国家公务员制度，对干部录用和选任领导干部的方法进行了一些改革与试点；推行岗位责任制和相应的考核奖惩制度，改进干部培训制度，实行领导干部交流制度等，并于1995年后制定和实施了党政领导干部选拔任用工作条例。
然而总的来说，干部制度的改革进展较慢，未能触及原有弊端的核心部分，有些改革措施在执行中出现了偏差，公开、公平、公正的干部筛选和更新机制尚未真正形成。
在企业改革的过程中，一些企业试行了公开招聘、竞争上岗、职工选举等经营者产生方式，但数量很少，规范化、制度化程度很低。直至90年代末，中国仍有约75·1％的企业经营者是由政府主管部门任命的。（注28）1994年以后，政府机关开始逐步推行国家公务员制度，中央和地方的一些部门在补充一般工作人员时小范围、有限制地试行了公开招考、择优录用的办法。但公开招考的比例还很小，招考的具体做法也还存在不少缺陷。
在领导干部的选拔、任用上，选拔、任用较低层次的干部时，一些地方和部门也试行了考任、选任、聘任等任用方式。但在较高层次领导干部、尤其是主要领导干部的配备上，仍然是以自上而下的委任制为主。在不少地方，"拿出几个职位"来公开招聘、竞争上岗已成为一种装饰门面的点缀性做法，被拿出来的职位大都是副职和非要害部门的。少量招聘干部上岗后往往日子不好过，与大多数任命上岗的干部难以相融，容易遭受排挤和孤立。
各级地方政府、人大的主要领导人虽然须经人代会的选举，但是候选人并不是经竞争产生的，而是由同级党组织选拔推荐的。不少地方政府的主要负责人是由党组织确定后先走马上任，待人代会召开时再通过选举形式予以确认。1986年12月对地方人大和政府组织法进行修改，规定政府、人大主要领导人的候选人可由代表联合提名并实行差额选举以后，在实际的执行中也受到严格控制。党组织通过各种引导、说服工作（如动员被提名者放弃被提名、动员参与提名者撤回提名等），来使候选人的产生不违背党组织的意图，保证党组织推荐的候选人当选。在一些地方，违反选举法的事屡见不鲜。有的领导人不尊重或任意剥夺选民的民主权利，任意增加或减少候选人，看到自己提出的候选人没有当选就擅自宣布选举无效，候选人没有得到规定的选票就宣布当选。有的地方在选举领导班子正职时，强调"情况特殊"搞等额选举，在选举副职时，搞"陪衬"式的差额选举，等等。（注29）一些干部选拔制度和规定在形式上有了，但过于原则、抽象，可操作性差，缺乏必要的保障机制，致使在实际操作过程中被大量变通、走形、虚置。如规定得不到多数群众拥护的干部不应提拔，但一些地方和部门的民主评议与民主推荐是在狭小的范围内进行的，民意测验的结果也不公布，群众的意见起不到实质性作用。（注30）
事实上的委任制往往造成委任者与被委任者之间的利益连带关系。委任者总是希望自己培养、选拔出来的干部在工作中是称职的、出色的，从而证明自己的眼光准确、选材有方。因此，他们比较愿意听到对被委任者的肯定、赞扬的声音，不大愿意听到否定、批评的意见。在一些人的心目中，爱护、支持、维护自己提拔的干部，就是维护自己的形象、政绩和基础。这种心理往往发展为偏爱和袒护，宽谅、遮掩自己提拔的干部身上出现的问题和阴暗面，把揭露者视为挑刺、找岔，与自己过不去。
在干部的管理上，严重地存在着重选拔任用、轻任后监督的倾象，对已任用干部未能建立起有效的监督、淘汰机制，干部能上不能下的状况没有得到根本解决。对干部的日常考察、年度考核和届末考核等规定和执行不严，大都流于形式。在许多地方，领导班子民主生活会、民主评议党员等变成了表功会、表扬会。从1994年开始，大多数地方和部门开始组织官员每半年或一年申报一次收入，但申报内容不全，审核手段落后，大有"走过场"的味道。（注31）因此，人们称许多措施是"基本形成制度、基本流于形式、基本不起作用。"（注32）
干部制度的变动和改革经常采取划条条、定杠杠的"一刀切"的办法进行操作。因为如果在政策上留口子，允许各地方、各部门灵活处理、自行掌握，许多地方和部门就会抓住空隙大做文章，直至把事情弄得面目全非。于是不得不做出许多"一刀切"的硬性规定，上面统一布置，下面统一执行，层层下达指标，限期完成任务。结果有些本来很好的设想一执行就走了样，利弊并生，有时还弊大于利。
另一方面，干部制度的改革还经常出现"政策多变"和摇摆、反复的现象。在干部的选拔标准上，一会儿强调能力而忽视品质，一会儿又强调文凭而忽视经历；一会儿批判"台阶论"，要求层层大胆破格提拔年轻干部，一会儿又强调不能乘直升飞机，要一个台阶一个台地上。由于领导人常常根据具体情况作出不同的强调（如要选"能人"、"明白人"、"年富力强的人"、"跨世纪的人"等），而具体操作者则以某个领导人一时一地的说法为依据，予以片面的阐释和发挥，摇来摆去，造成了干部选拔、培养中的很多不稳定因素和偶然因素。在这种情况下，干部们的"赶班车"意识日趋增强，不少人想方设法预先"趟路"、"挂号"，生怕一步赶不上，步步赶不上。
为了解决干部队伍年龄老化和后继乏人的断层问题，1983年中央决定建立省部级后备干部制度（亦称"第三梯队"）。后备干部制度的建立，对于有组织、有计划地实现干部队伍的年轻化，扭转干部队伍更新过程中一度出现的被动应付局面，加强党对干部队伍建设的导向和控制，发挥了重要作用。然而，后备干部制度也存在着一些先天的缺陷和弊病。
首先，后备干部制度使干部选拔的视野受到限制。后备干部的数量大体按照一职一备或两备的原则设立，已经被纳入后备干部体系的人员是遴选、提拔领导干部的基本对象，而未被纳入后备干部体系的优秀人才则容易被疏漏和忽视。其次，后备干部制度造成"在册"干部与非"在册"干部的不平等竞争。"在册"的后备干部往往成为组织上有意识的重点培养对象，在进修培训、工作安排（积累工作经验、熟悉各种环境）、外出考察等方面创造有利条件（"开小灶"）。非"在册"干部则没有各种特殊优待和机遇，在竞争中处于不平等的地位。第三，后备干部制度造成干部成长和选拔过程中的"人为"性，容易产生虚假表象和识别偏差。一方面，组织上对后备干部的优先培养和特殊关照本身就容易产生"包装"效应和"偏爱"情结（"自己酿成的酒自己喝"、"自己奶大的孩子自己抱"）。另一方面，由于后备干部清楚地知道自己的"前途"所在，往往有意识地表现自己的优点，掩饰自己的缺点，产生迎合、虚饰、伪装等现象，使干部的成长失去自然、真实的本相，组织上对干部的考察也容易受到人为、虚假表象的遮敝，造成评识、判断的偏差与失误。
如，将后备干部先下放到第一线"压担子"，经受锻炼和考察，积累经验和"政绩"，而后再提拔重用，是培养年轻干部的一个重要方式。但由于后备干部们对"曲线"升迁的路径"心知肚明"，其任职行为常常带有很强的功利性和短期性。不少人以"咬牙坚持"、"卧薪尝胆"的心态"拼搏"几年，一旦"熬出头"，就志得意满，很快"蜕化变质"或"原形毕露"了；如果未能如愿升迁，就怨天尤人，"革命意志衰退"或"破罐子破摔"。近些年来在一些地方出现的腐败高发的"39岁现象"就是其突出表现。
许多地方和部门在选拔任用干部时，主要领导人的个人好恶起着主要的、决定性的作用。干部考察部门往往以主要领导人的态度为转移，有偏向、有选择地搜集、反映情况，以迎合领导人的意图。看领导人"眼色"办事的结果，导致干部评价上的主观随意性很大（"说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行"）。在主要领导人的"长官意志"起决定作用的情况下，群众意见的"征求"、组织部门的"考察"、领导班子的"集体决定"、人大会议的"表决通过"，都会成为表面化的形式化的"手续"和"程序"，不仅使干部的选拔任用实际上摆脱了现有制度的制约和监督，反而成为掩盖领导人个人意志决定一切的"装饰"。
长官意志色彩浓厚的人格化干部选拔、任命机制，使许多政府官员和企业负责人更专注于研究"官场"而不是研究市场，更热衷于开发"关系"而不是开发产品。对于职位的稳固和升迁来说，拥有特殊的上下级关系往往胜过拥有突出的工作业绩，而且更稳定，更可靠。因为突出业绩的取得是需要相应的客观条件的（常常"可遇而不可求"），评价时也可能仅仅被归结为客观条件有利、而非本人能力和努力出众（所谓"时势造英雄"）；而"过硬"的上下级关系则是不以客观条件和本人工能力、努力程度为转移的，只要肯长期"投资"，"经营"得法，总会有所"回报"，尤其是在"福""祸"悠关的"关键"时刻。不少地方在干部考核的过程中，常常会出现对同一个干部产生大不相同、甚至完全相反的评价的情况，这种现象的背后往往是各种不同"关系"、"圈子"、"派系"的因素在起作用。有些领导干部的用人之道是所谓"自己的人，破格重用；溜须拍马的人，适当利用；有工作能力的人，控制使用；不是自己的人坚决不用。""年龄是个宝，文凭不可少，德才供参考，关系最重要。"这一流传在民间的顺口溜，生动地反映了不少地方在干部的提拔使用中存在的实际状况。
在既有的权力格局、关系背景和"历史经验"的作用下，各种群众推荐、组织考察的活动往往流于形式，甚至成为被利用和误导的途径。经常发生的情形是，每当上级组织的考察工作开始之前，下级组织的人们就已先对上级组织进行"考察"了：这一次干部考察上面的意图是什么，看好谁、不看好谁；具体是哪些人到哪个单位去考察，与哪些人关系如何。种种"对策"设计和事先布置也早已暗暗进行：个别谈话时说什么、不说什么，向谁说、不向谁说；座谈会安排哪些人，哪些问题怎么谈；考评表怎么填，打分打到什么水平，等等。而组织部门为了"防止扩散"和"保持主动"，对干部的考察结果一般也不予公布（或只作有选择的公布），使形式上公开的考察仍然蒙上一层隐秘的帷帐。人们对考察的结果和上级的态度只能私下猜测、议论，群众意见在干部考察任免中的实际作用大打折扣。只要细加分析便不难发现，各类考察过程都为少数人的"暗箱操作"或"机动处理"留下了充裕的余地。
正是由于在干部的使用上存在着"领导说了算、下面跟着办"、"少数人选拔少数人"的实际运作机制，跑官要官、卖官鬻爵的行为获得了实施和蔓延的条件。
买官卖官现象的出现需要两个前提，一是买官有利可图，二是官职可以买到。
买官者的"投入"是为了"产出"。在目前的体制状态下，官职是一种"含金量"很高的"紧缺资源"。买官者不是仅仅看中官职具备的有形、常规价值，而是更看中官职可能产生的无形、超常价值。由于他们在买官时付出了代价，一旦官职到手，往往会表现得分外"饥渴"和"急迫"，变本加厉地攫取回报，成为"当官一方，造福一帮，为害一方"的祸水，在仕途的攀登上不断进行"投资"与"增殖"的循环。而不少买官者的"投入"本身就是公款或受贿所得。
有人买官还得有人卖官。官职并不是个人拥有的商品，也无法在市场上公开出售。国家制定的一整套干部选拔和任用制度，本应是买官卖官者难以逾越的障碍。然而，在一些地方干部任免的实际操作中，各种明文规定的准则和程序都变得徒有其名，唯一真正起作用的是领导者的个人意志。而这种个人意志的贯彻又往往是以"加强党的领导"、"维护领导的权威"的名义进行的，一些掌握实权的领导人据此将官职当作个人支配的商品加以出售。一般说来，卖官行为比其他腐败行为具有更大的隐蔽性。卖官者在形式上大都走一下正式程序，如指定组织部门作"定向"考察，在会议上自己提名，众人附议，表决通过。因此，卖官行为不易受到举报，查处也非常困难。
跑官要官、买官卖官一旦成为风气（所谓"不跑不送，原地不动；只跑不送，平级移动；又跑又送，提拔重用"），大多数干部就很难静心面对、不为所动。一些原本素质好、能力强、有抱负、有志向的干部，看到光埋头实干不行（所谓"提拔了溜须拍马的，冷落了当牛做马的"），也逐渐加入跑官、要官和买官的行列。因为位子有限，你不跑，别人跑，你不买，别人买，"与其让那些无德无才之辈上去，不如自己上去好好干一番事业"。一些自己不跑、不要的干部，遇到上级领导和"左邻右舍"为某些人事安排写条子、打电话的情况，也往往是能办则办，不想驳了面子，伤了和气。跑官要官、买官卖官一旦形成一种"气候"、"势场"，会令许多人身不由己、直接或间接、不同程度地卷入其中。
跑官要官、买官卖官现象的发生、发展，有其深刻的体制上的背景。原体制下，在干部的选拔、使用过程中，干部本人是消极、被动的，任何积极、主动争取和要求职位提升的行为都被视为"向党伸手"。改革初期，为了解决干部队伍青黄不接的状况，老干部"慧眼识马"的"伯乐"精神受到大力赞扬和提倡，年轻干部仍被置于等待挑选的被动地位。随着改革的深入和"观念更新"的推进，人们逐渐看到了"伯乐相马"机制的不足和缺陷，自我设计、自主成才、"毛遂自荐"和竞争上岗等新意识、新观念得到肯定和支持，这使得新一代干部在"从政"、"入仕"的观念上与老一代干部产生了很大的不同。与观念的变化和实践的需求相比，干部制度的改革则远远滞后，在总体上还没有形成一整套公开、公平、公正的竞争机制，没有实现从"伯乐相马"到"公开赛马"的根本性转变。但是，干部队伍中实际上的竞争行为已经不可遏制地广泛发生、发展了。如果说原体制下干部们的职位竞争主要是隐蔽的（暗地里使劲），那么改革以后干部们的职位竞争则越来越表面化了。随着改革进程中一轮轮的班子调整、一次次的机构改革、一波波的企业改制，对不同级别领导职务的年龄划线、学历划线、任期划线，不同时期对干部选拔标准不同侧面的强调，干部职务在一定级别上的升迁时空范围显得更为狭窄和多变，"仕途"上的竞争也更趋紧张和激烈。在公开、有序、良性的制度化竞争机制供给不足的情况下，私下、无序、恶性的非制度性竞争方式就难以抑制地蔓延开来。在有些地方，这种恶性竞争甚至发展到为了去除仕途障碍而雇佣杀人的地步。
"一人得道，鸡犬升天"的裙带风在不少地方盛行不衰。一些领导干部上任后就把为自己的亲属、密友安排一个好工作、好职位作为理所当然的事来办。有的人公开违反组织原则与程序，直接出面插手、干预、操办。在大多数情况下则不需要领导干部本人直接出面或开口，自然会有人主动张罗；有时只需领导人不露"把柄"、不留"痕迹"的一点暗示，就能起到调动"千军万马"的作用。
现行的干部短期培训制度，也在不少地方的实际运作中出现了一些负功能。一是训练干部说"官话"、"大话"和"套话"（把某一时期的工作任务和要求编成"一个要"、"两个抓"、"三个必须"、"四个着重"、"五个推进"、"六个确保"之类的顺口溜），武装了干部的嘴巴，却未必提高了他们的思想。二是使他们有机会了解、摸清上面每一项新决定、新政策的"背景"和"底牌"，从而更知道如何在"贯彻"的同时搞"对策"。三是给他们提供了一个相互交流"官场"经验和交朋友、拉关系、扩大关系网的机会。在学习、培训结束时，学员们对新带回来的"联络图"（同学通讯录）看得比发的文件、资料更宝贵、更重要。文件资料即使不去学习也可以搞到，人际关系则是不身临其境就搞不到的。对于干部们来说，各种学习和培训的"会下"收获往往大于"会上"收获。在一些地方，高档、豪华的"培训中心"等干部培训设施甚至演变成某些腐败官员寻欢作乐、藏污纳垢的场所。
建国50多年、尤其是改革20多年的实践表明，原有的"党管干部"的方式已经受到了严峻挑战。"党管干部"的本意是想通过"自己选"、"选自己人"来保证干部对党和党的事业的忠诚（"报恩"、"效忠"）。但实践结果证明，缺乏公开、公平竞争的干部选拔制度最容易发生异化。自选自拔、人工培植的干部选任方式有其先天缺陷--极易钻入入钻营攀附的卑俗之徒，产生"忘恩负义"的不肖子孙。
刘少奇当年所批评的"入党做官"并不仅仅是一种思想观念，而是一种客观事实。当中国共产党变为执政党以后，党所处的客观地位和自己建立起来的干部制度，决定了在通常情况下人们只有先入了党，才更容易做"官"（无党派人士做"官"的比例很小，而且是非主要职位）。因此，想做官的人们都来投奔、靠拢党组织，争做党所要求的"接班人"。在这些人中间，确实产生了一些"知恩图报"的人，但也产生了一些"有奶便是娘"的人。当官之前，这些人对党组织百依百顺，以求不断"进步"（被提拔、重用）；当官以后，一旦感到"奶水"不足或失去"宠爱"时，他们往往容易生出"外心"，另找"奶"吃，或另认"奶妈"，有的脚踩两只船，吃里又扒外。实践表明，靠"吃偏奶"、"喂偏食"培养起来的干部往往并不可靠，也不正派。相形之下，不受特殊"栽培"的干部们反倒易于保持平常心，养成自尊、自立、诚实、正直的人格。在实际生活中常常会出现这样一种现象：一些正派真诚、没有野心的"君子"由于不会"主动靠拢"组织（领导），而进入不到培养、选拔的视野之中，一些心术不正、野心勃勃的"小人"却因善于"主动靠拢"，而被纳入了培养、选拔的范围。虽然党组织历来十分注意吸收社会各界的劳动模范和精英人士入党、入"阁"，但他们往往必须先被个别领导认可，才能被"发现"。而不谙"官场之道"的"君子"们即使入了"阁"，往往也只能起"陪衬"作用。于是，在一些地方形成了"小人"得势、"君子"失势的局面。
改革以后，随着干部管理权限的下放和各级政府、组织和部门利益的的逐渐独立化，各级、各部门党政组织及其主要负责人的"长官意志"的作用日益增大，干部选拔任用的"命运"更多地掌握在直接上级组织及首长的手中。许多干部对党的依赖与忠诚日益转化为对上级组织负责人的依赖与忠诚，从做党的"驯服工具"逐渐转化为做上级组织负责人的"驯服工具"。于是，从微观上看，具体党组织及其负责人与干部的关系更加紧密了，但从宏观上看，党对整个干部队伍的管理却出现了严重的失控现象。尽管党中央针对党内"不正之风"、"分散主义"、"地方保护主义"和消极腐败现象的蔓延，一次又一次地采取"整党"、"整风"、"整顿"和查处不听中央号令等违反党纪行为的措施，但干部队伍的整体状况仍然趋于涣散和失控。大多数干部们的"对党负责"日益演变为对本地区、本部门的利益和具体上级组织及首长负责，而不顾其行为是否有损国家的利益和违反中央的方针。
这样，在特定的条件下，在一定程度上，"党管干部"变成了党管不了干部，"自己的"干部变成了"离心离德"的干部。在一些地区和部门，"党管干部"的原则已经被少数主要负责人扭曲、利用为拉帮结派、搞小圈子、搞独立王国的通行证和挡箭牌。
转型期的干部制度正面临一种困境：党"不管"干部怕失控，党"管"了干部仍然失控；坚持"党管干部"是想保持干部队伍的纯洁性，但大量的腐败干部又都是由党组织自己考察、培养、选拔上来的。
当然，将目前干部队伍中出现的腐败增生现象全部归咎于干部制度本身也是有失公允的。人们常说现在的干部队伍素质下降了，其实不如说体制的"素质"下降了。在转型期体制扭曲、机制畸变的状态下，不少地方的"官场"已经形成了一些不成文的规矩，只有遵守这些规矩你才"搞得定"、"玩得转"，否则就会处处碰壁，上面不满意，下面不拥护，只能被淘汰出局。在这种情况下，一个人一旦当上了干部，就必须学会说空话、套话、假话，学会做两本账、搞小金库，应付没完没了的行政性指标考核、检查、评比，学会"上有政策，下有对策"，"打擦边球"、搞"变通"等等。许多干部"学坏"的过程恰恰是想把工作"做好"的过程。在很多情况下，不去搞"创收"，群众就没"福利"；不去拉关系、搞公关、给回扣，就搞不到贷款、拿不到项目、占不了市场；不搞"两本账"，就会比别人多上缴利税，明吃亏；不搞短期行为，就会白白为他人作嫁衣裳；不搞政绩工程、形象工程，就会说话不响，腰杆不硬，脸上无光；不上台表态说套话、大话、漂亮话，就会显得态度不坚决，响应不积极，对上级不支持；不搞形式主义、表面文章，就是累死了也通不过各种"一票否决"的指标考核，就无法得到上级的肯定和更多的资源和机会；不去登门拜访，问候送礼，"靠拢"领导，就难有被发现、重用的机会……总之，不顺时势、随大流，就会上下左右都不讨好，没政绩、没前途。一个人在这样的环境下提到领导岗位上，为了能让自己的单位获益，为了使自己的工作见成效、出政绩，就不得不按畸形、扭曲的机制办事，学会明里、暗里那一套，才能在现今的一些官场上"兜得转"、"吃得开"、"有作为"、"前程远大"。因此人们常议论说，一个本来挺老实、正派、本分的人，一当了官就变坏了，滑头了，会说假话、会干"虚"事了。
总之，畸形的转型期体制和官场运作机制，产生了对干部"素质"、"能力"的畸形需求。一些人对此"水土不服"，退避三舍；一些人对此如鱼得水，趋之若鹜。体制运行状态和职位竞争方式的扭曲，在一些地方形成了一种干部素质的"逆淘汰"机制：实干、正派、清廉的干部难以受到公正评价，浮夸、谄媚、腐化的干部却容易得到提拔重用。现在"官场"上盛行的各种不正之风和大量增生的腐败现象，大都与此有关。
三、法制状态
1．政府行为法制化程度低
重人治轻法治、重政策轻法律是原体制下政府行为的一大特征。国家垄断与统制体制的行政化社会治理方式，导致行政权高于立法权和司法权，政策高于法律的状况。"文化大革命"的十年动乱更是将"无法无天"的造反哲学和"以言代法"的个人崇拜推向了极端，社会的法律秩序和法制系统崩溃，大批国家领导人、成千上万的干部和无以计数的普通公民，一起遭到了非法的冲击和迫害。
"文革"的惨痛教训，使劫后复出的国家领导人将健全法制列为国家发展的重要目标。改革20年来，中国的法制建设取得了长足进步，不断加速的的立法过程使大量原来无法可依的社会领域被法律覆盖，民众的法律意识不断增强，法制建设的最终目标也逐步明确为建立社会主义法治国家。然而，悠久的人治传统和权力高于法律的心理定势，使国家机关在对法的精神的理解和认识上远远没有真正到位，依法行政的意识依然淡薄，相当多的行政法的执行尚停留于口头和纸面。据几年前对一些地方的抽样调查，我国行政行为的合法率尚不到70％。（注33）
就原本而言，政策主要是政策制定主体用于约束自身工作行为的规范，并不具备让社会全体成员普遍遵循的强制力。但在"全能"、"统制"型的政府治理方式和等级身份性的社会利益结构下，讲究"审时度势"和"区别对待"的"以政策治国"被看作是更为主动、方便和高效的治国方式，要求"长期稳定"和"一视同仁"的"依法治国"则被视为较为被动、麻烦和低效的治国手段而不被提及。
改革以后，一方面政府治理方式的转变明显滞后，社会利益结构的变动较为缓慢，一方面改革本身产生了冲破旧的法律规范的客观需求，各种新情况、新问题层出不穷，旧的法律规范的失效和新的法律规范制定的滞后成为一种必然，从而使得以政策治国的做法依然盛行。在实践中起作用的既有中央统一制定的"大"政策，也有各地方、各部门自己制定的"小"政策、"土"政策；既有成文的"硬"政策，也有不成文的"软"政策。"政策多变"和"下有对策"成为改革进程的一大特征。
随着旧体制的逐渐瓦解和新体制的逐渐生长，为了消除混乱、建立稳定有序的新秩序，"依法治国"的目标被明确地提了出来。然而，"依法治国"的方略在许多干部的心目中就是"依法治民"，而不是"依法治官"、"依法行政"，一些制度和做法本身就包含着治"民"而不治"官"的因素。
从立法上看，现有的法规有80％以上是行政机关制定的。行政机关的立法行为存在着难以克服的局限性，它们往往从部门、行业和地方利益出发，造成部门垄断、行业割据和地方保护等现象。（注34）在地方和部门本位意识的主导下，立法偏私，把部门利益、地方利益和少数人利益法律化的倾向日渐抬头。一些地方和部门在审批、许可等制度上大做文章，竭力通过相关立法来巩固和扩大本部门、本地方的特殊利益，把部门和地方的不当利益合法化，有些法规最终变形为乱收费、乱罚款的挡箭牌。
从行政诉讼的状况上看，虽然我国行政行为的不合法率接近三分之一，但行政诉讼的起诉率却不足行政行为的千分之一。（注35）与民事、刑事、经济诉讼相比，行政诉讼案件不仅数量少，而且撤诉率高，有些地方高达50％。原告撤诉的原因，一是被告做原告的"工作"，说"算了吧，大家低头不见抬头见的，就是你赢了官司，你也搬不走，以后还得归我管。"二是有些地方的法院怕得罪当地政府机关，把行政审判庭看成是容易"找麻烦"的部门，编制不足，人员不稳定，收入少。三是有的案件还没立案，各方面的招呼就打来了，有些原告对胜诉的把握不大，或怕得罪"政府"，就撤诉了。（注36）
2．司法系统独立性差
中国的宪法和法律都明确规定要保证司法机关独立行使职权，但现行的司法体制却无法保证司法行为的真正独立。这突出地表现为司法系统的行政化、地方化和功利化。
长期以来，中国的司法机构基本上是按行政机构的方式来管理的。在检察机关中，各级检察院设立检察委员会，在检察长的主持下讨论决定重大案件和其它重大问题。"检察人员承办、部门领导人审核、检察长或检察委员会决定的"的办案模式，造成检察官缺乏独立的司法权力，责任界限不清，监督缺乏力度。在审判机关中，法官是以法院工作人员而不是以法官个人的身份出现在审判程序中的，他们代表法院履行职权，但无权独立对案件作出裁判。相当多的法院由审判委员会或行政性质的庭务会，以集体负责的名义行使对案件的裁判权（无论案件是否"重大"或"疑难"）。由庭长、院长层层把关的运作机制，实际上形成了审判员服从庭长、庭长服从院长、最后院长说了算的行政首长专断制（并非首长负责制，因为出了问题院长未必负责）。（注37）审者不判、判者不审的局面，使"集体负责"的结果是谁也不负责。
司法系统的行政化，为法外权力干扰和破坏司法独立提供了条件。在现行的政治体制下，当拥有更高政治权威的党政机构对法院的正常审判提出与法律不符的要求并施加压力时，法院院长往往通过审判委员会会议等行政方式使法外干预"合法"化、"正当"化。（注38）审判人员如果不服从"组织决定"，就是违反"纪律"。法官们为了迎合庭长、院长，常常是事无巨细都请示汇报，这固然减少了自己"犯错误"的机会，但也为更多错案的发生开了方便之门。（注39）
司法系统的行政化也造成了司法人员素质的偏低。长期以来，司法人员被与一般干部同等看待，任何人只要政审通过都可以成为司法人员。在实践中，工人提干当法官，部队干部转业当检察官，没有学过法律、没有做过司法工作的人调任法院院长、检察院检察长的情况司空见惯。现有的司法人员绝大部分是在1979年后进入司法机关的，其中一部分是政法系院校的毕业生，一部分是复员转业军人，一部分是通过社会招干途径考入司法机关的高中毕业生，而后两部分的人数远远超过前一部分的人数。1998年，全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%；全国检察机关系统的20多万检察官中，本科层次的只占4%。（注40）非"科班出身"人员的大量充塞，使司法系统的人员素质水平总体偏低。而司法人员素质水平的偏低，反过来又成为实行行政首长"把关"制和"集体负责"制的理由，这便进一步强化了司法行为的行政化。
现行的司法机关的管辖区域与地方党委、权力机关和行政机关的管辖区域完全重合，在体制和利益上密切关联，从而造成了司法权的地方化倾向。在人事上，地方司法机关的负责人由地方党委推荐，经地方权力机关选举、委派和罢免。在财政上，地方司法机关的经费由同级政府决定和支付，司法机关的装备、办公条件、办案经费等与地方经济发展及财政收入状况直接相联。中国是单一制国家，但由于地方司法机关在人事和财政上都隶属、依附于地方党委和政府，统一的司法权事实上被地区分割。改革后随着地方利益的日趋独立，司法权及司法机构的地方化倾向更为严重，各级地方司法机关基本上已经演变为地方的司法机关。地方保护主义成为司法过程中难以克服的通病。一位县法院的法官不听县主要领导的指令，想依法独立行使审判权，那位县领导就恼羞成怒地破口大骂："你吃了我的，喝了我的，不听我指挥，你给我滚蛋！"（注41）
在财政体制的变动中，"分灶吃饭"和经费自筹的举措使司法机构的运行带上了浓厚的功利色彩。地方司法机关更多地倾向于从保护地方利益的角度去行使司法权，许多政法机构擅自设立行政性收费和罚款项目，提高收费和罚款标准，下达罚没款指标，将罚没款与奖金、福利挂钩，乱收滥罚、执法创收、自收自支等现象大量出现。各地方的司法机关相互争夺某些案件的管辖权，偏袒本地当事人的利益，损害外地当事人的权益，以获取更多的诉讼费和财政返还。有的审判机关不配合、甚至以武力阻挠其他地方法院已经发生法律效力的判决和裁定的执行。有的越权办案，插手经济纠纷，以获取利益；有的"请进来、走出去"，主动与一些效益好的企业搞所谓"司法共建活动"，将一些不必要的开支费用转嫁到被告人、受害人身上；有的将当事人上缴的诉讼费用乱提成、乱分配；有的占用发案单位的交通、通讯工具，乱拉赞助；有的以罚代法，对应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人罚款了事；有的成立所谓的讨债公司，违法查封、扣押财产、人质，按追讨欠债的数额大小提成；有的参与经营娱乐场所，为非法经营活动提供保护；有的贪赃枉法，同地方的黑社会势力勾结在一起，成为其保护伞。
对程序的忽略也是中国司法一直难以克服的弱项。中国有重实体、轻程序的法律传统，在很长一段时期里，法律程序被视为是形式主义的东西。后来开始重视，但是在先后颁布的一些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义倾向。在各种诉讼过程中片面强调司法机关的绝对支配地位；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性规范，对司法机关则是一些软性约束。有些司法机关和司法人员甚至认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，自己可以不受约束。
现行司法体制的弊端成为司法不公和司法腐败的温床。有法不依，执法不严，执法不公，徇私枉法，办"人情案"、"关系案"、"金钱案"等现象蔓延。在不少地方，"暗箱操作"，以"关系"为依据、"以人情"为准绳，打官司就是"打关系"，已经成为约定俗成的"规矩"。有些司法人员吃拿卡要，令当事人"找回一头羊，吃掉一头牛"。有些司法人员贪赃枉法，成为横行一方的乡霸和黑恶势力的后台。
3．执政方式未法治化
中国共产党的执政地位起初是靠"枪杆子"从国民党手中夺取的，随后写入宪法，以大法的形式固定下来。然而，宪法只在序言中有关于"中国各族人民将继续在中国共产党领导下"和"中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展"的表述（在总纲中的表述是"中华人民共和国是工人阶级领导的"和"一切权力属于人民"），原则性地规定了中国共产党的领导地位，而并未对党如何实施对国家事务的领导作出明确规定。在宪法的所有具体条文和地方人大与政府组织法等法律法规中，都没有关于党的"领导"的具体含义的说明，也没有关于党的"领导"方式的具体规定（因为"领导"可以是"说服--赞同"式的，如中国共产党对中国抗日民族统一战线的"领导"；也可以是"命令--服从"式的，如中国共产党对红军、八路军、解放军的"领导"）。宪法和相关法律只是明确规定了各级人民代表大会是国家各层次的最高权力机构，各级人民政府经人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，而没有关于人大和政府如何接受党的领导的任何表述和规定。也就是说，宪法和法律并未对党的执政方式作出具体、明确的规定。
关于党的执政（领导）方式，是在党的章程和文件中作出说明和规定的。关于党的"领导"的含义，党章在总纲中表述为"党的领导主要是政治、思想和组织的领导。"关于各级党组织对各级政府和其它社会组织的领导关系，党章在"党的地方组织"、"党的基层组织"、"党组"等部分中作出了规定，分别表述为"领导本地方的工作"、"领导本地区的工作"，"对重大问题进行讨论和作出决定"、"讨论和决定本单位的重大问题"等。关于党实行政治领导的方式，中共十四大报告指出："党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家的意志。"
与此同时，宪法和党章又明确规定党必须遵守宪法和法律。宪法第5条规定："一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。"党章在总纲中指出："党必须在宪法和法律的范围内活动"。
于是，一方面党被要求在宪法和法律的范围内活动，一方面宪法和法律又未对党的执政方式作出规定，这无疑是法制上的一大缺陷。半个多世纪来，在执政方式"无法可依"的状况下，党实际上是以自己的章程和决议为依据实施对国家事务的领导。
从法理上说，一个政党的章程和决议只对该政党自身有约束力，并不具有国家法律的效力，即使该党是执政党。因此，党对国家事务的政治领导应主要通过两种方式实现：一是通将党的主张以建议的形式向人大提出，由人大按照法定程序予以采纳后，成为人大的决议或立法，而后转为国家意志和国家权力；二是通过党在人大或政府中的政治影响，及于其中工作的党组织和党员的宣传和说服工作，去影响人大的决策，使党的主张转为国家意志和国家权力。（注42）
按照现代法制的惯例，凡是宪法和法律没有赋予的公共权力，政府和任何政治组织不得自行实行之。在中国，虽然宪法和法律并没有具体规定共产党拥有哪些、何种公共权力，但由于宪法在序言中对党的"领导"地位作了明确表述，便使党组织的决定一旦作出，就自动取得了合法性。而所有国家权力机关、政府机构、人民团体和企事业单位都必须服从党组织的决定，否则被视为"违宪"。如果说党对人大的领导在形式上还必须采取"建议--赞同"的方式，由代表们按照法律的明文规定，以表决通过的方式加以认可的话；那么，党对所有政府机构、企事业单位、人民团体等社会组织的领导，则是以"决定--执行"的方式实现的。因此，有的学者将中国的政治体制称为"执政党领导制度与宪政制度的混合"。在这一混合结构中，执政党领导制度基本上是决策性质的结构，宪政制度则是执行性质的结构。（注43）
长期以来，党所建立和制定的一些重要制度、政策和规定并没有获得法定程序的认可，有的甚至与法律规定相冲突，在实践中却作为正式制度、政策和规定得到贯彻执行。有人将这种现象称为"良性违宪"、"法外之法"、"法上之法"、"党法"等。如"党管干部"制度、"政法委员会"制度、纪委办案的"两规"制度和派联合"调查组"查案的做法等。
"党管干部"制度不仅使国家机关、人民团体和企事业的干部都纳入党组织的统一管理之中，而且使依法由人大选举产生的各国家机关的主要负责人，也必须先由各级党组织进行遴选、考察、确定名单，报上一级党组织批准后下达文件，再向人大提出候选人的"推荐"意见，并在人大中"党组"的"领导"下选举产生，从而使党组织的人事安排意图得以实现。这些干部一经选举产生，就与其他所有干部一样，由党的组织部门统一进行管理和考核。这种"党管干部"的制度及其相关运作规则并无法律上的依据，但在实践中则是不得违反的重大、核心政治原则问题。
中国县级以上的各级党委都设有政法委员会。政法委员会名义上是一个对公安机关、法院和检察院的工作进行"协调"的机构，实际上是对司法工作起"统一领导"的作用。在实践中形成了由政法委牵头、各部门联合办公、协调定案的制度。许多重大、复杂或有争议的案件往往先由政法委员会讨论决定，再由各个司法机关遵照决定执行。在这种运作机制下，各司法机关不可能真正独立地行使司法权。政法委员会是公、检、法、司机关领导人组成的联合体，彼此的"配合"与"协调"使司法机关之间的制约被消解。由公安局长兼任政法委书记的做法相当普遍，实际上形成了由公安局长领导法院和检察院的格局。由侦查机关指挥起诉、审判机关从根本上违背了诉讼原理，在现代法制国家中是绝无仅有的。（44）"政法委员会"及司法机关内的"党组"对司法过程的决策性参与，在有关法律法规中是没有明文规定的，但它们客观上作为一种正式制度存在着，并起着决定性作用。（注45）
党的纪检部门在办案过程中可以对审查对象实行"两规"（即令审查对象在规定时间、规定地点接受询问和交待问题）。这种限制人身自由的"隔离审查"做法，只需要党的有关领导机关负责人的批准，不需要经过任何司法审批手续，无须向被审查对象出示任何法律文件，也没有明确的"隔离"期限。这实际上与法律关于保障公民人身权利的规定相冲突，（注46）但它是由党的文件明文规定、被各级纪检机关普遍采用的。在实践中，为了确保被审查对象的"隔离"状态，还可以调动武警力量对有关区域进行警戒。当审查对象被确定为已经触犯了刑律、并由纪检机关决定"移送"司法机关之后，才正式按照法定程序对审查对象进行拘押和审理。这种法定程序之外的收审办案方法，由于其"方便"、"机动"、"灵活"，在反腐斗争中确实发挥了重要作用。但同时，这种做法也造成了法外的特权，并给某些领导人借此侵犯公民权利、破坏司法秩序开了方便之门。因为对审查对象实行"两规"之后如果查不出问题，可以以"事出有因、查无实据"结案而无须承担司法责任，有的领导人就利用这一点，对仕途竞争的对手和揭发自己问题的干部实行打击、报复。
由上级党委牵头、党政各有关部门的人员组成联合"调查组"，对干部中发生的违法犯罪嫌疑问题进行调查，是长期以来的一种习惯做法。这种做法有利于统一领导、集中力量、造成声势，短时间内查清问题。但同时，也因其存在着先天弊端而易于成为党政机关干预司法的一种重要方式。首先，上级领导机关与下级被调查单位之间存在着千丝万缕的联系和利害关系。"调查组"派出机关领导人和"调查组"成员的倾向性会对调查及其结果产生很大影响。其次，党政机关通过先派出自己的"调查组"对情况进行摸底，做到心中有数，再决定采取何种措施加以解决（是否移送司法机关等），固然有利于党政机关保持"主动"，但也容易造成在事件定性和处理上对法律的偏离。其三，"调查组"一到，司法机关往往只能"靠边站"，等调查组有了结论再说。这种做法不合乎法律规定，但几乎成了惯例。而调查组的调查结果和党政机关的最后结论，会因其具有的"权威"性而对司法机关的依法办案造成很大影响。事实上，有些地方已经把派"调查组"作为应付群众举报、蒙蔽社会舆论、规避司法介入、妨碍司法程序的方式和手段。有些本来很简单、明了的案情，一经"调查组"介入就弄得很复杂、模糊。有些长期得不到解决的冤假错案，就是由于被某些"调查组"和领导人在一开始"定了调子"，以后再怎么"复查"也难以翻案。因为其中的关键已不是弄清案件本身的对与错，而是牵扯到一级组织及其领导人的功与过。
总之，在中国的司法实践中形成了一系列很有影响的非正式制度，由此造成正式制度的变形和失效。有些制度虽然是正式的，但由于种种非正式制度的制约，实际上成为无效的，而非正式制度一般来说都是真正产生实际影响的制度。（注47）一位地区检察院的负责人说："在我们国家办案有两套程序，一是按法律办事的程序，二是法外程序--即向各级党委、政府领导汇报的程序"。（注48）
一些地方党委往往以"指示"、"决定"的名义干预法院、检察院和公安机关行使职权，有的甚至规定法院凡是受理外地当事人告本地当事人的案件，都必须经本地党政领导人批准，或者责令其按党委意图判决，如有违抗，便称："你有你的独立审判权，我有我的人事调动权！"有的乡镇党委甚至调动司法干警去催粮、催款、强行计划生育和到外地索债、扣押人质等。（注49）
一般而言，不少地方的行政权之所以能够凌驾于司法权之上、对司法权进行干预，也是通过和借助于党的权威。在现体制下，行政机关的主要领导人同时就是同级党组织的主要领导人（行政机关的正职一般是党组织的副职，行政机关领导人的级别也高于司法机关领导人的级别），他们能够通过对党的领导权的强调，以行使党的权威的名义来凌驾和干预司法权。
综上所述，虽然"依法治国"的原则逐步得到了确认，宪法和党章也对党应在宪法和法律的范围内活动作出了明确规定，但党的具体执政方式是在中国当代历史发展中"约定俗成"的，是由党的文件"自我认定"的。就明文的法律规定而言，这是一套非正式、不成文、习惯性的制度（或可称为"不成文法"、"习惯法"）；但就实际的政治过程而言，则是最核心、最正式、最有效力的制度。从这个角度可以说，在中国当代政治生活中，作为法定的唯一执政党，党的权威事实上高于法律的权威。
从实践结果来看，由于共产党拥有法定的唯一执政地位，不受政党竞争的制约，没有被合法替代的危险，从而客观上容易在其党员、干部中产生"唯我独尊"和"党天下"的特权意识；加之党的执政（"领导"）方式缺乏具体、明确的法律依据与规范，使得党的各级组织和领导人在行使职权时易于产生较大的随意性和不确定性，使得人们对什么是正确、正当、合法的执政（"领导"）方式难以把握，从而为党组织和党的领导人超越法律的范围和约束行事提供了可能。以党代政、以言代法、以党纪代法纪等问题长期得不到解决，其体制和法制根源正在于此。
四、结论与思考
在分别从权力结构、干部制度和法制状态等方面，对转型期腐败增生的主要政治根源作了探讨之后，还需要在总体上作一些探讨与思考。
1．中国政治转型的特殊性造成腐败增生的易发性
中国的政治转型是在坚持原有政党和国家基本制度框架不变的前提下，从高度集权、人治为主的治理形态向民主、法治的治理形态转变。在世界现代化的历史进程中，大部分先发与后发国家的政治民主化都先后实行了各种形式的多党制和三权分立制，形成了对公共权力较为有效的制约和监督机制。中国的改革既要坚持原有的基本政治结构不变，又要逐步向民主与法治的治理形态转变，是世界现代化史中的一种新探求。在这一探求中，如何既坚持党和国家的主导作用，又实现人民对党和国家权力的有效制约与监督，是中国政治转型需要解决的核心与难点问题。
众所周知，在中国的实际政治决策和政治运作中，最高权力中心并不是全国人大常委会和地方各级人大常委会，而是中共中央政治局常委会和中共各级党委常委会。党的各级最高领导人事实上是国家的各级最高领导人（担任各级人大主要负责人的干部被称为"退居二线"）。党的领导人是在党内选举产生的，无须经过宪法规定的人民民主的选举过程，而党内民主的程度事实上远低于人民民主的程度。因为中国共产党本身是一个强调集中、强调服从（个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央）、强调纪律的政治组织。各级党委的成员大都不是真正由党员自发、自主地提名、选举产生的，而是由上级组织提名或任命的，尤其是党委的主要负责人。
改革以来，在政治体制改革的选择上，许多人寄希望于优先发展党内民主，以此带动人民民主。然而实际情况是，党内民主在改革初期一度有了较大改善之后，又出现逐渐下降的趋势。从本质上说，这是传统领导方式和执政方式对社会利益多元化趋势的一种防御性反应。改革的逐步深入使社会利益不断分化，各种社会利益群体、阶层的独立性、自主性不断增强，政府权力逐渐收缩，对社会直接控制的难度日益加大。在失控风险提高的情况下，党组织产生通过加强党内集权来加强社会控制的自发倾向。于是，出现这样一种状况：面对日益复杂多样的社会利益诉求，民主参与机制在逐渐发育、扩大，趋于真实，党内民主机制却日益萎缩、退化，流于形式。即社会越是分化，参与越是发展，党内越是集中。
然而，党内集中的结果并未使全体党员更加纪律严明、步调一致，而是使党的干部与普通党员日益脱节。在通常情况下，党内的集中主要落实在各级党的领导机构的层次上。因此，对各级领导班子人事安排的自上而下的控制更加强化，普通党员自下而上的选举、监督机制更加弱化。对现有权力结构的一些制度性安排，使党内一些相关的民主程序失去意义。如党政主要负责人交叉任职的制度安排，使被安排担任政府主要负责人的官员必须同时进入党的主要决策层，党内选举程序只是对这种人事安排的确认，选举人失去了选择余地，选举也就失去了实际意义。
在这种情况下，党的各级领导成员的主要职责不是向基层党员负责，而是向信任、委托他们的上级党组织负责。在一个班子里则主要是由"班长"对上级负责。在"一把手政治"的情况下，只要"班长"得到上级组织的信任，其他成员往往会失去使命感和责任心（既不对上负责、又不对下负责，只用对"班长"和自己的"位子"、"前途"负责）。虽然党的领导机构在原则上是实行民主集中制，但由于缺乏真正实行民主的动力，民主往往只在形式上存在、而在实际上失效。
自上而下的权力授予机制和运作机制，在原体制下就存在着权力制约方面的严重缺陷，在转型过程中新旧交替、纲纪松弛的情况下，更无法实现对党组织的各级领导成员、尤其是主要负责人的严格、有效的制约。
正如有的学者指出的，中国共产党是当代中国政府组织的中枢结构。党组织实际上已把国家机关的权力统一于自身，决定着社会利益表达、综合和决策、执行的全过程。无论从其结构还是功能上看，它已经不同于一般意义的政党，事实上构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。虽然当代中国的国家机构在组织上自成系统，但实际上其结构与功能都与共产党的组织有着极为密切的联系，在某种程度上是融为一体的，从政府过程的功能上看是共产党组织的辅政结构。这首先表现为党政机构在人事上的重叠，其次表现为包括人民代表大会在内的所有国家机构都必须接受党的一元化领导，无条件地贯彻和执行党的路线、方针和政策。因此，从宏观的政治结构上看，各种政治权力在根本上是高度整合的。从一定意义上说，这是当代中国的一个政治优势，是社会经济发展和渐进性改革的基本前提之一。但同时，这一体制缺乏制度化的权力制约途径，基本的国家职能分工也因政治权力的高度一体化而流于形式。党组织的统一决策尽管有协调作用的一面，但另一面却使不同国家机构之间的制度化权力制约有可能因党的一元化领导而消解。由于各个国家机构的权力最后统一于各级党组织乃至个别党的领导人，在各个国家机构之间难以产生真正的权力监督和制约关系，而对共产党组织本身也没有一种外在的制度化监督制约机制。这使得长期以来中国的政治权力滥用现象不能得到有效抑制。（注50）
改革以来，随着各领域改革的逐步推进，社会的功能结构有所分化，不同功能组织的专业化、效率化和异质性有所增强，日益需要在各自权力的行使上拥有更大的独立性。然而，政治权力和行政权力对社会各领域的直接参与和支配地位并未发生根本性变化。这一方面是为了继续保持政治上的高度统一，防止权力分散造成的离心倾向和失控局面；另一方面是由于经济发展的成效已经成为政治"合法性（民众的支持与服从）"的主要来源，党和政府迫切需要通过直接"抓经济"来满足民众的切身利益需求，巩固党的执政地位和政府的有效治理，这是党政、政企难以分开的一个重要政治原因。
在前期的改革过程中，权力的横向划分与制衡一直未能找到合适、有效的解决途径。横向的分权与集权一直处于进进退退的状态中。各个时期关于"党政分工"和"党政分开"的不同提法，"加强党的领导"和"改善党的领导"的不同强调，"党政兼职"和"党政分职"的不同做法，企业"老三会（党委会、职代会、工会）"与"新三会（股东会、董事会、监事会）"关系的不同处理，都反映出在分权与集权上的遇到的各种两难处境和矛盾心态。
对于纵向的分权，上下都有积极性（有时还走过了头）；对于横向分权，上下都没有积极性。于是，干部手中的权力往往是"上下左右"都管不住。从"上"来看，由于不再采取过去那种有很强威慑力的政治运动和批判斗争的控制方式，又缺乏高效、有力的日常监督机制，自上而下的监督往往落空。从"下"来看，由于缺乏基层民众自主参与管理和决策的制度化方式和渠道，自下而上的监督十分乏力。从"左右"来看，由于缺乏实质性的分权与制衡，各系统、部门之间的横向监督大都流于形式。
总的来说，毛泽东当年所说的"大权独揽，小权分散"依然是基本指导方针。除了明确在企业中不再实行党组织的"一元化"领导之外，在党与政府、人大和其它方面的关系上，在经济、政治和社会各领域中，"一元化"的决策和运行机制并没有发生实质性的变化，权力缺乏分化和制衡的状况没有发生根本改变，90年代以后在某些方面还有反复和回潮。在经济和社会生活的"双轨制"造成权钱交易机会大量出现的情况下，转型期的腐败增生便获得了便利的条件。
2．渐进改革对"权威"结构的依赖导致人治方式的延续
"人治"并不仅仅是指由个人进行治理，凡是不把法律作为最高权威的治理方式，都属于人治的范畴。人治也可以表现为一个集团、一个组织、一个党派的治理。这种集团性的人治可以采取某种集体领导的方式，在决策上遵循少数服从多数的原则。然而，只要这些集团在社会中享有高于其它集团的超越法律的特殊地位，即使它们内部严格遵循了民主的程序和规章法则，对于集团之外的人们来说就仍然是一种人治。毛泽东曾经说过："党的政策是国家一切活动的依据"。（注51）改革之前，中国的实际治理形态是"以党治国"、"以党代政"。改革之后，由党直接出面行使国家权力的做法被逐渐终止，但就实际政治过程而言，"以党治国"的执政方式并没有发生实质性的改变。从这个意义上可以说，当代中国的"人治"主要表现为"党治"。
以国家为主导的中国渐进改革，只能由最具"权威"的党的高层领袖和决策集团来发动和主持。即使是法治进程本身，客观上也是靠少数人来启动和推进的：法治的目标要由党及其领袖先认可和提出，法治的进展要靠党及其领袖来导引和掌控。党及其领袖固然也会受到法制的制约（法制越是发展这种制约就越强），但在转型的过程中，尤其是在转型的起步阶段，党及其领袖的权威是起决定、主导作用的。
事情就是这样：没有人治的推动，法治无法启动和前进；而人治正是法治要消灭的状态,它的存在又会妨碍法治的真正实现。因此，社会转型的整个过程就是人治与法治并存、特权与法权相对、长官意志与法律精神相峙的复杂、曲折的进程。在这一过程中，尤其是在其初期，以人治为主的状态仍在继续（在某些地方和方面还有所强化），法律对转型过程中易于失范的公共权力的制约事实上无法真正到位。虽然不断加速的立法使许多领域逐渐"有法可依"，但"有法不依"、"执法不严"、"执法不公"、"执法犯法"等现象仍大量出现。事实上，一些党政机构和干部群体已成为转型社会中最大、最有能量的违法主体，这是转型期腐败增生的重要根源。
在中国，除了体制化的权力结构之外，还一直存在着人格化的权力结构。在人格化的权力结构中，有职不一定有权，有权也不一定有职，权力更多地来自于个人魅力和人际关系。当体制化权力结构与人格化权力结构发生冲突时，起决定性作用的往往是后者而非前者（如著名的"华国锋下台"、"邓小平南巡"等事件）。这种人格化结构首先表现为魅力型领袖的权威地位。虽然从历史的发展过程来看，党的领导集体中魅力型领袖的色彩逐渐减弱，但总的说来，目前仍处于强调"核心"领袖的个人地位与作用的阶段。
在权威领袖之下，还存在着因政治背景、共同利益和政策取向等因素而产生的各种权力精英群体。权力精英群体是一种"不合法"而又客观存在的现象。毛泽东曾经坦率地说过：党内无派，千奇百怪；党外无党，帝王思想。并说"党外有党，党内有派，历来如此"。（注52）在当代中国的政治过程中，权力精英群体甚至比体制化结构起着更为实质的作用。其重要功能之一，就是在体制化制约缺乏、虚化的条件下，发挥重要的权力制约、平衡作用。在改革之前，权力精英群体的这种权力制约、平衡作用，主要表现为以"思想斗争"、"路线斗争"为名的党内政治斗争。在改革之后，最高领袖和决策层意识到人格化权力结构的缺陷和弊病，试图通过体制改革和加强法制建设来解决权力制衡问题。然而，人格化权力结构的主导地位的形成是有其历史传统和政治文化基础的，不可能在短时期内被改变，体制化、法制化的权力制约机制也不可能在短时期内建立。在转型期间，最高领袖的更新换代导致个人权威的魅力下降，"阶级斗争为纲"的终止导致权力精英结构的制约力弱化，权力精英之间的关系往往变得极为松弛，"斗争哲学"演变为"一团和气"，各级领导干部、尤其是主要领导干部几乎可以毫无顾忌地使用手中的权力。(住53)
当代中国的权力结构与运作方式，从中央到地方是高度"同构"的。对党中央的领导"核心"和"与党中央保持一致"的强调，很容易演变成为对地方各级党委"一把手"和"与党委保持一致"的强调。而两者的实际运行效果会有很大差异，甚至完全不同。其原因就在于，中央与地方的利益、地位不同，人员的素质不同。在中央的层次上是利大于弊的运作方式，到了地方和基层就可能变成弊大于利。一般来说，在制订方针、政策时，中央的出发点是更多地着眼于全局的、长远的利益，地方的出发点是更多地着眼于局部的、眼前的利益。由于各层次权力主体的利益和出发点不一致（有时相互矛盾），同样的体制和运作方式，同样的方针政策，在不同的层次上就会产生不同的结果。一项很好的中央政策，在向下贯彻执行中很可能变形、走样，这就是人们常说的中央的"经"再好、也会被"歪嘴和尚"念歪的现象。
总之，中国的渐进改革和社会转型尚处于类似于孙中山先生所说的"训政"的阶段。"依法治国"方略中尚未解决的最大问题是政府的"依法行政"问题，而核心是党的"依法执政"问题。在"依法执政"和"依法行政"问题未能根本解决之前，对腐败现象的法制约束是难以真正到位的。
3．渐进改革对"稳定"的需求造成对集中型权力结构的坚持
对于力求避免社会动荡的渐进性改革来说，保持政治与社会的稳定是实行改革的前提。
改革前的政治整合与社会整合，是靠权力高度集中的垄断与统制体制实现的。改革不可避免地造成社会利益的再分配和社会的分化、重组与冲突。而新的以市场经济为基础的契约性整合机制尚未形成，不断积累和增强的社会摩擦得不到有序的自组织、自调节机制的疏导和缓解，容易产生自发、盲目的社会冲突，引发社会动荡事件。尤其是上世纪80年代后期发生的一系列"街头政治"事件和风波，引起了较大的社会动荡。为了维持社会稳定，确保改革在党和政府的控制下有序地进行，驾轻就熟的权力集中和严加防范的办法被重新启用。
于是，在前期改革的过程中出现了这样的循环：权力过分集中状态的继续，导致腐败的增生；腐败增生引起民众的普遍不满，在一定的条件下引发社会动荡；为了制止和预防社会动荡，权力又实行新一轮的集中，结果引起势头更加猛烈的腐败增生。从迄今为止查处的腐败案件的情况来看，上世纪90年代的上半期正是腐败案件发生的高峰期，权力的重新集中与腐败的大幅增长存在着明显的正相关关系。在一定程度上可以说，腐败增生在上世纪90年代的进一步发展，是以权力集中的方式维护社会稳定而付出的代价。在不少地方，保持社会稳定、维护"安定团结的局面"已经成为党政官员们压制对阴暗面的批评、揭露和斗争的一个最有力的盾牌。对于奋起与腐败现象抗争的群众、党员、干部，这些党政官员动辄以破坏安定团结、破坏改革开放的名义实行压制和打击。
继续维持集权、人治型的权力结构，有利于减少各权力子系统的分歧、制肘和冲突，实现强有力的统一领导，保持转型期的政治控制和社会稳定。但同时，它又因权力过分集中和缺乏法治规范而带有无法避免的、在转型期间更显严重的弊端。它使分权制衡表面化，其优势的发挥更多地是依赖于人的素质和觉悟，而不是制度的约束和保障；它可以让"好"的领导人在改革的大潮中大显身手、建功立业，也可以让"坏"的领导人借改革之机任意恣行、为非作歹，从而为转型期腐败增生的持续不衰提供了条件。
可以说，现行政治控制体制对公民参政行为的控制是高效的，对官员施政行为的控制是低效的。上世纪90年代下半期大力推行的农村基层自治组织民主选举制度改革的举措，正是希望通过民间力量的制衡来解决农村基层干部严重失控现象的一种努力，并在一些地区收到了比较明显的效果。然而，由于这种民主选举仍然是在基层党组织的直接领导、发动、组织下进行的，不少地方仍然存在着以基层党组织和领导人的意图控制、干预村民选举的现象。而且，基层农村的核心权力仍然掌握在基层党支部的手中（党章规定农村基层党支部是起"领导"作用的），而党支部书记并不是民选的。在许多地方，民选产生的"村官"迟迟拿不到由党支部控制的帐本和印章，实际上无法真正行使职权。同时，村委会干部并不属于正式的国家干部，乡镇以上的国家干部仍然是以任命方式为主产生的。于是，在那些真正向村民负责的村委会干部与主要向上级负责的乡镇干部之间，不可避免地产生了矛盾与冲突，而权力的优势显然在乡镇干部一边。一般而言，村委会的干部大都无法、无力抗拒乡镇干部的越轨、侵权行为，敢于运用法律的武器奋起抗争的是极少数。这就是许多地方在"村官民选"之后，仍然不断发生自上而下的损害农民利益的"三乱"和"政绩工程"等现象的原因。
总之，中国的政治体制虽然已经基本具备了现代民主共和制的形式，改革以来在民主与法制的建设上也取得了一系列重要进展，但从目前的实际运行机制来看，尚未实现从传统型政治文明向现代型政治文明的转变。从权力结构的实际运行机制来看，还是一个以横向集权与纵向授权为主的社会，而不是一个以纵横合理分权与制衡为主的社会；从干部制度的实际运行机制来看，还是一个以自上而下的选拔为主的社会，而不是一个以自下而上的选举为主的社会；从国家治理的实际运行机制来看，还是一个以党治和人治为主的社会，而不是一个以法治为主的社会。中国式的民主与法治道路的探索，必然充满了人治与法治并存、集权与分权拉锯、严控与失控交错的复杂局面与过程。在新的有效的民主与法治的政治制约与监督机制形成之前，公共权力的失控与滥用现象是难以避免的。
4．转型期腐败增生的根本治理需要加速民主与法治的进程
不少人将"经济改革先行、政治改革缓行"或"经济放开、政治收紧"称为中国改革的特色和成功经验。也有人认为政治改革的滞后已经成为中国改革的一个"瓶颈"，拖了经济改革和全面改革的后腿。不论孰是孰非，中国政治体制的现状未能有效地制止改革过程中腐败的大面积增生，则是一个不争的事实。如果说中国的改革注定只能走先经济、后政治之路，那末中国的腐败也只能经历先增生、后治理之途。那种仅仅埋怨治党治政不严、打击不力、未能充分发挥现有政治体制的优势的看法，未免失于天真和肤浅。
腐败增生的持续和发展，是渐进性改革转型的弱点和负面效应的集中反映。对转型期腐败增生政治根源的剖析，是政治转型中需要进一步解决的弊端的指示器。采用"从严治党"和"从严治政"的办法，可以在一定程度上抑制腐败增生的势头，但必然需要付出较高的"成本"，也难以从根本上消除腐败增生的根源。转型期腐败的进一步治理，在于加速体制改革与制度创新的进程，使权力腐败随着市场经济体制的完善和民主法治的健全而得到根本性抑制。
西方学者关于在现代化的进程中民主参与的过快膨胀会造成政治不稳定的观点，在上世纪90年代以后已成为我国学界和政界的普遍共识。然而，中国现在的问题是制度化的民主参与和法治进程发展过慢，以致形成腐败增生持续发展和社会冲突不断积聚的危险状态。社会转型的需求和腐败增生的威胁，已昭示我们必须加快政治体制改革的步伐。否则，社会矛盾的积聚和腐败恶果的积累，有可能在不久的将来导致社会冲突的剧烈爆发，打断渐进改革的进程，使社会转型出现反复、倒退，甚至走上畸形、动荡的歧路。
在人类文明发展的历史长河中，任何合理性都是历史的、相对的。随着社会文明的进步，旧的合理性必然逐渐丧失，新的合理性必然产生。现有政治体制的某些优点同时也是它的弱点，两者是一而二、二而一的。如权力的集中对于加强控制、保持稳定来说是优点，对于预防和遏制腐败来说就是弱点。而优点和弱点也是随着时间、条件的变化而变化的。改革初期是优点的，改革中期、后期可能转化为弱点。渐进性社会转型对集权、人治型政治权威的客观需求，是原有政治体制得以继续发挥作用的"合法性"基础。但随着社会结构的逐渐转型，社会对政治权威和政治整合的客观需求也在发生变化，政治权威"合法性"的基础越来越从传统型向现代型转变，政治体制的性状也需要随之从传统文明转向现代文明。从根本上说，不是民主与法治必须服从党的领导和执政，而是党的领导和执政必须顺应民主与法治。
不久前召开的中共十六大已经将改革和完善党的领导方式和执政方式提上议事日程，这意味着中国的政治体制改革正在重新启动，并逐渐向核心问题靠近。应当看到，政治体制改革是一个长期渐进的过程，必须在保持政治稳定的前提下谨慎和稳妥地进行。尤其是一些核心问题的解决，所需时间是要以代际更替为尺度来计算的。
然而，谨慎和稳妥不等于停滞和拖延，对于政体则改革的整体研究和局部试验必须抓紧进行。除了具体的制度设计，对一些基本理念和长远目标尚需要进一步深入探讨，集思广益，以求获得较为客观、清醒的理论认识和思想前提。
（1）关于分权制衡
针对转型期腐败增生现象的出现，党中央早已确定了从严治党、从严治政的方针，各种加强廉政建设和权力监督的规定与措施也不断被大量制定和推行。然而，自上而下的要求一直难以真正贯彻到底，在各级权力机构的实际运作中，总是"严"不起来，"督"不到位；产生一些作用也成本高、收效低，无法从根本上解决问题。关键就在于并没有在制度上进行必要的横向分权，使"严"和"督"都缺乏自生的机制基础和动力。
我们可以拒绝西方的具体分权模式，但不能拒绝基本的现代分权原则。民主并不主要是"作风"，不能靠"发扬"而光大；法治并不仅是"方略"，无法只经"贯彻"而实行。不改变现有的权力结构，不进行基本的横向分权，民主与法治的实现都难免因载体和路径的缺失而流于形式和空谈。不逐步建立分权制衡的权力结构，就无法形成民主与法治的制度基础，就难以走出转型期腐败增生的困境。
决策、执行和监督系统的合一与粘联，是权力失控、异化现象高发的结构性原因。探求合理的横向分权方式，建立有效的权力制衡机制，是今后政治体制改革的一项基本任务。其中，将现有监督系统横向为主的领导体制变为纵向为主的领导体制，形成与同级决策、执行权并列的制衡机制，可以作为横向分权的一个开端。在此基础之上，可以进一步成立独立的反腐机构，实行人财物统一的纵向管理，以便从体制上保证真正有效地推进反腐斗争。
（2）关于干部制度
实践表明，传统的党管干部方式已经不能适应新形势的需求，其结果往往管不了、管不好干部，在体制、机制扭曲的条件下还会管坏干部。
目前，举荐委任仍是选拔任用领导干部的主体制度，公开选拔只是在较低层次、较小范围中实行的辅助制度。今后，应当逐步将公开选拔领导干部扩展为主体制度，使各层级领导干部的产生都必须经过公开选拔的程序。
对于须经选举产生的干部（包括党和政府），则应逐步实行公开、自由的竞争性选举，党的领导机构和组织部门只有推荐权，没有决定权。
对于国家机关和国有企事业单位的的干部，应当逐步从由党的组织部门统一管理过渡到由各类组织的人事部门自己管理的制度。通过公开公平公正的考评制度，建立高素质的政府公务员队伍。通过人才市场的竞争机制，由企事业单位自己聘用和管理高中级管理人员。
党对干部的管理应主要体现在有关方针政策的制定、提出，以及对担任公职的党员干部的党内管理和监督上。只有这样，才能从根本上克服现行干部人事制度的弊端，减少吏治和权力腐败。
（3）关于法治
推进法治的关键是转变党的执政方式，从"党治"走向"法治"。应当把"执政"和"领导"区分开来。党的执政方式应当逐步从直接行使国家权力走向间接行使国家权力，从在法律框架外行使权力走向在法律框架内行使权力。党的领导方式应当逐步从主要通过"决定--执行"方式走向主要通过"建议--采纳"方式，从主要依靠权力走向主要依靠影响力，
党不应享有超越于法律之外、凌驾于法律之上的特权。党的领导权和执政权也不应是一种特权。邓小平曾经指出："我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。"（注54）
对于现行党的领导体制和执政方式，应当严格按照宪法原则和法治的要求加以审视、梳理。凡是符合的，应尽快通过立法方式予以确认和规范；凡是不符合的，应拟定改革方向、方式和步骤，逐步稳妥地加以改变。
（4）关于民主
作为法定的唯一执政党，建国以来党始终处于绝对的执政地位。党自我抉择、自我监督、自我纠错的政治运行方式，实际上否定了宪法规定的人民通过人民代表大会制度行使在国家重大事务上的最终选择权、决定权。既缺乏竞争压力、又缺乏根本约束的执政状态，必然形成政治上的垄断和特权，客观上对党产生强烈的腐蚀作用，这已经为50多年的实践所证明。改革以来，经济的高速发展和社会的持续稳定继续在为党的执政地位提供着合法性资源。但是，这种合法性的来源是不可靠、不持久的。随着"入世"后发展风险的加大和转型中社会矛盾的积累，一旦经济发展出现下滑，社会冲突引发动荡，这种合法性的资源就会短缺，党的执政根基就会动摇。
关于对人民利益的"代表"问题，应当有一个客观、清醒的认识。党要求自己"代表"人民利益，这是一个自身宗旨的问题；能否及如何实现"代表"人民利益，则是一个政治体制的问题。在社会利益分化的格局下，"人民"的各个组成部分的利益是不同的，并不存在一个先验的、总体的"人民利益"。任何组织、集团和个人都无法肯定自己就是代表了"人民利益"，都不能垄断"人民利益"的代表权。"人民利益"的代表不是能够自我确认的，也不是能由人民中的某一部分（即使是"先进"分子）始终担任的。作为总体的人民利益，需要在全社会的范围内通过一定的机制加以综合，通过一定的程序加以确认。这种综合、确认的机制与程序，在以市场经济为基础的社会中就是现代民主制。现代民主制是将政治权利平等的各种不同利益加以综合的相对最合理、最可接受、最不"坏"的制度。社会利益综合的过程是各种不同利益平等表达、彼此竞争、相互妥协的过程。其前提是"人民"的各个组成部分都能平等地自己"代表"自己，而不是由其他人居高临下地"代表"自己。如果一个政党就能把人民中所有的不同利益都"代表"了，那就只需要一党的党内民主，而不需要全社会的人民民主了。
更何况，从社会存在决定社会意识这一更为基本的视角来看，执政党处于治理者的地位，普通民众处于被治理者的地位，两者在地位和利益上存在着客观的矛盾和差异。这种矛盾和差异不是靠"密切联系"就能消除的，更不是靠一方"代表"另一方所能解决的。任何美好、崇高的目标都必须通过切合实际的制度安排来实现。在市场经济为基础的社会利益分化的条件下，要在国家政治生活中真正实现"三个代表"的宗旨，就必须让人民群众的各个组成部分能够通过各种制度性渠道平等、开放地自己代表自己。否则，"让人民当家作主"就只能在实际上演变为"为民作主"。
多年来，中国在民主理念上一直强调作为结果的"实质"民主，轻视作为程序的"形式"民主。其实，民主作为一种政体而不是国体，本身就是一整套程序性制度，没有这种"形式"或只有"形式"而不真正实行，就没有作为政体的民主，也就无法确认和保证"实质"民主。
民主是一种选择机制。从根本上说，历史的选择不能取代现实的选择。党只有将自己置于人民的不断选择之中，才能将自己真正置于人民的监督之下。要在坚持一党执政制度的前提下发展人民民主，就必须切实解决如何实现人民对党的执政内容进行选择的问题。也就是说，党的执政地位虽然不受选择，但党提出的治国方针、政策和人事安排必须接受选择。
有学者建议"党完全通过人民代表大会行使权力，通过在人大中的多数地位实现党的目标。但是，党的领导地位必须通过确保共产党拥有各级人民代表大会50%以上席位的方法加以保障"，"这样选举就可以彻底放开"了。这种既引进一定的竞争机制、又确保党的领导地位的设想，可以作为改进选举制度的第一步。但确保党的多数席位的硬性规定，毕竟表现出一种对人民代表的不信任和对自己的不自信。相比之下，党在抗日根据地实行过的"三三制"，则是更可继承和发扬的宝贵历史遗产。
总之，随着改革的不断深入和市场经济及其社会文明要素的不断发育成熟，中国的政治体制迟早会发生重大改革，从传统型政治文明走向现代型政治文明，这是不以人的意志为转移的。对于执政党来说，与其被动地改，不如主动的地改；与其消极地改，不如积极地改，逐渐走出一条适合中国国情的、稳定地推进和发展人民民主的新路。在这一过程中，转型期的腐败增生将会从根本上得到抑制。
2003.1
（作者单位：上海社会科学院社会学研究所）
主要参考书目：
朱光磊，1997，《当代中国政府过程》，天津人民出版社。
迟福林等，1998，《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社。
夏禹龙等主编，1999，《20年来中国政治体制改革和民主法制建设》，重庆出版社。
赵立波，1998，《政府行政改革》，山东人民出版社。
陶东明等，1998，《当代中国政治参与》，浙江人民出版社。
胡伟，1998，《政府过程》，浙江人民出版社。
谢晖，1998，《规范选择与价值重建--中国法制现代化沉思》，山东人民出版社。
贺金钟，1998，《一个组织部长的日记》，青岛出版社。
刘智峰主编，1999，《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社。
马文瑞等，1999，《改革开放与反腐倡廉》，中共中央党校出版社。
信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社。
刘海年等主编，1999，《依法治国与廉政建设》，中国法制出版社。
刘智峰主编，2000，《严重的问题是教育干部》，中国社会科学出版社。
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陈业宏等，2000，《中外司法制度比较》，商务印书馆。
毛寿龙，2001，《政治社会学》，中国社会科学出版社。
注释：
1参见：沈立人，1999，《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社，第136-138页。
2邓小平，1980，《党和国家领导体制的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第328、329页。
3参见：王贵秀，1999，《艰难而漫长的改革》，《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社。
4邓小平，1986，《关于政治体制改革问题》，《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。
5刘伟，2000，《经济改革与发展的产权制度解释》，首都经济贸易大学出版社，第232页。
6邓小平，1989，《改革开放政策稳定，中国大有希望》，《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第319页。
7赵立波，1998，《政府行政改革》，山东人民出版社，第74、75页。
8参见：赵立波，1998，《政府行政改革》，山东人民出版社，第77页。
9参见：朱坚劲，1999，《国家监督体系的形成和变化》，夏禹龙等主编，《20年来中国政治体制改革和民主法治建设》，重庆出版社。
10参见：陶东明等，1998，《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，第278、279页。
11参见：刘守芬等，2000，《制度反腐败论》，《北京大学学报》第1期。
12《怎样当好正职》编写组，2000，《怎样当好正职》，党建读物出版社，第1页。
13邓小平，1980，《党和国家领导体制的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第329页。
14邓小平，1956，《关于修改党的章程的报告》，《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第231页。
15参见：王贵秀，1998，《"群众民主、领导集中"不是民主集中制》，《中国改革》第12期。《思想者文摘》转摘，1999，安徽文艺出版社。
16参见：《毛泽东选集》第4卷，第1310页；《邓小平文选》第2卷，第145页。
17参见：胡伟，1998，《政府过程》，浙江人民出版社，第76、77页；韩光宇，2001，《理论前沿》第9期/文，《报刊文摘》2001年5月28日摘。
18李雪勤，1999，《谨防"一把手综合症"》，《检察日报》6月16日。）
19黄苇町，1998，《失落的尊严》，作家出版社，第348页。
20参见：张西明，1999，《十八年风雨兼程，新闻法呼之难出》，《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社。
21参见：舆论监督调查组，1999，《河北省新闻舆论监督状况调查报告》，《河北大学学报》第4期。
22参见：陶东明等，1998，《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，第260、261页。
23《报刊文摘》2000年3月16日报道。
24参见：郑杭生等，1997，《当代中国社会结构和社会关系研究》，首都师范大学出版社，第257页。
25参见：张军，1997，《"双轨制"经济学：中国的经济改革（1978－1992）》，上海三联书店、上海人民出版社，第168页。
26钟纪岩，1999，《中央纪委第三次全会报告问答》，《加大力度，标本兼治，推动反腐败斗争深入开展》，中国方正出版社。
27参见：朱光磊等，1998，《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社，第157页。
28参见：郭万超，2000，《从美国"一流人才经商，二流人才从政"谈起》，《中国国情国力》第4期。
29参见：迟福林等，1998，《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社，第518、461页。
30参见：姚桓，1999，《"吏治腐败"现象的论析》，《改革开放与反腐倡廉》，中共中央党校出版社。
31参见：朱光磊等，1998，《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社，第173页。
32参见：赵焱森，1999，《腐败现象不断滋生蔓延屡反不止的原因及对策》，《改革开放与反腐倡廉》，中共中央校出版社。
33江必新，1998，《从臣民到公民的历程》，《工人日报》年10月29日，转载于《新华文摘》1999年第1期。
34《中国经济时报》1999年3月8日报道。
35江必新，1998，《从臣民到公民的历程》，《工人日报》年10月29日，转载于《新华文摘》1999年第1期。
36《中国青年报》1999年4月16日报道。
37参见郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，载于信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，86页。
38参见陈瑞华：《正义的误区》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，508页。
39参见范忠信：《司法腐败的类型与制度助因》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，109页。
40陈业宏等，2000，《中外司法制度比较》，商务印书馆，第433、434页。
41严军兴：《司法公正的价值内涵与制度保障》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，230页。
42参见郭道暉：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，325页。
43参见：毛寿龙，2001，《政治社会学》，中国社会科学出版社，第210页。
44参见郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，崔敏：《论司法权力的合理配置》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，87、371、378页。
45参见：苏力，1999，《法院的审判职能与行政管理》，信春鹰等主编，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，1999，462页。
46参见崔敏：《论司法权力的合理配置》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，372、373页。
47参见：苏力，1999，《法院的审判职能与行政管理》，信春鹰等主编，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，1999，462页。
48尹鸿伟，2000，《基础建设中倒下13名邮电局长》，《南方周末》3月3日。
49参见郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，信春鹰等主编，1999，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，86、87页。
50参见：胡伟，1998，《政府过程》，浙江人民出版社，第98～115页。也有学者把中国公共政策决策与执行的实际结构称为执政党领导制度与宪政制度的混合。在这一混合结构中，执政党领导制度基本上是决策性质的结构，宪政制度则是执行性质的结构。参见：毛寿龙，2001，《政治社会学》，中国社会科学出版社，第219、210页。
51《毛泽东选集》合订本，第1129页。
52转引自：胡伟，1998，《政府过程》，浙江人民出版社，第149页。
53参见：胡伟，1998，《政府过程》，浙江人民出版社，第138～161页。
54《邓小平文选》第2卷，332页。
