（作者注：本文完成于2000年9月，曾送交中纪委等部门。十余年后，文中分析的基本状况和问题依然存在，故除作少量文字精简外，以原貌发表。2015.1.30）
内容提要：双轨并存中的寻租分利，产权关系变动中的代理人失控，财政体制演变中的经费自筹，政府角色功能的错位与紊乱，中国经济转型的独特性决定了腐败大面积增生的必然性及其基本特征。转型期的腐败增生植根于畸形的过渡性体制之中，是转型期利益实现机制扭曲的恶性表现。腐败增生是一面镜子，从中可以看到中国式的、自上而下的渐进转型过程中的所有深层次问题，其最终解决取决于制度的根本性创新。改革的主要对象、阻力已不是旧体制和旧既得利益，而是改革以来形成的畸形过渡性体制和新既得利益。
在展开本文的讨论之前，先要对本文的主题作一些说明。
关于腐败"增生"。本文的讨论是针对腐败"增生"这种特殊现象，而不是泛指腐败"产生"的一般现象。对于后者，人们现在已经普遍形成共识，即无论是就人类文明现有的发展程度而言，还是就中国目前所处的历史阶段而言，腐败都还不可能被完全消灭，即腐败在一定程度上的存在乃是不可避免的。因此，对腐败的一般性存在和一般性根源的认识，并不是目前最需要解决的问题。今日中国面临的最突出、最紧迫的问题，是腐败现象的异乎寻常的严重发展，已经影响到整个社会和民族的当代生存与未来命运。因此，本文所要讨论的腐败现象，是超出"常态"的腐败"增生"现象；所要讨论的腐败根源，是腐败之所以大量"增生"的根源，是在确认腐败产生的一般性根源基础上的进一步探究和追问。
关于"根源"。在对导致中国当前腐败增生的相关因素的研讨中，有些论者使用"原因"、"成因"、"诱因"等提法，有些论者使用"根源"、"土壤"、"源头"等提法。一般来说，前一类提法所指称的现象比较广泛，可以把作用性质、程度和范围不同的所有因素都包括进来；后一类提法则侧重于指称那些较为根本、基础、普遍和缘起性的因素。对于本文来说，所要分析、讨论的重点，是导致腐败增生的非个别、非局部、非偶发和非后续因素，即全局性、基础性、普遍性和缘起性因素。从词义上说，根源包含了"根本原因"和"起源（于）"这两种涵义。（注1） 因此，本文采用了"根源"这一提法。当然，对"根本原因"的涵义人们也会有不同的理解。有一种倾向是将"根本"等同于"归根结底"，并根据某种"经典"的分析"套路"，将现阶段的所有社会问题的产生原因最终都追溯到"生产力水平太低"这一个根本原因上去。这种"以不变应万变"的分析套路的最大优点，就是可以回避对各种具体、直接因素的深入剖析，和导致为某些具体、直接因素作"开脱"和"辩护"。其实，"根本"在词义上包含着"最重要的"、"主要的"、"重要的"等涵义。（注2） "根本"原因并不等于"最终"原因和"唯一"原因。尤其是对于社会这个复杂的大系统来说，可以在不同的方面和层次分析其中存在的 "主要的"、"重要的"原因。因此，"根源"的含义是相对的，是在一定的范围和层次上具体而言的。
关于"现实"根源。本文将腐败增生根源的讨论限定于"现实"根源，是因为：首先，"现实"根源是导致中国转型期腐败大量增生的主要的、决定性的因素。多年来，人们在分析各种问题时，常常引用毛泽东关于内因是事物变化的根据、外因是事物变化的条件，现实社会生活是"源"、历史文化遗产是"流"等论述。然而，在分析当前腐败的成因时，许多人却总是自觉、不自觉地强调那些历史因素和外来因素的作用，似乎造成中国当前腐败泛滥的主要的、决定性的因素是历史的和外来的。从理论上说，这种倾向明显背离了前述历史唯物主义的基本观点与方法，毋需多言。从事实上看，新中国已经成立了50年，历史因素的作用应当是越来越弱，而不应当是越来越强。用历史因素显然无法解释这一事实：中国离"旧社会"越来越远，腐败的发展近十几年间却越来越严重。而且，中国当前腐败现象的发展在世界范围内来看也是比较突出的。用外来因素也无法解释这一事实：为何这些外来因素在中国引起了比它们在本土更为广泛、严重的后果。总之，在同样的历史传统背景下，原体制时期的中国并未出现今天这样的腐败局面；在同样的对外开放条件下，许多国家也并未出现中国目前这样的腐败状况。因此，历史因素和外来因素的作用固然存在，但导致中国当前腐败大面积增生的主要和决定性因素，应当是中国当代社会的现实因素和内在因素。
其次，应当在对现实因素的分析中具体探讨历史因素的存在方式和作用方式。在关于当前腐败成因的研讨中，所谓"历史因素"不应是指在历史上曾经存在过的因素，而应是指"遗留至今"仍然在起作用的因素。分析那些曾经在中国历史上对腐败的产生起过作用的因素，并不能直接、有效地说明它们对中国目前腐败的产生所起的作用。新中国成立以后，中国社会毕竟在财产关系、权力结构和社会组织运行方式上发生了"翻天覆地"的变化；改革以来，中国社会又开始了新的"史无前例"的转折。简单地将历史上的中国与现实中的中国进行对照和比附，无助于真正加深对中国现状的认识，也无助于真正揭示当前腐败增生的"历史根源"。只有具体地分析哪些历史因素遗留至今，以何种形式遗留至今，以何种方式继续起作用，才能真正抓住存在于现实中的历史因素。因此，本文对腐败的现实根源的强调并不是否定历史因素的作用，而是内在地包含着对历史因素作用的肯定。所谓"传统"并非存在于过去的传统，而是延续至现在的传统，在现实中已经消失的"传统"并非真正的传统。回避和脱离中国当今具体现实的历史回顾和历史分析，虽然也能起到"以古喻今"、"借古讽今"的作用，但对于认识和解决当今中国的腐败来说只是"隔靴抓痒"，没有实质性意义。而且，这种"历史分析"容易将人们导入"文化传统决定论"的歧途，似乎中国的文化传统和民族劣根性决定了中国无法走出腐败的怪圈与轮回。这种"从历史中讨生活"的思维方式本身，倒确实是在中国文人中流传至今仍在起作用的一种"历史传统"。如果说，在中国几千年"天不变道亦不变"的传统社会中，这种思维方式确实有一定的"温故而知新"的认识价值；那么在今天，中国正在不可逆转地走向恒古未有的现代社会，这种思维方式已经在很大程度上失去了现实性、尤其是前瞻性的认识价值。
应当指出的是，在片面强调腐败的历史根源的背后，存在着一种不愿正视、承认腐败的现实根源的心理倾向。似乎一承认今天的腐败有现实根源，就会否定"社会主义制度的优越性"。其实真正的马克思主义者不应回避对自身社会弊端的深入剖析。中国改革的启动，正是源于对原有社会主义体制的自我剖析与反省。邓小平在指出"官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象"的同时即指出："我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。"它的"总病根"是"中央高度集权的管理体制"，"必须从根本上改变这些制度。"（注3） 在这里，邓小平并不满足于一般性地指出官僚主义的历史渊源，而是更着重地指出官僚主义的现实根源、体制根源。只有进一步坚持和发扬这种自我解剖、自我否定的精神，才有可能真正贯彻"实事求是"的原则，把对当前腐败增生的根源的认识引向深入、落到实处，而不是避重就轻、避实就虚，遥向历史"放空炮"。对腐败增生的现实根源的分析，也并非追究谁应承担造成腐败增生的具体"责任"。造成腐败增生的主要的、基本的因素，并不是主观的、个别的、偶然的，而是客观的、综合的、必然的。追究责任是没有意义的，即使"追究"了也解决不了问题。真正重要的是，如实正视和深入剖析腐败增生的现实根源，为更自觉、有效地解决腐败问题提供认识前提，这才是对历史和现实真正负责任的态度。
与腐败的"现实根源"问题相关，在对"腐败现象本质上是剥削制度、剥削阶级的产物"的理解上，须要澄清一些模糊认识。首先，这一命题不应意味着剥削制度和剥削阶级赞成、肯定腐败。从严格的意义上说，腐败乃是一种非制度化的社会财富占有方式。任何剥削制度和剥削阶级都有自己的制度化、规范化的占有方式，只有超出这种制度和规范的"非法"占有才是腐败行为。因此，剥削制度和剥削阶级在总体上也是反对腐败的。腐败乃是对"合法"的、规范的占有方式与秩序的违背和破坏，会危及整个剥削制度和剥削阶级的稳定运行和根本利益，也破坏了剥削阶级内部的"公平"。因此，那些清醒、明智的剥削阶级成员和统治者不仅不搞腐败，而且坚决反对腐败。这就是中外历史上都不乏"清官"、"明君"和"清明之治"的原因。其次，这也不意味着所有形态的剥削制度和剥削阶级都存在着同等程度的腐败。大体说来，在以自然经济为基础的专制与人治的传统社会中，由于充满等级特权和超经济强制，大规模的腐败现象总是难以抑制。一旦腐败的蔓延失去了控制，一个朝代的"气数"也就尽了，从而呈现出周期性的"治－乱循环"；在以市场经济为基础的民主与法治的现代社会中，等级特权和超经济强制被废止，任何以"权"谋利的行为都是一种不公平竞争，都是对市场经济和民主政治秩序的破坏。因此，腐败现象在现代社会中受到比传统社会远为严格、有效的抑制。
最后需要说明的一点是，本文对腐败增生的"经济"根源的讨论只是相对而言的。在中国原有体制下，经济、政治、文化和社会的组织结构与运行机制是高度合一的，改革以后虽然逐渐有所分离，但尚未发生根本变化。因此，本文的讨论难免对其它方面的因素有一定的涉及。这是中国的现状决定的，理论的逻辑只能服从现实的逻辑。
一、双轨并存中的寻租分利
在关于改革以来腐败问题的经济分析中，"寻租"这一概念可以说是被使用得最滥、也是最混乱的"流行"概念之一。不少人把"寻租"行为等同于腐败行为，或者把经济领域内的所有腐败现象都称为"寻租"行为，这是一种很不严谨、有较大偏差的说法。为了求得对与寻租活动有关的腐败现象的较为清晰、准确的认识，需要对"租金"和"寻租"的涵义、"租金"和"寻租"活动大量出现的原因、寻租行为与腐败行为的区别与联系等问题，作一些比较深入的分析和探讨。
1．"租金"与"寻租"的涵义
在经济学中，"租金"是指一种来源于垄断因素所造成的"差价"（垄断价格高于市场价格）而带来的收益。它的外延有一个逐渐扩大的过程。最初的"租金"是指因自然垄断因素所造成的级差地租等现象，现在已演变到泛指一切由垄断因素所造成的、超过正常市场（开放的平等竞争性市场）收益水平的"额外收益"，尤其是指因政府对经济活动进行直接干预所造成的额外收益。政府无论是实施某些价格管制、生产许可证制度、进出口配额制度，还是实施某些特许、优惠政策，都会使一部分经济活动的当事人获得垄断性特权，破坏市场机制的正常运行（通过竞争在一定的供求关系下自发地形成均衡价格），从而人为地使这些享受特权的当事人获得源于垄断性价格的额外收益。这种额外收益并非来源于当事人的生产性活动（并没有相应的产出），而是直接从别处转移而来的，因此被称为"直接非生产性利润"。在当代西方经济学讨论"寻租"问题的语境中，"租金"的概念主要被用于描述政府对市场进行直接干预所造成的非竞争性的不平等经济后果。
在中国原有的国家统制体制的环境下，"租金"这一概念的实际涵义大致可以"翻译"为：因政策上的"区别对待"而造成的利益差别。"有区别才有政策"，对国家统制体制来说，制定政策就是为了"区别对待"。由国家通过制定政策来直接确定和统一规范社会成员之间的利益差别，对原体制来说乃是天经地义的事。而对市场经济体制来说，市场有效运行的基本要求是对所有社会成员在权利上"一律对待"，通过平等、自由的市场竞争产生利益差别。如果国家通过政策上的优待或歧视（"区别对待"）来直接造成社会成员之间的利益差别，则被视为不公正。可见，不同的经济体制和不同的利益分配机制，对同一种政府行为可以有完全不同、甚至完全相反的价值评价。
从严格的意义上说，在全面的国家统制体制下并不存在"租金"。因为"租金"乃是相对于市场价格而言的，没有真正的市场和市场价格，就无所谓"租金"。国家统制体制造成的的利益差别是行政机制造成的等级身份性差别，而不是表现为市场差价的"租金"（如果说它们有时也表现为"租金"，那只存在于不合法的"黑市"交易中）。因此，在国家统制体制下存在着大量的追求等级特权的现象，而非本来意义上的"寻租"现象。只是在市场机制出现之后，行政管制依然存在，才导致了"租金"的出现。也就是说，行政管制与市场机制的同时并存是产生"租金"的体制前提。"租金"乃是行政管制和市场机制"双轨并行"所造成的"利益落差"。中国经济学界之所以引入"租金"这一概念，就在于它能够比较恰当地说明在"双轨并行"条件下所产生的一些新的利益差别现象，而这些利益差别现象仅用原体制下的语汇和方法来指称、分析已经不够用、不准确了。否则，租金概念的使用就仅仅是一种时髦的语言游戏而已。
所谓"寻租"，就是人们对租金这种"额外收益"的寻求。关于"寻租"的内涵，西方学者有各种不同表述，最为人们认可的表述是"直接非生产性寻利活动"，意即这种活动不产出任何产品与劳务却可以直接获取利润。（注4）人们为了获得"租金"这种额外收益，既可以采取合法的寻租方式，如进行合法的院外游说活动，以获得政府授予的垄断特权或优惠待遇；也可以采取非法的寻租方式，如对政府官员进行拉拢疏通（行贿），以取得本来不享有的许可证或配额；还可以采取半合法的寻租方式，如通过"托关系"、"走后门" 来赢得在政府采购项目上的优先权，等等。因此，不能简单、笼统地把寻租活动都称为腐败现象。
2．改革以后"租金"大量出现的原因
中国的改革是由国家主导的渐进改革，行政机制对改革的推动与控制作用是改革实施的前提；中国的改革又是从部分引入市场机制起步，逐渐走向全面确认市场机制对资源配置的基础性作用。因此，在经济转型的渐进过程中，行政机制与市场机制的长期并存乃是必然的。
从改革的具体目标来看，中国的改革在起步时并没有形成放弃计划经济体制的目标。就价格改革来说，人们看到的只是计划价格水平（结果）的不合理，而不是计划价格机制（原因）的不合理。因此，初期的价格改革是采取"以调为主"的方针，试图通过"调整"对计划价格体制进行修补。当这种"调整"的运行效率低下、使价格的结构功能受阻等问题暴露之后，才产生了对计划价格进行改良的动机。允许企业自销"计划外"产品的价格在一定幅度内"浮动"（不超过计划价格的20％）的措施的推出，诞生了价格双轨制的最初形式--计划价格与"浮动"价格并存。对价格"浮动"幅度的限制很快就被实践证明根本无效，才导致了对计划外价格的市场形成机制的承认。于是，在"计划内管住、计划外放开"的方针下，一种商品两种价格的现象合法化了，并被迅速推广。从1985年开始，中国正式走上了"以放为主"的价格双轨制改革的道路。（注5） 在"双轨制"的条件下，计划内价格和计划外价格之间的价格落差，就造成了"租金"的出现。随着价格双轨制从初期的狭义商品流通领域逐步扩大到各种生产要素的流通领域，形成了商品、利率、汇率和税率等全方位的双轨制，租金的范围也扩展到价差、利差、汇差和税差等各个领域。有计划基数（配额限制）的价格双轨制的形成，是中国推行渐进改革的一大"发明"和"特色"。正是由于这种价格双轨制改革的全面推行，必然地导致了改革过程中"租金"的大量生成。
从改革的推进战略来看，中国改革的各项改革措施都是以"由点到面"的方式逐步实施的。"摸着石头过河"的渐进改革方略，使每一项改革措施在全面推行之前，都要先经过"试点"。而试点地区和单位必须由国家主管部门授予改革试验的特许权，并享受相应的优惠政策待遇。因此，这些试点地区和单位往往可以获得双重的特殊收益：一是由享受优惠政策所带来的直接收益，二是由实施新的体制规则所带来的间接收益（有时被称为"只给政策，不给钱"）。这些收益并不完全取决于试点地区和单位的自身努力，而是在很大程度上取决于政府授予的特许权和优惠政策。由于试点地区和单位的数量与范围是通过国家行政机制确定和控制的，在试点和非试点地区、单位之间存在着"进入壁垒"，由此造成了两者之间的非竞争性的收益落差。因此，试点单位的特殊收益可以被视为一种垄断性"租金"。只要不撤销"进入壁垒"（全面推广），这种租金就会一直存在下去。（注6）
从改革的实施策略来看，渐进改革的一个基本出发点是在尽可能减少对原有利益格局的触动的前提下，寻求经济发展与运行的新方式、新机制。它力图使改革在"有人获益、无人受损"的情况下推进，以减少改革的阻力，保持经济的快速发展和社会的稳定。为此，它一方面努力使原体制内群体的原有利益分配方式和既得利益水平保持不变，让"存量"部分继续在原体制内运行；一方面对体制外新生群体和体制内群体的新增利益实行"放开"、"搞活"，使"增量"部分与市场机制相联系。因此，双轨制的实施和"租金"的设立，实际上是国家对改革过程中的社会利益关系的一种调节和控制方式。国家对于认为需要保护的社会主体和社会利益，通过租金予以"照顾（补贴）"；对于认为应当扶持的社会主体和社会利益，通过租金提供"优待（激励）"。正是通过制定、实施一系列"区别对待"的政策，国家得以按照自己的意图选择改革的具体方向、范围和步骤，将改革的大局和进程置于自己的控制之下。
总之，行政管制和市场机制的"双轨并行"乃是中国式渐进改革的必然逻辑。而行政机制与市场机制的长期并存，正是改革期间"租金"大量产生的原因。既然改革必须"分步"推进，既然创新必须"试点"先行，那么，在改革措施"最终到位"和"全面推开"之前，"租金"的设立和形成就是渐进改革过程中的"题中应有之义"了。也就是说，租金的大量出现正是渐进改革的直接产物，是在不采取"突然废止"行政统制机制的前提下逐步引入市场竞争机制的必然结果。因此，在渐进改革过程中"租金"的大量产生是有其必然性与合理性的。
在"双轨并行"的体制环境下，租金广泛存在于经济生活的各个领域。国家控制类商品的牌价与市价的价差，银行贷款利率的牌价与市价的利差，外汇交易中官方汇率与市场汇率的汇差，各种税收中因减税、免税、放税等形成的税差，不同行业之间因政策因素造成的利润率的差别，地方与中央之间财政分成比例的差别，企业承包基数和亏损补贴的差别，地方、部门和企业外汇留成比例的差别，国家投资分配的差别，股份制改造中资产评估、股市交易中的非市场因素造成的价差，房地产开发中土地占有、使用、转让等活动中的级差地租，进出口许可证管制中体现的价差，部分执照、牌照、文凭、图书书号等发放中隐含的价差，各种不同福利待遇（住房、交通、医疗等）之间的价差等等，都产生着形形色色、数额巨大的租金。
关于全国租金的价值总量，曾有一些学者作过估算。较有影响的两个估算结果是，1988年的租金总量为4000多亿元，占当年国民收入的40％。（注7） 1992 年的租金总量为6000多亿元，占当年国民收入的32％。（注8） 租金的数量如此之大，比重如此之高，表明在体制改革初期，以设立、发放"租金"的方式分配国民收入、调节利益关系，已经成为国家倚重的一大政策工具。
需要指出的是，这种从宏观上计算出来的租金总量是一种理论数据，并不意味着这些租金全部为微观经济主体所直接获取。就价格双轨制本身设计的运行规则来说，"计划内"和"计划外"应当是各循其轨、各自循环的两个运行系统。在"计划内"系统中，所有的生产与销售活动都"平价"进"平价"（"低进低出"）出；在"计划外"系统中，所有的生产与销售活动都"议价"进"议价"出（"高进高出"）。只要"计划内"和"计划外"的经济活动都循"轨"而行，存在于两轨之间的租金就不会被有关的微观经济单位直接获取，而是最终按照国家的统一意志，实现宏观分配的政策意图。然而，双轨之间"井水不犯河水"的理想状态在现实中是无法实现的，"计划内"和"计划外"的经济活动在实际运行上是交织在一起的。尤其是体制内的增量改革使国有企业获得了双重身份和权利，对"计划内"生产的保障使它们有权获得计划供应的低价资源，对"计划外"生产的放开又使它们有了产品高价自销的权利。而国家无法对企业的所有生产销售活动都实行严格的监控。无论是体制内还是体制外的经济主体，只要能在生产和销售过程中设法实现"低进高出"，就能直接获取由差价所带来的租金收益。于是，资源流通从"计划内"转向"计划外"的"串轨"现象大量发生了。有人估算，如将"平价"转"议价"的比例定为1/3，则1987年全国从流通领域中被攫取的价差、利差和汇差这三项租金合计就在1190亿元以上。（注9）
3．"寻租"活动中的"分利"行为
任何经济主体都有追求自身利益最大化的动机，只要租金存在一天，各种经济主体寻求租金的活动就会存在一天。在双轨并存的体制条件下，在租金大量生成的客观环境中，寻租活动的大量产生乃是必然的。
前文已经指出，简单地将寻租行为等同于腐败行为是很不准确的。合法的寻租活动并不包含腐败行为，它们是对国家给予的特权与优惠的合法争取。非法的寻租活动才包含腐败行为，即厂商通过对官员行贿来获取特权与优惠。例如，国家为了避免计划内的受控商品向计划外的市场商品转化，通常对受控商品实行"凭证"供应的办法。对于生产资料和生产要素来说，一般采用预先计划配额，再根据具体情况由领导批文、批条、指示等办法进行分配。于是，计划分配指令便物化在各种批文、批条、指示等广义供应凭证上。由于获得这些供应凭证就意味着获得受控商品与市场商品的差价，追逐受控商品的供应凭证成为所有利益主体的普遍行为。而一旦这些供应凭证非法进入"流通"，其本身也就有了"价格"，成为一种特殊商品。（注10） 在这里，按正常手续对供应凭证的"争取"是合理、合法的寻租行为，并不包含着腐败；对供应凭证的私下"买卖"，才是非法的寻租活动，其中包含着腐败。之所以说"包含"，是因为也并非所有的的非法寻租活动都是腐败行为，只有将供应凭证第一次"卖"出的掌权人的行为才是腐败行为，随后再发生的买卖行为只是一般的非法"投机倒把"行为。前者的主体是"官员（公职人员）"，后者的主体是"倒爷（黄牛）"。（而所谓"官倒"，就是集两种角色为一身了。）因此，将腐败笼统地称为寻租行为实际上是"混淆"了视听，"美化"了腐败，为腐败减轻了"罪名"。
在非法寻租活动中，寻租者与腐败者是两个主体。寻租者是谋求特权与优惠的"厂商"；腐败者是掌握特权与优惠授予权的"官员"。前者是租金的"领受"、"获得"者，后者是租金的"设立"、"发放"者。对于非法寻租的厂商来说，支付给官员的贿金是"成本"，因此而获得的租金是"收益"。只要成本与收益之比优于市场交易，非法寻租的动机就会产生。对于有关官员来说，收取贿金是进行偏袒性"放租"的收益，接受贿赂所承担的风险是机会成本。当收益足够大、机会成本（风险）足够小时，从偏袒性"放租"中非法获益就会对他们形成巨大的诱惑。从寻租的结果来看，非法寻租者向官员支付的贿金，实际上是将其租金收入的一部分"分利"给有关官员（无论是事先支付还是事后支付）。因此，准确地说，从事偏袒性"放租"的腐败官员乃是寻租活动中的"分利"者。也就是说，在寻租活动中发生的腐败行为是一种"分利"（抽租）行为，腐败的主体是"放租"人，而不是"寻租"人。（需要指出的是，随着"寻租"、"分利"活动的发展与泛化，一些本来可以合理、合法地发放的租金也被一些官员用"抽租"、"分利"的方法来发放了，这时偏袒与非偏袒、合理与不合理、合法与非法的界限就被模糊了。但我们在做基本概念与理论分析的时候，必须首先抽象出如马克斯o 韦伯所说的"理想（纯粹）类型"来加以讨论。）
非法寻租的成功，必然是"放租"人与"寻租"人"合谋"的结果，偏袒性放租行为本身的目的就是通过让他人获取租金来自己分享租金。因此，从"参与"寻租和"分享"租金的意义上，把腐败官员的行为也称为寻租行为是有一定道理的。但是，"寻租"者与"分利"者的角色、地位毕竟有着基本的不同，前者是"钱权交易"的持"钱"方，是以钱寻租，后者是"钱权交易"的持"权"方，是以权分利。而租金与贿金的性质及归属也有很大的不同，前者并非肯定、全部落入寻租者个人手中，后者则肯定、完全为分利者个人占有。因此，对在寻租活动中的腐败现象展开分析时，应当把不同地位、性质的对象区分开来，才能取得更为明晰的认识。
改革初期，对于在体制外新生的各种经济主体来说，从事寻租活动在在很大程度上是一种谋求基本生存、发展条件的行为。各种新生经济主体的资源供给和产品销售，一般都处于国家计划保障的供销系统之外。在刚刚开放的市场中，能够自由流动的资源十分有限，产品销售的主要渠道也大都仍为国有商业部门垄断，远远不能满足新生经济主体的生存与发展需求。在严重的短缺经济状况下，价格"双轨制"造成的计划内与计划外资源的差价很大。在机会与成本的双重压力下，新生经济主体把大量的经营活动转变为寻求计划内资源的寻租活动，是一种力求冲破"不平等"的生存条件束缚的理性行为。然而，"体制内"的资源分配系统有着很强的封闭性，对体制外的新生经济主体有着天然的歧视、排斥倾向。那些拥有积压、剩余物资的体制内企业，面对改革初期残缺不全的市场机制，一般也不愿意迅速进入市场流通领域，而是努力扩大非市场的实物串换。（11） 这种"前门"难开、"正路"不畅的情况下，开"后门"、走"歪路"就成为体制外新生经济主体谋求自身发展时不得不面对的一种现实选择。为了得到"计划内"的生产资料来源和产品销售渠道，他们千方百计地给有关的管理者们个人以"好处"，以换取他们的"多多关照"。于是，成千上万的"杂牌军"们身背"机关枪（烟）"、"手榴弹（酒）"和"大团结（钱）"等各式武器，攻克了"正规军"的一个个堡垒和阵地，为自身的生存、发展打开了一条条"血"路。在从计划向市场转变的起步阶段，体制内资源通过非法寻租的途径流向体制外，是新生经济主体因市场性资源缺乏而寻求替代性资源的表现。
问题的复杂之处在于，寻租人不仅仅是新生经济主体，还有大量的国有企业和政府机构。双轨制产生的租金不仅存在于新旧经济主体之间，也存在于不同国有企业、不同地区（"块块"）和不同产业部门（"条条"）之间。"放权让利"的改革起步以后，由于政策上的不同待遇而导致的重大利益重组和利益分化，在原体制内造成了强烈的失衡反应和寻租激励。谁能获得更多的计划内资源、优惠政策和特许权利，谁就能在利益再分配的过程中处于优势地位的事实，促使大批国有企业、地方政府和产业部门纷纷投入寻租活动。如所谓"跑部钱进"现象，就是企业和地方政府通过到中央各部进行游说、疏通和斡旋活动，来取得计划内资源和优惠政策待遇等特殊利益。
在这种"公"对"公"、"官"对"官"的寻租活动中，国有企业的负责人（准官员）和地方政府、产业部门的官员也成为"寻租"人，他们的上级主管机构的官员则是"放租"人。需要指出的是，从原则上说，国有企业负责人和地方政府、产业部门官员的寻租活动，受益者并不仅仅是他们个人，而是全体企业员工、全体地区居民和全体产业从业者。通过寻租活动，无论是获得了计划内的低价资源，还是获得了地区改革试点的优先权利，或是获得了产业发展的倾斜政策，都会使本企业、地区、产业的全体成员共同受益。而为"公家"所从事的寻租活动，其"成本"也理所当然应用"公款"来承担。这就是"单位寻租"和"公款寻租"的现象大量涌现的内在原因。在"单位寻租"和"公款寻租"活动中，各种合法和不合法的寻租手段是相互交织在一起的，既有各种各样的"游说"活动，也有形形色色的"收买"活动。当然，由于各种规章制度的限制，"单位寻租"中的非法行为往往采取"明修栈道、暗度陈仓"的曲折、隐蔽的方式；而上下级隶属关系的稳定存在，也为各种非现金支付和长期回报的寻租方式提供了条件。
在"单位寻租"的情形中，如果单位负责人将单位所获的租金全部用于单位的发展和集体的"福利"，那他们就只是寻租人（即使有非法寻租行为）。如果单位负责人将单位所获租金的一部分据为己有，则发生了侵占公有财产的"贪污"行为。这种贪污行为与寻租行为（包括非法寻租行为）当然是不能划等号的。但从财产来源的角度来看，这些被侵占的公有财产乃是单位所获租金的一部分，没有寻租的进行和租金的获得，就没有被侵占的对象。因此，从事寻租活动的单位负责人侵吞、瓜分单位所获租金的行为，也是一种从寻租活动中"分利"的行为。在这种情况下，这些单位负责人就同时具有"寻租"者和"分利"者两种身份。从理论上说，他们的寻租行为不是腐败行为（虽然可能是非法行为），他们的"分利"行为则是腐败行为。从实际上看，寻租行为和分利行为并非那么"泾渭分明"，两者往往是交织在一起的。比如，当寻租活动以"公款消费"的方式进行，而寻租人又与放租人一起消费时，寻租人也就同时进行了"分利"活动。
在"单位寻租"的情况下，单位负责人的"分利"行为的发生也是有其内在"根据"的。从本质上说，单位的租金收益是一种非生产性收益，它们并不是通过本单位全体成员的生产活动自己"创造"出来的，而是通过单位负责人的寻租活动从别处"转移"过来的。因此，租金的获得主要是直接从事寻租活动的当事人的"功劳"。从事寻租活动的当事人从租金收益中获取一部分"提成"或"奖励"，也就容易被视为"合乎情理"的事。在一些单位中，还形成了对寻租有功者的一些成文、不成文的"提成"或"奖励"的"规定"。正因为单位负责人的寻租活动是"造福一方"的，所得租金是"与民共享"的，他们才更理直气壮地寻租，更心安理得地"分利"。也正因为如此，许多善于寻租的负责人在本单位是很受欢迎的，被视为能为单位谋发展、众人谋福利的"能人"和"功臣"。这些"能人"和"功臣"一旦"出事"之后，本单位的干部、群众往往为之鸣冤叫屈、打抱不平，觉得他们的"分利"行为"情有可原"、"功有应得"。总之，在单位寻租的问题上，单位负责人和单位"群众"具有分享租金的共同利益，他们在一定意义上是"同盟军"。在一般情况下，只要对单位发展和群体福利在总体上是造成增进而不是损害，多数单位成员对单位负责人的寻租行为是赞同、支持的，对他们的一定程度的"分利"行为是容忍、默认的。这正是转型期寻租、"分利"现象大面积蔓延的重要利益结构基础，也是中国当代寻租、"分利"问题的复杂性所在。
需要进一步指出的是，掌管租金设立和发放的各种政府主管部门，也在参与对租金收益的分配。因为租金获得单位往往也要把租金收益的一部分，以各种方式"上缴"给政府有关部门。这样，政府有关部门与租金获得单位就在租金的设立、发放和获取上形成了共同利益。也就是说，政府有关部门也参与了租金的"分享"。尽管这种"分享"首先表现为部门利益，但其中也有一部分通过各种曲折的途径，转化、渗漏为小群体利益和个人利益。这就是为什么某些垄断和优惠政策的实施已经明显不合理、不必要，甚至已经造成了严重的负面后果，政府有关部门却常常"反应迟钝"、"视而不见"，迟迟不采取行动予以改变的深层原因。
总之，渐进改革过程中行政管制和市场机制的双轨并行，造成了租金的大量生成和寻租活动的广泛开展，从而为从寻租活动中以权"分利"行为的滋生提供了丰厚的土壤。寻租行为是有示范效应的。几个寻租者的成功，吸引更多的寻租者群起而效仿。当寻租者将所获的资源用于转手牟利时，又造成层层转手，层层寻租。寻租行为与分利行为是互为依存、互为激励的。寻租者为了在激烈的寻租竞争中取胜，往往以分享租金的方式拉拢、收买有关官员；那些从寻租中"抽租"的官员为了继续分利，总是尽可能地维护原有的租金制度，并主动地进行新的"创租"，以保持和扩大寻租、分利的活动空间。正是设租、寻租、抽租、护租和创租的恶性循环，造成了改革以来一次次寻租和腐败的高潮。
从80年代到90年代，租金分布的重心逐渐从商品差价转向要素差价，寻租活动的热点也从"商品寻租"转向"要素寻租"。在金融、土地和企业产权交易等领域中，要素差价形成的租金量要远远超过商品差价形成的租金量。"要素寻租"比"商品寻租"的"门坎"（进入成本）更高，"含金量"（回报率）也更高。由于租金的总量巨大，只要其中很少一部分落入分利者手中，数量就十分惊人。有人曾经在90年代初作过测算，仅物资、资金和外汇的双轨价格的落差每年就高达4000亿元左右，被各种寻租者获取的占40％左右，约为1600亿元。假定其中有20％落入以权分利者手中，便达320亿元。（注12） 在92年以后的"开发区热"中兴起的所谓"圈地运动"，更是掀起了从"炒地皮"中寻租、"分利"的狂潮。在土地行政划拨和有偿转让的双轨制下，土地一级和二级市场的价格往往相差几倍甚至一二十倍。不少手中握有土地开发审批权的干部，与房地产开发商相互勾结，以极低的价格大量批租土地，通过转手牟取暴利，共同瓜分差价收益。
二、产权关系变动中的代理人失控
在展开本专题的讨论之前，需要首先指出，对"腐败与公有制不存在本质联系"这一命题，不能作简单化、教条化的理解。我们可以在理论和逻辑上否认社会主义公有制与腐败存在着必然联系，但在当今世界上确实存在着社会主义公有制与腐败现象大量共存的客观事实，而且往往是公有制范围越大、程度越高的地方，腐败现象越容易发生、越容易严重。这至少表明，目前的社会主义公有制在存在方式上有重大缺陷，这些有重大缺陷的公有制与腐败之间确实存在着某种必然联系。不正视和承认这一点，无疑是自欺欺人。因此，不能把公有制在本质上"不应当"产生腐败的说法作为一种托词和"挡箭牌"，拒绝如实、深入地剖析目前的公有制在存在方式上所包含的弊端，更不能把对有重大缺陷的公有制现存方式的分析、批判和否定，称作否定公有制。
近几年来，人们开始将公有制的本质与公有制的实现方式区分开来，这是思想方法上的一个进步。用现代经济学的语言来说，某种所有制的存在方式、实现方式问题，主要就是它的的产权制度安排问题。"好"的产权制度安排可以使一种所有制的优势和长处充分得到发挥，局限和不足尽可能得到控制和弥补。"坏"的产权制度安排则正相反，不仅不可能将一种所有制的潜在优势发挥出来，而且会导致它的变质和解体，造成社会财富占有的失序和混乱。
中国的经济改革一开始并未认识和提出对国有企业进行产权制度改革的目标，所有制方面的改革主要是指对乡镇集体企业和个体、私营与外资企业的开放和引入。然而，国有经济的某种产权制度安排是客观存在的，它不是以这种方式、就是以那种方式存在。在前期改革的过程中，国有经济的产权关系已经发生了一系列重要变动，并产生了一系列积极和消极后果。其中最严重的消极后果就是代理人失控的现象普遍出现和腐败现象的大面积发生。
1．产权与产权关系
产权概念是与所有权概念既有联系又有区别的概念。人们目前在对这两个概念的使用上存在一些不同的理解和表述。本文所使用的产权概念，是指与财产相联系的各项权利，包括归属权、占有权、支配权和使用权等。（注13） 在古典企业制度下，财产的各项权利是由出资人统一行使的，所有权概念与产权概念的区分并不重要。在现代企业制度下，财产的归属权与其它一些财产权利的行使发生了分离，将所有权与产权这两个概念区分开来就十分必要了。在归属权与其它权利分离的情况下，狭义的"所有权"只是指财产的归属权，而"产权"则不仅包括狭义所有权，还包括占有权、支配权、使用权等其它各项与财产有关的权利。在本文以后的讨论中，"所有权"均指狭义所有权（归属权）。
产权关系是指各项财产权利之间的相互区别与联系。对一份财产的完整的产权，是与这份财产有关的各种财产权利的总和。在不同的条件下，根据不同的需要，可以对产权进行不同的分解。产权的任何分解都是权能和利益的对应分解，都会产生不同的权能主体和利益主体。"将各项权能界定给各经济主体而形成的权能分配以及由此产生的各经济主体之间的关系就称为产权结构。"（注14） 不同的产权关系形成不同的产权结构，产权关系的变动会引起产权结构的变动。
产权权能的分解是市场经济条件下社会分工深化的表现，是在市场竞争中提高产权运用效率的要求。产权权能在不同主体之间的分解，使不同权能主体在目标、动机、利益等方面出现差异和矛盾。在不同主体行使不同权能的情况下，要使产权的各项权能谐调、有序、高效地运行，避免各主体之间权利、利益的相互侵犯，就必须对产权关系作出合理、有效的制度安排。这种制度安排必须满足两个基本要求，一是权能和利益边界的清晰，二是权利与责任的对称。现代企业制度的基本形式--公司制，就是通过一套产权明晰、权责对称的制度安排，形成了有效的法人治理结构。在股东会、董事会、经理人和监事会等组织设置和规则设定下，各权能主体各司其权，各负其责，各取其利，既相互独立，又相互制约。
产权权能在不同层级主体之间的分解，导致委托--代理关系的产生。委托--代理关系是一种契约关系，代理人应以委托人的目标为目标。但是，代理人也有自身利益和自利动机，在代理人和委托人之间又存在着信息上的不对称（代理人总是掌握着比委托人更多的信息）。利益的差异和信息的不对称使代理人的行为有可能偏离委托人的目标。这就需要建立有效的监督机制和激励机制，促使代理人采取适当的行为，最大限度地实现委托人的目标。如果监督不力或激励不当，就会产生一系列的"代理人问题"，造成对委托人目标的偏离和权益的损害。典型的代理人问题有"规避责任"、"搭便车"、"代理人串通合谋谋取私利"、"劣质代理人驱逐优质代理人的逆向选择"等。（注15） 这些问题也常被称为"内部人控制"问题。
在这里，需要对国有企业改革中常说的"所有权与经营权分离"的概念作一辨析。"两权分离"的本质涵义和目的，是将企业资产的归属问题与企业资产的经营问题区分开来，赋予企业独立经营企业资产的权利与地位，成为真正"独立的商品生产者"。因此，完整意义上的"经营权"并不仅仅是指对企业具体事务的"管理权"，而是对企业资产的占有权、支配权和使用权的统称。（注16） 在规范的现代企业制度中，所有权与经营权的分离，是通过确立企业法人产权这一关键性的产权制度安排实现的。企业的出资人只保留所有权（股权），而将资产的实际占有、支配、使用等权利委托给企业法人代表机构（董事会）代理。由于企业拥有独立、完整的法人财产和法人产权，能够独立享有民事权利和承担民事义务，在行使资产营运的各项权利的同时，就可以承担资产营运的风险责任。也就是说，真正意义上的"两权分离"必须以企业拥有独立、完整的法人产权为前提。出资人的"所有权"与企业的"经营权"虽然分离了，但在企业内部，"法人产权"与"经营权"是统一的，这就保持了资产营运权利与资产风险责任的对称，实现了企业财务的"硬约束"。严格地说，在法人治理结构中的经营者是一个集体，而不是个人。董事会作为企业法人的代表机构，是法人产权的主体，也是企业经营的主体。董事会掌握重大经营决策权，而将日常经营管理权委托给经理人员，则是企业内部的第二级委托代理。被聘用的支薪经理人员本身并不承担资产的风险责任（其收入只与资产运营效率相联系），董事会必须对经理人员进行严格的监督和有效的激励。企业的出资人通过行使股权保持着对企业的最终控制，并通过其代表进入董事会来直接参与企业的经营。在这样的产权制度安排下，所有者不仅是"在位"的，在一定意义上也是"到场"的。
产权制度的核心功能是使市场交易主体的权利与责任对称。各种交易活动都需要"成本"，而这种成本应当由交易主体自我承担，即成本的"内部化"（"内部性"）。在产权不明确的情况下，这种成本有可能转移出去，由他人或社会承担，形成经济行为的"外部效应"（"外部性"）。因此，产权明晰的意义就在于通过明确规定和划分交易主体的权利与责任界区，使经济活动的"外部效应"尽可能地"内部化"。（当然，有一类产品天然具有产权界区的模糊性，如人人都可以非排他性地享用的灯塔、道路等公共物品，这就需要通过国家财政支出或其它形式的公共支出制度安排来加以解决。）
2．企业改革中产权关系的变动
在原体制下，国有经济是按照一个统一的大工厂的模式建立起来的，各种基层经济单位只相当于这个大工厂的车间和班组，没有独立的财产权利，不是自负盈亏、自主经营的经济实体。因此，在原体制下并不存在真正意义上的企业。国家集各种财产权利于一身，通过纵向和横向的行政性分权，进行国有资产的统一运营。从纵向来看，全国国有资产的产权是高度集中的，由中央政府统一掌管；从横向来看，产权的各项权能是割裂的，投资权、生产决策权、资产收益权和人事任免权分别由计委系统、经委系统、财政系统和组织人事系统行使。这种既高度集中、又严重割裂的行政性产权结构和权能行使方式，实际上是一种缺乏产权约束的制度安排。因为从理论上说，每个公民都是国有资产的所有者，但又都不是完全的所有者；从体制上看，每个管理部门与层次都对国有资产负有一定的责任，但又都不负完全的责任。这种状况导致人们在争取收益时，可以以前者为依据，将外部利益向内部转移；在面对成本时，又可以以后者为依据，将内部成本向外部转移。这种双重转移机制是原有国有产权制度的重大缺陷，只是由于国家统制体制的行政约束力度极大，各级政府和企业的管理干部几乎没有任何实质性的自主权和"自主钱"（财权），加之不断开展"整风""三反"、"五反"、"四清"等政治运动，才在一定程度上弥补、限制了这种缺陷产生的恶果。（即使如此，干部队伍中的贪污腐化现象仍不断发展。在 "四清"运动查出了大量的干部贪污、腐化现象之后，毛泽东曾根据一些省委的报告，作出了全国农村和城市已有三分之一的权力不掌握在我们自己手里的判断；刘少奇所推广的"桃园经验"，则采取了派工作组，绕开当地的基层组织，以民主革命时期"访贫问苦、扎根串联"开辟新解放区的做法，开展"对敌"斗争。（注17） 尽管由于受当时 "左"的倾向的影响，这些判断中包含有 "路线"、"方向"等政治性问题，但仍表明经济腐败现象在原体制下也已有了相当程度的发展。）然而，这种行政性的产权制度安排，一方面使中央政府承担了难以承担的责任，一方面使基层管理者失去了有效的激励，从而导致国有资产运营效率的低下。
改革初期，"放权让利"的改革主要是着眼于通过调整国家和企业之间的利润分配关系，来调动企业的积极性，增强企业的活力。在先后实行的利润留成的"扩大自主权"、盈亏包干的"经济责任制"和"利改税"等项改革中，企业的局部利益开始被承认，在完成国家财政任务和生产计划的前提下，企业获得了一定的"自主钱"（收益权）和"自主权"。然而，国家和企业之间的这种利益和权利的重新分配仍然是行政性的，政府随时可以把下放的利益和权利收回，并继续承担企业的经营风险责任。企业在有了一定的独立利益和权利之后，则倾向于尽力扩大企业自身的收益，多发、滥发奖金，减少对国家财政的上缴。结果这些改革措施虽然在一定程度上刺激了企业生产的增长，但导致企业行为的严重不合理和国家财政收入的大量减少。
为了克服初期改革措施的弊端，以利润承包为核心的"企业承包经营责任制"被普遍推行。承包制试图通过在政府主管部门和企业承包者之间签订合同，按照"所有权与经营权适当分离"的原则，使企业成为受到合同约束的经营主体。承包制使企业获得了更大的经营自主权和收益权，在短期内对企业的增产增收起到了明显的刺激作用。但承包制并没有理清国有资产的产权关系，国家作为所有者只能获得由承包基数决定的固定的利税收入，无权获得新增利润；企业拥有了获取新增利润的权利，对"承包"经营失败的风险责任却无法真正兑现。最终只能是"厂长包赢，部门包奖，银行包债，政府包责"。承包制的负面效应很快压倒了正面效应，造成了一系列出乎预料的后果。承包基数逐年降低，大量的承包合同未能完成，拼设备、吃老本、进行掠夺性经营的短期行为普遍出现，国有企业的实际经营状况不久就明显恶化。国有企业的亏损面逐年扩大，80年代末陷入了1/3明亏、1/3暗亏的困境。
随着以利润分配为核心的放权让利改革的局限性日益显露，"转换企业经营机制"、建立现代企业制度的目标被提出，"股份制"、"公司制"改造成为新一轮企业改革的主要形式。然而，企业的"改制"基本上还是以行政方式进行的，改制后的企业往往成为"翻牌公司"，治理结构极不规范。董事长、总经理等高层管理人员基本上仍然由政府任命，股东大会和董事会事实上并未享有应有的选举权和任免权。政府主管部门仍然以各种方式对企业进行直接干预，企业在遇到困难、发生亏损时照样要求政府部门给以财政补贴、减免税等优惠。有些企业改制后，政府部门并没有以股东、董事的形式派出代表，或名义上派出了代表，但并不实际参与企业的重大经营决策。许多企业的董事长兼任总经理，"三会制度"形同虚设，分权制衡和监督机制无法形成。"股份制改造"主要成为一种集资行为，并未达到转变企业经营机制的目的。在初期的股份制改造过程中，资产评估不实，国有资产不作股、不配股，用国有资产的赢余去满足个人股东的分红需求等现象的大量出现，造成国有资产的大量流失。在中外合资合作企业组建中，不评或低评国有资产的现象十分突出。1992年全国8550家国有企业与外商合资合作，其中5000多家出资的675亿元帐面资产没有经过评估，按有关部门45．2％的升值率计算，一年中就流失305亿元。1993至1995年国有企业未经资产评估与外商合资的比例逐年提高，据推算，这三年国有企业因未评估而造成的损失超过2000亿元。（注18）
企业投资的"拨改贷"（由财政拨款改为银行贷款）也是国有企业改革中的一项重要举措。改革的本意是以负债经营来加强企业的责任心，用信贷机制来约束企业对资金的占用，提高资金利用率。但在实际操作中，起决定作用的仍然是行政机制。"拨改贷"的项目仍然由计划、主管部门决定，企业只能"奉命借款"，因此有理由不承担借款的责任和风险；银行无权决定贷款，也有理由不承担贷款失误的责任和风险。于是，企业仍通过银行吃国家的"大锅饭"，负债获利归企业，负债亏损归国家。银行和企业，一个可以"吃回扣"，一个还没借钱就有赖帐的准备。于是越想赖帐者越敢给回扣，越敢给回扣就越能借到钱。对于银行来说，借出的是国家的，回扣是自己的，可进入小金库；对于企业来说，贷款获利可以归企业，贷款亏损可以再借新债。因此，银企双方都"何乐而不为"。（注19）
总之，改革以来，各种企业改革措施的推行实际上已经使国有资产的产权关系发生了一系列重要变动。然而，由于政府身兼国家行政管理者和国有资产所有者双重身份的状况没有改变，产权的变动始终未能走出原有行政性产权结构的框架，行政机制仍然是主导机制，政府行为仍然是主要行为。国家与企业的行政隶属关系并没有从根本上改变，企业没有获得独立、完整的法人产权。行政性的"放权让利"使产权关系的变动很不规范，造成产权主体不明，产权边界不清，产权关系紊乱。从政府方面来看，继续以国家行政管理者的身份行使国有资产所有者的权能，行政审批制仍然是主要的临时性产权界定机制，行政权力依然保持着对企业经营活动的大量干预和直接介入；从企业方面来看，由于未能建立起资产经营权利与资产风险责任相对称的法人治理结构，国有资产所有权的利益无人格化代表（常被人们称为"所有者缺位"、"产权虚置"等），企业在获得较大的经营自主权的同时又获得了一定的所有者权利（国有资产收益的分享权、"企业自有资产"的收益权和处置权等）。于是，在产权关系紊乱、监控机制残缺和激励机制扭曲的情况下，国有资产的代理人问题大量、严重地出现了。
3．代理人的失控和异化
在未根本改变国有资产的行政性产权结构的条件下，以"放权让利"为主的国有企业改革，实际上是由国家行政机构扮演资产委托人的角色，由企业负责人扮演资产代理人的角色，试图通过委托--代理关系进行一定的权利分解和重组，在委托人和代理人之间形成某些契约关系，以提高国有资产运营的效率。然而，这种委托--代理方式的推行主要是靠行政机制，而非市场机制；委托人与代理人之间建立起的契约关系主要是行政契约关系，而非市场契约关系。这就使委托--代理关系一直存在着产权制度安排上的根本缺陷。一方面，由于并没有形成独立、完整的企业法人产权，代理人（无论是"承包人"、"总经理"还是"董事长"）并不具备承担资产风险责任的能力，却拥有了越来越大的资产经营的权利，造成资产营运权利与资产风险责任的极不对称；另一方面，代理人不是通过市场竞争产生的，而是以行政方式委派的，代理人并不受到"经理市场"优胜劣汰机制的制约，企业经营失败了依然可以"易地作官"。于是，资产权利与资产责任的严重错位，内在约束与外在约束的双重失效，导致代理人失控和异化的现象大量出现。
代理人失控和异化的现象是在企业改革的进程中逐渐发展的。在"放权让利"的改革中普遍形成了这样一种想法，似乎只要让企业（主要是指企业的厂长经理）得到脱离国家控制的充分自主权，拥有独立于国有资产的"企业自有资产"，企业的活力和效率就会得到极大的提高。于是，向企业厂长经理下放权力就成为改革的基本方向。（注20） 随着企业"自主权"的扩大和"自主钱"的增多，企业厂长经理对企业资产的实际控制程度逐步加深，自利动机不断强化。而来自政府主管部门的行政约束机制逐步减弱，有效的产权约束机制和市场约束机制尚未形成，代理人摆脱国家控制、偏离所有者目标的倾向日趋严重。
在代理人失控和异化的情况下，企业的经营目标并不是以国有资产增值的最大化为导向，而是以代理人利益的最大化为导向。在利润留成、"扩大自主权"等初期改革中，企业中出现的想方设法扩大留利、滥发奖金、减少上缴等现象，就是厂长经理们在为企业、职工争利益的同时，努力扩大自己的利益和权力的表现。在承包制的实施过程中，压低承包基数，扩大虚假利润，搞掠夺性的"挖老本"经营，是承包者们为了获取更多的"超标"承包收入而采取的"对付"国家的做法。在试行股份制的过程中，利用资产的市场化评估机制尚未形成之机，低估国有资产；将以前"留利"、"提成"所形成的企业"自有资产"，折成由自己控制的所谓"企业股"，也是企业的代理人们扩展自身利益和权力的表现。改革过程中各种损害国有资产利益的行为，虽然有时也使企业职工在一定程度上和一定时期内受益，但最大的获益者则是企业的厂长经理们。在财务上，企业"自有资金"的实际支配权属于厂长经理，"三产"和"创收"收入的使用"自由度"更大。在人事上，厂长经理说了算和任人唯亲的现象越来越普遍，为了办事"方便"和"安全"，在企业的关键、要害岗位上尽量安插"自己人"。权力和利益的不断膨胀，使越来越多的干部职工将国有企业的主要负责人也称为"老板"，而许多厂长经理也一改原体制下谨小慎微的行为模式，以"老板"自居，大权独揽，独断专行。正是在代理人普遍失控和大量异化的基础上，腐败现象以不可抑制的势头发生、发展、泛滥了。
国有企业代理人蚕食、侵吞国有资产的行为往往采取"明暗"结合、"内外"结合、合法与非法结合等多种方式，并日益从间接的"损公肥私"走向直接的"化公为私"。
扩大在职消费是一种最普遍的侵蚀国有资产的方式。改革以来，国有企业负责人的报酬问题一直没有得到合理、规范的市场化解决。行政性的企业体制和分配政策使国企经营者的名义收入水平一直较低，与市场化的非公有制企业经营者的收入水平产生了很大差距。强烈的反差造成了普遍的心理失衡。由于"拿钱犯法，花钱合法"，扩大在职消费就成为许多国有企业负责人提高自己的实际收入水平的首选途径。以工作需要为名，购买高档、舒适的办公设备、交通工具、通讯工具，并不断添置和更新换代；以公务考察为名，大量出访国内外作公费旅游，有的还携亲带友同行；以商务应酬为名，大肆进行比豪华、比气派的高档消费，甚至"吃喝嫖赌全报销"。钱是国家的（或企业"小金库"的），"不花白不花"，国有企业的厂长经理们在挥霍性消费上往往比私人、外资企业的厂长经理们更"大方"、更"潇洒"。由于在职消费并不直接把公款放入个人腰包，从事的消费大都能列出各种"正当"理由，消费的"合理标准"又很难确定，超越职务和业务需要的过度消费行为很难受到制止和惩处。于是，企业负责人的在职消费和对外交往活动中的奢侈之风愈演愈烈，逐渐形成了一种大气候，似乎不如此就不是象样的"企业家"，不如此就不能把企业"搞活"、"做大"。挥霍性的公款消费加剧了企业经营状况的恶化，企业经营状况的恶化又成为进一步用公款"公关"、"铺路"的理由，形成了一种恶性循环。畸形的在职消费成为许多国有企业代理人们的一种隐性收入，其价值量远远超过了工资收入，成为国有资产流失的一个"黑洞"。久而久之，在职消费已经成为许多厂长经理工作与生活中不可或缺的一部分，哪怕企业经营再困难、再亏损，工人们停工、下岗、待业，他们照样大吃大喝，游山玩水。
当然，在职消费只是一种消费行为，不能实现个人财富的积累。那些不满足于此的国有企业代理人们则进一步以各种方式直接侵吞、转移国有资产，走上聚敛个人财富之路。他们有的挪用公款"借鸡下蛋"，经商、炒股、炒地皮，本钱是公家的，赚来的是自己的；有的在企业对外经济交往中"胳膊肘向外拐"，用高价采购、低价出售等方法向对方"让利"，再从对方的获利中获得个人的"返还"；有的将国家划拨的办公用房、土地等财产推向地下交易，个人从中收取巨额"回扣"；有的通过工程发包或转包向承包方敲诈勒索，或与包工头相互勾结，采取虚列材料、加大预算、提高费用等手段，合伙"坑国家"、肥私囊；有的在原企业之外另立由自己控制或亲友开办的连带性企业，"以大带小"、"以明带暗"、"以公带私"，用各种方法向这些企业转移资产、输送利益（将本企业能够盈利的部分交给这些企业经营，向这些企业高价买进、低价卖出产品，优惠或无偿向这些企业提供人员、物资、设备等）；有的在实行股份制的过程中把国有资产以悬殊低价大量处置给企业领导者个人，任意提高个人持股部分的"分红"比例，用公有资金炒"法人股"获利分给个人；有的在与外商合资合作办企业的过程中，故意不估、低估国有资产，以换取外商的私下利润回报（"吃干股"）；有的在境外投资活动中逃避监管，隐瞒和转移国有资产，开办私人公司；有的趁"抓大放小"的机会，把本来盈利的小企业做亏，然后低价由自己或亲友盘下；有的将破产企业的资产连送带卖地处置掉，从中收取"回扣"等等。随着国有企业各种改革的展开，异化了的企业代理人把侵吞国有资产的把戏玩出了各种花招，层出不穷，数不胜数。造成这种现象的根本原因，正在于改革过程中产权关系变动的不规范，造成了产权约束机制的普遍缺失和财务约束的普遍软化。在权力大、约束少、机会多、风险小的情况下，企业代理人直接侵吞国有资产的行为越来越发展和蔓延。在国有企业大面积亏损现象的背后，常常晃动着国有资产代理人"监守自盗"的身影。
需要指出的是，国有资产代理人失控和异化的问题并不仅仅表现在企业层次上，也表现在企业的政府主管部门中。政府主管部门的官员们虽然扮演着国有资产委托人的角色（因此有人把他们的问题称为"委托人问题"），但相对于国家（代表"全民"）而言他们也只是一级中间代理人，并不是国有资产风险责任的真正承担者，而且也有着自己的切身利益和自利动机。因此，发生在企业代理人中的问题在这些中间代理人中同样会发生。
首先，政府官员并不真正承担国有资产风险的责任，因此他们缺乏内在的动力去代表国有资产的利益对企业代理人进行严格的监督和约束，这正是导致企业代理人严重失控的一个重要原因。
其次，在双轨并行的体制中，政府机构仍然在很大程度上掌握着投资、信贷、物资调配、生产计划、税利指标、外汇额度、进出口配额等审批决定权，其产权基础正是尚未改变的行政性产权结构。一些握有实权的政府官员，利用广泛的寻租需求大肆从事设租、抽租的"分利"活动，使巨额租金流入他们的私囊（前文已对此作过专门讨论，这里不再展开）。
再次，行政性的放权让利是在政府机构中逐级进行的，地方和行业的企业主管部门获得和"截留"了比原来更大的权力，直接、间接地控制着企业生存、发展的条件和命运。一些企业主管部门的官员利用自己作为直接"委托人"的有利地位，以各种方式与企业代理人串通"合谋"，共同蚕食、侵占国有资产。
在承包制的实施过程中，承包指标的普遍压低就是这种串谋行为的明显表现。对于主管部门的官员来说，下属企业承包的"成功"既是本系统的工作业绩，又可或明或暗地分享企业的"超标"收益。于是，发包方和承包方为了各自利益的最大化达成"默契"，通过降低承包基数来提高双方"共赢"的保险系数。
上级主管部门和官员的各种费用通过下属企业开支是串谋行为的另一突出表现。主管部门以各种名目向企业收费、摊派，收受企业的各种形式的"上贡"、"赞助"。上级官员把在机关无法报销或不便报销的票据拿到企业报销，长期无偿"借用"企业的交通工具和通讯工具，在企业吃喝拿要等等。上级官员与企业负责人以各种方式结成了"供养"和"庇护"关系，相互利用，相互掩护，共同侵蚀国有资产。
综上所述，在国有企业前期改革的进程中，"放权让利"的委托--代理关系的推行，使国家对国有资产的集中控制逐步放松，对于增强国有企业的活力起到了一定的积极作用。然而，由于始终未能形成有效的国有产权约束机制和企业治理结构，在产权的分解和重组中产生了权能关系和利益关系的错位与紊乱，导致对代理人的约束乏力和激励畸变。从"两权分离"改革的逻辑来看，政府官员是所有权的代理人，厂长经理是经营权的代理人。但行政性的"放权让利"所造成的结果是，所有权的代理人仍保留了大量的经营权，经营权的代理人却获得了部分的所有权。这就使这两种代理人都处于扭曲的产权关系之中，既相互侵权，又相互推诿；既相互摩擦，又相互依赖；既都对国有资产享有权益，又都不对国有资产承担责任。这种互为因果、互为依存的产权错位和机制紊乱，导致在政府和企业两个层次上都出现严重的代理人失控和异化现象，及彼此串通"合谋"的行为。因此，从根本上说，代理人失控和异化现象的大量出现是产权关系变动的不规范和模糊性引起的"体制病"，是中国渐进式企业改革过程中产生的"副产品"。
以上的讨论是针对国有企业.的。然而，产权关系的模糊性并不仅仅存在于国有企业中，也存在于新生的集体企业、私人企业甚至外资企业中。从产权关系与市场环境相关联的角度来看，企业产权关系的模糊性是经济转型过程中市场环境的不完全、不健全造成的。转型过程中的市场是一种"灰市场"，相对于发育成熟的"白市场"来说，它的一个重要特征是交易费用很高。面对这种市场，企业往往会要求政府作为一个模糊的所有者而加入企业的经营活动，分享企业的利润，以帮助企业解决经营活动中的各种信息与制度障碍，从而降低交易成本，增加利润收入。产权模糊的企业的产生，是对不完全、不健全市场的一种"响应"。在这些企业产权的实际构成中，政府产权大都是虚拟的、无法计算的，因为政府加入的是一种不可分割又无法计量的行政权力。在"灰市场"的条件下，有行政权力加盟的产权模糊的企业，其效率往往要高于单纯的产权清晰的企业。因此，这种模糊性的产权关系在转型过程中有其"优越性"与"合理性"，是一种"最佳"选择。然而，它同时也为政府直接控制企业经营活动，将企业资源用于满足政府官员自身的利益需求提供了机会。当这种负面效应导致企业产生极高的内部化成本时，模糊性产权关系的"优越性"就会丧失。（注21）
总之，在中国经济转型的过程中，产权关系变动的不规范性、模糊性是一种无法避免的现象。长期的国家垄断与统制体制使人们对市场经济所要求的产权关系缺乏认识，如何使以公有制为主体的占有关系适应市场经济对产权关系的要求，更是一种"史无前例"的探索，没有既成的经验可资借鉴。原体制因素的巨大惯性，新体制因素的供给不足，从个两方面规定、制约着产权关系变革的现实步伐，造成了一次次过渡性产权安排的短视性、残缺性、模糊性和不规范性。在这种"试错"式的企业改革的过程中，建国以后积累起来的庞大的公共资产处于空前的产权失控、约束失灵的状态中，从而给公共资产的代理人的蚕食、鲸吞行为提供了广泛的可能和便利的条件。而新生的非公有资产在总体产权制度残缺和市场环境扭曲的"包裹"、"揉搓"下，也处于容易遭受搜刮和掳掠的状态。
三、财政体制演变中的经费自筹
财政是任何国家机器赖以存在的前提和基础。对于"全能型"的国家统制体制来说，财政问题的有效解决更是一个关系到体制存亡的首要问题。在原有经济体制下，中国无法扭转经济增长渐趋停滞的趋势，也无法有效面对人口增长对就业和社会福利带来的巨大压力，在原体制的后期一直处于财政紧张的局面，这是导致中国经济改革的直接动因。从一定意义上可以说，"财政压力决定改革的起因和路径"。（注22） 由于中国政府同时承担着国有资产管理和公共生活管理的双重角色和职能，国家的财政问题实际上包涵着"国有资产财政"和"公共管理财政"两部分内容。在走向市场经济之后，存在于竞争性领域的"国有资产财政"将转化为"国有资产经营"而独立出去，只有提供公共物品与服务的"公共管理财政"才是真正的国家财政问题。然而，在改革初期，市场经济、产权变革和政府职能转变的目标并没有确立。国有企业的改革首先是着眼于调整国家与企业之间的"财政关系"（"分配关系"），因此才有"放权让利"之说，以及"扩权"、"承包"等一系列企业改革措施的推行。企业方面的变动所引发的产权问题已在前文作了讨论。本专题所要讨论的是，在公共财政领域中的财政体制演变所带来的负面效应，及其与腐败增生的联系。当然，这方面的问题也会与企业方面的问题有所交叉。
1．"分灶吃饭"、"财政包干"与经费自筹
改革前，中国实行严格的统收统支的财政体制，各级政府与部门的财政关系是高度集中的。改革初期，多种增支减收因素使国家财政出现巨额赤字。在巨大的财政收入缺口的压力下，为了调动地方政府增收节支的积极性和保证中央的财政收入，从80年代开始，中国的财政体制走上了"分灶吃饭"和"财政包干"的行政性分权之路。1980年，以经济管理体制的隶属关系为基础，划分中央和地方财政的收支范围，实行"划分收支，分级包干"。1985年，在第二步"利改税"的基础上，按照税种划分中央收入、地方收入和共享收入，支出仍按隶属关系划分，实行"划分税种、核定收入、分级包干"。1988年，"分灶吃饭"的体制进一步发展为"财政大包干"，对全国所有的省、市自治区和计划单列市分别采用"收入递增包干"、"总额分成"、"定额上解"、"定额补助"等办法实行财政包干。与此同时，从1980年开始，对行政事业单位也实行了预算包干办法。
"分灶吃饭"和财政承包制的推行，激发了地方政府发展地方经济和行政事业单位增收减支的积极性，但也造成了一系列严重的负面后果。其突出表现之一，就是一方面国家预算内收入趋于萎缩，一方面各级政府、部门和单位的"预算外收入"和"体制外收入"迅速膨胀。
"预算外收入"是指由各地区、部门、单位根据国家有关规定自行提取、自行使用而不纳入国家预算的资金。它包括经中央政府批准征收的规费、税收附加费、公共事业附加费、公共服务收费等。预算外资金不纳入国家财政预算进行管理，但国家对其收取、使用和管理有一些原则性规定。预算外资金在原体制时期就已存在，但总的来说项目较少，数额不大。改革以后，随着"分灶吃饭"、财政包干制的推行，预算外收入逐年大幅增长。1994年以后，中央政府出台了一系列允许地方政府及其附属机构和事业部门收费的规定，预算外资金的膨胀更加迅速。行政事业性收费增长率大大超过税收增长率。1996年全国税收增长率是14．2％，而行政事业性收费为主的行政事业预算外资金增长率是52．1％。（注23） 预算外资金的规范性本来就较弱，"分灶吃饭"的体制更使其透明度降低，在外部监督和内在约束都十分缺乏的情况下，专款专用的规定往往在很大程度上流于形式，极易被自收自支的地方政府和部门、单位自行其是，随意打破。
"制度外收入"亦被人们称为"预算外之外收入"、"非预算收入"、"非规范收入"等。制度外资金的筹措没有明确的制度和法规依据，大都出自各地方政府和政府部门的权宜性、变通性和应急性安排，也包括政府执行系统各层次、各环节中出现的各种违规违纪收入。它既包括在许多地区尚未纳入预算外管理体系的社会保障资金，也包括以各种名目进行的政府集资，通过"创收"等形成的"小金库"资金，乡镇政府的自筹资金等。"小金库"收入包括政府机构办实体收取的"管理费"、私立收费项目获取的收入、私自罚款形成的收入等。自1985年建立税收财务大检查制度以后，每年查收的小金库资金都不少于几十亿元。而通过私立收费项目和基金项目所获取的资金十余年间估计累计达数千亿元。在乡镇资金体系中，管理最混乱的自筹资金1986年至1995年全国增长近10倍。在东部、中部一些地区的不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比例高达100％-200％；一些省份总计的乡镇自筹资金规模与乡镇预算内资金规模相比已在50％上下。另外，大量的制度内资金被私自转移到制度外。据估计，前几年应纳入预算外收入而未纳入的约占全部预算外收入的30％。本应纳入预算内或预算外收入的国有土地收益、国有资产变卖收入等，也往往被转移到制度外。（注24）
据有些专家估算，在中国政府系统的总收入中，预算内收入约占50％左右，预算外收入和制度外收入各约占25％左右。（注25） 这表明，中国在改革以后出现了政府收入来源渠道多元化的格局。这种状况的出现是有深刻的体制背景和利益动因的。
第一，国家预算内财政收入减少，各级政府支出责任增加。传统的财政收入主要依赖于国有企业的利润上缴，而改革后国有企业的盈利率降低，亏损现象日益严重。"放权让利"的改革也使各地方、各企业尽量少交多留。企业承包制使企业尽可能降低承包基数，隐瞒利润，减少上缴。财政包干制将国家预算收入分为中央固定收入、地方固定收入和共享收入，各地方都在扩大自有收入、缩小共享收入上下功夫。"正税"的税源流失严重，税收征管不力，偷税漏税和滥行减免税的现象普遍而严重。这种状况导致预算内资金增长乏力，中央财政收入日益萎缩，预算内收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重急剧下降，国家财政连年出现巨额赤字。
与此同时，政府原有支出责任没有明显减少，新的支出责任不断增加。改革之初，十年"文化大革命"遗留下的问题堆积如山，百废待兴。"落实政策"，"归还欠帐"，全面恢复和发展经济，需要大量的财政资金投入。改革过程中，由财政支付的改革成本（主要是价格补贴和企业亏损补贴）逐年提高，其中地方财政承担的份额较大，增长的速度也更快（重要原因是"中央出政策地方拿钱"的补贴项目日益增加）。农村工业化和城市化的迅猛发展，也给地方财政增加了基础设施建设、环境保护等支出责任。市场化进程中对公共物品和服务的需求与日俱增，超出了原有财政支出的范围和能力。由于预算内资金无法满足财政支出的需求，各级政府必然要走多渠道筹资的道路，在预算之外提供相应的供给。
第二，政府机构和人员不断膨胀。改革后政府职能的转变十分缓慢，一方面，执行原有计划经济职能的机构和人员难以削减，因人设事、"因神造庙"的现象往往比以前更为严重；一方面，改革的进展给各级政府都带来了新的与市场经济有关的管理职能，需要扩充或增设管理机构。中央关于精简机构的决策多次落空，反而越精减越庞大。改革以后11年间党政群机关人数的年均膨胀率比改革前提高3．7倍，远高于同期全国人口、职工和事业单位人数的增长比率。（注26）领导干部与一般干部的比例也不断提高，形成"官多兵少"的局面。1990年，处级以上干部占省、自治区和直辖市干部总数的21．7％（如加上担任非领导职务的处以上干部则超过30％）。领导职数的增多也导致行政成本的提高（据估计，每增加一个省部级干部财政就要多支出100万）。（注27） 1978年-1995年，行政管理支出由52．9亿元增至996．5亿元，增长了近19倍；行政管理支出占财政支出的比重，由4．4％升至14．6％。在行政开支中，人员经费的增长速度又大大超过公用经费的增长速度。（注28） 在欠发达地区，由于干部的收入和工作相对较高和稳定，人员比例增长更快。行政机构的膨胀和行政管理成本的增加给财政造成了沉重的负担，越是基层这种状况越是严重。到90年代，全国半数以上的县级财政发生赤字。（注29）为了支撑庞大的政府机构的运行，各级政府和部门纷纷在国家预算之外开新的口子（所谓"税不够，收费补"），通过非规范的途径筹措资金来缓解收支矛盾。在很多市、县形成了"预算内资金吃饭、预算外资金搞建设"的所谓"吃饭财政"的格局。自筹经费的迅速扩张，又反过来为政府机构的进一步膨胀提供了条件。一般乡镇政府目前约有100多名在职干部，其中国家定编的30人左右，乡镇自行招收的亦工亦农干部30人左右，其余是临时聘用的，即约2/3的乡镇干部全靠以各种方式向农民收费来承担他们的经费开支。（注30）
第三，行政性分权改革中的利益"博弈"。改革之初，实行"分灶吃饭"、"财政包干"的动因，是中央政府在巨大的财政压力下，"退出"某些原有的支出领域和责任，让地方政府和主管部门、行政事业单位分担责任，"自谋出路"（为此也给予它们相应的财政自主权）。这种制度安排使地方政府和主管部门的独立利益不断生成，提高自给能力、扩大自有"小灶"的欲望不断增长。对各主管部门来说，希望通过实实在在的资金分配权来强化自己的地位。对于地方政府来说，预算内的财政收入分配已经划定，对于新增的支出需求，多半只能靠自谋出路来解决；面对"财政包干"制造成的苦乐不均、"鞭打快牛"的局面，也把更多的希望寄托在"自力更生"上。于是，扩张预算外资金和制度外资金，走非规范筹集资金之路，就成为地方政府和主管部门的共同选择。
在地方政府与中央政府的收入分割博弈中，由于行政性分权的制度规范远不足以保证双方利益边界的清晰和稳定，地方政府就采取了想方设法将预算内资金引向预算外，尽可能扩大预算外资金和体制外资金的对策。一种最普遍的做法就是地方政府对企业采取"先予后取"的策略，先减免企业税收以缩小中央收入份额，"藏利"于企业；然后向企业集资、摊派或指派企业执行地方政府的某些公共支出职能，"用利"与地方。财政承包制在各级政府间自上而下地推广，这种"对奕"手段也自上而下地效仿。财政承包制就象一把双刃剑，它既有效地激励了各级地方政府努力增加财政收入，也使国家预算收入缺口与非正式财政行为之间形成了恶性循环。
1994年以后实行的分税制虽然有利于中央政府征集税收，却无助于解决非正式财政扩展的问题。分税制的设计主要是考虑如何将大部分财政收入集中在中央手里，然后把一部分收入通过转移支付拨给地方。而省（区）以下的政府间转移支付未进入制度框架，各级财政不得不自给自足的趋势比实行包干制的时期还要显著。其突出表现就是欠发达省（区）政府纷纷以行政手段"培植县乡财源"。如通过预算支出和动员信贷资金等手段扶持乡镇企业，拨款或借款给下级政府作为县乡财源建设基金或生产周转金，鼓励和组织机关干部办乡镇企业或去县乡搞多种经营，设定财税增长任务层层分解下达，用扣减或增发补助的办法刺激下级政府抓财源建设，乡镇一级政府因此而往往采取强行集资、收款的做法，等等。其结果不仅没有使财政制度向规范化转折，反而变本加厉地复制出以前的经济秩序混乱的状况，各级政府愈发把财政只当作聚财的工具，非正式财政行为几乎取代正式财政制度。（注31）
第四，在从计划经济向市场经济的转变中，必然发生原来的某些公共物品向准公共物品乃至私人物品的转变。准公共物品和服务在市场化的过程中开始采取收费供应的办法，公共物品和服务与商业性物品和服务的边界发生漂移，容易产生模糊和混淆。在法制不健全和政企未分离的情况下，许多收费既不受市场竞争的约束，又不受行政规制和监督，这使得原来就有扩张自身收入动机的政府机构和准政府机构，乘机巧立名目，增加收费。
总之，预算外和制度外的财政收入在改革之后的膨胀是行政性分权的产物，是过渡性制度安排的孪生体，有其一定的必然性和合理性。从收入的使用来看，大部分非正式财政收入是用于了执行政府公共职能的支出，对缓解财政紧张、发展地方经济起到了重要作用。改革以来，各级政府逐渐提高的自身运转费用和新增与扩展的公共支出需求，已经日益依赖预算外和制度外收入，而且越是基层的政府对制度外收入的依赖性越强。但是，非正式财政的最大弊端--非规范性，也造成了财政秩序混乱和腐败大量增生的严重恶果。在非正式财政的领域中，财政立法、执法和司法严重缺位，管理混乱，透明度低，随意性大，缺乏有效监督。中央政府对"预算外"资金一直没有制度化的管理监督措施，最多只是定期或突击性地进行财税大检查。这种检查难以真正收到成效，地方政府或主管部门往往通过"两本账"等方法来避开检查。"制度外"收入的非规范性更为突出，大多数收入仅依据地方政府或主管部门的一纸文件，很多连文件也没有，成为一块可以"自由驰骋"的领地。在这种情况下，大量游离于法律、制度约束和社会监督之外的非规范性收入，日益成为政府各部门、各层次的干部群体扩张自身利益的途径和滋生腐败的温床。
2．公产"创收"
国家行政机构用自己支配、占用的公共财产从事经营性活动，为本部门、本单位直接获取经济收入，是中国改革以后出现的一大奇观。从地方政府到中央所属的各种机关单位，纷纷利用预算外资金，汇集贷款、拨款和其它资金直接或间接办企业，出现了大量的预算外"新国有企业"。仅1992年一年,全国新办公司22万家，比上年增长88·9％。据国务院经贸办权威人士透露，这些新增的公司大都是机关办的经济实体。（注32）
这些新办的国有企业与老国有企业有着显著的区别，它们是单个政府机构的"直属"企业（"亲生儿"），是由地方、部门和单位直接"所有"的企业。它们的启动资金、土地、房屋、设备等都是国有资产，有些动用的资金和资产达数百万、上千万甚至更多。但国家对这些资产既不收租用金，也不参与分红，盈利的很大部分留作小团体的福利，还能享受减免税收等优惠政策。有的机关把经济实体就设在下属单位，由下属单位承担其运营费用。这些由政府机构开办的企业往往利用自己的特殊背景大肆从事寻租活动，以权经商，破坏市场公平竞争。把一部分国家行政管理职能转移给自办的经济实体，利用垄断、特权地位谋取超额利润，是这类官商一体的"中心"、"公司"、"集团"得以"盈利"的重要手段。政府机构开办经济实体的行为，不仅使政府机构因"不务正业"而职能错位、扭曲，而且造成新的产权模糊与混乱，衍生出一大批更加畸形、更具腐蚀性的"政企不分"的怪胎。
公产"创收"行为实质上是一种集体性的"化公为私"、"以权谋私"行为。然而，在"减轻国家负担"、"提高干部收入"、"改善集体福利"等名义的支撑下，这种完全违背政府机构的性质和职能，无偿占用公共财产获取自身收入，运用行政权力直接从事市场经营活动的畸形行为，被披上了合理、合法的外衣，成为一种竞相效仿、普遍流行的"正常"行为。政府机构几度出现办经济实体"创收"的高潮，方式手法五花八门。中央虽多次要求党政机关与所办经济实体"脱钩"，但真正脱钩的很少；有的名义上脱钩了，实际上"藕断丝连"。
据国有资产管理局根据典型调查作的保守估算，全国行政单位为搞创收，无偿占用国有资产至少在100亿元以上。（注33） 在宁夏这样一个欠发达地区，据不完全统计，仅党政机关兴办经济实体投入资金就近4亿2千万元（含部门投入1亿1千多万元）。这些经济实体大部分在账面上只有投入，没有产出。其中原因绝非仅仅是经营亏损问题，而是由于办这些"三产"的目的往往就是为了化大公为小公，进而化公为私。（注34） 这类特殊经济实体在运行和管理上往往很不规范，其收入不仅成为集体"福利"的来源，也成为许多单位领导人随意挥霍、私分侵吞的"钱袋"。有的依仗自己的特殊背景从事违法经营活动，甚至与社会犯罪势力相勾结，共同获取非法"收益"。
军队、武警和政法机关也卷入了经商大潮。这不仅干扰各自履行特定职责、妨碍司法公正，而且导致钱权交易等腐败行为和参与走私、护私等不法经商行为蔓延的严重恶果。改革以后，在国家财政十分紧张的情况下，国防费用在财政支出中的比重被大幅度压缩，从1979年的17．2％，降至1984年的11．7％和1988年的8．1％。（注35） 1985年以后，为了解决军费不足的困难，军队被允许进入民用领域从事商业活动，并在申办执照、工商税收、经营范围、银行贷款、进出口贸易等方面享有各种优惠待遇。如地方企业上缴所得税的比例是33％，军队企业则定为9．9％。有些军队企业还享有某些"特殊"商品的专营权。于是，各级军队组织办的经营实体迅速增长，从军委三总部、陆海空三军，到各大军区、野战军和一些基层单位，纷纷设法下海经商。有专家估算，中国军队背景的企业一度发展到15000家以上，销售额可能每年近1500亿元左右，相当于GDP的2％。军队拥有70家汽车制造厂（占整个中国的20％），近400制药厂，以及1500家宾馆。在诸如电信业（包括寻呼、移动电话）、金融、对外贸易等利润丰厚而且牵涉到特许经营权的专门领域，都可以看到它们的身影。国家级的军队企业（如三九集团、新兴集团、保利集团、凯利集团、新时代公司、长城公司、长风公司等）的创业资金来源，一部分来自军队固定资产和体制内资金，最大部分来自于银行贷款。到90年代中期，军队从商的弊端日渐明显。某些公司以军队背景的神秘性和特权力量在市场走动，挑战市场公平秩序；由于产权关系和管理水平的制约，一些军属公司既缺乏效益又热衷于寻租，滋生腐败；有些军队和武警部队的单位和人员甚至涉及日益猖獗的走私活动。尽管1991年和1993年中央曾对军队企业进行清理整顿，并要求军以下作战部队不准再搞经营，但效果都不显著，也没能遏制住腐败滋生的势头。（注36） 公检法系统也开办了大量的经济实体。仅最高检察院机关服务中心就开办了中国卓力经济贸易开发公司等四个公司。（37） 1998年7月中央作出关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动的决定之后，到1999年底军队、武警部队和政法机关共撤销企业19458户，移交6494户，解除挂靠关系5615户。（注38）
3．滥权征敛
滥权征敛是政府机构及其工作人员滥用权力，在国家法定范围之外向社会强制性地攫取可供自己直接占有、支配的资源的行为。它主要包含两种类型，一种是以社会管理者的身份收取费用（如乱收费、乱罚款等），一种是以资产所有者的身份征集资金（如乱集资、乱摊派等）。由于我国的政府机构大都是集两种身份于一身，这两种行为也往往是交织、混杂在一起的。
滥权征敛总是以维护和增进"公共利益"的名义进行的，征敛所得也确有一部分用于了公共管理和公共事业，然而，它的首要目标却是本机构及其成员自身利益的最大化。这种利益有些是直接的、经济的（收入、福利），有些是间接的、政治的（政绩、地位）。当这种利益需求在正式制度的框架内无法得到满足时，许多政府机构及其工作人员就超越自身权限，千方百计地"广开门路"、"扩大财源"，向社会横征滥敛。
政府机构违规自定的收费项目往往是自收自支，不受制度和法律的约束，拥有很大的自由度。这种"多收多用、少收少用"的收支机制，造成了乱收费的激励和攀比。各级政府和部门竞相巧立名目收取费用，以至有一定行政职能的事业单位，不具备一级政府资格的村委会、居委会等，都纷纷自定收费项目与标准，向社会张开了一个个大口。有些上级政府向下级部门发文件、下任务、定指标，授权下级部门从所收费用中按一定比例提留自用，或设立执法单位的罚没款按比例返还的制度，使"三乱"公开化、合法化。花样繁多的政府法外收费成为企业和居民的沉重负担，以致出现朱镕基总理所说的"费大于税，民怨沸腾"的局面。
财政部的清查显示，1995年底全国省级以上政府批准征收的预算外资金总额为3843亿元，相当于当年财政收入的61．6％。在国家有关部门先后几次明令取消了不少收费项目之后，据统计1997年底全国性的部门和行政事业性收费项目仍有344个，全国各类部门基金有421项。经地方政府和主管部门的层层加码，省级以下的收费更是多如牛毛。据调查，1995年在浙江一个县级市有各级政府"文件依据"的收费项目就达1000多种，一个地级市有各种收费项目近4000种。（注39） 在一些"天高皇帝远"的边远地区和农村，情况就更加严重。政府部门对国有企业税外收费达上百项已屡见不鲜，集资、摊派、赞助、报销等做法花样叠出。乡镇政府将乡镇企业视为自家院里的摇钱树，随心所欲，索取无度。随着个体、私营、合资等其它企业的成长，政府机构的制度外筹资范围也扩大到所有企业。乡镇政府对农民的收费更是无奇不有，尽管中央政府三令五申要"减轻农民负担"，但花样翻新的苛捐杂税仍层出不穷。
"不给钱，给政策"是上级政府部门给下级部门"开口子"，允许用某些"特殊" 办法搞钱的常见做法。在上级的放纵或默认下，各部门"八仙过海，各显神通"，违法乱纪的行为大量发生。
用"奖励"、"提成"等办法鼓励下级组织和干部完成违规、超标收缴任务，是一些政府部门惯用的"调动积极性"的做法。这种做法的实质，是上级通过"分赃"来收买下级，结成合伙搜刮、共同获益（"政绩"和"收入"）的同盟。在这种畸形的利益连带机制的刺激下，下级对上级的横征乱敛行为往往不加抵制，并想方设法强行实施。在一些地方，还出现了用高息贷款等方式完成违规、超标上缴任务的怪现象，使农民承受了乱收费和高利息的双重负担。
在许多地方，乱收费的原动力是"取之于民、用之于己"，收费所得并不是用于公共事业的发展，而是成为干部群体请客送礼、接待上级、吃喝玩乐的经费来源和私分侵吞的对象。有些干部干脆依仗权势将自己的消费支出直接转嫁到农民身上，通过到农村"报销"等变相的乱收费方式，鱼肉乡里，盘剥百姓。
需要指出的是，农民负担问题在本质上是一个农民权益问题，而不仅仅是一个"负担程度"问题。在原体制下，农民对土地没有独立的占有、使用和收益权，农民的"上缴"完全是按照国家的意志，通过伸缩性很强的政策来调节的。就象在一个大家庭中，家长可以根据子女的具体情况，随时增减各人的负担水平。因此，关于农民"负担过重"的说法背后，其实往往有一句计划经济式思维的潜台词：只要负担不"过重"，多收点就是可以的。而农村改革最根本的意义，就是使农民开始成为独立的产权主体（土地的经营权和一定的收益权）。这就使农民与政府之间的关系发生了深刻的变化，两者之间的赋税关系应当通过法定的税收制度来确定。除此之外，无论农民的"负担程度"如何，各级政府都无权对农民强制性地征收任何费用。因此，农民负担"过重"的问题在本质上是农民的合法权益遭受侵犯的问题。改革至今，农村中严重侵犯农民权益的现象屡禁不止，反映出农民还没有真正获得受到法律严格保障的完整、独立的产权，也反映出许多基层政府干部对改革以后农民新获权益的不尊重、不认可、不甘心、不服气。从一定意义上可以说，在"农民负担"问题上"侵权"与"维权"的拉锯战，是习惯于主宰农民命运的干部与日益走向独立的农民之间的一场长期较量。目前，农民们捍卫自身权益的力量由于缺乏自组织能力等因素尚处于劣势，以致还经常需要国家上层政治力量的干预和新闻媒介等其他社会力量的介入。1999年3月，国家审计署审计长李金华在接受记者采访时，记者问：一些粮食部门对收购的粮食"打白条"时，他们怎么样向当地农民作出解释？答曰：我看在有些地方是不需要解释的，农民也没有办法。有的用"上面就这样定的"、"上面没给钱"一句话就把事情顶过去了。（注41）
无偿占用企业资产也是一些政府机构变相征敛的常用手法。由于政府机构仍然是企业的"婆婆"，直接、间接地支配、掌握着企业的许多资源、政策待遇和机会，企业对政府机构提出的要求往往很难拒绝，一些政府机构就据此对企业的资金和物品"用你没商量"。同时，不少企业也把向政府机构提供无偿"援助"作为一种"感情投资"，一旦"有事"，就可以获得这些政府机构的特殊"关照"。
挪用国家专项资金是许多政府机构变相筹资的一个重要途径。出于自身利益的需求，许多政府机构在经费支出的顺序上是把本机构人员的工资、福利、办公设施和住房、招待所、宾馆建设等排在优先地位，当上级的专项补贴和拨款项目与自己的支出需求不一致时，就往往发生挪用资金的行为。多年来，以各种方式挤占、挪用国家粮食、水利、扶贫、救灾等专项资金，改善办公和住房条件、提高工资福利待遇的现象大量发生，国家巨额公共支出费用被转化为小团体和个人利益。而只要不是直接进入私囊，绝大多数挪用资金的责任人被发现后往往是批评、检讨一下了事，或收缴违纪款项，不会遭受严厉的惩处，而"实惠"则是已经实实在在地得到了。因此，挤占挪用的现象愈演愈烈，专项资金成了"唐憎肉"，许多部门、甚至是不相干的部门都想吃一口。
有些政府机构和执法部门把罚款作为生财之道，不仅巧立名目、提高额度乱收费，而且以罚代管、以罚代法，对违法违规现象只罚款、不取缔，以保持自己的"财源"不断。有的甚至发展到以罚放私、收费放私，借打击走私谋取部门或地方的利益。
利用对本系统工作的业务指导、培训和宣传等职能工作搞创收，是许多党政机关的一条重要敛钱门路。随着对干部队伍知识化、专业化的日益强调和越来越多的行业、岗位开始实行了资格证书制度，人们为了入行或上岗，必须先通过有关的培训、考试获得准入资格。于是，许多政府机构利用自己的权威地位开办"培训班"，编写"辅导资料"、"文件选编"等，为有关干部和专业人员提供"有偿服务"。这些"服务"往往是垄断的、强制的，不接受他们的"服务"就过不了资格"关"。而这些"服务"的收费虽然都注明是收取"成本费"、"工本费"，但实际上往往比市场价格还高。由于人们参加"培训"和购买"资料"的费用大都是由单位报销的，因此，这些高价的有偿"服务"实际上成为领导机关向基层单位"打秋风"的一种手段。有些党政机关编印的内部文件和资料还直接进入了图书市场，成为一种进行创收的特殊非法出版物（内容是"官方"的、形式是非法的）。有些机构的"培训"活动更安排了到外地、境外、国外"学习考察"等项目，成为大受学员欢迎的合法"公费旅游"活动，而主办者则从高额收费中渔利。这种由组织人事等党政要害部门以工作为由从事的创收活动，其行为既不受市场竞争的制约（独家垄断），收费也不受物价管理部门的监管，"盈利"还不必向国税部门交税，已形成一块无人敢管、无人敢碰的特权领地。在中央陆续作出禁止异地办班、到旅游景点开会等规定之后，仍有一些单位顶风而上，以各种变通方式继续违规。
总之，改革以后在财政体制衍变过程中出现的政府机构"经费自筹"的现象，是腐败大面积增生的重要根源。从自发的个人"补偿"行为到有组织的集体"创收"，从靠"吃皇粮"到靠"自养"、"自救"，干部阶层的利益实现方式已经在很大程度上多元化、地方化、单位化、群体化了。在这种状态下，角色与功能的紊乱，公务与私务的重叠，公利与私利的错位是无法避免的。
在"经费自筹"中发展起来的腐败现象的最大特征，是由组织、单位出面从事群体性的化公为私、以权谋私活动，使政府工作人员的腐败行为组织化、普遍化、正式化，使实质上的腐败行为成为表面"合理"、"合法"的政府行为。在这种群体性的化公为私、以权谋私活动中，腐败的主体成为一级政府、一级组织、一个机构。由于这种腐败行为是依托政府权力和正式组织的力量，堂而皇之、"名正言顺"地进行的，因此往往"势大力沉"，恣行无忌，令社会和民众难以抵御和抗拒。也正是由于"权势"强大、"性质"难定和"法不责众"，这种腐败行为也很难受到查办和惩处。以政府机构名义实施的集体腐败行为的"合理"、"合法"的存在，不仅为个人腐败行为提供了大量机会，也使对个人腐败行为的道义否定陷入了"五十步笑百步"的困境。在许多情况下，个人腐败行为和集体腐败行为彼此纠葛，相伴相生，同"兴"共"旺"。在一些地方，个体和集体结盟，"领导"和"群众"合伙，挖国家的墙脚，打社会的"秋风"，成为盘据一方、危害一方的集团性腐败现象。
四、政府角色功能的错位与紊乱
在原体制下，全能型政府的重要特征是"政经合一"。政府不仅扮演社会政治生活组织者的角色，而且直接承担社会经济生活组织者的功能。这导致经济生活的高度政治化和以搞政治的方式搞经济。随着"左"的指导思想的发展，"以阶级斗争为纲"的政治路线造成了对经济发展的严重干扰，"文化大革命"更是将国民经济拖至崩溃的边缘。改革以后，随着市场机制的逐步引入和各项改革措施的逐步实施，政府的角色与功能开始发生变化，并于80年代中期以后提出了转变政府职能的任务。然而时至今日，政府的角色与功能尚未实现与建立社会主义市场经济相适应的根本转变，并在经济转型的过程中发生了一些新的角色错位与功能紊乱，从而为腐败增生提供了条件。
1．政府推动与"官商"经济、"审批"经济
中国的改革开放首先是从在指导思想上"以阶级斗争为纲"转向"以经济建设为中心"开始的。在工作重心从政治运动逐步转移到经济建设上以后，集中精力把经济搞上去就成了中央和地方各级政府的首要任务。然而，在改革的前期进程中，"政经合一"的基本观念、体制和做法并未发生改变，对经济发展的重大意义也首先是从政治角度去认识和强调的（集中反映在"四化建设是最大的政治"等提法上）。
"政经合一"状态的延续，是有深刻的体制根源的。在行政性的产权关系尚未改变，政府的国有资产管理职能和社会公共管理职能尚未分离的情况下，政府只能以最大的经济主体的身份，直接参与经济活动和推动经济发展，这使得国有经济具有浓厚的"官商"经济的特征；在逐步引入市场机制的同时，政府仍然对大量的主导性、关键性资源进行直接配置，仍然对社会经济生活实行强有力的管制措施，这又使整个经济具有浓厚的"审批"经济的特点。
"官商"经济必然产生"企业家型官员"。在政府直接作为经济主体参与和推动经济发展的情况下，各级政府官员的角色和行为本身就类似于企业家。他们不仅直接制定发展规划和战略，而且直接进行选项、筹资、投资和招商引资等决策，并经常直接介入企业的经营管理活动，为企业发展"把关"、"定向"。为了"加强领导"，对于本地区的重大经济发展项目，往往是地方党政主要领导人亲自"牵头"、"挂帅"，亲自"拍板"决策，动用政府权威"调动"、"协调"各方力量，形成"政府决策、银行拿钱、企业办事"的发展模式。政府官员对经济活动的直接介入，既有力地推动了经济的发展，也为"权力搅市场"和"钱权交易"的大量发生提供了可能。在经济活动中，由于政府官员们是掌握国有资源和创造商业机会的"大老板"，必然成为其他商人们竞相"讨好"、"拉拢"的对象。不少官员们长期在交易行为扭曲的转型期市场中运作，耳熏目染，将给"回扣"、"好处费"、"中介费"、"辛苦费"等各种畸形的商业竞争方式和手段视为"市场经济"的自然和当然，禁不住 "举手之劳即可无本万利"的诱惑，耐不得"他们可以拿、我们为什么就不可以拿"的不平，一个"不小心"、"不甘心"就打开了"顺其自然"、"理所当然"的受贿之门。而此门一开，就会越开越大，难以关闭。在不少地方，各种畸形的"商业"运作方式逐渐成为"官场"运作中的 "惯例"和"通则"，原来不正常的方式变为正常的，正常的方式反而显得不正常了。总之，在经济活动正逐步走向市场化的过程中，官商不分直接导致了以权经商、以权搅市等现象的普遍出现，成为催生腐败的沃土。
"审批"经济必然产生"把关设卡型官员"。在以行政审批方式决定立项、投资、贷款、配额等资源分配和政策待遇的制度下，政府有关主管部门的官员掌握着资源和"租金"分配的大权。据调查，改革至今，不少省市政府部门承担的行政审批事项仍多达上千项，涉及生产经营和市场准入方面的也有数百项。（注41） 上一个项目往往要盖几十个、几百个图章，拖上几个月、折腾一年多是常有的事。"跑项目"、"跑批文"、"跑公章"成了企业的一项"基本功"，请客、送礼、行贿成了开辟审批通道的"铺路"石"、敲门"砖。"跑部钱进"等寻租活动的普遍化，为政府官员的"分利"和主动"设租"、"抽租"行为的大量滋生创造了条件。不少政府部门和官员已将手中握有的权力视为内涵丰饶的"资源"多方进行"开发"、"挖潜"，层层设卡，百般刁难，直接、间接地索取"买路钱"，从企业身上剥皮，从"大款"身上刮油（所谓"傍大款"）。审批经济的恶果典型地表现在初级形态的股市上。由于对数额限定的新上市公司是以行政审批的方式确定具体对象，这就使得争取上市的公司将主要精力集中于打通行政审批部门的"关节"上，而不是提高公司自身的业绩与规范自身的治理上。上市"攻关"的激烈竞争自发地形成了"买路"上市的"价格"行情。这种状况导致公司上市和股市管理的背后黑幕重重，近些年来已不断暴出以欺骗手法上市"圈钱"的劣绩公司最终垮台和"露馅"的丑闻。
正是由于"官商"经济和"审批"经济的存在，各种直接、间接的行贿、受贿行为已成为一些地方政府机构权力运作的润滑剂。送"红包"就是一种相当普遍的对政府官员长期"投资"和"慢性"行贿的现象。送"红包"的行贿方式隐蔽性较强，它往往并没有直接的行贿"目的"，而是借"拜年"等为由，"礼尚往来"，"例行公事"。因此，虽然送红包者最终都谋取了某种利益，但由于很难认定送哪一部分钱是谋取了哪一部分利益，很多收红包的官员即使被揭露，也并未受到刑事责任的追究，而只是受到党纪政绩的处理。这就使得"红包现象"屡禁不止，在一些地方形成了风气和气候，"不收红包不办事，收了红包乱办事"。不仅个人送红包，企业单位和党政机关也送红包，收送"红包"是正常的，不收送红包反而是不正常的了。而越是市场欠发育的贫困地区，越是需要仰仗政府"输血"的地方，腐败现象往往越容易发生，表现得愈为严重。一般说来，基层党委、政府的主要负责人要比上级机关中同等级别的部门负责人的实际权力更大，可支配资源更多，因而也更易于因权获利。
已为人们普遍注意到的原本清廉的干部在临退休前忍不住"捞一把"的"59现象"，其实还有一种更为隐蔽的表现。即在退休前有意识地为自己退休后有个合法的好去处作准备，用国家的钱铺摊子、上项目、建公司，搞所谓"备胎工程"。一旦退休，就可以名正言顺地去那里任职，获得一个不错的位子和一份丰厚的收入。这种出于私人目的所作出的决策和投资，很容易给国有资产造成巨大的损失和浪费。与个人获得的有限收益相比，人民血汗的流失往往是天文数字。这种以国家和人民的血汗为自己"铺后路"的倾向现在已相当突出。尽管这类为了个人"得小头"、不惜国家"失大头"的行为，在形式上是合理合法的，但骨子里却包含着以权谋私的动因。
2．行政性"指标"考核与"政绩"经济
在政经分离、产权明晰、市场健全的条件下，各种经济主体都会在一定的企业治理结构下自行运转，在市场竞争的过程中自动接受市场的"检验"，优胜劣汰，不必也不应由政府对其业绩进行评价。在政经合一的体制状态下，由于企业和政府产权的行政化，决定了国有企业和各级政府在经济活动中缺乏内在的产权约束机制和健全的市场"检验"机制（市场竞争机制是扭曲的），上级机关只能对下属企业和下级政府实行行政化的"检验"和奖惩，其主要形式就是设立各种指标进行考核。
在原体制下，高度集中的指令性计划的完成情况，是考核所有企业和各级政府工作的唯一标准。改革以后，随着自上而下的行政性分权，指令性计划的范围逐步缩小，各级政府和企业的自主权逐步扩大，用统一的中央计划指标考核"业绩"的方式逐渐失效。为了继续实现中央对地方、上级对下级、政府对企业的监控和考核，各种各样的"目标责任制"被引入业绩考核体系中。上级政府对下级政府和企业"区别对待"地制定各种发展目标，并将这些目标加以量化，以这些量化指标的完成情况来考核业绩，决定奖惩，任免干部。有些学者用"从集中的动员体制到分权的压力型体制"来概括这一变化。（注42）
然而，这种行政性的政绩考核是一把双刃剑。一方面，这种指标考核保证了自上而下的行政控制，使纵向分权后的地方政府和国有企业不致各行其是，使中央的宏观决策能够具体贯彻施行，使各级政府和企业的官员继续保持对中央和上级的"忠实"与服从。另一方面，行政"检验"与市场"检验"相比，天然就有许多缺陷和弊病。
首先，硬性的行政指标与实际的市场绩效本身并不一致，往往相互脱节，甚至完全相反。尽管改革以来，随着人们对经济规律认识的提高，在考核指标的设定上不断进行调整，从单纯注重"产值"到逐步兼顾"效益"，从单纯追求"增长速度"到逐步要求"持续稳定"的发展，从单纯看重投资数额到逐步重视利润回报等等，但要使考核指标的设立完全"科学"、"准确"地反应变化万千的市场需求和经济活动的内在规律，几乎是不可能的。
其次，考核方和被考核方存在着信息的不对称。尤其是在行政性分权造成的"一放就乱"局面和严格的现代会计、统计制度尚未建立起来的情况下，这种信息的不对称性更加严重。被考核方可以以各种方式隐瞒真实情况，使考核方难以作出准确、真实的判断和评价。
再次，对经济活动的行政性考核和奖惩必然导致被考核者把对上负责、对政府负责摆在首位，而把对下负责、对市场负责放在从属地位。这就使经济行为的目标导向出现偏离，使经济活动从属于领导者的政治目的和政治需要，使社会的经济运行发生扭曲。
正是由于"政经合一"体制和行政性"指标考核"方式的弊病，使得各地经济的发展和运行带有浓厚的非市场化的"政绩"经济的特点，并导致各种违背经济发展和市场规律的"政绩"竞争、"政绩"攀比等现象的出现。
改革以来，在一次次周期性的发展高潮中，在"一手高指标，一手乌纱帽"的激励机制下，许多政府机构和官员为了创"政绩"而不顾客观条件与经济规律，实施各种"赶超"战略，急功近利，贪大求全，动辄搞"大气魄"、"大手笔"、"上规模"、"上档次"，结果导致国家和民众遭受巨大损失的情况屡屡发生。尤其是一些重大项目的失误，所造成的损失动辄上百万、千万、亿元，恶果严重，影响持久。一个重大项目搞垮了，一个地区或部门可能很多年都翻不了身。这就造成了人们所说的"一代人的政绩，几代人的包袱"，"政绩越大，危害越大"的现象。而许多官员在其政绩"创建"活动所产生的恶果尚未充分显示或被揭露出来之前，已经凭借这些"政绩"高升了。
官员们为了创"政绩"而拿国家和民众的财产随意冒险和滥用的行为，本质上也是一种以权谋私的行为，是一种"软性"、"隐性"的腐败。由于这种行为大都不触犯刑律（除了明显的"渎职"罪），通常只被作为经验不足、认识偏差所导致的决策失误来对待。然而，官员们的这种追求政绩的决策"失误"给国家和民众造成的的损失，却比他们个人直接侵吞公共财产所能达到的数额要巨大得多。因此在百姓中而产生了这样一种说法：宁愿当官的多吃点、多拿点，那毕竟数量有限；而不愿当官的表面"清廉"却拿国家的钱去换"政绩"，那是一个无底洞，被糟蹋的百姓血汗要多得多。
多年来，为了追求"政绩"，许多地方政府和官员大搞"首长工程"、"形象工程"、"献礼工程"、"标志性建筑"等等，直接、间接地为自己树碑立传，由此而造成重大浪费和损失的事件不胜枚举。在各地农村，为了出"政绩"而运用强制手段"逼民致富"的情况更是屡见不鲜，除苗、砍树、毁田、拆屋、打人、抓人等恶性事件层出不穷，每每把农民逼入"水深火热"之中。
为了展示"政绩"，许多政府机构和官员在政绩的宣传上早已不满足于"一般化"的发布与公告了，他们把商业"包装"、"炒作"的手法引入了"政绩"展示的领域，将"自我表扬"搞出了新水平。有了成绩，自然要炒作一番，使好事"锦上添花"；出了问题，也要精心包装，让"坏事变好事"。有些本来只需通过很简单、很低廉的方式就可以解决的问题，却偏偏要慷国家之慨，花费巨大的人财物力来摆花架子、"高姿态"。
为了对付考核、提高"政绩"，会计信息失真和统计信息失真的现象相当普遍，弄虚作假、蒙骗上级和公众的行为层出不穷。会计信息失真表现为财务关系透明度低，甚至是"黑箱操作"，做假账、几本账。一位上海市负责人指出，现在一些企业有5本账，分别用于对付上级考核、税收、股民、同行和自己的"小金库"。1999年3月国家审计署审计长李金华指出，现在很多企业，甚至一些行政事业单位，作假的问题在一定程度上带有普遍性。财政财务收支领域中会计资料的失真，在我们国家是相当严重的。现在好象都习以为常了，形成一个谁不作假谁吃亏的状况。（注43） 据财政部2000年6月公告，近一年间财政部对全国各地百户经社会审计机构审计的国有企业会计报表的抽查，发现近90％的企业会计信息存在不同程度的失真。（注44） 统计信息失真表现为扩大或缩小统计数据，编造假统计数据，有意设置统计口径含混、伸缩度大的统计指标等。由于政绩考评方式越来越走向定量化，各种数字对官员奖惩、任用的重要性越来越高。为了获得好评和提拔，"数字出官，官出数字"的现象应运而生。正如国家统计局局长张塞所说：目标管理本来是一种现代化管理手段，但有的地区将其庸俗化了。层层订指标，层层加压力，而且把这种目标管理和一个人荣辱升降联系在一起。这样，当目标完不成时，就想在统计数字上作文章。有些地方官出数，数出官，"吹"而优则仕，这种现象极其消极腐败，不亚于贪污、盗窃，甚至比后者性质更严重。它会造成信息的失真、决策的失误、调控的失效。（注45） 统计数据的"掺水"、混乱和相互矛盾，已经成为相当普遍的现象。如何挤掉统计数据中的"水份"，如何廓清云遮雾障的统计数据背后的真相，成为令试图如实把握中国经济的真实状况的领导者和研究者头痛的一个大问题。
行政性考核的一种重要方式，就是定期或隔一段时间开展一次的专项"大检查"活动。这种事先通告、短期突击的"运动"式检查方式，很快就被各级政府机构和领导人掌握了"规律"。除了"热情接待"、"大力公关"（其中不乏行贿性手段）外，各种弄虚作假的应对方式已被一些政府部门和官员"玩"得十分纯熟，有的甚至达到了"出神入化"的境界和厚颜无耻的地步。诸如卫生检查团到达之前突然整洁如新、一尘不染，检查团走了之后一切恢复如旧、污臭四溢的情景，已经成为许多地方司空见惯的现象。
"政绩"经济不仅直接导致"软性"、"隐性"腐败的大量产生，而且造成对越轨行为和腐败现象的的纵容、支持和庇护。所谓"地方保护主义"、"部门保护主义"，除了保护本地区、本部门的局部利益外，其重要根源就在于保护本地区、本部门领导机关和领导人的"政绩"。地区、部门之间的"政绩"攀比实质上是不同干部集团和领导人之间的利益攀比。在决定未来前途和地位的激烈竞争的压力下，在体制冲突、管理缺失、约束疲软的境况中，千方百计地"走捷径"、"钻空子"、"打擦边球"，几乎成为"挡不住的诱惑"。尤其是当看到"左邻右舍"靠巧妙的做法获取了巨大的发展利益时，往往是"老实人吃亏"的怨言发之于前，"向××取经"的行动随之于后。"纪检松一松，经济冲一冲"成为不少"当家人"默认的客观"规律"。他们对下属的违规越轨行为睁个眼、闭个眼，对为本地区、本部门的发展立功的"能人"重"大节"、轻"小节"。一旦发生有损本地区、本部门利益和形象的"丑闻"，他们本能的反应是遮掩、护短，化大为小，只许"补台"，不许"拆台"。于是，在地区、部门主义保护伞的庇护下，腐败行为和各种歪门邪道在许多地方恣意蔓延，禁止难，举报难，查办难，不到民怨沸腾、高层介入、媒介"曝光"，无法下手解决。一旦揭开盖子，往往已成惊天大案。而不少大案的当事人在发案前是本地区、本部门大红大紫的"先进典型"、"有功之臣"。
五．几点结论与思考
转型期的腐败增生除了有经济方面的根源之外，还有政治、精神和社会等方面的根源。仅就本文所讨论的经济根源（并非全部）而言，可以得出以下几点结论。
1．中国经济转型的独特性决定了腐败大面积增生的必然性及其基本特征
与世界上绝大多数国家相比，中国的经济转型有着特殊的制约性前提。其最根本的一点，是要在坚持社会主义方向不变的前提下，实现从计划经济向市场经济的转变。市场经济首先是在西方资本主义国家中兴起的，可以说，资本主义的占有关系与市场经济的交换关系是天然统一的。经过几百年的发展，与市场经济相结合的资本主义占有关系的产权制度已经十分成熟，无论是对私有财产权利的保护还是对少量公有财产（主要是国有财产）权利的制约，都形成了较为有效的组织结构和运行机制。大部分后发现代化国家、包括前苏东国家，在经历了各种曲折和探索之后，也都先后走上了以私有制为主体的资本主义市场经济的发展道路。中国现在既要实现向市场经济的转变，又要坚持以公有制为主体的社会主义制度，乃是一种没有成功先例的探求。这就使公有制如何适应市场经济、社会主义如何与市场经济相统一的问题，成为中国经济转型中要做全新探索的核心与难点问题。这种探索的原创性、复杂性和艰巨性，必然使中国经济改革的进程充满了摸索、曲折和反复。在新的产权制度和市场体制没有形成和成熟之前，对财产权利和公平交易的保护无疑处于十分脆弱和不稳定的状态，从而使庞大的公共财产和新生的私有财产成为易于侵吞和蚕食的对象。
有些人认为，价格"双轨制"、企业"承包制"、财政"包干制"和政府机构"创收"等措施是改革过程中的一些重大失误，如果当初不这样做，由此所导致的一系列严重负面后果是完全可以避免的。然而，不实行价格"双轨制"，就意味着或者继续全面实行价格管制，或者实行一步到位的"休克疗法"；不实行"承包制"，就意味着或者继续由政府直接管理企业，或者一步跨入"现代企业制度"；不实行"分灶吃饭"、"财政包干"，就意味着或者中央财政与地方财政一起走向崩溃，或者立即实行规范的现代"分税制"；不让政府机构"创收"，就意味着或者让大部分政府机构自动陷于瘫痪、半瘫痪，或者立即实现政府职能的根本转变和机构的高度精干。很显然，不设法进行改革，是"等死"；想改革一步到位，要么是"找死"，要么根本就不可能。
当然，从理论上说，在这两种极端情况之间还会有其它一些可替代的、更"好"一些的过渡性方案。事实上，在每一次重大改革措施实施之前，在决策层的内部都曾发生过不同观点和主张的激烈争论（以至后来邓小平不得不出来说"不争论"），智囊团和学术界也确实提出过各种不同的方案以供选择。所以每当一项改革措施的负面效应出现之后，都会有事先持反对态度的人说：如果当初不作这样的决策，就不会导致如今的结果；也会有仍然持肯定态度的人说：只是由于执行过程中的偏差，才偏离了原有的目标。然而，改革的实际决策过程并不是一种理想化的"最优"选择过程，决策的实际执行过程也不是一种纯净化的"抗干扰"实施过程。改革本身是一种受主客观条件限制的、具有"路径依赖"特性的制度变迁过程。决策层中对改革目标和改革知识的认识与掌握程度，对改革措施与统治利益的利弊得失关系的判断，内部持不同主张的力量对比，外部不同利益集团的压力；执行层中对改革措施的理解程度、接受程度和能力状况，对自身利益变动的自发反应和取向；社会基层中可供支持的组织、人力和财力资源，对改革措施的响应程度和承受能力等等，都是制约改革决策和实施的主客观条件。回过头来看，几乎每一项重大改革举措的决策与实施，都是在当时特定的因素组合与力量对比条件下产生的必然结果。也有一些决策是受到某些突发因素的影响而带有一定的偶然性，但其中也包涵着内在的必然性。中国的"摸着石头过河"的"试错"式改革，本身就是一个必然出现各种失误的过程。既使不出现这种失误，也会出现那种失误，而不会"正确无误"。这是不以任何人的主观意志和良好愿望为转移的。
需要特别指出的是，对于中国这样一种决心坚持既定的社会主义方向的改革来说，更是带有一种"不撞南墙不回头"的"危机触发式"改革的特征。也就是说，在改革的过程中，人们在主观上总是力图尽可能多地保留住原有社会主义理念和体制的"优越性"及"中国特色"，以区别于西方的资本主义市场经济。然而，将市场经济的"共性"从西方资本主义市场经济中"剥离"出来并不是一件容易的事。由于意识形态和既得利益的巨大惯性，以及人们对市场经济的"共性"有一个认识和接受的过程，保持原有社会主义"优越性"和"中国特色"的主观愿望，常常成为阻碍人们按照市场经济的本质要求和一般规律进行改革，对适应市场经济的"社会主义"重新认识的障碍。所以，在中国的实际改革过程中，任何一种既有的制度和改革措施，不到确实危机四伏、难以为继的地步，一般不会主动"认错"、放弃，另辟新路。不少改革措施的推行在当时已被视为达到了"社会主义"价值标准所能允许的极限，或被视为已找到了"中国特色"的社会主义和"利用"市场机制的有效途径，只需继续改进和完善就可以了。因此，改革的每一步重大进展都必须进行一次新的"思想解放"，这种再认识和再"解放"将一直伴随着中国转型的整个进程。
以上讨论并不意味着只要放弃探索新型社会主义的追求，直接移植、借鉴资本主义的成熟制度，就可以避免转型期腐败增生现象的发生。在从高度集权的国家统制体制向市场经济体制转变的过程中，腐败增生现象的出现在很大程度上是必然的。从前苏东国家的以资本主义为取向的转型来看，大多数国家都发生了较为严重的腐败增生现象，在有的国家还导致了腐败势力控制了国家经济命脉的严重恶果（如俄罗斯）；也有个别小国由于转型方式选择得当和转型过程控制有力等因素，较好地抑制了腐败增生的程度（如捷克）。转型的具体取向和方式，是由各个国家的特定历史条件决定的。转型过程中腐败增生的程度和特点，与各国转型的具体取向和方式有着密切的联系。一般来说，有明确的转型目标和参考体系，有利于减少改革过程的盲目性和不确定性，有利于对转型过程中腐败增生的预防和控制，有利于在腐败增生出现后采取较为有效的根本性措施进行治理。
中国在转型取向与方式上的"中国特色"，决定了中国转型期腐败增生的"中国特点"。它区别于其它以资本主义为取向的转型国家的最大特点，是自发的、隐性的"权贵私有化"。"权贵私有化"是指在原有国家垄断与统制体制中的官员和官员集团，在转型过程中利用原有的权势地位"化公为私"的现象。在以"私有化"为取向的转型国家中，私有化是公开的、合法的。虽然"权贵私有化"的许多具体途径是非法的、隐蔽的，但其结果是以公开、合法的形式出现的。中国转型期的官员腐败现象也有"权贵私有化"的一般特征，但因中国改革坚持社会主义和以"公有制"为主的取向，腐败官员的"私有化"行为只能采取自发的形式，其过程与结果都是隐蔽的。
由于不能取得公开的合法性，这种官员的自发私有化和隐性私有化，更倾向于挥霍性消费而非生产性投资，更倾向于寄居在公有经济和政府机构的内部，将形式上的公有制蜕变为实际上的私有制，将名义上的人民"公仆"蜕变为实际上的人民"公敌"，因而具有更大的寄生性和欺骗性。在那些已被腐败势力控制的国有企业和政府机构中，人们已经可以明显地感受到这种"挂羊头卖狗肉"的气息。这种隐身于国有经济和政府机构内部的"权贵私有化"，比公开的"权贵私有化"更难用明晰的产权规范它们的行为，更难用准确的手术将它们剥离。这就造成"公有"和"私有"、"公仆"与"公敌"、"软性"腐败与"硬性"腐败，你中有我、我中有你的局面，使腐败与反腐败的斗争更加复杂、曲折、扑朔迷离。
由于不能取得公开的合法性，这种"权贵私有化"也更倾向于由子女亲友出面，自己在背后操纵，从内部"接应"，将公有资产通过各种隐蔽的通道向外输送、转移。这就导致在一些逐渐"枯萎"的公有企业身边"茁壮"生长出一批批"欣欣向荣"的"连体性"私有企业；更倾向于将"私有化"的成果转移到海外、境外，存入外国银行账户，开办"外资"企业。那些有"能量"的腐败官员也几乎人手一本外国护照，随时准备外逃。从而导致改革以来国内资本的大规模外流（中国国际收支统计中每年有一、二百亿美元的"误差与遗漏"，表示出已有数千亿美元的财富外流。（注46））和时有所闻的官员外逃。
2．转型期的腐败增生植根于畸形的过渡性体制之中
从本文以上的讨论中可以看出，并不是以市场为取向的改革本身造成了腐败增生，而是在渐进改革的进程中，一些 "试错"式改革措施的局限性、不彻底性所产生的负面效应，客观上为腐败增生提供了土壤和条件。中国转型期的腐败增生不是由于改革"过了头"、市场化"过了头"，而是由于改革不彻底、市场化不彻底。那种将转型期的腐败增生归结为改革本身和尚未成形的市场经济的看法，完全是搞错了对象，打错了"板子"，找反了方向。转型期的腐败增生的"罪魁祸首"是依然强大的旧体制因素的延续，是旧体制因素与新体制因素同时并存所形成的扭曲的过渡性体制，是转型期畸形的实际运行机制。
政府主导的渐进式中国经济转型，从一开始就注定了无法摆脱"通过权力创造市场"和"权力应该退出市场"的两难处境，以及由此而产生的过渡性体制畸变。由于政府主导的中国改革是采取先易后难、先试点后推开、先体制外后体制内、先"增量"后"存量"等"摸着石头过河"和"双轨"并行的方式推进的。因此，转型期的体制既不是典型的计划经济体制，也不是典型的市场经济体制，而是一种"权力加市场"的畸形过渡性体制。前期改革采取的不根本触动产权制度和政府职能的行政性"放权让利"，在强烈激发了各级政府和企业的自利性动机的同时，也使公共权力和公共财产陷入前所未有的失范、失律、失控状态。由于政府直接作为经济主体的角色并未根本转变，造成了权力对市场运作的大规模介入，和市场运作对权力的强烈依附，从而为"权力市场化"提供了广阔的空间。随着"双轨"并行局面的持续与演变，在权力机制和市场机制交织的混乱中自发地形成了一种新的秩序，它使两种机制彼此沟通、联结、适应，同时也使两种机制的功能与运作都发生了偏离、扭曲和畸变。
这种自发的转型期秩序在正式的成文规范（"红头文件"）中大都是看不到的（而且往往是明令禁止、一反再反的），但在实际的社会经济运行中却是客观存在的。各种社会经济主体的活动都自觉、不自觉地遵循这种秩序的游戏规则，否则常常"寸步难行"。成文规范与实际规则的脱节与悖反，权力机制与市场机制的并存与联姻，使社会生活中的"两套话"、"两本账"、"两副脸"等"两面"现象和脚踩两只船的"两栖"现象格外兴盛发达，成为心照不宣、彼此默契、相互模仿的社会化行为方式。正是在这样的情景之下，各式各样的腐败路径和运作方式作为正式运行机制的填充物和替代物，织入了过渡性体制的实际运行机制之中。也正因为如此，在"官倒"、"下海"、"炒股"、"圈地"、"走私"、"套汇"、"骗税"等一次次浪潮中，腐败现象如野草般顽强生长、迅速蔓延。转型期的腐败是植根于转型期体制的实际运行机制之中的。
3．腐败增生是转型期利益实现机制扭曲的恶性表现
转型期体制畸变的后果是转型期利益实现机制的普遍扭曲。经济转型是一场社会利益的再分配。而转型初期社会利益再分配的主导机制是行政机制而不是市场机制。一部分阶层与群体先"富"起来的局面，主要是在"试点先行"、"政策倾斜"等机会不平等的情况下发生的，这就使大多数阶层与群体产生强烈的不公平感和相对剥夺感。尤其是在原体制下地位最高、待遇最优的干部阶层，转型初期的地位相对失落和利益相对下降最为显著，心态失衡也最为严重。与此同时，自上而下的放权使各级干部行使权力的自主性大大提高，在旧的监控机制失效而新的约束机制缺位的情况下，以手中的权力对抗地位的失落成为一种难以抑制的冲动。有些人采取了自发的"利益补偿"行动，并发出了"逼良为娼"的抱怨；有些人采取了自觉的"利益转换"行动，要把权力、地位的相对失落转换为金钱、财富的大幅提高；有些人更是看准了转轨期间约束松弛、规范混乱的大好时机，迅速走上以权力掠夺财富的"原始积累"之路。于是，在"议价"、"承包"、"转制"、"上市"、"抓大放小"等每一步改革措施的推行中，都演绎着"看门人"监守自盗、"把关者"卖路自肥的一出出暗剧。
在原体制下，权力缺乏合理划分和制衡的现象也十分严重，但干部阶层的利益实现机制理得比较顺，大多数干部无须、也无从通过体制外的方式满足基本利益需求。转型期的过渡性体制造成了干部阶层利益实现机制的缺损和扭曲，大多数干部地位相对失落后的利益需求难以通过体制内的正规方式得到满足，体制外非正规获利方式的大量存又造成了巨大诱惑，这才使腐败行为有了广泛的利益动力基础。时至今日，干部阶层的利益实现机制已经从原来单纯依靠国家财政，走向利益实现的多样化、地方化、单位化和个体化。各显其能的"经费自筹"已成为决定大多数干部群体和个体利益实现水平的主要因素。而公产创收、公款消费、收受"奉供"、滥权搜刮和化公为私等形形色色的腐败路径已经成为许多干部转型期利益实现机制的重要组成部分。这种畸形的利益实现机制一旦形成，就会产生巨大的惯性，不肯轻易退出历史舞台。许多干部初涉腐败时的补偿心理不久就因"无本万利"的收益而迅速发展为贪婪心态。腐败行为也越来越趋向于群体化、集团化，披上"改革"和"为公"的外衣，受到地方和部门利益保护网的庇护。转型期腐败已经在干部阶层中形成了新的既得利益和既得利益集团，成为改革和社会转型继续推进的巨大障碍。
同时，腐败现象的大量产生也是社会新生力量以畸形的方式谋求生存保护与发展的表现。在国家计划管理体制外诞生的新生力量，一开始往往无法从市场上得到生存与发展所需要的足够资源和机会。乡镇企业、私人企业、三资企业等非国有制经济的生存与发展，都不同程度地借助了对政府和国企官员的各种形式的"隐性投资"所换来的"通行证"和"保护伞"。"权钱交易"的大量产生，使原本对立的"新"、"旧"双方"化干戈为玉帛"，成为转型期社会利益整合的一种特殊形式。
简言之，转型初期腐败广泛萌生的主要社会利益根源，是原有干部阶层成员对地位失落的变相反抗（利益补偿与利益转换），和新生社会力量对生长条件的畸形购买。通过把旧时代的"权贵"转化为新时期的"巨富"，腐败因此而成为某种化解、消除改革初期的权力障碍的特殊的"恶"的力量。亿万国有资产的流入海内外私人帐户，就成为社会为这种"赎买"所付出的代价。
4．转型期腐败增生的最终解决取决于制度的根本性创新
中国当前的腐败增生是一面镜子，从中可以看到中国式的、自上而下的渐进转型过程中的所有深层次问题。先易后难、避重就轻的前期改革，在降低了阻力与风险的同时，也造成了体制、机制的结构性畸变与扭曲，加大了中期改革（实现根本性体制变革）的难度。腐败在腐蚀旧体制要素的同时也使新体制要素受到腐蚀。腐败在客观上所能产生的某种"正功能"与改革的进程成反比。随着旧体制的逐渐解体和新体制的逐渐生成，腐败的破坏作用已不再是主要指向旧体制，而是主要指向了新体制。腐败的严重泛滥已使中国的经济与社会转型面临两种威胁：一是转型的进程被腐败引发的剧烈社会冲突和社会动荡打断，造成转型的反复与倒退；二是转型的方向因腐败产生的路径依赖和"锁定"效应而发生偏离，滑向权钱结合的恶势力主宰社会的方向。
抑制腐败恶性发展的势头，需要高层反腐力度与社会力量动员的结合，畸形利益实现机制的理顺，监控措施与改革措施的同步。近两年来，中央逐步实施的一系列从"源头"堵住腐败滋生的举措（军队、武警部队、政法机关和党政机关不再从事经商活动，推行"费改税"、"政府采购"、"工程招标"，向国有大型企业派驻稽查员和监事会，实行新一轮职能转变与精简机构相结合的政府机构改革等），无疑有利于从机制上抑制腐败的增生，并已初见成效。但业已形成的转型期腐败的既得利益者和既得利益集团，是不会轻易退出历史舞台的，他们必然会以各种新的方式竭力抗拒和"化解"真正走向市场经济新体制的改革举措。转型期腐败的主要滋生土壤是新旧体制交替中依然强大的行政权力对经济生活的直接参与和过度干预。进一步明晰产权、转变政府角色、减少行政干预的制度创新，对腐败增生来说无疑是釜底抽薪。现在，中国改革的主要对象已不是旧体制，而是改革以来形成的畸形过渡性体制；改革的主要阻力已不是旧的既得利益，而是新的既得利益。改革是一场各种利益集团共同参与的集体"博弈"。中国转型期腐败增生问题的最终解决，取决于全社会、尤其是干部阶层内部健康力量和腐败势力的"较量"，取决于改革对经济转型及政治、文化、社会转型中深层次问题的最终解决，取决于将公共财产和公共权力置于有效制约与监督之下的根本性制度创新。
2000．9
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注释：
1.参见：中国社会科学院语言研究所词典编辑室，1983年，《现代汉语词典》，商务印书馆，第376页。
2.参见：中国社会科学院语言研究所词典编辑室，1983年，《现代汉语词典》，商务印书馆，第375页。
3.邓小平，1980，《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第327、328页。
4.参见：张军，1995年，《特权与优惠的经济学分析》，立信会计出版社，第34页。
5.参见：李慧中，1998，《中国价格改革的逻辑》，山西经济出版社，第123～125页。
6.参见：杨瑞龙，1994，《渐进改革与供给主导型制度变迁方式》,《经济研究》,第5期。
7.参见：胡和立，1989，《1988年我国租金价值的估算》,《经济社会体制比较》,第5期。
8.参见：万安培，1995，《中国经济转型时期的租金构成及主要特点分析》，《经济研究》，第2期。
9.万安培，1995，《中国经济转型时期的租金构成及主要特点分析》，《经济研究》，第2期。
10.胡家勇，1996，《政府干预理论研究》，东北财经大学出版社，第160、161页。
11.参见：李慧中，1998，《中国价格改革的逻辑》，山西经济出版社，第143页。
12.参见：黄苇町，1996，《中国的隐形经济》，中国商业出版社，第169页。
13.参见：黄少安,，1995，《产权经济学导论》，山东人民出版社，第68页.。
14.黄明，1997，《公司制度分析》，财政经济出版社，第24页。
15.参见：冒天启等，1997，《转型期中国经济关系研究》，湖北人民出版社，第57页。
16.参见：黄少安,1995，《产权经济学导论》，山东人民出版社，第72页。
17.参见：晋夫，1998，《文革前十年的中国》，中共党史出版社，第301、304页。
18.参见：陈剑,，1998，《流失的中国》，中国城市出版社，第125－126页。
19.参见：冒天启等，1997，《转型期中国经济关系研究》，湖北人民出版社，第83页。
20.参见：吴敬琏,1999,《当代中国经济改革o战略与实施》，上海远东出版社，第164页。
21.参见：华民，1998，《转型经济中的政府》，山西经济出版社，第71～74页。
22.参见：何帆，1998，《为市场经济立宪》，今日中国出版社，第1、2页。
23.参见：贾康等，1999，《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，第101页。
24.参见：贾康等，1999，《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，第91～101页。
25.参见：贾康等，1999，《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，第102页。
26、27.赵立波，1998，《政府行政改革》，山东人民出版社，第141页。
28.何帆，1998，《为市场经济立宪》，今日中国出版社，第126页。
29.参见：赵立波，1998，《政府行政改革》，山东人民出版社，第141～143页。
30.参见：王义豪，2000，《论农村社会矛盾结构对农村分层的影响》,《社会学》，第1期。
31.参见:冒天启等，1997，《转型期中国经济关系研究》，湖北人民出版社，第312－313页。
32.潘熙宁，1994，《满口吃"皇粮"双手拿银两》，《社会》，第1期。
33.陈剑，1998，《流失的中国》，中国城市出版社，第114页。
34.黄苇町，1998，《失落的尊严》，作家出版社，第165页。
35.贾康等，1999，《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，第37页。
36.胡舒立，1999，《引爆从1998开始》，世界知识出版社，第247－252页。
37.汝信等，1999，《1999年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，第170页。
38.尉健行，2000，《在中央纪委第四次全体会议上的讲话》，中国方正出版社。
39.参见：吴敬琏，《当代中国经济改革o战略与实施》，上海远东出版社，第326－327页。
40.中央电视台《东方时空》1999年3月3日报道。
41.参见：苏北，2000，《报刊文摘》7月17日转摘自《半月谈》第12期/文。
42.荣敬本等，1998，《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，第7页。
43.中央电视台《东方时空》1999年3月3日报道。
44. 《经济日报》2000年6月14日报道。
45. 中央电视台《焦点访谈》1994年12月28日报道。
46. 参见：杨帆，1998，《中国的危机--权力资本恶性膨胀》，《中国改革报》7月8日。
