摘要： 协商民主体系至少应当包含三个基本层次： ( 1) 发生在政治共同体内部的民主协商过程； ( 2) 国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商过程； (3)社会民众之间的有组织的民主协商过程。可以把发生在政治共同体内部的民主协商称之为“政治协商”，而把国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商和社会民众之间的有组织的民主协商，统称为“社会协商”。国家层面的政治协商具有间接民主的性质，而社会协商具有直接民主的性质。政治协商和社会协商可以形成相互促进的良性互动关系。推进社会协商广泛多层制度化发展具有十分重要的民主功能。

关键词： 协商民主； 政治协商； 社会协商

如何推进我国社会主义协商民主广泛多层制度化发展，既是一个高度复杂的理论问题，又是一个高度复杂的实践问题。2013年中共中央十八届三中全会的决定明确提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。这五个方面的协商包含着对协商民主的不同层次的理解。笔者认为，在这五个方面的协商中，社会协商尤其值得在理论上予以关注。而就我国学界目前关于协商民主的讨论情况来看，有关社会协商的研究至今尚未得到学者们的普遍重视。尽管现有研究大都涉及到社会协商的内容，但专以社会协商为主题的研究成果并不多见。这表明，社会协商这个概念还没有在理论上得到明确界定，其思想内涵还需要进一步的研究和阐发。

一、如何理解社会协商概念

从最一般的意义上说，“协商”属于哈贝马斯所提出的以语言为媒介的社会交往活动，它存在于社会生活的各个领域。因而必然存在着属于各个领域的、有着自身特定内容、方式和机制的协商活动，并且各个不同领域的协商活动总体上也都是协商民主体系的各个环节。但以领域划分为依据显然不适合对社会协商这个概念进行界定。这首先是因为，社会协商的内容是十分广泛的，往往会涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会治理、生态文明等各个领域中发生的重大问题和实际问题，因此，社会协商并不是属于某个特殊领域的民主协商，而是在内容上必然要涉及各个领域的民主协商。此外，即便强调社会协商的内容主要涉及社会生活领域中的重大问题和实际问题，但要把这些问题从政治、经济、文化等诸领域剥离开来往往是徒劳无益的，因为不存在孤立于经济生活、政治生活和文化生活的纯粹的社会生活问题。尤其是不能把社会协商限定在政治领域之外，社会协商的内容必然要包含政治领域中发生的重大问题和实际问题。如果把社会协商局限在政治领域之外的社会生活领域，势必会削弱社会协商的政治参与功能，使其在协商民主这个总体概念中失去意义。

基于上述理解，社会协商既不是一个按协商领域划分的概念，也不是一个按协商内容来划分的概念，而应当从国家与社会的互动关系中理解社会协商的特定内涵。这里，首先应适当区分“国家”和“社会”这两个概念。在现代社会中，市场经济的发展造成了国家和社会的分化。这里所说的有别于社会的“国家”不是泛指包容社会生活各个方面、各个领域和全体公民在内的地域性共同体，而是特指社会生活中拥有公共权力、具有公共权威因而在社会生活中占据统治地位或领导地位的政治共同体或政治国家。相应地，有别于国家的“社会”也不是指广义上的作为“一切交往关系的总和”的“人类社会”，而是特指由众多独立的、自主的社会成员所构成的“市民社会”或“公民社会”，是社会成员自身的物质生活、精神生活和社会交往活动的总和，它有其属于自身的内在规则和不受政治国家干预和侵犯的权利，但同时又必然要接受或服从政治国家的统治。正如查尔斯·泰勒所说，社会不同于政治组织的观点，可以看作一个重要的分化，是后来市民社会概念的渊源。

国家与社会的二分意味着协商民主体系至少应当包含三个基本层次： ( 1) 发生在政治共同体内部的民主协商过程； ( 2)国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商过程； ( 3)社会民众之间的有组织的民主协商过程。我们可以把发生在政治共同体内部的民主协商称之为“政治协商”，它包括立法协商、行政协商、参政协商等，而把国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商和社会民众之间的有组织的民主协商，统称为“社会协商”。在这个方面，复旦大学林尚立教授的观点值得赞同，他认为：“社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。因而，国家与社会、政府与民众的互动是其存在的前提，而这种互动所形成的国家与社会、政府与民众的交流与互动的公共空间，则成为社会协商的公共空间。”当然，还需要补充一点，即应当把民众与民众之间的有组织的民主协商纳入到社会协商的概念中。民众之间的协商可以发生在一个公民组织的内部，也可以发生在不同公民组织之间，它属于市民社会本身的公共领域，同样具有建构和维持社会秩序、促进社会发展的积极功能。

从上述分析中可以看出，“政治协商”和“社会协商”都不是依据协商领域和协商内容进行划分的两个概念。既然政治协商的内容是经济与社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，它就必然涉及社会生活的各个领域、各个方面，必然包含在国家与社会、政府与民众的关系中发生的各种重大问题和实际问题，而不仅仅是政治领域内部有关政治问题的协商。只不过，政治协商发生在政治共同体内部，具有间接民主的性质。这不是说，国家公民不能参与政治协商，而是说公民参与政治协商的基本形式是代议制或代表制。如我国政治协商的两大基本政治载体是人民代表大会和人民政协会议，参与“两会”政治协商的人员是通过选举产生的人大代表和通过推举产生的政协委员以及与协商议题密切相关的政府官员，他们都有确定的政治角色地位，拥有直接参与政治协商的权利和对协商议题进行表决的权利，因而是政治协商的实际主体。一般公众或普通社会成员则不可能直接参与政治协商的过程，而只能把表达自身权益和观点的权利授予或转让给自己选举或推举的代表。

社会协商则不同，社会协商是以社会民众能够直接参与协商过程为基本特征，具有直接民主的性质。在广泛多层的社会协商过程中，民众可以以个人的身份直接与政府部门进行对话(如政府接待日、信访等)，或通过大众媒体、网络平台直接面向政府部门和其他社会公众发表个人的意见和建议、申诉自己的委屈或提出自己的利益要求，以谋求同政府部门和其他社会公众就自己所关注的问题进行对话；民众也可以通过自己自愿加入的自治性公民组织，或通过推举自己的公民代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行协商对话。在这种形式中，无论是公民组织还是公民代表都是以公民身份同政府进行直接的协商对话，因而属于政府与公民之间的直接互动。

二、社会协商在民主政治体系中的地位

民主政治起源于古希腊的奴隶制民主制，其中以雅典民主制为典范。在公元前5—4世纪，通过“克里斯蒂尼改革”和“伯利克里改革”，雅典建立了以公民大会为核心的民主政治体制。在这种政治体制中，公民大会是最高权力机构，一切国家大事由公民大会决定，政府机关和官吏均隶属于公民大会。这种“公民大会式的民主”是一种直接民主。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必须参加公民大会，参与对城邦公共事务的讨论和表决。当然，雅典民主制之所以可以采取这种直接民主的形式，主要是因为在雅典城邦中真正平等享有公民权的人在全部人口中所占的比重不足十分之一，实际上只是一个小众群体，而且居住地相对集中。这个小众的公民集体构成了一个统治集团，对没有公民权的平民，特别是人口数量巨大的奴隶阶级实行直接的政治统治。

近代以来，资本主义代议民主政治是在反抗或瓦解封建王权专制统治的政治斗争中产生的。这种政治斗争同时包含两个基本过程： 一是限制王权乃至最终消解王权的过程；一是逐步确立全体社会成员( 不含未成年人)平等政治地位的过程。限制王权的基本政治形式就是建立议会制度并逐步扩大议会的权力，最终使议会取代王权成为最高的政治权力机构。但在享有平等政治地位的公民的数量不断增加且公民的居住地相当分散的国家中，实行古希腊公民大会式的直接民主实际上是不可能的。唯一的办法，就是建立代议制机构，即公民投票选举自己的代表，再由这些代表作为议员组成议会。有关国家公共事务(如立法、征税、对外战争、财政预算等)的政治协商主要在议会内部进行，一般公民无权参与政治协商和公共决策的表决。因此，代议制民主是典型的间接民主。一般公民的平等政治地位主要体现在选举权上。这就是为什么历史上争取普选权的斗争始终是资本主义民主政治发展过程的主要内容。

从理论上说，直接民主可能是最能体现民主本义的民主形式。在直接民主形式中，全体公民可以直接参与国家层面的政治协商，直接表达自己的政治意愿和利益诉求，并对政治决策产生直接的影响。但面对数量庞大且居住分散的公民群体，以直接民主的形式进行政治协商已无可能，因而国家层面的政治协商不可避免地实行以选举民主为基本特征的间接民主。从这个意义上说，代议制民主的确是民主政治的一个极为重要的制度形式，它使民主政治能够在一个人口众多、地域广阔的国家中成为现实。为此，早期的民主政治理论家对代议制备加推崇。如19世纪英国政治学家约翰·斯图亚特·密尔就把代议制度称作“现代最伟大的发现”，他说： “唯一能够充分满足社会所有需求的政府是全体人民参加的政府；任何的参与，即使职务很小也是有益的；这种参加的范围大小应当和社会一般进步程度所允许的范围一样，让所有的人分享国家主权才是最可期望的。但是既然在面积和人口超过一个小城镇的社会里除了公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”

然而，正是由于代议制民主是一种间接民主，同直接民主相比，它自身又必然带有与生俱来的局限性。它不可避免地在国家政治过程与社会民众政治参与之间制造出一个政治间隔层，使公民把表达自己的政治意愿、利益诉求和参政议政的权利转让给通过选举产生的代表来行使。当代美国政治学家达尔将这种情况概括为“时间与人数定律”，即“一个民主单位拥有的人数越多，公民直接参与政府政策的机会就越少，他们移交给别人的权力就越多”。尽管可以用严格的法律制度和程序规则对选举、议事和决策做出严格的限制，但要保证政治协商和政治决策能够忠实地体现公民的政治意愿和利益诉求依然是困难重重，很难充分地体现民主的本义，甚至有可能出现违背民主精神的政治后果。20世纪以来，资本主义代议制民主本身所暴露出来的局限性就是最为鲜明的例证。

首先，资本主义的代议制民主是建立在资本主义私有制基础上的，贯彻资本逻辑的经济形态只能塑造出以个人主义为基本价值取向的竞争式民主模式，这种模式客观上往往会促使追逐私人利益的特殊利益集团谋求在政治决策中的优势地位。这样，基于自利观念的个人主义不断冲击民主政治为公众利益服务的理念，很难与民主政府的良性运作相容。尤其是贯彻资本逻辑的经济形态不可避免地造成普遍的阶级分化和贫富分化，导致社会各阶层民众在事实上的不平等。其中，经济实力雄厚且能与政府相互勾连的强势群体完全有可能通过操纵选举过程、议事过程和决策过程而在政治上呼风唤雨，而那些既无钱又无权的弱势群体则在很大程度上被政治过程边缘化。正如达尔所分析的那样，“市场资本主义不可避免地会产生不平等，它引发了政治资源分配中的不平等，从而限制了多元民主的潜力”，政治资源分配中的不平等使一些公民对政府政策、决定和行动的影响比另一些公民大得多，这就使民主的道德基础和公民的政治平等遭到严重的破坏。

其次，这种代议制民主是一种按照多数原则进行投票活动的选举民主和票决民主。这种投票活动实际上只是简单地聚合了选民的利益倾向和偏好。选民在投票中并没有充分的机会来完整地表达自己的意愿和要求，而那些被投票活动否决了的少数人更少有机会为自己的主张提出申辩的理由，这就使投票的结果往往不能真实地反映公众的普遍意志。这种情况在投票活动产生“微弱多数”的结果中更为明显。对此，美国学者萨托利一针见血地指出：“最初，选举是作为一种为了进行质的选择而得到提倡和安排的数量手段……随着时间的推移，对量的强调渐渐侵夺了质的位置。”

再次，随着经济与社会的不断发展，代议制民主的制度体系和内在结构也日益复杂化，其中所包含的选举程序、议事程序、立法程序、行政程序、司法程序等成为高度专业化的领域，或者说，成为主要由政治精英来运作的政治过程。因此，代议制民主具有很明显的精英政治的性质和特征。普通公民不仅很难参与其中，也很难窥视其中的奥秘。这也为政府追逐自身利益和利益集团操纵政治过程留下了很大的空间。此外，有关公共事务和公共政策的商议也易于成为政治精英之间的讨价还价，从而难以避免以特殊利益群体的利益代替公共利益、以政治精英的偏好代替民众意志的现象。如吉登斯所说：“不管怎样组织，代议制民主制度国家指的是由远离选民的团体统治，而且往往受政党政治的琐事所支配。”

最后，代议制民主在很大程度上限于单纯的政治民主，而非经济、文化或社会治理方面的民主。也就是说，代议制民主的现有形式很难延伸为意义更为广泛的社会民主。有关经济与社会发展中的重大问题和与社会成员切身利益密切相关的实际问题的政治协商和政治决策被限定在政治团体和政治机构内部，普通公民只是政治决策的被动接受者，除了投票选举自己的代表外，没有更多的有效的民主渠道直接就这些问题发表自己的意见和要求，这就使社会生活中的弱势群体或底层人民普遍缺乏参与政治过程的能力和兴趣，由此导致公众对政治决策过程的不满或疏离政治过程的政治冷漠。

民主的本义就是“人民的统治”或“人民当家作主”。用这个基本尺度来衡量，西方代议制民主的上述局限性表明这种代议制民主在其实际运作过程中潜在地包含了非民主的倾向。用吉登斯的话说，代议制民主最大的敌人是它自身，其最大的问题就在于它还不够民主。20世纪以来，出于克服市场失灵问题的需要，政府不断加大对市场的干预，由政府直接提出议案，经议会通过制定法律的现象越来越普遍。这表明资本主义国家的政府不再满足于充当消极、被动的“守夜人”角色，而是日益广泛地介入经济与社会生活过程。在这种情况下，各种利益集团和广大民众也不再满足于维护传统的政治权利和消极的个人自由权利，而是要求直接参与政治决策过程，谋求一种支持公民积极参与公共对话的协商制度。这就使支持公民参与、鼓励对话协商的协商民主成为当代西方政治理论和政治实践的普遍要求。因此，“从代议民主，到协商民主，既是民主本身内在的发展逻辑，也是现代民主政治逐步走向完善的必然趋势”。

代议制民主的局限性在一定意义上也就是间接民主的局限性。协商民主如果被局限在国家层面的政治协商过程中，就不可能超出间接民主的范畴。这是因为，国家层面的政治协商早就历史地存在于代议制民主的制度框架中，如果协商民主局限于此，那就没有特别值得注重的政治意义。因此，若要使协商民主在理论上和实践上克服间接民主的局限性，就必须把协商民主建构在更为广泛的社会协商过程中。事实上，当代协商民主理论更重视的就是政府与民众之间的直接互动，因而协商民主理论的大部分内容都适合对社会协商的描述和分析。只不过，把具有间接民主性质的政治协商和具有直接民主性质的社会协商区分开来，更有助于我们理解和分析协商民主的理论和实践所涉及的主要问题，即国家公民如何能够通过多样化的、有序的民主渠道直接参与国家管理和社会治理。

社会协商存在于政府与公民直接的互动关系中，因而无论采取何种形式或方式，都必然具有直接民主的性质。广泛多层的社会协商可以在地方、基层、社区形成数量众多、形式多样、规模相对较小的多元化和分散化的民主单位(民主单元)。在这些民主单位中，政府与民众之间、民众与民众之间能够进行平等的、公开的、理性的对话协商，既可以讨论和审议经济社会发展中发生的具有普遍性的重大问题和实际问题及其相应的公共决策，也可以讨论和审议那些普遍性程度相对较低的地方性、局部性、基层性乃至个人性的特殊问题。在这方面，国内外都有不少比较成功的范例，如美国马萨诸塞州的“市镇会议”、加拿大大不列颠哥伦比亚公民大会、澳大利亚的新型城镇会议等，在我国则有浙江温岭模式的民主恳谈会、属于基层自治领域中的村民会议、居民会议、集体协商制度和劳动恳谈制度等。一般来说，民主单位越小，公民直接参与政治的程度就越高。因而在各种类型的民主单位中进行的广泛多层的社会协商就可以在民主政治的制度体系和运作过程中嵌入直接民主的成分，促进民主政治体系的自我完善化。

三、政治协商与社会协商的关系

把体现间接民主的政治协商和体现直接民主的社会协商有机地结合起来，将有可能形成二者间相互促进的良性互动关系。在多种形式的社会协商中，一方面公民可以直接面向政府讲述自己对问题的理解，提出自己的意见和建议，诉说自己的利益要求和在实际生活中所面临的困难和委屈，从而使政府能够直接从民众那里获得有关民心、民情和民怨的第一手资料，更能获得或集中来自民众的政治智慧和生活智慧，以此最大限度地保证政府决策的合理性和正确性；另一方面，政府也直接面对公众讲述政府决策和政府行为的意图，提供全面的决策信息，诉说政府在实际工作中所面临的困难和问题，以此保证公众对决策形成过程的全面知情和充分理解。政府与民众之间的这种双向互动不仅能够扩大和充实政府决策所需的信息资源，促进政府与民众之间和谐关系的建构，而且也能够为国家层面的政治协商提供了更为坚实的社会基础。

首先，多层次、多形式的社会协商能够使政治协商从社会协商过程中获得有关社会问题的更全面、更准确的信息。尤其是政府官员、人民代表、政协委员参与社会协商，能够使他们在充分了解社会问题的基础上，把那些具有普遍性的社会矛盾和社会问题提炼出来，形成议案，使社会协商的内容合理有序地进入到政治协商的过程中，实现社会协商与政治协商的有机结合，并使国家层面的政治协商能够更客观、更真实地反映社会生活中的实际问题。同时，社会协商过程也有助于民众发现哪些人更有资格担当人民代表的责任，从而使通过民主选举产生的人民代表能够真正成为民意的代言人，也使民众更关心民主选举的过程和质量，消除政治冷漠的心态。在这个意义上，社会协商更充分地体现出协商民主促进选举民主不断完善的作用。

其次，社会协商也是培育理性公民的过程。在社会协商过程中，协商主体用理性的话语进行平等对话、讨论甚或辩论，既能充分地表达自己的意愿或观点，同时又能充分地听取和了解到他人的意愿或观点，并愿意根据各方的意见修正自己的理由和价值偏好，理性地反思各种可能性，批判地审视各种决策建议，相互理解，相互妥协，在达成共识的基础上形成大家都能接受的决策。即便最终不能形成共识而不得不采用票决的方式形成决策，人们也更愿意理性地接收经过充分协商的票决结果。因而，社会协商有助于使公民超越自身的私人利益的价值偏好而更注重公共利益的实现，由此形成和促进民主政治所需的公共理性。这不仅为社会协商，而且也为国家层面的政治协商，创造出良好的、健全的公民环境，使公民能够更为理性地理解和接受通过政治协商而形成的国家决策。如罗尔斯所说：“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性的目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”

从更为根本的意义上说，社会协商与政治协商的相互结合本身就是民主政治自我完善的内在机制。关于这一点，我国学者黄杰认为：“社会协商对话机制在促进中国政治‘双轨’———精英政治和社会民主———的有效衔接和良性互动上可以发挥重要的作用。甚至可以认为，当前由执政党主导的自上而下的‘精英政治’同公民自主的自下而上的‘社会民主’之间有效衔接的重要纽带就是社会协商对话机制。”这就是说，社会协商的充分发展必然会推动民主政治的社会化，由此逐渐构建出把选举民主与协商民主、间接民主与直接民主、政治民主和社会民主有机结合起来的社会总体民主。

四、社会协商的民主功能

近代以来的民主政治，无论在不同的民族国家采取了怎样的制度形式，其实质性的核心内容就是用宪法和法律的形式确认和维护公民平等享有的政治权利和个人自由权利，防止政府滥用公共权力侵犯乃至剥夺公民个人的基本权利。建立在选举制度基础上的代议制民主无疑是维护公民基本权利的有效政治机制。但对选举、票决、议会斗争和精英协商的过度依赖，使代议民主又有着自身无法克服的内在局限性。社会协商作为一种直接民主的形式，可以在很大程度上克服代议民主的这种局限性。这是因为，发生在政府与民众直接互动中的社会协商，赋予每个公民平等的话语权，不仅使普通公民可以直接面对政府提出自己的利益诉求和权利主张，或就公共利益的发展问题同政府进行平等的协商对话，理性地审议各种可能的决策建议，而且可以在公开的协商对话中揭示和论证可能出现的侵犯公民基本权利的政府意图和行为，并依法予以制止。在这个意义上，社会协商本身就是公民直接参政议政的基本方式、依法监督和限制政府权力的基本形式，因而也就是公民维护自身基本权利的有效机制。用权利制约权力，这是民主政治的本质特征。社会协商可以在很大程度上加强公民对政府权力的监督、制约和限制，比较充分地体现出民主政治的实质精神。

社会协商的民主功能还在于它有助于推进政府决策的民主化，增强政府决策的合法性。在我国，随着社会主义市场经济的不断发展，社会结构日趋多元化和异质化，不同民族、不同社会阶层、不同利益群体之间在利益发展要求和基本价值观念上存在着的矛盾也日益深化，由此衍生出一系列复杂的社会矛盾和社会问题，如贫富分化问题、政府权力的滥用和腐败问题、公民的权利保障问题、生态环境恶化问题，等等，而且这些问题具有综合发生的特征，这就使政府的决策环境高度复杂化，客观上必然要求政府决策能够真实地反映社会生活中的各种矛盾和问题，能够充分听取和广泛吸收来自社会公众的各种意见和要求，能够合理地、富有包容性地协调不同利益群体之间的矛盾，亦即要求政府决策的科学化和民主化。而社会协商本身恰恰可以成为实现政府决策科学化和民主化的基本方式，“因为广泛吸收社会各方面的意见和建议，并经过充分的讨论、论证和协商，协商民主能够包容各种不同的利益、立场和价值，能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化，从而形成普遍的共识；能够使决策程序更规范，决策过程更加民主，决策结果更加科学，有效地防止或消除了决策的随意性、短期性、盲目性；协商民主能够通过协商过程使政策获得广泛的认同和支持，从而保证政策实施过程更为顺利”。广泛多层的社会协商为政府的公共决策提供丰富的社会资源，增强了决策过程的公开性或公共性，也为公共决策的实施赢得广泛的社会支持，并且通过将各项决策的前提、理由和形成过程的透明化处理使决策过程能够有效地避免长官意志的独断专行，也能够摆脱单纯票决的“数量魔咒”，从而使社会协商真正“成为公共决策获取合法性的其他任何公民参与方式都无法取代的民主途径”。

社会协商的民主功能还表现为促使政府职能的根本转变，即促使政府从无限权力政府向有限责任政府的转变，从管制型政府向服务型政府转变。传统社会的专制政府既是一个无限权力政府，也是一个贯彻权力本位执政理念的管制型政府。政府的权力没有明确的边界，可以任意延伸到社会生活的各个方面，甚至直接干预社会成员的个人生活。这种政府将自身视为高居于民众之上的统治者和管制者，而把社会成员看成是无条件地接受政府管制并随时都应被驯化的臣民。与此相反，现代社会的民主政府则必然应当是一个有限责任政府和贯彻人民本位或公民本位执政理念的服务型政府。这种政府承认人民在国家生活中的主体地位或主权者地位，承认任何公民都平等地享有不可侵犯的基本权利，将自身看成是受人民委托行使公共权力的服务型机构，承担依法维护公民基本权利和发展社会公共利益、提供公共服务的责任，并自觉接受人民的监督和制约。因此，民主政府作为有限责任政府和服务型政府必然要严格限定和规范公共权力的运作范围和方式。对于破坏公共秩序、危害公共利益、任意侵犯公民权利和利益的行为，政府有权行使强制性公共权力，依法进行制止和惩处，但对于政府发展公共利益的意图与公民合法的正当权利或私人利益之间所发生的矛盾，以及公民之间因权利冲突而发生的矛盾，政府就不能任意动用强制性公共权力，而必须采取社会协商的方式予以解决。特别是在我国社会转型时期，社会阶层和利益群体的不断分化、利益诉求和价值观念的多元化和多样化以及由此产生的各种复杂的社会矛盾和社会问题，不是单凭强制性手段就能压抑的，而且滥用强制性手段本身就是制造社会混乱乃至社会动荡的根源。因此，民主政府虽然始终拥有合法使用强制性手段的公共权力，但对于那些不能也没有必要采取强制手段的矛盾和问题，就应当或者说必须通过社会协商来化解矛盾和冲突。如美国学者简·曼斯布里奇(Jane Mansbridge) 所言：“任何论证强制正当性的阐述都不可能是完备的，……当认识到强制不可或缺、也认识到任何强制都不可能实现无可争辩的公平或理所当然的正当时，民主就必须在利用强制的同时找到对抗强制的方法，在政党、利益团体与其它可作为正式对抗手段的传统制度外，民主还需要培育和珍视非正式的协商性抵抗领域。”从这个意义上说，社会协商本身就是有限责任政府或服务型政府运用公共权力的一种基本方式，只不过，它不是强制性地、单方面地迫使公民接受或服从，而是通过与民众的对话协商来消除误解、增进理解、达成共识，使政府决策更具合法性和说服力。

社会协商促进政府职能的转变并不意味着削弱政府的功能。在这个方面，我们应当放弃那种“强政府，弱社会”和“强社会，弱政府”的思维。确切地说，政府在自己的权限之内或责任范围内应当足够强大，这也是社会协商的必要条件。关键的问题是，政府必须明确使用强制性公共权力的边界。超过了这个边界，就可能使社会协商要么不可能，要么流于形式，但如果没有一个强有力的、权责明晰的政府，社会协商本身也会变成一盘散沙。因此就推进和完善我国社会协商广泛多层制度化发展而言，政府应当充分发挥其主导作用，不仅要积极地倡导和支持社会协商工作的开展，而且要成为形成社会协商机制的强有力的中介，以保证社会协商的理性化、有序化，使社会协商真正构成我国社会主义民主政治的一个有机的组成部分。正如我国学者杨弘所指出的那样：“社会协商政治的实质是国家、政府与社会多元主体合作，共建公共政治。在我国是营造一种国家领导、政府负责、公众参与、社会协调的社会协商政治格局。”