潘维:建设绿色中国

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潘维 (进入专栏)  

中国环境文化促进会

“2005绿色中国与当代青年夏令营”

中日友好环境保护中心

2005年1月22日

今天的发达国家都是绿色的。那里的人民不仅拥有富裕的生活,而且拥有干净的河流、茂密的森林、清洁的空气。我们非常羡慕这些富裕的、而且“绿色”的国家。我们每个人都希望自己的祖国是富裕的,而且是绿色的。我们还一致认为,中国应当追上发达国家。

问题在于怎么办?

我想首先回顾我们国家百年来走过的路。希望这条路能给在座的青年才俊们提供一点启示。其次我想指出一条路。希望在座的青年才俊们能思考其可行性。

一.组织起来与工业化的中国

半个世纪以前,在五十年代初,我们国家还是绿色的。但那是贫穷的绿色。在那个年代,河流是干净的,没有工业污染;但河流肆意泛滥,每年都夺走数以万计的生灵。在那个年代,粮食和蔬菜瓜果是干净的,没有化学污染;但饥荒是经常的,每年都有数以万计的人在饥寒交迫中死亡。在那个年代,空气也是干净的,黑夜的天空布满了亮晶晶的星斗;可大地上没有灯光,房屋里没有暖气或冷气,那时候我们国家没有真正的能源产业。到1950年为止,我们国家没有什么值得一提的污染,也没有什么值得一提的工业。事实上,在1950年,我国所有重要的经济指标都落后于印度。

一个世纪以前,在二十世纪初,我们中国人学到了一个重要的知识:世界变了,从农耕时代进入了工业时代。在工业时代,养殖业不再是人类财富的主要来源,制造业才是人类财富的主要来源。从以养殖业创造的财富为主,到以制造业创造的财富为主,人类文明进入了一个新纪元。就是在二十世纪初,我国的精英们取得了一个广泛的共识:制造业是富民强国之道。换句话说,富裕的人民和强大的国家来自工业,来自制造业。没有制造业的发达,我们的人民就贫困,国家就被动挨打,就被弱肉强食的帝国主义所欺凌。为了富强,中国必须工业化。没有工业化就没有现代化,没有现代化就不能让列强“平等待我”。

问题是怎样才能使中国工业化?在二十世纪初,我国还是个小农国家。分散而且自私自利的小农家庭有家没国,国家民族是个非常虚幻的概念,打动不了我们的劳动大众。在二十世纪初,我国还是个准殖民地国家,军阀混战,国家分裂,不同的帝国主义国家分别主宰着我国社会的命运。所以,要想工业化,就要发动社会革命,把分散自私的小农家庭动员组织起来,赶走帝国主义侵略者,完成国家的统一,还要走出一条高速度建成工业基础设施的捷径,这就要学习苏联,搞社会主义计划经济。所有这些目标都不一致,达成工业化前途的手段极为复杂。

然而,中国的精英们没有气馁。自二十世纪初,中国共产党领导全国人民奋斗了半个世纪的时间。到二十世纪中叶为止,我国完成了一场撼动了全世界的社会革命。这场社会革命把我国全部动员起来了,赢得了战争,赶走了帝国主义,统一了全中国,并且建成了社会主义计划经济体制。这个体制特别适合社会动员和集中资源从事现代工业建设,尤其是基础工业建设。

没有现代政权的社会动员能力,中国就会倒退到1900年。那一年,中国4.5亿一盘散沙的农民被2万洋兵就给强暴了,男女老幼每人赔了人家1两白银,共4.5亿两。这笔赔款被加上4% 的利息,到1940年付清,总共支付了近10亿两白银。俄国在1867年以720万美元向美国出售了阿拉斯加。即便按照庚款算法,1美元折1.347两白银,4.5亿两买46个半阿拉斯加都还有富裕。1950年,那次浩劫仅过了半个世纪,中国有了新的现代政权。1950年的我国与1900年一样,还是4.5亿人,可那是组织起来了的4.5亿人。人心齐、泰山移,一举就把美国打败在外国的战场上。共产党政府把人民组织起来了,从此没有哪个外国能从中国人那里抢走价值46个阿拉斯加的钱,没有哪个外国有能力把中国变成伊拉克。

革命胜利后,共产党组织全国人民进行了半个世纪的工业建设,中国从一个农业国变成了工业国,近三分之一的农家人变成了城市人,一个极为虚弱松散的国家变成了世界上最有组织的国家之一,也因此成为最强大的国家之一。不仅如此,当前的中国正在迅速演化成整个世界的制造业中心。中国人终于实现了百年前的梦想。今天,我们所有重要的经济指标都远远超过印度。而且,我们已经不再愿意去和印度比较,印度的工业基础设施被我们远远地抛在了后面。现在,我们的目光紧紧盯住了所有发达国家。

百年中国的崛起是件极其伟大的事。占世界人口五分之一的人,而且是非常贫困落后的人,组织起来了。组织起来的中国人在西方列强面前不再跪着,而是站了起来。其世界性的意义和感召力是无与伦比的,近代以来没有任何一个大国崛起的意义能与中国的崛起相比拟。

然而,我们的巨大成功却掩饰不住我们同时遭到的严重失败。我们败在哪里?工业化取得决定性突破之后,我们夜晚的天空没有了闪亮的星斗;我们城市里的空气肮脏得令人窒息;茂密的森林变成了荒原;辽阔的草原变成了滚滚黄沙;我们的河流不仅不能养育我们的孩子们,而且连野生的鱼都养不活了,甚至有些巨大的河流,如黄河,不再入海,变成了内陆河。空气脏了、水不够了、能源枯竭了、生物多样性正在被迅速扼杀。如此,绿色的中国变成了黄色的中国,黄色的中国又正在变成灰色的中国――到处都是扼杀生命的工业化学污染。我们有了充足的食物,却没有了任何可以称为“安全”的食品。于是,工业化了,我国却还是发展中国家,看不到成为发达国家的希望。

到了上个世纪的末期,我们终于认识到:像前五十年那样的高速工业发展是不可持续的,工业的中国也必须同时是绿色的中国。没有绿色的中国,就没有可持续发展,就没有现代化,就没有追上发达国家的希望。

在二十世纪初,我国的精英们在工业化问题上取得了高度的共识。在二十一世纪初,也就是一个世纪以后的今天,我国的精英们在绿色中国问题上也取得了高度的共识。我们的目标不仅是一个制造业大国,而且还必须是一个绿色的中国。今天,已经很少有人怀疑我们建设工业中国的能力了。但把灰色中国变回绿色中国却任重道远。如果不是绿色的中国,中国只是一家大工厂,却不可能是一个发达国家。

在二十世纪初,大多数中国人看不到工业化的希望,看不到一个强大富裕中国的希望。当时最大的危险是,中国将要沦为列强的殖民地。工业化要求精英们完成多项任务,包括组织动员人民、完成国家统一、获得反侵略战争胜利,还要求尽可能地集中资源,建设包括高等教育在内的一切工业基础设施。这是极为困难的。那时,只有少数精英对工业化的中国怀有坚定信心。

同样,在二十一世纪初,大多数中国人看不到绿色中国的希望。我国的工业化任务还非常沉重呢。我国只有不到20亿亩耕地。若使用现代耕作技术,每人耕作100亩,国家只需要2千万农业劳动力,而不是今天的5亿。同时,我国每年新增加的劳动力都超过1千万。这就是说,我们还有将近9亿农村人要进入城市,要从事非农耕的职业,主要是制造业。换句话说,建设绿色中国面临目标严重冲突的双重任务:在建设绿色中国的同时,还要快速走完工业化和城市化道路。所以,建设绿色中国是件很困难的事情。正如百年前,今天对建设绿色中国怀有同样坚定信心的中国人是少数。他们是精英。

今天中国的精英们有建设绿色中国的共识。精英们都认为工业化和绿色化 是可以同时获得成功的。不仅如此,中国的精英们还拥有关于保护环境的丰富知识。知识就是力量。我们拥有的关于环境的知识是很先进的,不落后于世界上任何国家。对生物物种多样性意义的认识,对河流流域管理的知识、对城市环境规划的知识,对保护树木、森林、大气、饮水,乃至冰川、海洋、动植物等等领域的知识,我们都不落后。二十世纪的中国精英们创造了一个世界性的奇迹,二十一世纪的中国精英们呢?如果拿出我们半个世纪搞工业化的劲头,把全体人民组织起来,不懈地再努力半个世纪,我们的目标是能够达到的。我们的目标必须要达到,我们的目标也一定能够达到。

正如一个世纪以前的中国青年精英们问的问题,我们今天也在问:怎么办?怎样才能既完成沉重的工业化任务,又能保护甚至改善我们目前一天天在恶化和沦落的环境?一句话,怎样才能建成富裕并且绿色的中国?如同当年,我们的目标是一样的,但我们提出的解决方案却各不相同。下面,我提出一种思路,这也是我要在这里谈的第二个问题。

二.法治政府与绿色中国

建设绿色中国,问题不在于缺少信心,也不在于缺少知识,更不在于缺少精英们的共识。最关键的问题是利益冲突。利益冲突是双重目标导致的:工业发展的利益与绿色中国的利益相冲突。

工业利益和绿色利益是怎样冲突的?为什么治淮十年,投入数百亿元,却落个更臭、更脏的淮河?为什么庐山自然保护区在大肆兴建别墅?为什么封山育林政策之下,森林却惨遭砍伐,水土流失更严重?为什么环境保护法管不住工业排污?利益,是利益。

我们接下来要问了,谁的利益,什么利益?

答案之一是:长远利益与短期利益的矛盾。比如说,砍树能盖房,能卖钱;而水土流失是将来的事情。答案之二是:小家与大家的利益矛盾。比如说,砍树能盖我家的房,能给我家赚钱,而水土流失是大家的事情,甚或是山下面别人家的事情。

这两个答案显然都很有道理,但问题很大。如果说,矛盾在于长远利益与眼前利益,局部利益与全局利益,结论就是个知识问题,大不了是个认识问题,是个觉悟高低的问题。如果这样看,那么解决方案也必然比较简单,就是普及知识,加强教育。一旦遇到阻力,就可以推卸说:啊呀,这是市场的时代,是个人主义的时代,人民要致富是可以理解的嘛,我们要通过不断的教育宣传工作,让大家正确协调个人利益、集体利益、与国家利益的关系。

这种认识的致命弱点是,把责任推卸给了人民。这种方案的结果是,什么问题也解决不了,中国将继续向灰色演变,变不成发达国家。

建设绿色中国是政府的责任,是我国精英们的责任。完不成这个使命,那是政府的过错,不是人民的过错。我讲两个理由。

第一,纵向的长远利益,横向的全局利益,都不是个体或者局部的人所能把握的,那是政府的责任。不在其位就无法谋其政。作为个体或者局部,大多是屁股决定脑袋,靠山吃山,靠水吃水。当然有极少数道德高尚者,为了绿色中国的长远大局,牺牲自己短期或者局部利益。但那种人不是普通人,而是精英,正如雷锋是我国军队的精英,是全体军人的楷模。

第二,有很多人不遵守环境保护法,破坏了环境。那也不是人民的责任,还是政府的责任。表面上看,破坏环境的似乎都是人民,都是具体的企业、公司、以及一心走致富道路的乡下人和城里人。问题在于,为什么有那么多的人民不守法?我想在这里解释一个道理,就是:人民普遍不遵守法律,责任必然在政府。

为什么人民普遍不遵守法律,责任必然在政府?我再讲两个原因。

很多人不守法的第一个原因是政府执法不严,惩罚不够重。也许会有人说,那是因为人民还不了解法律。其实,政府官员也未必比普通人民更了解法律。财政局的一个科长,对环保规定的了解可能同普通农民一样少。人们不是因为读过《刑法》才不犯罪。人民了解法律主要是看到了违法者受到严惩。人们为什么遵守法律?因为别人不遵守法律就遭到惩罚。我遵守法律是因为所有其他人都遵守法律。还有人说,中国人的素质太差了,所以违法。我不这么看。我出身学者家庭,在北大拿到学士和硕士学位,在美国拿到博士学位,又在北大当教授,“素质”应当不算低了。但在单位的楼道里,在贴着禁止吸烟的牌子下面,我就吸烟,而且乱扔烟头。为什么?因为所有的其他人都这么干,不受惩罚。我起初每次吸烟都跑下四层楼,后来不会了,那样做我显然很傻。在北京,开车最守规矩的是来自发达国家的外国人——都是刚来的;最不守规矩的也是来自发达国家的外国人——都是北京油条了。为什么?因为他们发现,外国人在北京开车违规,只要别出交通事故,就不受惩罚。因为语言和外交上的麻烦,北京警察不管开车的外国人。换言之,我守法,是因为别人违法都受严厉惩罚。所以,政府执法不严,惩罚不重,是人民违法的第一个原因。

很多人不守法的第二个原因是政府和政府官员自己经常违法。人民为什么不遵守政府制定的法律?因为政府没有威信;政府为什么没有威信?因为政府自己就在违反自己制定的法律、政策。在政府自己规定的自然保护区,政府官员们在里面盖私家别墅,那我为什么不能在保护区砍树挖土?政府规定不许造纸厂污染河流,可自己亲信或者家人办的造纸厂不受这个规定限制。政府不许赌球,可政府自己官办赌球,官办的报纸上每天一版,指导读者赌别国的足球。官员到澳门、缅甸、朝鲜,甚至美国去赌博,还是大赌。公生明,廉生威,放火的州官怎么可能有权威去管住百姓点灯?我之所以在禁止吸烟的牌子下面吸烟,是因为单位领导在那里吸烟,他们在开大会,甚至在教室上课时都管不住自己,他们怎么有权威来管我?

如果人民经常不守法,那是因为执法不力,惩罚不严。如果人民普遍不守法,那是因为政府官员带头违法。工业化,发展制造业,能够给人民带来立即的财富。然而,把绿色中国变成灰色中国的责任并不主要在人民大众,而在各级政府。

与西方国家不同,我国的环境保护运动是自上而下的运动,是精英与政府发动的运动。共产党不是哪个利益集团的代表,而是先锋队,是精英党,是领导我们事业的核心力量。如果我们的精英们腐化了,甚至腐败了,绿色中国就没有希望了。只要我们的政府守法,绿色中国就大有希望。

在我国,破坏环境的,有人民,也有政府。但政府是倡导环保知识的先驱、是环保知识的主要推广者,是法律的制定者和维护者。如果政府严格按照法律去做,人民就尊重政府,政府说话就管用,环境就会被保护起来。现在的问题是,为了利益,政府就违法;为了利益,老百姓当然也违法。政府要是能管住自己,不违法,老百姓就不敢违法。我们面临的困难任务是:在建设工业的同时,要不惜代价,严格遵守环境保护的法规政令。所以,建设绿色中国的核心是迫使领导我国的精英们守法,是迫使政府守法,是首先要建成一个法治的中国。

今天,政府违法已经成了家常便饭。这与我国走过的道路有关。革命是暴力,是打碎旧制度。工业化也不是靠守法来积累的,至少初期不是。为了革命,为了工业化,我国政府的权力非常集中,集中到执政党。经济体制改革以后又分散到地方,分散地集中到地方上的第一把手,就是党委书记。于是,今天的政府不仅有人治色彩,还有了封建化的趋势。与此同时,市场机制的形成又促成了另一个趋势,就是权力的商品化,也就是与资本利益相勾结的权力。权力的封建化和权力的商品化便是今天政府腐败的温床,是难以建成绿色中国的决定性原因。

建设工业中国与建设绿色中国的逻辑是不同的。工业中国的前提是政府性质发生革命性的改变,绿色中国的前提是政府必须守法。换句话说,绿色中国要求我国进行以法治为导向的行政改革。

当我们提到“法治”这个词,其核心不是治理民众,而是治理政府,即“治吏不治民”。政府官员严格守法,百姓怎敢不守法呢?建设绿色中国就不能回避这个最终的问题:怎样才能迫使政府守法?

这里我讲一个基本道理。法治的核心手段是分权制衡。法治不是法律,法治是使现有的法律“顶用”的办法。严格地说,法治包括三层意思。第一是个大原则,即法的权威至上,不是人的权威至上。第二是保证法律权威的核心手段,就是分权制衡。人的权力分开,互相制约,法的权威就上升。分什么权力?很多人知道,“三权分立”里的三权,指的是行政、立法、司法权。但只有少数人知道,在多数发达国家,行政和立法权是不分的,是合二为一的。即便是在美国,行政和立法权也是经常勾结在一起的。所以,分权制衡的基本内容是司法独立,独立于行政和立法。广义的司法独立还包括公务员执法队伍的独立或者中立。第三是保证司法和执法独立的制度,也就是职业的司法和执法官员必须经过严格的考试选拔,并且严格日常评估奖惩。政府官员不再违法,人民违法就很容易治理。

为什么法治就是分权制衡?我再重复一遍,法治不是法律,法治是让现有的法律顶用的手段,特别是治理政府的手段,是迫使政府官员遵守法律的手段。法治有三层逻辑。第一是法律至上这一根本原则,第二是实现这个根本原则的唯一办法,即分权制衡,主要指的就是司法独立。也就是说,政府做得对不对,既不归老百姓来判断,也不归政府来自我判断,而是由一个中立的、职业的第三方来判断。这个职业的第三方拥有政府正式部门的权威。第三是保障司法独立的办法。司法没有军队或者社会利益做基础,是中立的第三方,怎么会有权威呢,怎么独立得起来呢?中国古训说,“公生明,廉生威”。公正廉明是司法权威的唯一来源。这就要求司法和执法队伍是职业的,是考试选拔的,而且每日每时都被笼罩在被评估的地位上。他们是法律的化身,不是利益集团的代表,这样才能公正,才能去按照法律的规定,为公共的整体利益服务。

现在我想为我讲的话做个总结。第一,建设工业中国与建设绿色中国的逻辑是不同的,建设绿色中国的前提是政府必须守法。第二,迫使政府守法的关键是法治,是分权制衡,是制止民选的或者非民选的独裁者去滥用公权。第三,法治是个精英政治的思路。不强调立法,而强调司法独立;不强调代表利益集团,而强调脱离利益集团的中立;不强调通过选举来选拔官员,而强调严格的考试和成就评估来选拔精英。不强调一时一地取悦于老百姓,而是坚定地代表整个民族的长远利益,也就是法律所体现的普遍正义,也就是绿色中国的利益。

自由地选举立法者,那不是解决我国问题的正确思路。我国订立的法律,无论在内容上,质量上,还是立法效率上,都并不比世界上任何地方差。我国关于环境的规定和法律已经非常细致严密了。在今天的中国,让人民代表大会去制定一条荒唐的恶法,比在民主国家还难,因为民主国家里的立法经常被利益集团控制,被资本控制。在我们国家,最大的问题不是没有法律,不是法律不好,而是政府官员藐视法律,甚至把宪法当作废纸一张。他们是否违法,靠他们自己来判定,或者靠支持他们的选票来判定。他们滥用公权,因为他们滥用公权不受惩罚。为了建设绿色的中国,为了完成建设绿色中国这个艰难的任务,我国应当推行行政改革,向香港、新加坡、日本的行政体制靠拢,让司法独立,执法队伍中立,走一条法治的精英主义路线。这条路线要求坚决淘汰一切敢于以身试法的官员,而且不管他获得了多少张选票。

关于这种行政改革,我在一本书里简要地提出了一个由六大支柱构成的政府体制,我称为“咨询型法治”,也可以说是“商议型法治”。这六大支柱是这样的。第一个支柱是中立的公务员系统,这是考试和考评选拔出来的。第二个支柱是独立的司法系统,他们是精英中的精英,用以判断政府作为是否违法。第三个支柱是独立的反贪系统,用以调查政府内部以公权谋私利的行为。第四个支柱是独立的审计系统,用以揭露政府违法滥用财权。第五个支柱是广泛的咨询系统,不仅包括人民代表大会,而且要设立在政府的每个部门和每一个层级。最后一个支柱,即第六个支柱是一个原则,是所有上述五大政府部门都不得侵犯的自由原则,即言论、出版、集会、结社自由。如果通向权力的道路上都是考试和考核,我们就不害怕煽动者夺取权力。如此,自由的,多元化的言论和人民团体将成为国家的健康力量。

也许,我们关于建设绿色中国的思路各不相同。一个世纪以前,精英们关于如何建设工业中国的思路也不一样。然而,我们的目标是共同的,也是坚定不移的。中国革命用去了半个世纪,中国的工业化又用去了半个世纪,建设绿色中国还要用半个世纪。把绿色中国这个伟大事业做成了,我们才不辜负先辈们的努力,我们才能自豪地说,今日和明日的精英们,与昨日的精英们骨头一样硬,甚至更强悍。我们这一代精英们坚信,祖国必须是富裕、强大,而且是绿色的。这就是说,在我们死去的时候,我们必须留给后代一个不逊于任何发达国家的发达国家,这个国家拥有世界上最强大的工业,而且是碧绿色的。

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