摘要: 《行政强制法》第35条规定的催告制度由于立法的不完善，形成了催告行为的作出时间应在行政决定履行期限届满之前或者之后两种不同的解读观点，这两种不同的解读都存在着理论与实践的问题。通过类型化分析催告行为的法律属性，探寻立法背景，进行体系性解释，只有将催告行为的作出时间解读为在行政决定履行期限届满之后，才能更好地完善行政强制执行程序。
关键词: 行政强制；催告；履行期限；行政行为效力
2012年《行政强制法》的实施对行政法学界来说，无疑是一件令人振奋的大事。在社会转型的大背景下，大量行政强制事件不断引爆原本暗藏在行政机关与相对人之间的深层矛盾，在此刺激之下，平稳有序的社会秩序变得暗流涌动。消弭矛盾、回归稳定成了从官方到民众共同的愿望，《行政强制法》正是承载着大家的殷切希望而呱呱坠地。但是人之理性毕竟是有限的，即使是经过众多专家学者严密论证，反复推敲的法律，在实践中还是会出现各种让人错愕的疏漏，被寄予厚望的《行政强制法》也不例外，而其第35条规定的催告制度就是一个典型的例子。
一、问题的提出
《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”从该条规定来看，我们只能看出催告作出的时间是在强制执行决定之前，但具体是在哪个时间段作出，并没有作出详细的规定。然而根据《行政强制法》规定的行政强制程序，催告行为必须是在行政决定作出后，强制执行决定作出前，此时催告行为的作出就有可能出现以下两种情况：一是催告在履行期限届满前作出，二是催告在履行期限届满后作出。表面上看催告行为的作出时间与履行期限的关系对强制执行决定并没有多大的影响，只是时间上的技术问题，但实际上，这二者之间的关系却会涉及如行政决定的执行力、确定力以及催告行为的独立性等一系列的问题，并对强制执行产生异常深远的影响。
(一) 催告在履行期限届满前作出
催告在履行期限届满前作出，实质上指催告行为在行政决定作出后，到行政相对人履行义务期限届满之前这段时间作出。在此又会出现两种情况，第一种情形是催告程序与行政决定同时作出，第二种情形是催告程序独立于行政决定，其作出的时间在行政决定与履行期限届满之间。以下分别讨论这两种对催告时间有不同认识的情况：
1.催告行为与行政决定同时作出。从《行政强制法》第35条规定的催告内容来看，催告具备一定的实体内容，主要包括了当事人履行义务的期限、方式及陈述权与申辩权等，但是一旦把作为行政强制执行程序之一的催告，放入行政机关整个行为过程中，就会发现，催告内容在具有许多法定内容的行政决定书中都已经被告知过当事人了。举例来说，《行政处罚法》第39条规定：“行政机关依照本法第38条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：(1)当事人的姓名或者名称、地址；(2)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(3)行政处罚的种类和依据；(4)行政处罚的履行方式和期限；(5)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(6)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期”。上述条款规定的行政处罚决定书第4项、第5项内容无疑与催告内容重复，这种内容上的重复如果在行政决定书与催告书在不同时间作出时，并不会引起矛盾，反而体现了行政机关通过重复的告知，体现了其对相对人合法权利的重视，但是在当行政决定与催告同时作出的情况下，一个关系到催告行为性质的重要问题就出现了，催告行为与行政决定同时作出，而且其内容重复，从实体上说，催告行为本身是否具有独立性，它是不是一个独立的行政行为。从程序上说，这种时间与内容上的重复是否可以让行政决定书的作出程序吸收催告程序，让二者合并。
2.催告行为在行政决定与履行期限届满之间作出。相对于与行政决定同时作出的催告，在行政决定作出与履行期限届满之间作出的催告就没有在独立性上被质疑的问题，而且其拥有的作出时间也更充分。但正是由于这种时间过于“充分”，让催告行为拥有了过于宽松的法定时间要求，所以此处催告行为的作出时间完全处于行政机关的裁量权之下，而这种行政机关裁量权的行使又缺乏明确的司法控制，很容易导致行政机关在进行行政强制执行时使用各种合法的手段，在事实上“绕开”催告程序，以致无法达到催告程序的立法目的。
(二)催告在履行期限届满后作出
催告行为在行政决定规定的行政相对人履行义务期限届满后作出，同样也可以被看作对催告时间的解释之一，但这种解释存在两个非常明显的问题：首先，从实践效果看，如果把催告行为的作出时间放在履行期限届满后，那么《行政强制法》第35条第1项规定在催告书中载明的“履行义务的期限”就只具有宣示即将开始行政强制执行的效果，而失去了提示相对人在决定书规定的履行期限内主动履行的效果；其次，从行政行为效力看，在履行期限届满后进行催告，和行政行为所具有的执行力有矛盾之处。虽然在行政法学界对行政行为的效力问题的上的认识还并不是很统一，有“传统四效力说”，即“公定力、确定力、拘束力、执行力”，有“现代四效力说”，“即存续力、构成要件效力、确认效力和执行力”①。以两种效力理论为基础的行政效力学说应接不暇，相互纷争不断，但是执行力是行政行为的效力之一，却是两种学说的共识。行政强制执行力是以行政行为的执行力为依托而产生的，所以行政决定的履行期限本身就受到执行力的约束，如果催告行为是在履行义务期限届满后作出的，即意味着在行政决定的履行期限内，行政决定并没有得到执行，行政行为的执行力即会受到影响。
通过以上的讨论，我们发现，催告行为作出的期间问题，只依靠对《行政强制法》第35条字面意义上的解读是无法找到一个最佳答案的，无论在哪个时间范围作出都会出现令人费解的难题，从而影响到实践中催告程序的运行，所以处于进退维谷中的催告问题需要进一步分析、探讨。
二、问题溯源
在对催告程序问题进行具体分析之前，我们首先要承认，催告制度是一个舶来品，它本身就是借鉴了国外较为完善的行政执行制度，所以针对上述提出的催告行为的程序问题，就有必要对国外的行政强制执行程序中的催告制度进行比较，寻找我国行政强制执行催告制度的理论和实践出路。针对催告问题，各个国家的制度运行也不尽相同，其中以德国和日本的模式最为典型，德国模式比较对应履行期届满之前作出催告的情形，日本模式更对应催告在履行期届满之后作出的情形。这两种行政强制催告模式正对应着我国《行政强制法》第35条不同的解读进路，所以在对《行政强制法》第35条具体解读前，我们也有必要对德国及日本的行政强制催告制度进行更深入的剖析。
(一)德国模式
《联邦德国行政执行法》在第一章和第二章分别对金钱给付义务的执行与对行为、容忍或不作为义务的执行进行了规制，其中对催告的规定也不尽相同，以下分别论述。
1.《联邦德国行政执行法》对金钱给付义务的催告具体规定在第3条：“执行命令(1)执行以对执行债务人作出的执行命令为开始，毋需一个执行名义。(2)开始执行的前提是：(a)已作出要求债务人为给付的给付裁定；(b)给付的到期；(c)给付裁定公布日起一星期的期限届满，或给付在此期限之后到期时，到期后一星期的期限届满。(3)作出执行命令之前，应对债务人以另一星期的支付期限为特别催告。(4)执行命令由行政机关颁布，对此允许主张权利。”
2.对行为、容忍或不作为义务强制执行催告程序则更为具体，其第13条规定：“强制方法的告诫(1)无需即时适用强制方法时，须对其以书面方式作出告诫(第6条第2款)。在此情形中，须对履行义务定出一期限，在该期限内可期待义务人依其意愿履行义务。(2)告诫可与行政行为同时作出，通过行政行为列出行为，容忍或不作为、命令即时执行或法律救济无中止执行效力时，告诫应与行政行为同时作出。(3)告诫须明确定出一种强制方法。不允许同时以数种强制方法作为告诫，或告诫使执行机关保留数种强制方法的选择。(4)应以义务人承担费用方法(代执行)实施行为时，须在告诫中列出预定的费用数额。代执行导致较高费用支出的，不影响对后续债权的权利。(5)必须以确定的金额对执行罚作出告诫。(6)执行罚可同刑罚或罚款一起作为告诫，重复多次，每次可作出提高或变更种类，直至义务得到履行。前次告诫的强制方法未取得效果时，才可作出新的强制方法的告诫。(7)告诫必须送达。这也适用于告诫与作为基础的行政行为同时作出，对行政行为未规定送达的情形”。
我们可以从上述法律规范发现，德国的行政强制制度对金钱给付义务的执行与对行为、容忍或不作为义务的执行都有一个向相对人告知的过程，这个过程在金钱给付义务的执行中叫作“催告”，在对行为、容忍或不作为义务的执行中叫作“告诫”。那么，德国法中的“告诫”、“催告”与我国《行政强制法》中规定的“催告”在内涵上是否相同？这是我们在进行比较研究中，要解决的前提性问题。
《行政强制法》第35条规定的催告应包括的内容有：“(1)履行义务的期限；(2)履行义务的方式；(3)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(4)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”简而言之，我国的行政强制催告内容为履行时限、履行方式、相对人的权利，而《联邦德国行政执行法》中规定的告诫内容为强制方法、确定金额等内容。从内容上看，二者不同之处在于我国《行政强制法》中的催告规定的是“履行义务的方式”，而《联邦德国行政执行法》的告诫内容须明确“强制方法”。“履行义务的方式”指的是行政相对人角度的自觉履行义务的方式，而“强制方法”则利用行政机关的公权力对行政相对人产生威慑力，达到促使相对人履行义务的目的。
既然德国行政执行中的告诫需要明确一种强制方法，那与我国《行政强制法》第37条规定的“强制执行决定”又有何关系呢？《行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……(3)强制执行的方式和时间；……在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”事实上，我们认为德国法中的告诫与我国强制法中的强制执行决定二者并不相同，因为《联邦德国行政执行法》第14条规定：“义务在告诫所定期限内未被履行时，由执行机关决定强制方法。”我国的强制执行决定更接近于该条规定的强制方法的决定。德国告诫行为中确定的强制方式只是督促相对人履行义务的方法，而真正决定强制方式要等到告诫期限过后，所以德国法中的告诫与我国强制法中的强制执行决定二者并不相同。
从以上几点看，德国法中的告诫不同于我国《行政强制法》第37条规定的强制执行决定，而更接近于第35条的催告，把告诫与催告放在一起比较是有意义的。
(二)日本模式
二战后，由于受到美国法的影响，日本的强制执行制度发生了较大的变迁，《行政代执行法》取代明治时期的《行政执行法》成为日本行政强制执行制度的基本法。《行政代执行法》第2条规定：“(1)作出前条规定的处分(代执行)，在规定相当的履行期限，而到期仍不履行时，必须预先以文书告诫代执行的宗旨。(2)在义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。(3)在特殊或危险紧急情况下，对迅速实施该行为有紧急的需要，并没有时间采取前二款规定的程序时，可以不按其程序实施代执行。”日本的行政强制执行制度主要集中在代执行领域，其强制执行程序中，告诫行为也是其重要的一环，而且日本代执行程序中，告诫行为的作出时间被明确在履行期限到期之后，这种制度设计与德国的告诫制度正好相反，这就为下文具体分析哪一种模式更为可行提供了很好的样本。
三、问题分析
本文既然是对《行政强制法》第35条的解读，自然离不开法律解释的方法。“法律解释必须具备三个要素：逻辑、语法、历史”。[1]78所以，真正想揭开笼罩在行政强制催告行为上的迷雾，就必须对催告行为进行法律属性、强制法体系以及立法原意等多方面的探析，从而找到最具说服力的答案。
(一)催告行为的法律属性
毋庸置疑，在诸多解读的要素中，催告行为本身的法律属性是最不可忽视的。一方面，它关系到催告行为与行政决定的独立性问题，另一方面更关系到因催告行为而引发纠纷后的可诉性问题，无论哪一点都决定了我们应对催告行为本身的法律属性进行最细致的研究。
台湾地区的学者对这个问题已经先行进行了探讨，但仍是意见不一。例如，有学者认为，台湾地区“行政执行法”第11条第1项第2款“书面限期催告履行”之性质为何，学理上有不同看法：1.有援引《德国行政执行法》第3条第2项之解释，认为其并非行政处分，而是实施行政处分的观念通知(事实行为)，盖其并未因此产生给付义务的法效果，即将其视为民法上之“催告”性质，并具有中断时效之效果……2.唯亦有将其视为行政处分(昔日事务见解)，得提起行政争讼，盖此一书面通知系主管机关移送执行前之行为，与“行政执行法”第9条第1项之执行命令、执行方法属于开始执行后执行机关所为之措施有所不同，故其救济途径亦有异。或有将之视之为系补正处分书或裁定书之不明确，设定义务人应遵守之清偿期，以为行政处分之性质。[2]330
我们认为对催告行为的法律属性分析应该更加细致，而非笼统论之。同样是存在于行政强制过程中的催告行为，因为其作出催告的时间不同，行政机关作出催告的目的也不同，会导致催告行为引起不同的法律效果，此时表面上相同催告行为就具备不一样的法律属性。
1.履行期限届满之前的催告行为
履行期限届满前的催告行为应属于观念通知的行为，即是行政事实行为，并不具备一般意义上的法律效果。原因在于：(1)从催告作出的时间来看，履行期限届满前，行政相对人所被课与的行政义务已经由行政机关之前的行政行为所决定，而且并不具备强制执行的条件，该行政义务的履行只能依靠相对人的自觉履行，此时的催告行为从本质上与通知行为无异。(2)从催告作出的目的来看，在履行期限届满前的催告，既无法赋予相对人权利，亦无法课与相对人义务，其目的是行政机关希望督促相对人自觉履行行政义务，这种催告行为被寄托的自觉履行的希望并不具有强制性，至多只具有指导性，所以只是一种行政事实行为而已。
2.履行期限届满之后的催告行为
履行期限届满后的催告行为则属于行政行为，具备相应的法律效果。其原因在于：(1)从催告作出的时间来看，《行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。按照该条规定，在履行期限届满之后，行政相对人的行政义务首先就具备了被强制执行的实体条件，此时行政义务的履行方式也从单纯的自觉履行开始变化。(2)从催告作出的目的来看，相对于在履行期限届满前的催告行为的希望行政相对人自觉履行的目的，此时的催告行为的目的则更进一步，不仅包括了希望行政相对人自觉履行，更多了以作出催告行为这一法定的程序要件来引起行政强制执行的目的，这种带有双重目的的催告行为较之履行期限届满前的催告行为，具有明确的引起法律效果的目的。(3)从实际引起的法律效果看，表面上，在履行期限届满后作出的催告行为并没有改变行政机关在行政决定中所确定的权利义务。但实际上，催告行为是《行政强制法》第35条明确规定的引起行政强制执行的程序要件，就是说因为该催告行为使得行政相对人可以被实施行政强制执行，从不可被强制执行到可被强制执行，实际上行政相对人的法律地位产生了变动，这是实实在在引起的法律效果。一如台湾学者所言：“既然告诫是强制措施之先行行为，一经告诫，强制措施之采行将不再有任何法律障碍，相对人的法律地位委实说还是因为告诫而遭到一定程度的弱化，准此，告诫应定性为行政处分，而非观念通知。”[3]614
综上所述，我们认为根据催告行为作出的时间不同，其法律属性亦发生变化，在履行期限届满前作出的催告行为实质上是一种观念通告的事实行为，而在履行期限届满后作出的催告行为属于行政行为。
(二)催告行为的体系解读
“系统解释的方法是为了全面、完整地把握立法精神和法律含义，防止一叶障目不见泰山，失却法律原意”。[4]412虽然法律规范之间自相矛盾早已不是新鲜事了，但是体系解释的方法却并没有因此而被遗忘，反而散发着更夺目的光辉。要理解《行政强制法》第35条中催告行为应该作出的时间，求助于体系解释的方法也是必然的选择。
1.《行政强制法》第34条对第35条的管辖。从《行政强制法》体系上看，第35条属于第四章第一节“一般规定”的内容，而第34条是第四章第一节的第1条，毫无疑问，第34条在整个第四章第一节都属于总领下文的条款。第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该规定明确了行政机关强制执行程序的实体条件，即“当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的”，该条件本身不具备争议，但要确定当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，按照正常的逻辑推论，只有在行政机关决定的履行期限过去之后才能确定当事人是否履行，所以第34条规定的实体条件背后就有一个无可回避的时间要件，就是只有在行政机关决定的履行期限结束后，才能实施行政强制执行程序。回到第35条，既然《行政强制法》第35条属于第四章第一节的规范，同时被第34条总领，要遵守第34条规定的引起行政强制执行程序的条件，那么其规定的催告行为也应该遵守第34条背后的履行期限结束的时间要件，所以第35条规定的催告行为应该在履行期限结束后作出。
2.《行政强制法》第37条与第35条的衔接。《行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(1)当事人的姓名或者名称、地址；(2)强制执行的理由和依据；(3)强制执行的方式和时间；(4)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(5)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第37条规定了强制执行决定的作出条件和内容，我们可以发现，催告行为与行政强制执行决定之间是相互衔接的关系，正是这种衔接关系，可以让我们在语句与内容上来解读立法的真意。第37条的规定中明确使用了“逾期”与“仍不履行”的字眼，按照上文对催告行为的两种不同的解读来看，这里的“逾期”也具有两个意思。如果把催告看做是履行期限届满前的催告，“逾期”就是履行期限届满的同义反复；如果把催告看做是履行期限届满后的催告，“逾期”就是超过履行期限届满后行政机关给予相对人履行的“宽限期”。单看“逾期”这个词还不能解决问题，但之后的“仍不履行”明确地使得胜利的天平向后者倾斜。“仍”表示“依然、再次”，在这里“仍不履行”则表示已经有一次不履行行政义务了，套用前文提到的，如果把催告行为看作履行期限届满前的催告，一旦“逾期”也只是第一次不履行而已，就不会使用“仍不履行”的字眼。很明显，只有在催告行为是履行期限届满后作出的，而且经过行政机关给予的“宽限期”，还是没有自觉履行义务的，才适用“仍不履行”的字眼。
经过《行政强制法》体系上的解读，无论是第34条在时间条件上的总领，还是第37条在字句斟酌上的衔接，都能让我们明确第35条规定的催告行为应该在履行期限届满后作出。
(三)催告行为的立法原意
“法学是一门历史性的学科”。[1]4没有一种法学理论能完全否认历史与法学二者之间割不开的羁绊；同样，在对法律规范进行解读的同时，不去探究法律规范背后的立法原意，这也是不可思议的。在此，我们从立法目标入手，寻找立法背景与价值取向，进而找到最符合它们立法原意的解读进路。
《行政强制法》第1条规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第1条明确规定了《行政强制法》的立法目标，把规范行政强制的设定和实施放在第一位，亦符合《行政强制法》的立法大背景下的需求。
自1999年3月全国人大法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作，《行政强制法(草案)》经过2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月五次审议终于通过，这场历时12载的立法长跑总算告一段落。但12年的立法长跑并不意味着制定的法律就令人满意，相反，该法掩盖着我国行政强制领域种种让人诟病的问题。有学者就总结：“我国行政强制法制运行中存在的主要问题是：1.行政强制权设定主体、权限不明确；2.行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范(名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种)；3.超越法律规定或没有法律依据，无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制；4.行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大；5.某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为；6.行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰；7.行政强制执行体制不尽合理，有待改进；8.人们的认识不一致，包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。”[5]这些问题中最突出的莫过于行政机关极度漠视行政相对人的实体与程序权利，导致了行政权力的肆意行使，对行政相对人正当权益造成侵害，孙志刚案与唐福珍案正是在这种缺乏对行政权力有效规制的背景下酿成的悲剧。这些层出不穷的问题与触目惊心的悲剧正是《行政强制法》诞生的立法背景。在这种立法目标与立法背景下，《行政强制法》的价值取向无疑是重视“平衡行政权与公民权的关系，既规范了行政强制权，又保障了公民权，最终有利于经济社会的和谐稳定发展”。[6]对比两种催告行为模式，在履行期限届满前的催告模式，行政相对人自觉履行的期限仅限于行政机关决定的履行期限，在某种程度上削弱了行政相对人积极主动履行行政义务的能力；而在履行期限届满后作出催告的模式，一方面通过加入“宽限期”充分给予行政相对人主动履行的机会，另一方面把催告行为作为行政强制执行的程序前提而非一般的观念通知，也体现了行政机关重视行政程序，积极控制行政权力，从而造成双方权力的平衡，促进社会平稳发展。
可见，在履行期限届满后作出催告的模式更能达到促进行政相对人主动积极履行行政义务，缓和行政权力与公民权利的冲突，更符合立法原意。
四、难点解决
通过对催告行为的法律属性、《强制执行法》的体系解读、立法原意的几点分析，我们认为在催告行为模式的选择上，应该选择以履行期限届满后进行催告的模式。但是，正如开篇指出的，履行期限届满后进行催告的模式亦有其在理论上难以完满的瑕疵，如何对该瑕疵进行修正就是当下最主要的问题。
(一)从“履行义务的期限”到“宽限期”
把第35条催告的作出时间解读为在履行期限届满后作出，出现的第一个问题就是第35条第1款规定的催告应当载明的“履行义务的期限”该如何解读的问题。如前文所述，既然催告在履行期限届满后作出，那么在催告书中仍然载明已经届满的履行期限，就只剩下宣示意义，甚至毫无意义了。
对此，我们把第35条第1款的“履行义务的期限”解读为“宽限期”。在上文的德日行政强制法催告制度比较中，我们可以发现，无论是德国模式还是日本模式，在其行政强制制度中都存在“宽限期”的设定。如《联邦德国行政执行法》第3条第3款规定：“作出执行命令之前，应对债务人以另一星期的支付期限为特别催告。”其中的“另一星期”即为德国行政强制法在金钱给付义务中的宽限期的规定。日本《行政代执行法》第2条第2款规定：“在义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。”该规定中的“指定期限”也是指行政机关在履行期限届满后作出的催告中所规定的宽限期。
把第35条第1款中的“履行义务的期限”解读为“宽限期”，不仅是一项为了弥合立法疏漏的权宜之计，更有着其他重要意义：首先，对宽限期的解读减少了行政强制执行成本，加强了实践上的可行性。众所周知，在行政实践的过程中，行政决定的种类五花八门，而其课与相对人的义务也是形式各异。许多情况下，由于客观条件的限制，行政义务的履行无法在行政机关规定的履行期限内完成，如果由于客观原因而导致的行政相对人无法自觉主动履行行政义务，而采取了强制执行的手段，无疑会挫伤行政相对人自觉履行的积极性。而行政机关若能酌情考虑客观情况而给予行政相对人一定的宽限期，使其继续积极主动地履行行政义务，则会在相当程度上减少行政强制执行成本，增加行政义务履行的可行性。其次，对宽限期的解读能有效缓和行政机关与行政相对人之间的矛盾。诸多实践过程中，一旦行政义务的履行期限届满，履行方式就从相对人的自觉履行瞬间转化为公权力的强制执行，这种突破临界点后履行方式的“华丽转身”，是导致行政机关与行政相对人在行政强制执行问题上势同水火的关键，此时，宽限期的出现为双方关于履行方式的博弈提供了一个缓冲带。“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从”。[7]376最后，这种解读方式在维护行政权力与公民权利平衡的同时，无疑更注重保护暴露在行政权力下的公民权利，在我国行政强制执行较欠完善现实情况下，更具有实践意义。
可见，把第35条第1款的“履行义务的期限”解读为“宽限期”，不仅在理论上达到把催告行为完美地契合进了行政强制执行制度中来，与国外较发达的行政强制制度接轨，而且在实践中更加增添了制度上的可行性，节省了行政成本，一举多得。
(二)原行政行为效力问题
如果把《行政强制法》第35条中的催告解读为在履行期限届满后作出，那么随之而来的第二个问题就是因此引起的原行政决定的行政行为效力问题。其中受到冲击最大的就是原行政行为的确定力与执行力。
1.催告行为是否影响原行政行为确定力。许多学者都认为，行政行为的不可变更力是行政行为的实质确定力，行政行为的不可争力则是形式确定力，二者共同构成了行政行为的确定力。[8]在催告行为的研究中，与其相关最密切的莫过于行政行为的不可变更力了，因为按照上文所述，在履行期限届满之后作出的催告书中，要明确载明“履行义务的期限”即被解读为“宽限期”。既然原行政决定中已经规定了行政相对人履行的期限，那么“宽限期”的存在从事实上改变了行政相对人履行行政义务的期限，这种通过催告来改变原行政行为的实际履行期限，是否影响了原行政行为的不可变更力呢？
我们认为，有关把第35条第1款中“履行义务的期限”解读为“宽限期”并不会影响到原行政行为的不可变更力。原因在于：(1)从实定法上看。关于对“改变具体行政行为”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第7条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：1)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；2)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；3)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的”。虽然上述法条是有关行政诉讼方面的规范，但是从其中我们也可以看出，在我国现有的行政法体系中，对于具体行政行为的变动，并不包括履行期限上的适当宽限。(2)从理论上看。行政行为的不可变更力是否意味着所有的行政行为完全不可变更，在学理上仍有分歧存在。有学者支持肯定说，认为“(不可变更力)它对与更新社会传统的法观念、培植行政主体的程序法意识、压缩行政权恣意裁量的空间乃至维护法律安定都有着不言而喻的积极作用。基于此，笔者完全赞同一切行政行为都具有不可变更力”。[9]38也有学者支持否定说，如台湾学者林纪东等。有学者支持折中说，认为并非所有行政行为都具有实质确定力，而只是某些行政行为才具有实质确定力。折中说也分为不同的几派，如授益行政行为说、准司法行为说、羁束行为说、合法行为说等。[10]101－104其中授益行为说最值得我们注意，“该说认为，相对人根据授益行政行为而已经取得的权利，应当得到妥善的保护，而不应受到任意取消，因此授益行政行为具有实质确定力，但是负担行政行为的改变往往对相对人有利，因而不具备实质确定力，改变可不受限制。法国行政法上多支持该说，……也是德国行政法学上的通说，并为《联邦德国行政程序法》所采纳”。[10]102此处，我们也赞同授益行政行为说。毫无疑问，《行政强制法》规定的原行政决定肯定是课与相对人义务的负担行政行为，而按照授益行政行为说，原行政行为并不具备实质上的确定力即不可变更力。而且通过催告赋予行政相对人宽限期是赋予相对人权利的授益行为，使得排除原行政行为的不可变更力更具有正当性的色彩。
2.催告行为是否影响原行政行为的执行力。催告行为除了会产生对原行政行为确定力影响的疑问外，是否会对原行政行为的执行力产生影响。对执行力的最一般的理解莫过于日本学者盐野宏教授的观点：“所谓执行力，是指违反相对人的意思，行政权以自身的力量能够实现行政行为内容的效力。”[11]102履行期限届满之后作出的催告行为，其本行为作出的时间肯定要晚于履行期限规定的最后时间，而且还赋予了行政相对人宽限期，这样的时间设置是否会影响到原行政行为的执行力呢？
我们认为，在履行期限届满后作出的催告行为并不会影响原行政行为的执行力，原因在于，执行力应包括自执行力。行政强制执行的目的在于行政相对人行政义务的履行，是行政行为执行力体现的重要方式，但是行政行为执行力的实现并不仅仅依靠行政强制执行。行政相对人的主动履行一直因为理所应当被忽视，但是在行政实践中，行政义务的履行大多都是行政相对人的主动履行，被行政强制执行的毕竟只是一小部分，行政强制执行更多地被当作履行行政义务的最后手段，而研究行政行为的执行力却只关注这种“最后手段”，在某种方面就显得一叶障目了。我们认为行政行为的执行力不仅应包括行政强制执行，更应该包括行政相对人的自执行力。而在履行期限届满后作出的催告行为模式，因为对行政相对人采取较为宽松的宽限期的设置，提高了行政相对人自主执行的可能，从而为原行政行为的执行力起到了良好的促进作用。
五、结语
行政强制催告制度只是一个小小的缩影，真正处于进退维谷的却是我国行政法治本身。当下，行政权力正走在一个“风陵渡口”，如何为深陷迷雾的行政权力指出一条平衡规制的康庄大道，是众多学人苦思冥想的难题。《行政强制法》的立法与实施虽然在许多地方依然不尽人意，但在它的身上却透着指引前方的曦光，只有充分挖掘现行法律法规所能提供的养料，才能让我国行政法治不再彷徨，稳步向前。
注释:
①“传统四效力说”和“现代四效力说”参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2006年版，第114－116页；赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第10－15页。
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[11]［日］盐野宏．行政法I：行政法总论[M].杨建顺，译．北京：北京大学出版社，2008.^
黄学贤，苏州大学王健法学院教授，法学博士，博士研究生导师；郑哲，苏州大学王健法学院硕士研究生。
来源：《法律科学》2013年第4期。
