【内容摘要】边疆是用以标志国家与边界相连区域的概念。在我国，边疆概念有着特定的历史文化环境所赋予的丰富内涵。我国自古以来就重视边疆治理，并取得了巨大的成就，有效地解决了面临的边疆问题，同时也留下了值得总结的经验教训和思想资源。今天，我国的边疆问题不仅继续存在而且影响深远，这就需要对历史上的边疆治理进行反思，并根据新的形势调整边疆治理的方式，构建新的治理结构，加强边疆治理。
【关键词】边疆 边疆问题 边疆治理 族际主义 区域主义
我国的边疆，面积广大，资源丰富，民族众多，人口结构复杂，战略地位重要，生态安全形势严峻，对整个国家的发展、稳定和安全具有重要的影响。边疆的状况，还会影响到我国在地缘政治格局中的地位和地缘战略的实现。因此，如何把边疆治理好，这是一个具有全局性意义的问题，也是国家治理的一个重要方面。可是，同现实的要求相比，我国的边疆治理研究则明显滞后，鉴于此，本文将从理论与实践的结合上对我国的边疆和边疆治理的概念和基本问题进行专门的讨论，以期引起更多的人来关注和研究我国的边疆治理。
一、边疆与边疆治理的概念
“边疆”是用以标志国家与边界相连区域的概念，既有地理的意义，也有政治的意义，还有文化的意义。然而，边疆这个概念在不同的民族——历史——文化环境中，其涵义并不完全一致。我国的边疆概念是在特定的社会历史条件下形成的，蕴涵着丰富的民族文化内涵。
在中国的语境中，边疆之“边”，既有边缘之意，也有边远之意；边疆之“疆”，则既有边界之意，也有国家管辖的土地之意。因此，从字面上解释，边疆乃一个国家的边界性的疆域，包括陆疆和海疆，不过更多的时候指的是陆地边疆。然而，实际的边疆概念，却取决于人们尤其是统治者的看法。从中国的实际情况来看，不同时代的人们对边疆的看法和理解有很大差异，从而形成了不同的边疆观。
传统的边疆概念是在秦统一中国后逐步形成的。秦统一以后的中国，并非近代意义上的国家。近代意义上的国家，是建立在一定民族认同基础上的主权国家，即民族国家。那时的中国，实际上是中原王朝的统治区域，是一个在王朝统治区域上形成的政治实体，即王朝国家。
王朝国家是以其统治的中心区域来界定边疆的，按照这样一种由内而外的思维进行界定，边疆就有多重意义。首先，它是王朝国家统治范围内的一个特殊区域，是国家的外防区域和腹心区的缓冲地带，拱卫着国家的中心地带，但发展程度较低，有待于开发；其次，它是王朝国家统治范围内的边界性区域，远离王朝国家的核心地区，其地理地貌明显区别于中原；再次，它是汉族以外的其他民族生活的区域。其实，正是由于汉代以后中原王朝创造了辉煌的古代文明，对生活于周边的其他民族产生了强大的影响力和感召力，周边的其他民族受其影响而归附、内附、臣服于中原王朝，其生活的区域才被纳入到中原王朝的统治范围，从而成为王朝国家的边疆。在中国传统文化中，人们认识世界以中原为中心向四周渐次推开，于是便形成了以中原或中原文化为中心的“一点四方”的观念。从这样的观念出发，王朝国家的中心区域为华夏文化区，处于王朝国家统治外围或边缘的其他民族生活的地区则被划分为“四夷”(东夷、北狄、西戎、南蛮)，因此，边疆也就被看作夷狄之地。
由于王朝国家的周围并不存在实力强大的能够与之抗衡的政治实体，王朝国家统治的范围取决于自身在国力基础上形成的统治能力的大小，以及中原王朝与周边其他民族的关系。当王朝国家的国力强盛，就具有将统治范围向外延伸的能力，就对周围的其他民族产生巨大的影响力和感召力，周边其他民族就愿意与汉族共同建立统一的政治共同体，其他民族政权或政治势力就内附、归附或降附于中原王朝，向中原王朝输诚纳贡，国家的边疆也就有扩大和向外推移的倾向；相反，在中原王朝国力衰弱的时候，王朝国家的影响力下降，统治能力衰弱，周边其他民族的政权或政治势力就离它而去，甚至反目为敌，边疆也就向内收缩。
近代意义上的边界的形成，为以国家的边界来界定边疆提供了可能。这是一种与传统的由内而外的界定方式不同的由外及内的界定方式。当然，此种边疆观的最终形成和巩固，有待于民族国家的最终建立。民族国家是建立在民族认同基础上的主权国家，国家的主权与国家的名称、国家的边界以及由此确定的领土不可分割地联系在一起。随后在国家的边界确立以后，边疆就须以边界来界定，指国家之邻近边界的区域。
中国近代以来的边疆观毕竟是由历史上的边疆观演变而成的，中国近现代的边疆，也仍然是少数民族聚集的地区；在交通不便的条件下，边疆同样与国家的核心区相距遥远；边疆地区的自我发展能力较弱，发展程度与内地也有较大的差距；边疆与边界相连，相当一部分是边境区，在管理方面有着特殊的要求。因此，边疆也被看做民族地区，远避和相对落后之区。
如果要对这样的区域进行更加具体的界定，就需要引入行政区划的概念，按现行的行政区划来进行确定和划分。从行政区划的角度来看，邻近边界的区域是属于不同的行政区域，具体来说包括县、市、省三个层次。
国家有边疆，因而就有边疆问题。边疆问题产生并存在于边疆，影响却不限于边疆，会波及整个国家。不仅影响着国家的稳定，也影响着国家的盛衰；不仅影响着国家的现在，也会影响国家的将来。对于国家来说，边疆问题是全局性的、根本性的、战略性的问题。因此，国家必须运用政权的力量，动员其他社会力量，运用国家和社会的资源，去解决边疆问题，这就形成了边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。边疆治理，在整个国家的治理当中，具有特殊重要性的地位。
二、边疆治理的历史回顾
我国历代王朝都很重视边疆治理，不同时期的国家政权根据面临的边疆问题和国家治理的总体安排，采取了各具特色的边疆治理方式，形成了内容丰富的边疆治理思想、边疆治理方略。既有丰富的治理经验，也有值得总结的教训，蕴含着丰富的思想资源。
秦统一中国以后，便以一个高度集权的国家对边疆地区进行治理。历史上常常说到的经营西南、经营西北等，其主要内容都是边疆治理。秦及以后的历朝历代，对边疆治理的内容和方式各有特点，但都是围绕着两个基本问题展开的：一是在边疆地区建立由中央王朝控制的地方政权，把王朝国家的政治统治深入到边疆地区；二是处理与边疆各民族以及各民族建立的政权之间的关系。边疆地区都是少数民族生活聚集的地区，能否把王朝国家的统治深入到边疆地区的关键，是处理好王朝国家与边疆各民族的关系，主要是汉族与少数民族的关系。因此，王朝国家的边疆治理主要是围绕着如何处理王朝国家与边疆各民族的关系展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理。
秦统一后的2000年间，不同王朝国家以族际治理为主要内容的边疆治理政策各有特点，但有一个基本的倾向，即基本的治理方略是“守中治边”，“守在四夷”。这一基本方略以王朝统治的中心区和各民族生活的边疆区域的划分为前提，强调“守中”之地与边疆四夷的区分，重视对中心区域的治理，通过对中心区域的治理而影响边缘区域，强调“欲理外，先理内”，“治安中国，而四夷自服”①；同时，对地处边缘的四夷之地采取守势，不主动出击，“使四夷之臣，各守其地”②，重视降附的边疆少数民族镇守疆土的作用，以臣服或藩属的“夷狄”作为边陲之藩篱，以此形成国家腹地与邻邦之间的一个缓冲地带。在此基础上，先是对居住在边疆的各民族采取了以夷治夷的羁縻政策，后又实行了土司制度，利用边疆各民族政权管理边疆事务；用夏变夷，实施教化，以华夏文化去影响边疆各民族的文化。与此同时，还在边疆驻扎军队，发展交通，移民戍边，扶植农桑，发展经济。如果边疆各民族不服从或试图脱离中原王朝的统治，王朝国家就动用军队，用战争的方式进行征服。总起来看，中原王朝对边疆民族地区的治理，采取了恩威并用的手段，即所谓的“抚之以仁义，示之以威信”③，或“慑之以兵，怀之以德”④。
这种族际主义取向的边疆治理方式十分奏效，不仅增进了边疆各民族与控制王朝的民族(主要是汉族)的交流和融合，将为数众多的边疆各民族整合到统一的政治共同体中，而且稳定了王朝国家的边疆。当时采取的许多措施在道德评价的层面可能乏善可陈，但它对于中国广大的历史疆域和多民族国家形成的意义却是重大而深远的。我国辽阔的幅员，众多的民族，都与这样的边疆治理方式有着不可分割的联系。
在中国历史尚未跨进近代的门槛时，古老的王朝国家却不得不与近代化的西方国家打交道。这些西方国家大多是近代意义上的民族国家，有的已经经历了长期的资本主义发展。在与西方列强交往，甚至在饱受西方列强挤压和冲击的条件下，中国开始出现了近代意义上的国家边界，并在此基础上逐渐形成了近代意义上的边疆。
沙皇俄国在17世纪初把势力扩张到中国历史疆域的西北边境，继而又在17世纪中叶将势力扩张到王朝国家的东北边境。为了保持王朝国家的历史疆域，清政府与沙俄于1689年和1727年先后签订了《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》，从而确立了近代意义上的东北和北部边界，标志着王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限。1762年清王朝绘制了《乾隆内府舆图》，最终确立了中国的历史疆域，为以边界划定边疆提供了依据。
在此条件下，一种以国家边界为基础的边疆观念逐步出现了。这样一种新的边疆观念，再佐以在强大国家实力基础上形成并不断增长的王朝中央的统治能力，一种新的边疆治理思路，即通过王朝中央直接控制边疆的体现区域治理内涵的边疆治理方式，就逐渐萌生，从而使王朝国家的边疆治理出现了新的气象。
遗憾的是，18世纪末期以后，特别是鸦片战争以后，清王朝腐败盛行，国力渐衰，统治能力削弱，无力应对西方列强对中国边疆的威胁和入侵，边疆领土被割让，藩属国家丧失进而殃及边疆，边疆危机日渐深重，从而使得整个的边疆形势和边疆治理走向了下坡路，王朝国家无力将业已开始的以区域治理为内容的边疆治理方略继续下去。
辛亥革命以后，以国家边界来划定边疆的边疆观逐步取代了把边疆看作王朝国家统治范围的边缘地带和夷狄之地的观念。
中华民国时期，边疆危机日益深重并全面爆发。“九·一八”事变以后，边疆问题更是引起了国人的高度关注(中国的边政学就是在这一背景下形成的)。在这样的背景下，当时的中华民国政府也花费了一定的精力来应对日渐突显的边疆问题。1941年中国国民党五届八中全会通过了《边疆施政纲要》，不仅提出了边疆治理和边疆开发的方略，而且提出要“设置边政研究机关，敦聘专家，搜集资料，研究计划边疆建设问题，以贡献政府参考。”边疆地方政府，也加强了对边疆的开发和治理。云南省就成立了“云南省边疆行政设计委员会”，进行边疆治理的研究、设计和督办。
不论是理论还是实践，国民党政府在边疆治理上都不注重族际治理，而是采取区域治理的方式，从而逐步构建起一个区域主义取向的边疆治理架构，取代了长期存在的族际主义取向的边疆治理架构。但是，国民党的统治并不长久，它既没有形成清晰的边疆治理方略，也没有在边疆治理方面有什么大的建树，它所倡导的以区域治理为主要内容的边疆治理架构既不完善，也不稳定。
在长期的边疆治理过程中，某些朝代在边疆治理中屡创佳绩，有的朝代的边疆治理则败笔频现。但从总体上看，历史上的边疆治理是值得肯定的。多个民族共同处于一个统一的政治共同体之中，共建统一的多民族国家；中国广大的疆域，辽阔的幅员，都同历史上的边疆治理分不开，并从不同的角度证明了历史上的边疆治理在总体上是成功的。
三、边疆治理的当代发展
中华人民共和国的成立，实现了国家主权的独立和民族的解放，建立了真正意义上的民族国家。这在中国国家建设的历史上具有划时代的意义。至此，中国已经有了全新意义的国家边界，并形成了全新的边疆概念。在这样的条件下，所谓边疆，就是国家邻近边界的区域，是国家一个重要的区域。这样一种边疆观，为区域主义的边疆治理方式的形成和实践，提供了极其重要的基础性条件。
新中国成立到文化大革命之前，是我国边疆治理最富成效的时期。新中国成立后，第一代领导集体，不仅十分重视边疆问题，而且在边疆治理方面显示了宏图大略。他们以开国元勋的宏大气魄，采取了强有力的措施来处理国家面临的边疆问题。这些措施包括：开展民族工作，疏通民族关系，解决历史上形成的民族问题；把统一的政权组织建立到边疆的基层，统一了全国的政权组织，使国家的最高决策能够直接贯彻到边疆的基层；实行民族区域自治，建立了各级民族自治地方，把边疆地区各式各样的地方政权纳入到统一的国家政权体系当中；分阶段进行了社会改革，扩大了边疆社会与内地社会的同质性，减少了边疆社会结构的异质性；将为完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转业，实行军垦，在加强边防的同时也增强了国家对这些地区的干预能力；从内地向边疆移民，有组织地进行垦殖，在一定程度上改变了当地的人口结构，促进了边疆开发；在边疆安排一定数量的国家建设项目，促进边疆经济发展；把部分少数民族上层人士安排到中央或省级政权系统中，既提升了少数民族上层人士的政治地位，也削减了他们对地方政治事务的影响。从总体上看，这一时期的边疆治理，重点突出，布局得当，措施有力，效果也相当显著。
文化大革命开始以后，国家正常的建设和治理受到了严重干扰和破坏，边疆建设也未能幸免。但在“文化大革命”中，国家在边疆地区(远离边境的地区)安排了一些“三线建设”项目，对边疆的建设产生了一定的影响。知识青年的上山下乡也对边疆治理产生了深远的影响。大量来自内地城市的知识青年到边疆插队落户，扎根边疆，建设边疆，对边疆建设和发展产生了深刻的影响。内地知识青年在边疆的十年，深入边疆少数民族地区的村寨，把内地的文化、生活方式带到边疆，不仅增强了边疆与内地在生活方式和价值观念上的同质性，也在一定程度上改变了边疆文化落后的状况。
党的十一届三中全会以后，随着改革开放的深入，边疆治理不仅得到了恢复，而且迅速发展。在改革开放和现代化的进程全面推进的过程中，边疆建设和发展的速度明显加快。国家有针对性地采取了旨在改变边疆贫困和落后面貌的政策措施，促进了边疆的建设和发展。这一时期，边疆建设和发展的速度比以往任何时候都要快，边疆的面貌得到了根本的改变。
从总体上看，新中国成立以来的边疆治理仍然是一个族际主义取向的治理，同时也采取了一些具有明显区域主义色彩的边疆治理措施。但这些区域主义取向的边疆治理措施未能长期坚持，更没有构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。究其原因，一来是这种区域主义取向的边疆治理方式是与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行的；二来是执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，在实践中也取得了非常好的成效。从某种意义上说，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。这样一种本来就处于强势地位的民族政策，在实践中的巨大成功又进一步加强了这种政策的强势地位。
四、边疆治理的反思与转型
边疆治理对于中国来说，不仅是一个历史的主题，也是一个现实的主题，还是一个未来的主题。不论什么时候，边疆治理都必须选择符合边疆实际的方式。如果边疆治理方式符合实际，措施有力，就能收到事半功倍之效；反之，则难逃败绩。边疆治理采取什么样的方式，受到许多因素制约，但最根本的是边疆问题的状况。只有依据边疆问题的内容和特征，采取相应的治理方式，边疆治理才会奏效。因此；边疆问题的状况，对边疆治理方式的形成和变迁，具有决定性的意义。
历史上的边疆治理之所以形成族际主义的取向，以族际治理为主，是由于边疆地区同时也是少数民族聚集地区，民族问题是边疆问题的核心，是主要矛盾。因此，历史上便形成了以协调民族关系为主的族际主义的边疆治理。其后，随着国家边界的确定和固化，边疆区域性问题随之突出，从而导致了区域主义取向的边疆治理的萌生。但是，在民族关系仍然在边疆问题中占据主导地位的情况下，国家的边疆治理就仍需以族际主义取向为主。新中国成立后，就是根据边疆问题的内容和特点，采取了族际主义的治理方式，从而在边疆治理中取得了显著的成效。
但是，在我国的边疆治理中，民族政策取代了其他的边疆政策，既是民族政策也是边疆政策，一身二任。在这样的一种格局下，边疆问题、边疆治理都被纳入到民族问题和民族政策中进行研究，处理边疆问题的其他措施也被置于民族政策之下。在国家的决策中，凡是涉及边疆问题的，都被放在民族政策的主题之下进行，党和国家的领导人也是在论及民族问题的时候才谈到边疆问题及其治理的。当前我国边疆治理最重要的政策措施，就是“兴边富民行动”，而该政策就是在1999年的中央民族工作会议上提出的，由国家专门管理民族事务的机构——国家民族事务委员会来推动、领导和督导其实施的，被置于民族工作的范畴，从而成为民族工作的一部分。
然而，边疆问题是产生于边疆的问题，它本身也不是一成不变的，边疆问题本身是发展变化着的。毋庸置疑，民族问题曾经是新中国成立后一定时期内边疆问题的主要内容。新中国成立后，采取族际主义取向的边疆治理方式来实施边疆治理，即主要是实行民族政策，所以取得了很好的成效。也正是由于族际主义的治理方式是正确的和有效的，所以，民族关系得到了根本性的调整。民族关系的改善本身，就是党和国家的民族政策正确和有效的证明。但是，民族关系得到根本的调整以后，其他类型的问题(主要是边疆区域性的问题)的地位则逐步凸显出来。
中国目前的边疆问题，不仅内容很多而且表现形式复杂，但概括起来是三个方面，即三大基本问题：一是边疆发展，二是边疆稳定，三是边疆安全。边疆发展包括边疆开发、边疆建设、边疆的生态与环保等方面的内容；边疆稳定包括民族问题、宗教问题和利益分化与利益协调等方面的内容；边疆安全包括边境管理、边疆社会管理和边防建设等方面的内容。这些问题从总体上看都属于区域性问题的范畴，虽然其中也包括民族问题，但民族问题已经不再是边疆问题的主体和核心，因此，边疆治理的方式也应该进行必要的调整，除了采取族际主义的治理方式外，还应该采取区域主义取向的治理，注意解决边疆区域性的问题，逐步强化区域主义的治理。
此外还必须看到，民族政策同其他政策一样，其实施的时间和空间也应该是有限度的。民族政策是用于处理国内民族问题的，在民族政策的实践中必须明确两点：一是民族政策是用来解决民族问题的，而不是解决一切与民族有关的问题的。民族问题是需要通过国家政权来处理的问题，因而是指民族关系中那些能够导致严重后果的矛盾和冲突，而非民族关系中的任何矛盾和冲突，更不能把与民族有关的一切矛盾和冲突都归入到民族问题的范畴。把民族问题加以泛化，在理论上说不通，在实践中更可能会导致严重的混乱甚至预想不到的后果。二是在运用民族政策来处理民族问题的过程中，也应该确定一个限度。只能用民族政策来处理民族问题，而不能用民族政策去处理只是与民族有一定关联的问题，更不能将边疆地区的一切问题都纳入到民族政策的范畴。
实现边疆治理的转型，最根本的是由族际主义取向的治理向族际主义与区域主义并重的治理转型。价值取向的转变是根本性的转变，因为价值取向代表着治理方式的基本方向。但是，这还不够。要使边疆治理更加有效，还必须构建一个有效的治理主体结构，制定一个边疆治理的国家战略，提升边疆治理在整个国家治理中的地位，增大边疆治理的力度。
长期以来，我国边疆治理的主体都是中央政府。但是，要使边疆治理取得事半功倍的效果，必须充分发挥相关各方的积极性，构建一个由中央政府、边疆地方政府和边疆社会组织相结合的三维主体结构。其中，中央政府是边疆治理的主导力量和推动者。中央政府主要是提出边疆治理的国家目标和国家战略，形成边疆治理的战略规划，制订边疆治理的基本政策，调动必要资源(主要是财政投入)，督导边疆地方政府，促成边疆治理目标的实现。边疆地方政府是边疆治理的具体的责任主体。落实中央政府的边疆治理方略，实现边疆治理任务的责任主体，只能是边疆地方政府。边疆社会组织是边疆治理的参与者和行动者。传统的边疆治理，都是政府行为，都是通过政府实现的，边疆社会仅仅是被治理的对象，是边疆治理的响应者，完全处于被动的地位。按照现代的边疆治理观念，边疆社会也应该成为边疆治理的一个重要的主体，积极地参与边疆治理。
我国中央高度集权的国家权力结构表明，区域发展只有进入国家战略的层面，才能引起充分的注意，有效动员国家和社会资源，并坚持不懈地加以实现。当前我国的区域发展战略很多，但却没有专门针对边疆建设和发展的战略。为了加快边疆地区的建设和发展，建立一个强大的边疆，实现富民、强国、睦邻的目标，应该制定一个国家战略层面的边疆建设计划，从经济、政治、文化、社会、生态、边防等各个方面，对边疆建设进行全面规划，运用国家政权的力量，动员国家资源，推进这一计划的实施。
注释：
①贞观三年(629年)，靺鞨遣使入贡，太宗曰：“靺鞨远来，盖突厥已服之故也。昔人谓御戎无上策，朕今治安中国，而四夷自服，岂非上策乎！”(宋)司马光编著：《资治通鉴》卷—九三《唐纪九》贞观三年十二月条。
②明朝大臣桂彦良说：“天子有道，守在四夷，言以德怀之，以威服之，使四夷之臣，各守其地，此为最上者也。”桂彦良撰：《上太平治要十二条》，载(明)陈子龙等选辑：《明经世文编》卷七。
③《贞观政要》卷五。
④《清太宗文皇帝实录》卷二十一。
