摘要：作为一种维系社会转型期秩序的政治意识形态和制度安排，“维稳政治”虽然具有相当的现实合理性，但其手段与目标的背离导致了“越维稳越不稳”的困局。其根本原因在于维稳思维与机制运行本身落后于国家治理体系与治理能力现代化的要求，亦不能回应社会实践发展的需要。“法治中国”内含着以法治思维为指导、以法律为依据、以维权达成法律秩序的目标追求，为“维稳政治”转型提供了历史契机，“维稳政治”向法治国家的转变因而是建构现代中国法治文明的必然选择。
关键词：维稳政治；法治中国；国家治理；制度转型
我国转型期间积累的社会问题与矛盾冲突已成为全社会的关注焦点，群体性事件时有发生、暴力恐怖犯罪的地域性蔓延等问题严重威胁着社会秩序与经济发展，但“中国式”维稳本身存在体制缺陷而加剧社会矛盾冲突的客观事实也使维稳工作的开展颇受质疑。在“法治中国”已成国家追求的情势下，上至国家制度顶层设计，下至各级政府运作与社会具体治理，都必须正面回应关乎法治国家和治理体系建设的社会稳定问题，则“维稳”以及与之关涉的“维稳政治”必须进行自我修正以适应社会发展所要求的制度转型。
一、“维稳”政治的体制性难题
“维稳”作为维护社会安定、促进经济持续发展的一项社会管理措施，其支撑则是国家层面的政治理念和制度运作逻辑；在制度实践中则以党主导行政的方式具体落实于各级管理体制和机制，如各地设置的“维稳办”（以及承担维稳职能的“信访办”等）、维稳行政考评机制以及各级落实中央“维稳精神”的政策性文件等。“维稳”及由之产生的政治实践形式——“维稳政治”，因之可以视为中国转型社会语境下应对社会矛盾的政治—法律实践样态。因此，“维稳政治”是指维稳政策指导下的政治状态，既包括政治意识形态的凝聚，也包括具体政治法律制度的运作。具体可表述为：以政治意识形态为导向，把“秩序”、“稳定”等作为当下追求的高级乃至最高位序价值，以此为中心组织行政、司法工作，指向对象则是群体性事件、暴力恐怖犯罪等任何妨害社会稳定的集体性行为，以达到社会秩序的基本稳定为核心目标追求。而作为一种政治体制机制的总体性安排，“维稳政治”则是通过将维持社会秩序稳定上升为国家战略，以国家力量调配社会政治经济文化资源来消解威胁稳定的一切因素，维护人民民主专政的基本制度架构和社会发展目标的顺畅达成。因之，以维稳为中心的制度设计和机制运作要服从于国家和民族的最高政治目标，其实质是保障国家最高政治目标的政治策略与技术手段体系。
中共中央总书记习近平出席2014年中央政法工作会议时强调：“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。”[1]这是党中央对维稳工作的根本定位和最新要求，之所以如此重视维稳工作开展，在于目前严峻的维稳形势和保障难度，这是“维稳政治”存在的现实合理性依据。一方面，集体性抗议活动、群体性事件的多发与暴力恐怖犯罪的地域性爆发已经危及社会秩序稳定底线，如近年来仅反对PX工程项目的集体抗议活动就分别于2007 年6月在厦门、2011 年8 月在大连、2012 年10 月在宁波以及2013 年5月在昆明等多地发生。另一方面，“稳定”作为一项基本社会价值仍是长期以来不可替代的国家需求，伴随并保障着改革、发展的历程：“‘维稳’的发展历程其实是一个从单一强调‘稳定压倒一切’，到处理改革、发展、稳定三者之间关系，再到大力推进民生建设、突出维护群众权益的变化发展过程。”[2]即便在利益多元化与价值追求多样化的当今中国，稳定亦深具促进社会平衡发展的基础性意义。
尽管“维稳政治”是应对转型期社会矛盾多发的政治实践选择，具有存在合理性，但越来越多发的群体性事件使本应具有正面内涵的“维稳政治”呈现出敏感且负面的形象，与“压制公民利益诉求”、“暴力镇压”、“粗暴简单”等负面政治因素相关联。“维稳政治”遭遇到手段与目标渐趋背离的尴尬困局——目前的维稳手段可能会加剧社会不稳定因素的泛滥，“维稳”造就了“越维稳越不稳”的怪圈，并表现为三个方面的体制性难题：
其一，维稳成本与维稳收益的比例失调。“2014年中央财政预算中，中央本级支出预算总额达到22506 亿元，比2013年预算执行数增加了9.9%。其中公共安全支出为1389.15亿元，比去年的预算执行数增加了7.1%，这是公共安全支出预算连续第四年增长，但增幅较之前有所收窄。”[3]但高昂成本的维稳并未取得符合比例的收益，不仅群体性事件呈逐年增加且影响扩大的趋势，3·1昆明火车站暴力恐怖案件表明暴力恐怖犯罪蔓延到了非传统恐怖威胁区域，造成新的社会恐慌等的恶劣影响。“我国的维稳工作已经陷入‘怪圈’，各级政府将大量的人力、物力、财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入‘越维稳越不稳’、‘天价维稳反而不稳’的恶性循环。”[4]
其二，维稳方式的合法性阙失与维稳目的的正当性存在之间存在明显冲突。维稳方式与手段的合法性阙失在于，“中国式维稳的具体工作手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，以政治、行政手段为主。..为了维护社会政治稳定，地方政府一般会采用‘胡萝卜加大棒’的办法：一是‘花钱买平安’，‘人民内部矛盾用人民币来解决’；二是不惜动用包括警力等在内的暴力工具，强行将群众的上访和合法的利益诉求压制下去。”[5]这种缺乏法律依据的维稳方式之所以未被国家权力追究，在于“稳定压倒一切”的维稳政治意识形态和维稳制度设计初衷容忍了违法维稳的存在，明显陷入了“维稳工具主义”并滋生了“维稳功利主义”的不良倾向。而方式违法性与目的正当性的冲突在于违法维稳最终导致了更大的不稳定，某些地方政府甚至以“维稳”为名大肆攫取不正当利益而侵害了公民合法权益，导致社会对国家公权力信任的丧失。
其三，权责失衡的压力型维稳与社会无组织及非理性维权的双输局面。基层政府承担了大多数的维稳职能，但目前行政体制结构呈现出权力上移而责任下沉的特征，即基层政府承担了大量社会公共服务职责但相关的职权赋予却较少，具体到基层维稳工作，这种权责失衡的情形突出表现为基层政府及其工作人员对维稳压力的不堪重负却又无力从源头上化解社会矛盾：许多群体性事件等利益纠纷源于国家规划、上级政府命令、前任领导决策等，甚至是公民权利滥用（如大量医闹事件），但最终却要求资源与能力有限的基层政府或其维稳部门负责化解矛盾、平息事件。另一方面，公民维权在“维稳政治”语境下出现异化，一旦出现大规模抗议或者采取其他自焚等极端方式时，会被政府认定为维稳对象而受到压制，其中一个重要原因在于民众维权的非程序性和非理性，受到激发甚至煽动的社会群体极易转而采取极端方式维权，不仅无法获得权益维护的效果，反而遭到维稳机构压制，维稳与维权的对抗关系必然造成官民双输的局面。
由以上对维稳体制困境的分析可知，“维稳政治”低效的原因在于其本身从体制设计、思维方式到机制运行皆落后于社会发展要求，不能有效回应当前社会转型时期民众权利和利益协调发展的需求。从客观方面看，转型时期积累的社会矛盾与利益纠纷呈现出新的表现方式与更为复杂的关系网络，尤其是改革开放后利益多元化与价值选择多样化之下，贫富差距拉大、贪污腐败严重、社会保障体系不健全等等问题未得以妥善解决并不断发酵，最终以群体性事件等极端方式为突破口而引发了大规模的社会不稳定情形。这就必须追问：为什么经济社会越发展社会愈加不稳定？根本上是治理模式落后于时代发展了，必须以全新的治理模式去回应社会秩序构建问题的时代到来了。
“维稳政治”低效的主观原因则在于政府与社会公众沟通失效形成的维稳与维权的对立，具体包括如下两个方面：一方面，僵化的维稳思维与落后的维稳体制既降低了维稳效率，又无法获得广泛社会认同。僵化的维稳思维表现为“刚性稳定思维”，正如于建嵘所言，其特征是：“以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”，[6]其根本错误在于把“秩序”和“稳定”理解为社会与公民对国家的绝对服从，把正常利益表达诉求理解为扰乱社会秩序，并把普通利益纠纷上升为政治行为，维稳问题泛政治化的结果是认为构造了“社会矛盾严重→民众会起来造反”的惯性维稳逻辑和“不稳定幻象”，[7]导致维稳认识陷入“草木皆兵”的紧张状态。落后的维稳体制则首先表现为维稳工作“治标不治本”的目标设计，即维稳只针对迫在眉睫的不稳定形势进行化解、疏导或者压制，对引发不稳定因素或者利益纠纷的根源或力有不逮或在所不问，于是维稳陷入“头疼医头、脚疼医脚”的误区；其次，自上而下的压力型体制与单向考核机制导致维稳对上不对下的逆向责任路线，“在‘稳定是第一责任’的政治语境中，基层政府承受着‘零指标’和‘一票否决’等体制内评价的巨大压力，其维稳向度逐渐固化为过分重视体制内的评价，特别是中央和上级例行的考评”；[8]第三，维稳的行政主导模式摒弃社会民主参与，以“应急”为借口的权力滥用得不到制约，“民众被物化为基层维稳对象”。[9]
另一方面，公民权利滥用与社会组织的维权失语冲击了社会稳定秩序，维权表达方式缺乏理性与合法性支持。不能把群体性事件起因一概解释为公民权益的合法表达，因为社会实践中存在很多公民权利滥用的实例，典型如医闹事件和利用政府维稳压力讨取不正当利益等行为，这种利用维稳机制缺陷和滥用基本权利的行为会滋生更多的不稳定。另一方面，社会组织未起到利益表达载体和缓冲区隔的应有作用，公民维权管道阻滞与无效直接导致了其广泛采取不理性和违法的激进表达方式，这是中国式维权与维稳的共生性难题。
二、现代治理模式要求“维稳政治”实现法治化转型
如何在保证“维稳政治”存在合理性的前提下克服既存体制障碍，以符合时代发展需要的方式继续发挥稳定社会秩序的作用，是“维稳政治”转型的基本要求。党的十八届三中全会决定首次把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，而“维稳”的本质就是社会治理模式，“维稳政治”就是这种社会治理方式的意识形态化与制度化的综合体。因此，全面深化改革背景下的“维稳政治”要符合现代国家治理体系对其转型提出的要求，这是治理中枢以“维稳政治”转型超越自身的历史契机。俞可平认为“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”，并提出国家治理体系现代化的五个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率以及协调。[10]按照国家治理体系现代化的五个标准审视“维稳政治”，可以洞察出克服既存体制障碍、实现治理方式转型的必然性。
这种转型的基本要求在于：其一，维稳权力需要制度化与规范化运行以避免权力滥用和无序行使。权力的制度化与规范化运行意味着必须形成完备科学的权力运行及控制机制以保障社会秩序，使之能为权力行使者和相对人提供合理行为预期。维稳权力由于经常会面对紧急状态下的应急行使，且涉及到了复杂利益关系与政治敏感问题，更加需要制度化与规范化运作以解决目前维稳权力滥用与资源瓶颈问题。其二，维稳决策与具体操作需要公众参与和民主监督以取得合法性、提升社会认可度。提升“维稳”的社会认可度是“维稳政治”的重要转型任务，因为当前引发群体性事件以及“维稳政治”失效的重要原因就在于国家权力对公民利益诉求的长期漠视，而现代国家治理体系的民主化要求意在“公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”，[11]
这就意味着维稳决策到具体工作开展需要民主参与和监督，使“维稳政治”真正体现人民意志，如此则人民的支持和赞同可为秩序构造铸就合法性基础。其三，维稳体制需要法治规范和保障以维护其合法性基础。现代国家治理体系的法治标准除了法律面前人人平等的法治基本原则之外，更加侧重社会治理的法治化，这是针对当前维稳方式违法性的核心改革内容，维稳必须要在法治轨道上运行才能最终达成向现代国家治理模式的转型，维稳体制达成维稳目标并获得更大的生命力也必须要以法律规范为依据，坚实的合法性基础是“维稳政治”内在完善的必由之路。其四，维稳工作开展需要效率保障以实现社会稳定的可持续性。现代国家治理体系的效率标准对维稳工作来讲意味着维稳成本投入与收益符合比例，社会秩序形成了可持续性的稳定状态，这是破解“天价维稳”和“越维稳越不稳”矛盾的出发点，既要考虑到维稳成本的预算科学性、投入比例及分配合理性，也要对影响社会持续稳定状态的因素进行针对性预防，提升维稳社会效果。其五，维稳机制运行需要各方面的制度配合与资源协调以实现与社会各方面发展的有效对接。维稳机制存在于国家治理体系之中，其运行需要配套制度建设与其他社会资源辅助，必然要和社会各方面发展进行有效对接以完成正常运转，因此其要与国家治理体系其他部分的现代化转型保持一致，如维稳理念的更新、维稳技术手段的提升、维稳效果的重新定位等。
从现代国家治理体系的五个标准可以发现，其核心命题在于秩序建构与维系的法治化，因为“愈是政治文明发达的社会，法治的地位和作用就愈基本，发挥作用的领域也愈广泛。法治在治国理政过程中的基本路径是建构和完善符合社会规律的制度以保障公民和社会的全面发展”，[12]现代国家治理体系本质上就是法治化的民主治理，中国的维稳政治必须实现法治治理的转型才有可能走出困局。
“维稳政治”法治化转型更重要的意义在于破除现行维稳体制固有的社会资源垄断与行政权力恣意，其具体目标定位如下：首先，“维稳政治”以纳入社会主义法治体系为根本目标。“法治体系是由一些相互联系的法治要素按照一定逻辑构成的系统，这个系统内含的法治要素需要满足两个条件：一是法治要素能够构建法治体系的框架和主体；二是法治要素彼此之间应该具有紧密的相关性，能够相互照应和配合。”[13]“维稳政治”的法治转型意味着要重构其理念基础和体制架构，实现社会秩序治理模式的根本转变，最终转化为社会主义法治体系的组成部分。其次，“维稳政治”以形成综合性的配套法律制度为主要内容。现行维稳工作主要依靠政策性推动开展，既缺乏持续性和系统性的制度延续，又无法解决维稳方式与内容的易变状态与非规范性。因此，“维稳政治”的配套法律制度建设旨在以法制形式规范下来：在立法方面解决维稳法律法规依据，执法方面以依法行政以及行政法治的要求规范维稳行为，司法方面则提供维稳法律救济、追究维稳法律责任等。最后，“维稳政治”以法治思维和法治方式化解社会矛盾为重要旨归。党的十八大报告中提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，明确了“维稳政治”法治转型的具体方向：以法治思维和法治方式化解社会矛盾，就是要改革维稳体制非法治的刚性维稳思维以及压制、收买、截留上访等缺乏合法性依据的维稳手段，使之符合法治的基本要求与社会发展规律。维稳政治向法治治理的根本转向，必将为“法治中国”打造从理念到体制再到机制的完善基础。
三、以“法治中国”破解“维稳政治”难题
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”“法治中国”是对法治内涵的最新深化和法治目标的最新科学表述，是相较“依法治国”的更高层次的法治发展要求。如果说现代国家治理体系是对“维稳政治”法治化转型的目标确认，则“法治中国”通过破解“维稳政治”的体制困境从而为之提供具体转型路径。原因在于作为内涵丰富的法治综合建设模式与全面深化改革总目标的重要组成部分，“法治中国”以法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设为主要内容，涵盖了新时期我国社会转型与法治建设的基本目标与实践需求。更有学者结合党的十八大报告提出我国建设和发展的五位一体的总布局来阐发“法治中国”深层含义，即“只有在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的过程中重视法治，加强法治，以法治指导、规范、促进和保障经济、政治、文化、社会和生态文明的建设，进而实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的协调统一，我们才能实现法治中国的整体目标”。[14]因此，“法治中国”的内容涵盖了“维稳政治”的基本目标，因为稳定和秩序是法治的应有价值，则以维护社会稳定为目的的维稳当然也是“法治中国”的题中之义。
“法治中国”为“维稳政治”提供了法治转型的目标与路径，并不意味着前者对后者的绝对排斥，二者实质上是存在着相互借鉴的关系：一方面，“法治中国”为“维稳政治”提供了法治转型路径，是“维稳政治”的转型目标表述。“法治中国”包括国家、政府与社会三个层面的法治实践，是法治作为治国理政基本方式的地位确认，当然也为“维稳政治”提供法治支持与保障，因此，“维稳政治”要接受“法治中国”建设的改革和指导，按照法治路径进行转型，使维稳在法治框架与宪法体制之下进行，真正形成“法治维稳”模式。另一方面，“维稳政治”为“法治中国”提供了意识形态凝聚与制度发展经验，是“法治中国”建设的既成政治资源。尽管“维稳政治”由于体制缺陷导致了许多社会问题的发生以及不少社会矛盾的加深，但维持社会稳定的大局在“法治中国”建设中依然处于重要地位，有学者概括了“维稳”与改革的关系：“没有维稳意识的改革不应当成为中国语境下的改革选项，但维稳又必须以改革为前提，维稳基础上要有一种‘改革期待’。”[15]“维稳政治”的意识形态导向作用为“法治中国”建设提供了凝聚力，其制度安排与维稳经验则为“法治中国”下的社会治理提供了宝贵的借鉴作用，这是“法治中国”建设不可或缺的政治资源。
“法治中国”坚持法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设，而“维稳政治”也是在国家、政府与社会三个层面运作并遭遇到体制困境，则法治国家、法治政府、法治社会三个方面的制度建设是“法治中国”破解“维稳政治”体制困境的逻辑起点：其一，法治国家建设致力于重建“维稳政治”的顶层架构，以法治方式塑造“维稳政治”的意识形态与基本体制，从根本上化解“维稳政治”的体制症结。“法治国家包括整个国家权力（立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）的法治化”，[16]当然意味着维稳权力运行的法治化。由于法治国家是从国家整体角度进行的法治建构，则任何一项具体制度都可以追溯到“法治国家”这一顶层架构，“维稳政治”在这种高屋建瓴之下的法治化转型具有根本性，这也是从根源上化解其体制困境的出路。其二，法治政府建设能从源头上约束规范维稳部门具体行政权力运作，建构符合法治要求的维稳机制，解决“维稳政治”面临的机制难题。法治政府建设是“法治中国”建设的核心，因为政府行政权力作为公权力代表影响最为广泛，行政权力的法治化运行意义重大，维稳权力作为行政权之一既需要外部法治监督，但更重要的是要强化源头上的制度化约束，在此基础上的维稳机制建设、具体工作方式推进等都要符合法治要求，严格杜绝以违法维稳手段侵害公民权益的行为。其三，“法治中国”建设既为新型“维稳”提供制度化、民主化形式以提升其品质，又规范了公众利益诉求方式，有利于维稳工作的顺利进行，推动“维稳政治”群众基础的扩展，而法治保障又使利益表达方式趋于理性，有助于根本扭转维稳与维权的异化关系状态。
“维稳政治”向“法治中国”转型的根本问题在于以法治指导“维稳”，这种制度化转型路径彰显了中国法治文明的长足进步——从“维稳思维”跃升为“法治思维”，从权力管理进阶为法律治理，最终内化为“法治中国”的构成性内涵。这一内涵具体解析为：首先，由维稳思维到法治思维是治理理念的转型。法治思维“是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程”。[17]法治思维要求以法的形式理性客观公正地维护公民权益，在维权的前提下寻求和谐秩序而非以往相反的做法，最终达致矛盾化解、社会和谐发展的目标。其次，由政策维稳到法律维权的公权行为依据与目标转型。改变维稳由政策推进的现状，强化立法，从规范依据源头上解决维稳权力来源与运行的制约，使维稳工作有法可依、有法必依，以行政法治破解权力恣意和滥用的问题。这是“维稳政治”法治转型的核心内容。再次，由压力型维稳体制到共治网络的转型。传统维稳机制以国家强制力压制利益表达、维持社会刚性稳定的自上而下的压力性体制，必然表现为依赖权力强制、能动性不足、政治效果不佳的后果。法治治理体制则意味着将公民视为治理主体而非对象，积极吸纳民主参与治理过程，交互而客观地审视公民利益诉求，在通过理性交往达成共识的基础上公正处理各方利益纠葛，因而法治治理本质上必然是主体间性的和具有内在合理性的。最后，从维稳模式的行政垄断到法治治理框架下的社会多元共治模式的转型。现代法治是民主之治，现代民主也必然是法治民主，因而现代社会治理必须是民主法治化治理，内在地要求摒弃行政垄断模式和单一对上负责制，形成以行政为主导、社会积极参与的多元共治模式，实现国家治理与秩序建构的根本转型。
四、结语
由“维稳政治”到“法治中国”的转型，既是克服维稳体制困境、以法治方式维护社会稳定的治理模式变革，也是朝向以法治文明为基准的国家制度现代化进程的迈进。处于社会重大转型时期与全面深化改革背景之下的当下中国，不可避免地要面对制约社会发展的传统体制羁绊与既有利益格局束缚，如何在维护社会稳定的基础上深化改革、推进国家制度与社会治理的现代化转变，以进一步满足现代社会发展需要，是国家和民族发展的重大核心命题。而“维稳政治”向“法治中国”的转型路径或许提供了有价值的思维路径：首先对既有体制不应采取全盘否定的价值判断，应客观理性地深刻剖析其障碍并探寻深层原因，从而根据社会发展需要进行体制的科学评估，将其合理部分转化为改革的政治资源与制度经验；而在改革其弊端方面最为重要的是要实现向现代国家治理体系下的法治化转型，使旧有体制摆脱“人治”或“权治”色彩，而向法治治理方向转变。与“维稳政治”转型配套的其他方面，如信访制度改革、政府职能转变、地方行政体制改革等也无一不是制度现代化改革的有机部分，且在“法治中国”宏伟目标下达致融合，在法治国家、法治政府与法治社会三位一体建设下寻求准确定位并完成现代化转型，推进“充盈着中华文明‘家国天下’的理性光辉”的“中国梦”进入全新的制度化创构阶段，进而为“赋予了中国人民前所未有的整体价值和历史使命感”的民族复兴伟大目标的实现铸就坚实根基。[18]
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