摘要：执政党在取得执政地位之后，要想得到民众的继续支持和认可，从而使自己保持足够的合法性，就必须想方设法建立、维护和不断完善一套合理的制度。对于执政党来说，合理的制度设定起码应考虑四个方面的问题：（1）民主制度的建立问题；（2）制度的体系建设问题；（3）制度的执行力问题；（4）执政党要在制度范围内活动的问题。
关键词：制度；执政党；合法性；
中图分类号：文献标识码：A
作者简介：严振书（1975—），男，河北石家庄人，总参炮兵训练基地政教室主任，副教授，法学博士。主要研究方向：中国社会转型。
一、关于制度
一般认为，制度是人们共同生活所需要的约束个体或集体行为的规则，是大家能够在一起有序生活的保证。有学者认为，制度至少包括三层含义：第一，它指的是一种政治统治形式，是对社会形态的性质的一种规定。如奴隶制度、封建制度、资本主义制度、社会主义制度等。第二，它指由各个要素所组成的一个有机系统，如选举制度、组织制度、干部制度等。第三，它指规范人们行为的各种具体规则、准则、调理、规定等。“政治制度的直接作用和首要功能就是通过规范各种追逐权力的政治力量，形成一种强制性的公共权力。”①“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效”②。如果没有强有力的政治制度，社会便会缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。
二、合理的制度是执政党拥有执政合法性的最重要基础
执政党在取得执政地位之后，要想得到民众的继续支持和认可，从而使自己保持足够的合法性，就必须想方设法建立、维护和不断完善一套合理的制度。这套制度既能够很好地体现执政党与民众之间代表与被代表的关系，使民意得到顺畅的表达，又能不断激励和督促执政党主动与时俱进，寻求自我发展和完善，以保持党的执政地位。制度的作用是极其明显的。正如英国著名思想家卡尔·波普所说：“我们需要的与其是好的人，还不如说是好的制度。……我们渴望得到好的统治者,但历史经验向我们表明,我们不可能找到这样的人。正因为这样,设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。”③邓小平同志在深刻分析和总结我们党在社会主义建设过程中存在的主要弊端时指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”没有好的制度，“即使像毛泽东同志这样的伟大人物，也受到一些不好的制度的影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”④
对于执政党来说，制度问题是涉及根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，是关系“党和国家是否改变颜色”的头等大事，不应有一丝一毫懈怠。如果执政党对民众的需求无法作出制度化的反应，民众就会对执政党“是否还在代表自己”产生怀疑。长此以往，民众与执政党的关系就会产生某些嫌隙，进而产生矛盾，增大相互冲突的可能性，从而使执政党的合法性受到严重损害。例如，依靠人民的支持上台执政的苏共，虽然一而再、再而三地强调和宣扬自己是“人民的代言人”，但在制度上却长期推行和固化“议行监合一”与等级授职制。结果，“社会的公仆变成了社会的主人，苏共由先进性、人民性的马克思主义政党蜕变为封建帝党、官僚腐败党。苏共自我标榜的‘政治正确性’与‘合法性’根本经不起大众信息自由和‘广场测试’的考验。离开了‘大地’的巨人‘安泰’，必定走向死亡”⑤。在1990年代以前，韩国、印度、马拉西亚、菲律宾、印度尼西亚、土耳其、墨西哥、智利以及非洲部分国家，都曾出现一党的长期执政，并且都以推动本国经济发展为主要手段来换取民众的支持和认同。但是，在1990之后，这些长期执政的政党无一例外地先后失去了执政地位。其原因并不在于它们在执政过程中发展经济无能，恰恰相反的是大部分执政党使它们的国家摆脱了贫穷和落后。但是，对于政治体系的持久稳定而言，仅有统治绩效的合法性是不够的。一般而言，当一个国家经济发展到一定阶段之后，国内民众的基本生活需求会得到相对满足，随之而来的是经济层面的重要性会下降，政治权利层面的重要性会相应地上升。有学者通过对全世界84个实行了普选的民主国家进行统计和分析后发现，除了一些外力强行干预而产生的民主国家之外,大约有80%左右的国家在人均达到GDP4000美元至8000美元（以2010年为基准）之后，民众对政治权利的关注度将会大幅度提高。在脱贫后的民众对政治权利关注度大幅度提高，民主愿望、诉求不断提升的情况下，如影相随的是对不民主制度容忍度的降低。因此，尽管在现实中制度并没有大的改变，但与民众的期望相比，民众诉求与执政党所采用的制度之间的裂痕还是加大了，民众的不满情绪增加了。正如李普曼所言，“一个性情好的丈夫可以容忍一切，而一个心情不好的丈夫对拖鞋未放在原来的位置等区区小事也会勃然大怒。”⑥我们现在需要理性思考的是，究竟是什么让丈夫看到拖鞋摆的位置不对也会勃然大怒？特别是，为什么有那么多丈夫同时为放错拖鞋而勃然大怒？答案是执政党所采用的制度未能随着社会的发展、民众的诉求而与时俱进，从而使制度由“合理”变为“不合理”。
三、如何设定合理的制度
对于执政党来说，合理的制度设定起码应考虑以下四个方面的问题：
（一）民主制度的建立问题
民主制度涉及的是执政党的权力来源是否合法的问题，它是所有制度的核心，也可以说它是所有制度的“母制度”，其他一切制度的发展和演变，其根源皆来源于此。在代议制民主条件下，授权是民主运作的逻辑起点。民众是公共权力的所有者，是有权决定把权力交给谁来掌握的主人。因此，选择由哪个党执政，把权力授予他们，是民主的前提。没有这个选择，民主就无从谈起。在权力授受环节上的民主，主要体现在选举、民主举荐过程中；在决策环节上的民主，主要体现在民主协商过程中，执政党在行使权力时要力求吸收更加广泛的民众和专家参与意见；在监督环节上的民主，主要体现在决策的落实和执行离不开广大公众的参与。民主的这些环节相互连接，相辅相成，构成一个完整的系统，哪个环节都不可缺少。从执政合法性的获得与巩固方面看，执政党应特别重视民主制度建设中的选举制度。因为从实践层面来看，选举最终会成为执政党获得合法性的一条根本途径，虽然各个不同的政党在不同阶段会存在其他获得合法性的途径。在现实中，哪个国家的选举比较规范，执政党的合法性就相对比较强；哪个国家的选举不规范或根本就没有选举制度，执政党的合法性也就相对较弱。一个已经执政并想长期执政的政党，要尽可能地实行并完善选举制度，使之规范化、科学化。
（二）制度的体系建设问题
之所以提出制度的体系建设问题，是因为在现实中我们很多人经常混淆制度的要素与制度的体系，经常把制度的要素看作是制度本身，忽视制度的体系建设。那么，什么是制度的要素呢？简单说，就是一项项具体的制度。什么是制度的体系呢？简单说，就是制度的要素与要素之间相互配合、严丝合缝，从而形成的一个有机整体。比如，一架飞机是由各种各样的零部件组成，如机翼、机身、尾翼、发动机、起落架等。但是我们不能把任何一个零部件叫作飞机。飞机之所以是飞机，就是因为它的各个零部件能够相互有机咬合在一起，相互协调配合，共同运转，才能飞行起来。我们所说的制度体系就应该是相互有机配合的这么一套网络和系统。制度的体系是由制度的要素构成的，但成体系的制度才是真正意义上的制度。
作为一个国家执政党，应该在制度要素建设比较完备的情况下，适时地将制度建设的重点转向制度体系的建设。也就是说，这时虽然还可以根据实际情况具体的提出一条一条的要求，拿出一条一条的规定，制定一个一个的条例。这个当然还可以继续做，但是重点已经不应该在这儿，重点应该转向制度体系的建设，就是怎么把它们有机地连起来，形成合力。从系统论的角度看，如果出台的各项规定，不能有机地连接起来，形成闭合的系统，就会导致制度建设事倍功半，甚至出现制度变形。比如说，上对下监督的巡视制度如果不和下对上的监督相结合，就会出现“谁来管钦差”的问题，结果可能导致新的腐败。
（三）制度的执行力问题
在现实中，我们经常碰到这样的情况：每当出现一个问题，我们就有专家找出一套一套的制度、条例、规定，说它违反了这个，违反了那个。可问题照样会出现，特别是，同样的问题会反复出现。这就不得不令我们深入思考，问题出在了哪里？很显然，问题的出现不是由于我们没有制度，而是出在了制度的执行力方面。任何制度都是以执行力作为保障的。“制度”之所以可以对个人或群体的行为起到约束的作用，是以有效的执行力为前提的，即有强制力保证其执行和实施，否则制度的约束力将无从实现，对人们的行为也将起不到任何的规范作用。只有拥有执行力的制度才是现实的制度，就像是一把标尺，如果没有被用来划线、测量，它将无异于普通的木条或钢板，只能是可能性的标尺，而不是现实的标尺。制度亦并非单纯的规则条文，规则条文是死板的，静态的，而制度是对人们的行为发生作用的，动态的，而且是操作灵活，时常变化的。是执行力将规则条文由静态转变为了动态，赋予了其能动性，使其在执行中得以实现其约束作用，证明了自己的规范、调节能力，从而得以被人们遵守，才真正成为了制度。“制度”是在通过其执行力对人们的行为起到规范作用的时候才成为制度的，使其从纸面、文字或是人们的语言中升腾出来，成为社会生活中人们身边不停发生作用的无形锁链，约束、指引着我们的行为和尺度。正如习近平主席所指出的，宪法（国家制度在法律层面的最高体现）的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。没有执行力，一切制度都是空谈。
（四）执政党要在制度范围内活动的问题
需要指出的是，“执政党要在制度范围内活动”中的“制度”主要指的是“宪法和法律”。也就是说，执政党要在制度范围内活动问题主要是指执政党要在宪法和法律范围内活动，执政党不能拥有超越宪法和法律的特权。从逻辑上讲，执政党就是得到民众拥护和支持，从而得以上台执政的政党。执政党可以在民众的支持下，领导民众制定宪法和法律。很显然，此时“制定宪法和法律”肯定是既符合执政党自身的利益也符合民众的利益。同时，假设不管是什么原因，某些宪法或法律的条文出现了与执政党和民众的利益不相一致的情况，执政党完全可以在民众的支持下，废除这些条文或者制定符合自身和民众利益的新条文取代它。如果按照这个逻辑进行推导，宪法和法律应该是在执政党主导下制定的，又是用来维护执政党和民众利益的宪法和法律。那么，现在的问题是，执政党为什么要“超越”“自己制定的、又是用来维护自身利益”的宪法和法律呢？这里面的原因可能很多，也很复杂，但根本性的原因可以从三个方面去概括：（1）执政党内某些人的利益与民众的利益出现了不一致，有时甚至是相互冲突的状况，此时无论是制定维护党内某些人利益的法律条文，还是废除“损害”了党内某些人利益的法律条文，都可能面临民众的不支持，甚至是公开的反对。在这种情况下，某些人为了一己之私，需要既不制定（或废除），也不遵守某些法律条文，于是就出现了所谓“超越”宪法和法律之上这种情况。（2）执政党内某些人追求自己利益的方式与人们所公认的道德或价值原则不一致。例如腐败问题，无论从哪个角度讲，都不符合人们所公认的道德或价值原则。因此，即使是腐败分子也不敢公开和反腐败的法律条文“叫板”，但自己又想腐败，怎么办？只能是将某些反腐败的条文“虚无化”，使其在实际中不起作用，从而达到自己在实际中“超越”这些法律条文束缚的目的。（3）还有一些法律条文，在有些情况下有利于执政党的统治，但在有些情况下又会约束执政党的某些行为。对于这些让人“又爱又恨”的法律条文，党内的某些人可能就会采取一些策略性的手段，用其所“长”，避其所“短”，使自己“超然”于这些法律条文之上。鉴于无论是哪种原因，执政党超越于宪法和法律之上的行为，都不符合平等、民主、公正等基本原则，所以早在1976年，全世界就有157部宪法文件对政党作了规定，强调各政党的组成宗旨、纲领、组织原则和对内对外活动都必须符合民主宪政原则。习近平主席强调指出：依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
注释：
①时和兴.关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会[M].北京:北京大学出版社,1996:200.
②[美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版社,2008:7-8.
③赖辉亮、金太军.波普传[M].石家庄:河北人民出版社,1998:233.
④邓小平文选（第二卷）[M].北京:人民出版社,1994:333.
⑤李永忠、董颖.苏共亡党之谜：从权力结构之伤到用人体制之亡[M].北京:商务印书馆,2013:19.
⑥WalterLippmann,DriftandMastery.EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice—Hall,1961,pp.27.
参考文献：
[1]王长江.现代政党执政规律研究[M].上海：上海人民出版社,2002:205.
[2]何显明.绩效合法性的困境及其超越[J].浙江社会科学，2004，（5）.
[3]周平.世界上有多少民主国家[EB/OL].http://blog.ifeng.com/article/19541864.html，2012-08-23.
[4]习近平.宪法的生命和权威在于实施[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2012-12-04/203425729836.shtml,2012-12-04.
[5]郭道晖.执政党必须在宪法和法律的范围内活动[J].炎黄春秋,2011,(7).
