众望所归NGO
曾经有媒体将过去的2004年，成为“中国NGO元年”，确实在此之前，这个概念对于普通中国老百姓来说还是非常陌生的，大家对于对于民间组织的理解主要停留在妇联、文联、青联。。。。一类“群众团体”的层面。“群众”在大陆的语境下和“党的领导”是稳妥的对应搭配，而“非政府组织”则是一个颇为敏感的词语，可以引起一些使人警觉的联想，更很少有人会标榜自己是“非政府”，还要“组织”起来。
而今天的中国，NGO已经成为了继WTO之后最时髦的概念之一。相近的概念还有很多，比如第三部门、非营利性组织（NPO）、志愿组织、公益组织等，但它们共同的基本特征就是非强制性和非营利性。确切的说NGO是由抱持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员－领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的，而关注于公众公益事业的民间团体，是有别于政府与企业以外的社会组织。也有一种更狭义的定义，是用NGO专指致力于发展的组织，而一般性慈善组织和医院等机构则被当作非营利组织。
这种时髦最初是从学界开始的，显示一些西方著作被逐渐翻译引入中国，大约从上世纪90年代开始，很多身处社会学、法学、管理学、行政学、经济学等不同学科领域的学者，不约而同的把视线投向了NGO；而到本世纪初围绕NGO为题的学术论文和著作成几何级数增加；在一些如北大、清华的著名高校都纷纷成立“NGO研究中心”一类的机构。
在笔者看来，这种“热”和学界对于中国前途的忧患和焦虑是分不开的，对于中国的未来主要有两种观点曾经争执得非常剧烈，一种从自由主义的角度要限制政府的权利，实现“小政府大社会”；另一种则从权威主义的角度强调政府的责任，既然承担这么大的责任，当然也就需要强势的“大政府”；自由主义批评权威主义政府垄断一切资源必然导致专制和低效，权威主义批评自由主义，中国老百姓是一盘散沙，政府放开了怎么的了？因为社会科学不能随便做全面试验，谁都可以找到对自己有利的论据作为参照，所以争执的双方，谁也说服不了谁。
而随着在市场和国家之间公民社会、民间社会、第三部门的概念被引进，如同几何基本原理三角形是最稳定的结构，至少在理论层面，权威主义和自由主义的鸿沟在被逐渐消解，在促进民间组织的发育上，无论是“左”还是有“右”，“保守”还是“自由”的学者都持认同的态度，在社会治理的层面上政府责任和民间成长达到了无缝对接。从某种意义上，可以讲NGO成为了权威主义思潮和自由主义思潮的契合点，也是医治“市场失灵”和“政府失灵”的突破口。
发达国家NGO组织的成熟程度，更是给我们带来很大鼓舞，以美国为例，各类NGO组织一年的运作资金相当于国内生产总值的百分之七、八，加上把这些组织中志愿者的无偿贡献折算成金钱就更高了，有人估计中国目前的的国内生产总值已超过一万亿美元；假设从比重上中国的NGO组织能达到美国的水平，它便可一年为社会提供价值一千亿美元的服务，比我们政府的整个社会的福利性开支，转移性支付和社会保障开支规模还要大，诚能如此，我们面临的很多社会问题就可以顺利解决了。
这种良好的理论和舆论环境，也促使NGO这一定位很快就得到了广泛的社会认同，所以眼下不仅一些民间自发产生的社会组织，自豪地把自己称作“草根NGO”，笔者看到就连青基会、扶贫基金会这些有强大政府背景的组织在各种场合也标榜自己是“本土NGO”。
春江水暖催熟NGO
根据一些学者的研究和记者的调研，可以不过分地说，NGO在中国的发展是社会全面进步的产物，学界有很多论述，但归纳后这主要集中表现在以下几个方面。
首先是“总体性社会”(total society)的瓦解，使个人有了自由选择的权利。
根据孙立平、路风、李汉林、华尔德等在上世纪90年代研究，提出了围绕这个命题的一系列问题，主要指新中国成立后，政府为了动员一切资源，实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略，并为了确保这一战略的实现，对社会生活实行了全面干预与控制。尤其将1949～1978年的中国称为总体性社会。它的主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，单位制度使党军政机关、工厂、商店、学校、科研机构、医院、社会团体和宗教团体，以至是农村社队和城市居民委员会等在其他社会中性质迥异的组织，成为同一序列化体系的组成部分，且使这些组织具有同构性和同质性：具有同样的内部职能机构设置，遵循同样的运作规则。同时，单位制度又使每一个人最终隶属，并且只能隶属于一个单位。在单位制度下，国家通过垄断和控制一切资源、利益、信息和发展机会控制每一个单位，进而实现对社会的整合和控制；而单位又通过对自己所控制资源、利益、信息和发展机会的垄断，控制每一个人。而个人要想获得最基本的生存条件，就必须，也只能通过国家的制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份制度来获取。这种与计划体制相应的社会结构和社会组织制度使得改革开放前的中国具有明显的“极强国家、极弱社会”特征。
改革开放以后，这样的体制在悄然瓦解，农村和城市先后产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体，在民间有了自由流动资源和自由活动空间，特别是相对自由的个人身份。再加上当人们拥有闲暇时间和经济保障，如同马斯洛的需求层次理论，便开始追求自我价值的实现，一些热心公民尤其是具有“理念人”色彩的知识分子，不追求进入政府，但同样希望为国家和社会做些什么？这为NGO组织的发展提供了人力资源保障。
其次是政府职能转变和执政理念转变给民间社会发展提供了空间。
作为一结社起家的革命党，内心深处往往有对结社有一种隐藏的警惕和恐惧，这导致对于民间组织的强烈排斥。如孙立平先生指出“国家不但垄断着绝大部分既有的资源，而且在新的资源出现后，也总是利用国家的强制性权力，将其置于自己的直接控制之下；对于任何潜在的控制稀缺资源的竞争对手，也是利用政治或行政的力量加以摧毁”。在这种思路的指导下，中国政府长期扮演着“全能政府”的角色。它突出表现为政府对整个社会的大包大揽，不仅在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，各种生产任务都由国家下达指令性计划进行控制；在社会领域，也推行行政垄断，政府办科技、办教育、办卫生、办文化、办体育等，以强大的吸纳能力抑制了民间社会组织的发育需要的阳光和养料。随着经济体制改革的深入也带动政府机构改革的推进。在加强执政能力建设的同时，开始了执政方式的转变：表现在政府由微观管理转向宏观管理；由控制转向引导；由强调“管”转向强调服务；有依靠命令转向推动立法依赖法制；最重要的是多年来“全能政府”的弊端已经充分展示，经过多年信息开放带来的传播启蒙，“有限政府”的理念已经深入人心，这锁定了政府职能转变的方向。这就像曾经在经济领域的“官退民进”，在社会事务领域也开始权力下放，一些政府无力承担的领域转而“社会事务社会办”，这为非政府组织的生存与发展提供了的空间。
吴忠泽先生的研究认为，1993年政府进行机构改革，就直接导致了中国社会团体的一轮快速增长。“1993年到1995年，由于受当时宏观环境过热气氛的影响，社会团体发展又出现了膨胀。在这个时期，全国每年大约新增社会团体3万个。到1995年底，全国各类社会团体已达20万个”。
第三，全球化对中国NGO组织的成长产生推动作用。
全球化是一个见仁见智的概念，谈到它人们常常把它形容为“双刃剑”，尤其是发展中国家更往往是对全球化怀有保留态度。但谁也不能否认的是：全球化使得世界各国间的影响、合作、互动愈益加强，一些具有普世性的价值观的东西逐渐普及和推广，并成为全球通行的共识。比如在经济领域中国加入WTO 后，原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理，可能被视为非市场化行政干预，不利于自由竞争；而国际上商会、行业协会甚至行业无国界组织在维护成员利益，制定标准方面有重要作用，和这些机构组织打交道，以政府出面就很不得体。因此为了“与国际接轨”，就需要发展独立于政府之外的商会、行业协会来接替以往政府的某些职能，这是符合中国国家利益的，比如温州的商会在海外维权方面就扮演了积极的角色。
而在社会工作领域，随着国际合作与交流的增多，国人对非政府组织及非政府组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高，而我们面临的比如艾滋病的传播、环境恶化、文化多样性保护等一些全球性问题，也有赖于中国NGO组织和国际NGO组织的通力合作。国外NGO对中国的直接援助大量增加，这不仅帮助中国非政府组织获取资源，更重要的是使得一些类似“参与”、“共享”、“能力增长”的先进理念得以传播。
最后，社会的需求为NGO组织存在发展提供合理性 。
中国在改革开放以后，社会经济飞速发展，人民生活水平不断提高，但与此同时，也不可避免地产生一些新的社会问题，也把一些长期存在但被掩盖的问题推向公众的视野。比如失业、贫苦、家庭暴力、发展不均衡、文化遗产保护、增进社会融合等方面丰富多样的问题，人们在寻求解决这些社会问题的过程中，发现政府往往无法照顾复杂的差异性，而政府机构的膨胀会进一步增加社会的负担；市场往往忽略无法营利的项目。因此市场和政府都有其自身的局限。因此，需要有一种组织的创新来填补空白。 国际经验表明，例如，NGO组织具有善于创新、运作灵活的优势；具有与基层联系密切、适应基层实际情况的优势；具有运作成本低、效率高的优势等等。比如在扶贫方面，国内NGO组织的项目管理成本基本都控制在10％以内，而政府的项目在资金使用效率、项目监管水平上则远远达不到这个水平，由于政府的官僚化倾向，“有钱吃饭，没钱办事”的状况非常严重。而且公益资金往往被层层截留，不少地方政府系统的扶贫办主任，成为了继法院院长、交通局局长之后的又一个腐败高发人群，比如发生在长岭县海青乡海青村的扶贫款丑闻就很具有代表性，根据媒体披露，2004年4月，国家给该村20名贫困农民每人拨下5000元的黄牛专项扶贫款，可最后发到每人手里变成了50元钱，发钱的时候，乡村干部还严厉地吩咐说：“上面有人问到这笔钱，就说给了5000。”因为没有行政上的权威，所以NGO组织发生这样一手遮天的情况比较少，这些优势使非政府组织尤其在满足弱势群体、少数群体的需求、解决多样化社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用，而社会也对NGO组织在推进和谐社会中扮演更积极的角色有很多的期待。中国公众由过去只被政府一个权威领导，转向自己发扬创新精神、解决社会矛盾，这种志愿精神的复苏，也使得中国公民的道德风尚和精神面貌焕然一新。
而以上几点相辅相成，相互促进造就了中国本土NGO组织发展不可阻挡之势。
NGO发展困境 ——“黑户”NGO与GONGO之辨
尽管宏观环境取得了很大改善，但在实际运作中民间非政府组织依然会遇到许多体制性障碍，这常常是他们坐在一起是抱怨的主题。其中最主要的抱怨就是“注册难”，当前的政策规定，社团注册必须在广义政府系统的事业单位挂靠，而被挂靠单位既不能从社团中提取利益，又必须为社团的任何问题负责任，如果社团的工作触怒了政府，弄不好挂靠单位的领导就会影响乌纱帽，所以虽然《宪法》第三十五条规定，结社自由是公民的一种政治权利。但实际上这项权利必须在政府的允许下才能落实。这造成中国大量致力于社会公正、维护人权、公正政策研究等方面的非营利组织，无法按照其宗旨注册为正式社团。结果出现两种情况，一种是被迫到工商局按照企业来注册，比如天则经济研究所，走过十余年历程已经是著名的非营利组织，可是2005年却在重新登记时，被迫变成了企业，还有许志永博士办的阳光宪道主要从事公民维权方面的工作，也是以企业形式注册。这样的例子还有很多；还有一种是记者接触过不少NGO组织索性从此成为“黑户”，其工作人员的名片上印着基金会、联合会的头衔，但是在中国大陆不登记、不注册，自行其事地开展工作。
究其原因，这是一些人的观念问题，往往容易从NGO组织联想到国外的压力集团、反政府组织，特别是东欧和前苏联巨变和NGO大闹西雅图世贸会、世行年会等被渲染的报道，使他们担心NGOs壮大后可能会削弱政府的权威而心存疑虑，所以有一种倾向是努力想把NGO组织吸纳到行政系统的控制之下，所以使得中国大陆NGO组织发展往往有行政计划色彩。很多人都注意到我国的NGO组织半壁江山都集中在环保领域,可前一段时间，有“太湖卫士”之称的吴立红就遇到了一件让他哭笑不得的事情，他在江苏宜兴市可谓人所皆知，当地政府的干部都说，你这么热情干脆成立个协会算了。结果他到民政局一打听，被告之当地已经有了一个环保协会，所以只能参加那个协会，不能再成立新的环保组织，对此吴立红想不通，觉得“那些都是没什么活动能力的老干部，我为什么要加入他们？”其实在他身上的遭遇绝不是各例，早在1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后，民政部门就曾在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作，特别是“合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体。”所以目前中国被注册的社团，也成为了像股票上市企业指标一样的“壳资源”。
另一个被抱怨的主要问题就是“融资难”，一些有较强政府背景而被称作“GONGO”（government organized NGO）的组织占有了大量的资源,甚至在有的时候，比如赈灾中，政府直接取代民间组织，通过政治动员成为募集善款的主渠道。更为严重的是在一些地方，某些组织打着政府旗号进行募捐，或者政府直接出面向企业和个人募集捐款，因为其掌握的权力，往往有严重的摊派性质，违背了公益事业的志愿精神。这类募捐，往往捐款目地不符合雪中送炭的原则，往往并非用于紧要的公益项目，比如为城运会募捐、为某文化节募捐，捐款使用也极不透明。其后果是造成社会的捐款冷漠，给健康的民间NGO组织发展带来困难。
造成“融资难”的另一个原因就是在免税政策上的不公平，通常政府扶植非营利部门可以采取两种方式。一是直接的方式：即政府拨出部分税收收入用于资助非营利组织。一是间接的方式：即向非营利事业捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给非营利组织的收入免税待遇，这实质上是将本应由政府收取的税款用来资助非营利组织。而在中国前一种方式很少，而后一种方式只适用于少数几个有政府背景的基金会，其他NGO组织无论其项目多么符合公共利益，也无法享受免税待遇，这造成了捐助者二次纳税的困境，于是NGO组织之间就没有了公平竞争的平台。
比如在今年两会期间有“亚洲钻头大王”之称的中国飞达集团董事长朱国平宣布，将拿五十万元资金用于资助镇江市的特困党员。抛开这个项目本身的立意不说，有一点引起了不少质疑，该项目全部资金都交给镇江市委组织部，由组织部负责发放，因此人们有理由怀疑他的捐助有政治目地、动机不纯。对此朱国平表示很委屈，他告诉记者他也曾经想成立一个帮困基金独立发放，但一是注册很困难，二是无法享受免税待遇，这部分捐款属于企业的纯利，税率很高，实在没有办法，只好交给组织部，反正没有人会去向组织部收税。
当然也有一种考虑，认为目前中国的偷逃税情况十分严重，税法设计和会计制度又存在大量漏洞，税务部门自生腐败也很严重，所以一旦为非营利组织减免税开口子，一定会有人合谋搭政策便车，出现成千上万个假非营利组织。但面对需要鼓励更多的人投身于非营利事业的现实，我们毕竟不能因噎费食。在加强税务建设的同时，要意识到即便在行政能力很强的西方发达国家，借非营利和慈善之名偷逃税也依然是存在的。
我们当前的政策如何调整，将在很大程度上决定中国NGO组织发展的未来，按照美国非营利组织和志愿行为研究会前会长丹尼斯（Dennis R.Young）的研究，NGO组织和政府之间的关系主要有三种模式，一种是补余模式(supplementary model)，主要是由NGO组织负责政府无暇顾及的领域，为政府分忧补台， 中国当前应该讲主要就是这种模式；第二种是冲突模式（adversarial model），就是由于关系不顺，政府和NGO之间演化出对立情绪，这当然是我们不愿意看到的；而他所谈到的第三种合作模式（complementary model），在公共服务领域政府和非政府组织发挥各自的优势，展开良性竞争，鼓励公民积极参与政治生活，支持非政府组织发挥主动性，承担更多的职能， 甚至政府主动把资源让渡给NGO组织，以外包的形式让NGO组织在传统上由政府包揽的领域更高效的发挥作用。同时，政府向更加透明、法治、高效、务实的方向转变，成为公民可信赖的公共机构。
拉开视野关照眼前困境—— 第二波开放浪潮
在我们一方面为远景而激动，另一方面为今天中国NGO组织发展的现实困境感到焦灼时，不妨拉开历史观照的距离，很多问题会看得更清楚一些，笔者不由联想到上世纪80年代的那一波开放浪潮。在一个生产一根鞋带都要通过组织计划安排；老百姓家里养几只老母鸡都被视为挖社会主义墙脚的年代，一个体制上高度封闭的政权，最初走向开放是从经济领域开始的。
非常有趣的是，可以说今天中国本土NGO组织所面临的困难，和那时的民营企业成长中所遭遇的阻碍几乎一模一样：难于得到资金支持；在征税等政策上处于不平等地位；难于注册，被迫挂靠“集体”或者“国家”，最后一点在多年以后酿成了很多企业在试图“脱帽”时复杂的产权纠葛。但即使这样中国的老百姓仍对那位在那个年代以极大政治勇气，不顾姓社姓资的争论，开启开放闸门的领导人抱以崇高的敬意，对我们的国家没有在历史的十字路口走上北朝鲜那样的道路报有庆幸和感激。如果把以非国有企业的成长发展为标志的经济开放，看作中国走向开放的第一波浪潮，那么以NGO组织的成长为标志的社会治理开放（政治开放），就是中国走向进一步开放的第二波浪潮。经济开放已经为社会治理开放（政治开放）打下了基础，时代潮流冲到了另一道闸门，历史把这个永垂青史的机遇摆在新一代中国领导人面前。
诚如俞可平先生所言，此时如能顺应时代潮流，“以政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动去营造一种建立在信任与互利基础上的社会协调网络，它就能弥补国家和市场在调控和协调过程中的不足，并使公共利益最大化的社会管理过程得以实现。”
让我们可以充满乐观的是，尽管转型中的中国社会，在还不能完全摈弃在转型之前形成的已成习惯的行为方式和思维方式，官僚文化的传统给一部分政府系统官员成熟的技巧，如何通过设置专业标准和保持神秘来抵制权力的消解，维持自身的威严。但是作为人类共同文化遗产的开放社会概念和准则已经深入人心，主流社会已经具有这样的共识，不管“渐进”之路有多么漫长，只有开放的社会才可能是公正的社会；只有开放的社会才可能是高效的社会；只有开放的社会才可能是真正和谐的社会，那个“万山不许一溪奔”的社会已经不再是中国人民的选择。
