全球化的不断深化，使得协调国家与国内社会、国际社会的关系成为各国共同面临的重要任务。面对各种新老问题，已经成型的国家权力使用模式，运用驾轻就熟的政策手段都失去了原来的效力，甚至陷入危机。因此，如何完善国家治理体系，提升治理能力成为各国共同面临的问题。

中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，确立为全面深化改革的总目标。这个目标的确立基于对中国建设、改革和发展经验的客观分析，也体现了对中国与世界关系发生历史性变化的敏锐判断。中国所要解决的问题不仅只有中国特色，也带有明显的全球性。应该将中国的国家治理现代化置于全球化这个宏观历史背景下进行理解。因此，中国的国家治理现代化是沿着对内和对外双轨进行的。在许多情况下，只有通过改进国际乃至全球治理，才能将国内与国际两种治理资源有效地调动和整合起来，并为国内治理问题的解决创造更有利的条件。

一、全球化凸显了国家的变革

虽然对于全球化的起源时间依然存在着争论，但是，全球化毫无疑问是一个现实的历史进程，并且已经深刻地影响到人类的生存方式和组织形式。民族国家是人类发明的一种集体生存的单位和组织形态，一直推动着全球化的拓展过程，但从20世纪70年代开始，面对资本跨国流动引发的一系列国内问题以及科技发展、人员流动等带来的诸多跨国性问题，单个民族国家已经不能依靠一己之力在自己的主权和领土范围内来加以应对，于是一些学者欢呼“民族国家的终结”，质疑民族国家存在的意义。[1]

21世纪以来，全球化进程进入了一个新阶段，有人将其称为“第三波全球化”，以与1870年开始的“第一波”、二战之后开始的“第二波”区别开来。[2]一方面，全球化对于各个领域的影响已经全面展开，成为人们日常生活和工作中不能忽视的要素;另一方面，国内与国际之间的联系更加紧密，互动更为频繁。加之全球化产生的诸多新问题，使得如何应对全球化替代了对全球化的盲目欢呼。全球化并没有导致“国家的终结”，反而激发了国家在管理和治理方面作出一系列战略性应对，产生了“积极主义的国家”。[3]而一些实证研究共同发现，全球化并没有使政府变小，而是使政府的作用得到了更有效的发挥。[4]随着全球化的深入，国家的重要性从两个方面凸显出来：一是国家在公共问题解决中的必不可缺性。尽管在全球化的过程中，具有跨国特征的主体，比如资本、各类跨国组织的影响力在不断提升，但是要有效地解决全球化带来的诸多新的公共问题，依然不能离开主权国家，因为国家代表的公共权力往往是各种裁决、决定的合法性确认者、最后执行者，也是领土范围内大部分没有跨国流动能力的人口的保障者，还是大型跨国资本遇到市场无法解决问题时的求助对象。随着公共问题种类和数量的增多与复杂化，不同主体对于国家的要求也在多样化，但并不是要取消国家，而是要使自己的诉求获得更有效的回应。因此，我们看到，各国政府在减少管制、下放权力、给资本更大的自由、为社会组织的发展提供更多空间的同时，也在承担起更多新的职能。各国财政支出的不断增长就说明了这点。[5]

二是国家在全球交往中的整体性更加突出。国家在复杂而多样的全球交往关系中，主体意识随着与其他主体交往的扩大和深化得以确立和加强。对多样化主体的了解，开阔了各个国家的视野，增加了进行比较的参照系，有助于各个国家更清楚地认识自己在全球化进程中的地位和能力。而为了更好地适应全球交往，各个国家也会主动或者被迫地将本国在全球体系中的地位，以及本国与其他国家、国际组织的关系纳入考虑的范围之内，相应地协调国内关系，推动内部整合。这种整合主要表现为各国都更加重视协调国家与社会关系，平衡国内不同区域、不同利益间关系以及建设整体性政府等工作，以将内部关系理顺、矛盾减少，形成一致对外的合力，提高整个国家在全球体系中的行动能力。

在全球化进程中，国家既不是“守夜人”，也不是“全能者”，而是在多种要求和约束条件下进行理性选择，甚至主动变革的能动者。有学者就归纳了国家的多个新角色，比如“管制国家”(regulatory state)、“发展型国家”(developmental state)、“裁决型国家”(adjudicatory state)、“道德倡导型国家”(moral advocacy state)。[6]国家的功能也随着其全球化水平的提升进行着调整和充实。国家除了继续扮演暴力工具的合法垄断者角色外，还在努力调整着其对内和对外功能(见表1)。

在内部，面对更加多元化的社会，国家的秩序维护功能和基本保障功能都在强化。“第三波民主化”之后，许多国家并没有像一些人设想的那样，整个国家进入稳步发展的轨道，反而出现了严重的政局动荡、国家权力分散等现象，由此出现了“失效国家”、“脆弱国家”等新概念，以描绘这类国内基本秩序缺失的国家。以建立国家基本制度、实现国内稳定秩序为目标的“国家建设”(state-building)得到广泛讨论。国家基本保障功能的强化是国家面对资本跨国流动的本能性反应，因为相对于资本的流动而言，国家政权以及国内大部分民众都是领土性的，国家要获得合法性，必然为国内大部分民众提供基本的公共品和公共服务，这是无法全部推卸出去的责任。同时，国内民众由于对外部世界了解的加深，会对国家提出更高的要求。而各个国家为了留住和吸引资本，也会加强公共品和公共服务，将宜居环境建设与投资环境改善结合在一起，以提高本国的投资吸引力。

在外部，国家权力的运用面临着其他国际主体的全方位竞争，国际因素在国家合法性构建中的影响更加明显。这使得国家更加重视国际竞争功能的发挥，以全面动员竞争资源。许多国家不再简单地依靠自然禀赋，而是根据自身在全球化进程中的位置以及自己的条件，进行战略性选择，积极构建竞争优势，来改变本国在国际分工中的地位，把握科技创新带来的新的增长机会。采取这种战略性行动的国家被称为“竞争性国家”，国家为了保持经济增长，有目的地“创造、重构或者加强自己的领土、人口、社会环境、制度以及经济组织的竞争优势”。[7]在一些学者看来，许多西方国家正在从福利国家向竞争性国家转变。[8]当然，20世纪70年代出现的“发展型国家”本身就可以被视为是针对全球化影响的主动转型。

在世界多极化的背景下，国家的竞争功能也突破了经济和科技领域，向社会文化领域以及制度体系层次拓展，使国家的功能又增加了价值倡导的维度。之所以如此，有两个主要原因：一是在国际社会中，美国以及西方所代表的制度、价值受到了广泛的批评和质疑[9]，失去了作为衡量各国制度、价值尺度的权威性，加快了国际社会中价值理念的多元化;二是各国对于国际制度、国际规则的建设，国家间关系的调整等都有自己的设想，希望将自己的理念、利益等投射其中，以更好地实现本国利益与国际社会发展的结合。各国政府都主动在国际社会中扩大本国制度、文化的吸引力和影响力，以增强自己国际行为的可接受性，争取国际话语权。

二、治理是国家变革的方向

尽管国家的重要性在全球化进程中以新的方式体现出来，但是国家只是更加复杂的国内社会和国际社会中的主体之一。面对国内外多元而相互联系的关系，复杂多样甚至跨越国界的问题，单单依靠国家掌握的资源是无法协调和解决的，必须将已经多元化的国内、国际主体有效地动员起来，突破国家为中心的单一模式，形成多元参与的解决问题的新模式。强调多元合作的治理理念由此发展起来，逐渐成为各国调整国家职能、实现国家变革的方向。[10]如果说一系列现代制度的建立是国家的第一次现代化的话，那么在全球化背景下国家从统治向治理的转变则可以视为第二次现代化。

治理虽然已经成为一个热门概念，但是有诸多定义，比如英国学者罗茨(Ｒhodes)归纳的六种定义，斯托克(Stoke)归纳了五种定义，荷兰学者基斯·冯·克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯·冯·瓦尔登(Frans Van Waarden)归纳的九种定义。这些定义说明了治理作为一种理念被不同领域所接受，虽然各自表述的方式和强调的重点不同，但是在对治理的基本认识上是一致的，即治理是多主体参与的、共同解决公共问题的过程。联合国发展署(UNDP)的定义比较全面地阐释了治理的核心特点：“治理是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。治理由机制(institutions)和过程(process)组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小其之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和实践(practices)为个人、组织和企业设定了限制并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。”

为了使治理从一种理念转变为一种可操作和可衡量的实践，学界以及一些重要的国际组织纷纷制订了治理评估体系，挑选确定衡量各国治理水平的指标，对各国的治理情况进行评价，作为相关研究或决策的依据。比较众多的治理评估体系，可以发现它们基本上都是以国家治理为评估对象的，而政府治理又是评估的主要目标。比如，最有代表性的是世界银行研究所丹尼尔·考夫曼和他的同事们1996年开发，并用来对200多个国家和地区的治理状况进行评估的世界治理指标(Worldwide Governance Indicators，缩写为WGI)。?这套指标完全是衡量政府治理的，具体内容包括发言权与责任性(Voice and Account ability)、政治稳定和暴力缺失(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、规制质量(Ｒegulatory Quality)、法治(Ｒule of Law)、腐败控制(Control of Corruption)。

进一步说，现有的治理评估体系主要关注的是国家的对内功能，并且将国家与国内社会关系的变化作为国家功能调整的前提条件，这使得这些评估体系虽然在理念上是社会中心的，但是在实践上却是以推动国家或者政府的变革为目的的。这也说明了国家作为治理发生的基本单位以及治理过程中的公共权威，具有不可替代的地位。

国家功能在治理方向的拓展，不仅仅局限在国内，也发生在国际层面。这是大量跨国问题、全球问题出现带来的必然变化，因为单个国家无法完成应对这些问题的任务。国家不仅仅是国际社会中的竞争者，也是共同解决这些问题的主要合作者、国际责任的承担者。而在这些问题解决过程中的态度、立场、资源投入、方法手段等，也成为国家间竞争的新内容，从而使得新出现的全球治理领域呈现出竞争与合作共存的局面。

随着国内社会与国际社会联系的加深，国家在国际社会中的合作倾向也有利于国家与国内社会关系的调整，因为国内的社会组织借助全球化形成了自己的跨国乃至全球网络，也会动员来自国际社会的呼应和支持，对本国政府施加压力，提出要求。这样，国家会更加看重社会组织在国内和国际治理之中的作用，用更灵活的方式处理与社会组织的关系。也正因为如此，与国内治理相比，国家在国际以及全球治理中，并没有独享的权威，寻求合作的倾向也会更强(见表2)。

国家职能向治理方向的转变是一个复杂的过程，涉及整个国家的体制结构、机构设置、人员能力等，必然会遇到诸多的新挑战。而如何处理国内治理与国际或全球治理之间的互动关系，无疑是其中最新的一种。这种挑战主要体现在三个方面：

一是国家行动的自主性有了更复杂的约束条件。国内治理与国际或全球治理的互动导致了国内问题的国际化、国际问题的国内化，大大增强了问题的复杂性，这使得国家难以单独作出决定，或者只依靠强制性手段来加以应对、解决，必须考虑到多方面的因素，以达成更广泛的共识，获得更大的支持。这使得国家要不断丰富治理方式和手段，提高平衡利益和协调关系的能力。

二是国家合法性来源的国际化。由于国家参与国际事务的范围扩大、程度加深，国际社会的承认也成为国家合法性的来源。这不仅体现在国家在国际事务中行为的被接受程度，也反映在国内社会对本国政府国际形象的关切上。显然，一个国际形象差的国家，也会受到国内民众的批评甚至反对。而一个国家对于国际事务的过度介入，超过了本国经济承受能力以及社会公众的期待，也同样会削弱国内民众的支持。三是治理资源的整合。治理重要性的凸显，是为了应对全球化条件下更为复杂的情况和问题，但是治理资源是分散在多个主体中间的，这就涉及到资源的整合问题。虽然在国内治理中，国家依然具有加强的资源整合能力，但是由于复杂问题中责任分担难以明确、各主体之间信任不足等原因，真正的有效治理达成需要更多的配套制度。而在国际或者全球层面上，有效的资源整合机制更是远远没有建立，现有国际组织和机制的权威性不足，各主体之间在责任分配上的巨大分歧等，都直接限制着相关问题治理的效果。

三、增强中国国家治理变革的全球向度

中共十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化、完善中国特色社会主义制度，是全面深化改革的总目标。从广义上说，中国的改革开放也是国家治理现代化的过程。通过发展市场经济，转变政府职能，培育社会的发展结构等新举措，国家与国内社会的关系进行着重塑;而通过对外开放，加入世界贸易组织，承担更多国际责任，国家与国际社会的关系发生了根本性转变。这两个关系的转变几乎是同步进行、相互促进的，也使中国的国家改革从一开始就选择了治理的方向，并随着中国与世界关系的改变，逐渐形成了国内治理改革与国际乃至全球治理改革紧密联系、互动的复杂局面。

经过30多年的改革开放，中国成功实现了从封闭半封闭到全方位的伟大历史转折，当代中国的前途命运已日益紧密地同世界的前途命运联系起来。因此，要始终站在国际大局与国内大局相互联系的高度审视中国和世界发展问题，思考和制定中国的发展战略。?瑏瑦十八届三中全会提出要“以开放促改革”这个重要命题，在构建开放型经济新体制的过程中，将全球化带来的变化转变为制度改革和完善的动力。

因此，只有将“推进国家治理体系和能力的现代化”置于中国与世界关系发生根本性变化这个背景下，才能全面理解这种现代化的时代新含义。中国既是世界上经济发展最快的国家，又是世界上最大的发展中国家，这两种身份也说明了国内国际两个大局的复杂关系，这是塑造中国未来发展的重要条件之一。显然，国家治理的现代化不单单是物质层面的，更是制度与人的意义上的;不仅是简单的模仿学习，还是创造性的建构;不是封闭孤立条件下的现代化，而是积极参与全球化进程中的现代化;不是只关注国内治理问题的现代化，而是具有国内和国际两个面向的现代化。

全球化已经成为中国推进国家治理现代化的基本时代背景，也是构建国家与国内社会、国家与国际社会新型关系过程中的内在要素，因此必须认真对待全球化带来的国家治理新问题。

首先，由于全球化力量的介入，国内社会关系更加复杂化。市场经济的发展带来了社会的多元化，而包括人口、物质、资金、信息等在内的各类资源的跨国乃至全球流动，又为多元化的社会增添了国际化因素，使得一些社会群体比其他群体更能把握住全球化产生的新优势，享受到全球化带来的好处。这些具有跨国界流动，或者动员资源能力的群体，相应地就会更容易摆脱受领土边界限制的国家权力的管制。这样，全球化在加速收入差距拉大的同时，也改变了社会内部的平衡关系，超出国家权力的干预能力。

其次，国内问题的国际化，限制了国家权力的自主行使。国内问题的国际化一般有两种形式。一种是问题产生了国际影响，多发生在国家处理国内社会关系时，引起了国际社会的关注，甚至批评;另一种是问题涉及到周边乃至更多的国家，多表现为意外事件、灾难或者资源的分配。不论原有问题多么简单，一旦国际化，就增加了解决的复杂性，也会超出国家主权独立行使的范围。而如果处理不得当，也会影响到国家在国内外的形象。

再次，跨国问题、全球问题的不断增多以及国际社会对于中国承担更多国际责任要求的增强，正在改变着国内责任与国际责任之间的均衡关系。尽管中国一直强调世界上最大发展中国家的身份，但是中国的快速发展以及综合实力和影响的提升，使得中国也是许多跨国问题、全球问题的涉及者，成为国际社会的关注对象。这是一个不断突出的现实。因此，国家必然要承担更多的国际责任。承担责任，就意味着把更大比例的国家财富用于国际社会，这反过来会影响到国内利益分配，并引起在国际问题优先性上国家与国内社会公众之间的矛盾。这样，在承担国际责任的过程中，就形成了国内与国际两个层次的两类矛盾，国际问题也实现了国内化;在国内，矛盾的焦点是是否应该承担责任;在国际上，则是应该承担多大的责任。

最后，国家认知与社会认知的偏离，对于国家在治理过程中的角色提出了新要求。改革开放以来，国家依靠丰富的统治资源和文化传统，一直充当着社会认知的塑造者和引导者，既保证了国家的决策和政策能够在社会公众中得到最大程度的认可，大大减少了执行的成本，也提升了国家与社会在国际事务中判断与行动的一致性。但是随着市场经济的发展和对外联系的扩大、深化，社会正在形成更为独立而多元的认知，一些社会群体也在一些问题上成为议程的设定者，在某些领域中成为新理念的创造者，这大大限制了国家的主导地位。无疑，市场和开放是消解国家中心地位的巨大力量。在这些变化的影响下，国家与社会在许多问题上的判断和认知都出现分歧，甚至一些长期形成的共识、标准也被打破。随着代际的更替，新生代群体会更倾向于从水平比较，而非历史比较的角度来看待国家行为。面对经常提出疑问的社会群体，国家必须说服多于强制，协调多于命令，以自我改变来适应社会的变化。

更有效地应对这些问题，关键是在客观分析国内社会和国际社会发展变化情况的前提下，科学地推进国家治理能力的现代化(表3)。首先，要在观念上承认国内社会和国际社会变化的客观性，逐步改变国家主导一切、包揽一切的思维模式和行为模式。国家治理现代化的根本目标不仅仅是推动政府、执政党的现代化，更是实现社会以及每个个体的现代化，这样才能为国家治理的有效持续运行提供坚实的基础。其次，要按照民主法治协商的精神推动国家制度的现代化。国家依然是国家治理体系中的首要主体，也是各类治理问题的主要解决者。既要将这些现代政治精神贯彻到各项制度的实际运行之中，也要根据这些精神来改造和完善各项制度，从而使国家能够通过制度化的方式有效整合经济社会发展产生的新的力量、新的因素，形成国家与社会的新型合作关系。再次，要增强国家治理体系的开放性。国内社会与国际社会的紧密互动是国家治理所处的基本环境、面对的基本关系，这种互动带来了开放的国内社会和拓展的国际社会，导致了国内、国际问题的相互转化。因此，国家治理体系既要为应对这些问题动员国内国际各种资源，也要认真对待国内和国际两个层面上不断出现的非传统责任。最后，要提高国家治理的能力。观念的变化最终要体现为能力的提高。国家治理的能力不单单是国家的能力，而是所有治理主体的共同能力。因此，不仅要提高国家的能力，还要注重其他治理主体的能力建设，更要重视如何使各个有能力的主体形成最大的合力。这就需要建构国家与其他主体之间的新型关系，使它们彼此间既能相互信任，也能相互补充，共同提升。

注释：

[1]See A．G．McGrew，P．G．Lewis，etal．，Global Politics，Cambridge： Polity Press，1992．

[2]Will Straw，Alex Glennie，The Third Wave of Globalisation，Institute for Public Policy Research Report，January2012．

[3]David Held，“Regulating Globalization? The Reinvention of Politics”，in International Sociology，Vol．15，No．2，2000，pp．394－408．

[4]［美］尼尔·弗雷格斯坦《市场的结构：21世纪资本主义社会的经济社会学》上海人民出版社2008年版。

[5]《弗格森分析中美及其所代表经济模式之间的竞争实质》，参见2012年2月20日《参考资料》。

[6]Niamh Hardiman，Colin Scott，“Governance as Polity： An Institutional Approach to the Evolution of State Functions”， in Public Administration，Online Publication，December2009．

[7]B．Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge，UK and Malden，MA： Polity Press，2002，p．96．

[8]P．G．Cerny，“Restructuring the Political Arena： Globalization and the Paradoxes of the Competition State”，inＲ．D．Germain (ed．)，Globalization and Its Critics： Perspectives from Political Economy，Hounds Mills： Palgrave Macmillan，2000，pp．117－138．

[9]Charles A．Kupchan，“The Democratic Malaise： Globalization and the Threat to the West”，in Foreign Affairs，January/February，2012．

[10]Guy Peters，Jon Pierre，“Governance，Government and the State”，in Colin Hay，Michael Lister，David Marsh，(eds．)，The State： The ories and Issues，New York： Palgrave Macmillan，2006，pp．209－222、p．210．