当前，伴随着经济结构和社会结构的迅速分化，中国社会的基础正在发生深刻变迁。要建立和谐的社会关系，理顺利益结构，必须在社会分层的基础上，对城乡社会底层有比较清楚准确的把握；这就需要从底层视角关注他们对于不同政策的主体诉求，从而结合国家顶层设计，达成具有共识的政策方案。就教育公共政策来说，目前的研究都是相互分裂展开的，城乡统筹改革研究没有以严格的社会分层为基点。另外，一些研究成果基本都是从单线条的规范性教育公平正义角度去设计高度板结化与同质化的改革政策，缺乏多线条式的非规范性教育公平正义研究维度的引入。同时，教育顶层设计与公共治理都处于理论与实践研究的初期，真正从政策设计角度去双向运用此方法的比较少见。可能在笼统的农民、农民工、城市公民等职业分化概念面前，这些政策设计仅仅是有利于这些职业内部的中上层群体，而以这些职业分层为基点的再分层中，真正的底层却是极大的受害者。因此中国城乡教育公正研究愈来愈需要从理论和实践上加快破题，而本文则是从社会分层视角尝试实现这一目标，以达到政策设计上的精细化、对象化和服务化。

一、引言

正如马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中所言，“他们无法表述自己，他们必须被别人表述”[1]，底层群体在历史书写和社会嬗迁中作为集体失踪者而被隐匿，他们是精英化人类历史叙事中的无名者[2]，他们的话语与诉求无非是被文字精英们所“表达性建构”的,而这种一厢情愿的俯视性底层书写自然难以有效弥合与底层群体本身客观性结构之间存有的天然断裂。底层从此与我们所熟知的历史与社会相互隔离，其存在的社会性历史意义也仅仅为以下两点：一是作为征募、税收、劳动、土地产出和谷物收获的贡献者，仅仅具有统计学上的意义[3]；二是作为有组织的、系统和合作的、有原则性的真正反抗的政治附属品，仅仅具有政治工具性的意义。这是一套精英化编码的话语体系，在这套精英话语体系中，底层是可以被忽视的政治无效阶级，他们的政治命运仅仅局限于被组织和被领导。

底层学派的兴起正是要冲破这样一套精英叙事的逻辑。从葛兰西在《狱中札记》中首次以“底层（Subaltern）”一词来意指欧洲社会那些从属的、被排除在主流之外的社会群体始，到20世纪70年代印度史学研究中逐渐兴起的“底层史观”，底层研究渐趋步入学术正殿。古哈、查特吉等南亚历史学家编撰了《底层研究》，他们以底层史观来反抗英国殖民者和印度民族主义者的精英叙事，借此发掘底层主体在历史发展中自主性的政治逻辑从而严格与精英所主导的理性政治框架相分离。

中国学界对底层研究的引入时间并不长，且主要局限于政治学、社会学和文学学科领域，这主要与中国底层社会形成的结构有密切关系，同时也与中国学者在60多年中国社会变迁中所不断固化的国家意识形态式学术研究特性有关系。中国底层要么被无产阶级的意识形态话语所代言，要么被国家主导的主流社会话语所遮蔽，这个在“断裂”、“失衡”和“博弈”的当代中国社会转型过程中所不断壮大的抽象群体是一大片沉默着的、碎片状的、分散化的同时也是相互冲突着的石墨型个体，这些石墨型个体所组成的底层迫切需要发出主体性的利益诉求，以尽量避免被社会结构体系抛出更远。因此，引入底层研究视角，在确认城乡二元社会单位中真实底层主体的基础上，关注高度分化的底层群体其各自不同的教育利益诉求，实质上是公共治理理论在中国教育领域的深度实践，也是对罗尔斯《正义论》中差异补偿政治哲学原则的灵活运用，同时还是中国教育政策设计进一步走向精细化、对象化和服务化的真正起点，进而有效实现政府在公共政策设计中“主动性服务与回应性服务”、“发展性服务与维持性服务”、“有偿服务与无偿服务”[4]

的法理性统一。

二、近三十年中国社会分层的历史演进与结构变迁：底层社会的主体性形成

六十年来中国社会整体结构经历了复杂变迁，大体表现为由“政治-身份”分层格局向“经济-声望”分层格局转变。近三十年以来，中国社会分层从以身份社会指标转化为以非身份指标来区分社会地位,经济分层取代政治分层,

社会中心群体与边缘群体关系的变化使新社会阶层形成[5]，传统意义上的单位人或组织人在市场化的中国改革中逐渐裂变为原子状的个体。在上世纪80年代中期，这批原子状个人因其掌握生产要素的流动性优势而成为时代的宠儿，社会权力的一般等价物标志因此也在这批积极活跃的社会获利群体推动下由“政治身份”逐渐转向“经济收入”，由此，90年代初期至今，中国整体出现全民经商热潮。

六十年中国治理实践中的后三十年，其社会结构分层较之前三十年而言明显实现了分层的去意识形态化。前三十年以左、右派为界而生成的意识形态化社会分层标签被财富、声望、文化品位、消费符码等市场化的资本标签所取代，中国由此进入到一个不再以神圣的政治信仰而单向度依赖资本占有结构来区别社会阶层的世俗化时代。80年代中期到90年代中期，传统单位政治制度缓慢的瓦解过程尚且给大多数暂处于组织结构中的单位人以某些权力声望与内嵌资源，这些人尚存抵制市场资本逻辑单向度侵蚀的心理屏障而不愿“下海经商”成为原子状个体。到了90年代中后期，以国企改革为导线，这批在社会小共同体中存寄多年的单位人不得不被迫脱离组织而沦为原子状的市场化社会个体，尽管这批社会个体大多数在组织解体或变更的过程中被合法地赋予了一批进入市场的小额度资本要素，但因这批人市场应对能力与经验的先天贫乏以及此时中国市场中社会资本网络渐趋成型而固有的排他性属性，导致多数单位人渐趋沦为中国城市社会的边缘人。而在农村，80年代因农村体制改革而渐趋活跃起来的农民，在市场经济中也逐渐分化，乡土中国以“己”为中心的“差序格局”社会结构[6]逐渐打破，由封闭走向开放，乡镇企业、私营企业和个体工商户成为离开土地农民的新载体，到80年代末，乡镇企业管理者阶层在农村社会阶层结构中所占的比例已达到3%[7]。农民的分化主要表现为由乡镇企业大发展所带来的“离土不离乡”的职业分化,但总体而论，这一时期城市化依然处于非常缓慢的阶段，农民分化的整体程度仍然较低[8]。

90年代中国社会分化的规则是由市场建立的，其背后显性化为资本逻辑，西方社会中普遍认为区分社会层级的三大标志——权力、财富和声望，在中国单一化为财富主导的权力-声望观，即只要拥有财富，且这种财富直接等同于现实的资本占有，也就自然被赋予了权力和声望，故缺乏文化内涵的中国暴发户才会被体制精英化而很少被中国社会上层排斥。最初的暴发户来自于80年代最初摆脱组织化羁绊的个体工商户和农民，但随着90年代初期社会资本、文化资本和经济资本拥有者的资源联姻，市场化脆弱的制度环境受到“权力-关系”网络的联合挑战，个体工商户在这样的市场环境下很难将80年代的利润优势再扩大；而农村社会中渐趋兴起的乡镇企业也难以进一步有所作为，从1995年下半年到1999年，全国乡、村两级集体所有的乡镇企业就约有80%到90%改为了股份制、股份合作制或私人所有制企业[9]。90年代的中国市场是一个高度竞争性的“区隔化市场”,利润回报率高的领域被大资本所左右，而大资本背后所隐藏的“权力-关系”网络根本上窒息了民间资本的介入。传统社会中的政治精英、文化精英分别通过其禀赋的权力与专业，通过在社会分配体系中的规则设计与资源扩散权力进一步与经济资本深化结盟巩固了社会地位。90年代后期，中国出现了一个富裕与权贵群体，这些人在中国社会转型与媒介宣传的大背景下，渐趋成为了社会上层。

本世纪以来的十年，社会资本不均等和发展机会不均等加深了中国阶层固化[10]。中国社会逐渐由三十年前开始的“增量互利型”改革走向“结构排他型”改革，改革由没有输家逐步过渡到要有人来为改革买单的结构深化调整阶段。此时，阶层之间的利益博弈不可避免地被逐渐凸显为社会热点，社会分层标准也进一步以资本逻辑固化下来。在90年代社会结构分化中的底层群体，即农业劳动者、产业工人、个体工商户、无业失业半失业者等，也分别出现了内部结构复杂而边界清晰的分化。以农业相关劳动者为例，按照农村社会中职业务工关系可划分为：农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等内生阶层；按照农民与土地结合关系可划分为：脱离土地的农民阶层、半工半农阶层[11]、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层等内生阶层[12]；按照财富的拥有关系可划分为：村庄富豪阶层、村庄富裕阶层[13]、农村中产阶层以及村庄贫弱阶层等内生阶层。这些划分充分证明一般意义上的底层内部并非如铁板一块，而是充满了复杂性，绝不能单纯把农村社会中的农业相关劳动者都认定为底层，否则将导致严重的公共政策设计对象错位。

事实上，随着城镇化建设、市场化改革、土地流转、农村规模化产业经营的加快推进以及地方政府对于户籍制度的渐趋松动，十年来，城乡社会中诸多曾经被认为处于底层并充分考虑应该给予补偿性政策照顾的群体内部都出现了巨大的结构分化，以至于传统底层社会内部早已处于社会中层甚至是上层的富裕群体也享受着“弱者的武器”[14];而直接捆绑了补偿性政策的对之倾斜。相反，真正处于社会底层的弱者.却进一步因为信息资源、组织资源、社会资源的匮乏沦为沉默的政策利益缺位者。

三、实现城乡底层社会教育公正的困难：缺乏精细化社会分层基础上的有效底层表达

本文认为，忽略城乡不同单元内部高度分化的社会结构而模糊覆盖所有城乡主体的城乡教育政策设计，使得城乡教育政策设计中的诸多措施明显与城乡社会中的真正底层无关，反而让城乡社会中的中上层，特别是上层搭了底层的便车而获益，从而导致城乡空间内部的阶层结构在理想性的教育公正政策实施中进一步断裂，进而拉大城乡阶层内部差距。另外，真正的城乡底层因为缺乏自我真实利益诉求的公开表达，成为了沉默的大多数；政策设计者天然地形成了对真正城乡底层的利益代言，而这种代言显然没有经过真正的底层同意。尽管其政策设计的初衷确实可能是希望满足底层的真实需求，但这种错位的代言难免与底层诉求相去甚远。中产阶级理论认为中产阶级是现代社会的稳定器，而现代社会结构的稳定趋向也确实应该是“橄榄型”，但当前中国的整体社会结构尚且仅从“金字塔型”过渡到了“倒丁字形结构”，正如社会学者李强所言，中国存在一个巨大的处在很低社会经济地位上的群体，在形状上类似于倒过来的汉字“丁”字的一横，它占了全部就业者的63.2％，其中的91.2％是从事农田耕作的农民[15]。当前，中国国情决定具有准公共产品属性的教育政策设计必须以这批社会底层，特别是农村社会中的真正底层为核心对象。

事实上，当前中国教育公正的短板也正是因为没有合理实现社会各层利益的整合，特别是缺乏对社会底层利益的主体性关照，而强势的精英话语又遮蔽了中国城乡底层社会的真实声音，在政治主流和社会生活之间制造了一定程度的割裂[16]；这种割裂直接体现在一种利益相关者主体缺位的政策设计上。作为精英的政策设计者总是以价值判断先于分析论证的方式代言底层利益，而实质上中国城乡社会内部的各底层群体是庞大且分化的，各自有其独特的阶层属性、形态和诉求，他们对于中国社会的影响是多方面的，有些时候甚至是微妙的。因此，当前实现中国城乡教育公正的政策设计有必要在变化的动态社会分层与分化的利益诉求基础上予以精细化与类属化，在与国家（中央、省、县）城乡教育公正政策的总体思路（目标、原则、程序、内涵、性质、制度边界等等）相互融合的基础上得出具有合理性与可操作性的中国统筹城乡教育综合改革共识性方案，一方面防止精英独断和代言，另一方面则防止民粹武断情绪。可见，对当前中国城乡教育政策设计中真正底层群体的再界定其背后的政治哲学并不是左派意识形态，而是为了真正实现中国城乡社会中各主体教育利益公正诉求的共识性整合，因为只有保障了最弱势最沉默的真实城乡底层以实现教育政策设计的真正人性化和对象化，才能够有效确保“诉求-反馈”动态政策公共治理的程序合法性和实体合法性。

当然，这就首先需要区分出真正的城乡底层主体，如果说以前的社会分层主要是以显性的“社会职业”与“经济收入”为标准的话，那么今日中国城乡教育公正实现的社会分层则更具有隐蔽性，它绝不是一般意义上社会学的“权力”、“财富”和“声望”等指标分层。社会传统的阶级分析方法与阶层分析方法尽管能够以物质生产资料的占有方式与分配状态描述这种社会分层，但这种描述显然具有两大缺陷：一是社会分层被刚性化，难以反映出当前中国不同社会分层间以交叉可互溯性社会小共同体状态共存的特点，例如在商业流行时尚、物的使用价值等方面体现出来的形式平等性；二是社会分层被静态化，难以动态反映出中国社会不同分层之间的互流动性，例如社会底层角色容易被凝固化，且容易单纯从社会职业分工角色去主观定义。因此，在显性的“社会职业”与“经济收入”分层基础上，引入“社会评价与声望”[17]“民权资源(公共政策参与能力)”、“社会资源与社会认同”、“文化区隔”等多种其他分类标准进行动态的社会分层[18]，进而确定不同标准下的底层主体，然后在这些不同的底层主体分类基础上，选择在不同标准下重叠性的城底层主体和乡底层主体作为研究重点，排除城乡空间单元中假的底层主体，同时还需要引入可能以前被忽视的真的城乡底层主体（如社会城市底层知识青年等）展开深度的公共政策设计研究，这样才可能有效回应“为什么今日中国教育公平政策出台越多，却被中国社会公众诟骂越严重，而中国教育公平之路越遥遥无期”这道时代难题。

中国城乡教育公平的实践若要摆脱被任意解读的尴尬处境，就需要在对城乡不同社会群体分层的基础上，展开系统的田野调查，进而在满足社会各层群体，特别满足缺乏政策参与渠道和利益表达程序而“被代表”的底层群体利益真实诉求的基础上，通过自上而下的顶层设计与自下而上的公共治理两大途径，建构一个真实的能够为社会各层达成共识的城乡教育公平正义宏观核心治理体系，进而为中国教育公平的研究提供一个有效的范式研究体与治理方法论。因此当前的中国教育政策更应该在城乡社会新分层基础上，关注精细化了的各主体不同的教育公正利益诉求，重点向真正的城乡底层予以差异补偿和政策倾斜，以城乡统筹为视角，以公平正义为内核重点研究中国教育公共治理与顶层设计命题，并提出相关理论与实践政策建议，从而在全社会形成公共治理与顶层设计基础上的公平正义共识。

四、教育公正的传统理论更新：从“规范正义”到“反规范正义”

确定真正的城乡教育政策底层主体的同时，需要引入“反规范教育公正”，即反思性教育公正思路。“教育程序公正与教育实体公正”、“教育起点、过程与结果公正”、“教育权利机会公正与分配结果公正”等虽然能够在一定程度上缓解教育公正本身在不同阶段、不同场域内的教育公正危机，但是它们均属于“规范教育公正”范畴，并没有很好解决公正的另类危机：即没有探讨“谁的教育公正”、“什么内容的教育公正”、“怎么样的教育公正”等问题，而是隐藏了主体、内容和方式。因此，以前城乡公平政策制定与实施不管被描述得多么成功，总是难以形成共识性的公正体验（这里需要与经济中的排他型逻辑相区别，教育是共赢性逻辑），这是“规范教育公正”思路下教育政策设计的必然结局。而从法兰克福学派第三代代表人物南茜·弗雷泽和阿克塞尔·霍耐特《再分配,还是承认:一个政治哲学对话》[19]所导源于出的“反规范性正义”[20]思路去综合设计中国城乡底层社会教育政策，对创新当前实践具有理论价值。

其一，反规范教育公正要追问“谁的教育公正”的问题。即教育公平正义的主体是谁？是个体还是群的共同体公正？如果是个体的公正，那么教育于个体到底是哪方面的公正？如果是共同体的公正，那么在共同体框架下又具体是哪个阶层共同体的正义？规范教育公正隐匿了教育公正的主体追问，但并没有让这个主体缺位，他们都将教育公正主体预定为自己或者巧妙地虚拟了一个作为他者而存在的对象，而这个他者却是集体失语的。规范的教育公正最终只能在各种移情法的猜测中将他者这个主体悄然改变成了自我，正是源于此，社会各界才会提出相互矛盾甚至相互冲突的各种教育公正主张，规范的教育公正总会掠夺一个阶层的资源去满足另一个阶层的要求，难以形成公正共识。“反规范教育公正”追问公正主体的目的不是做形而上分析，而是要在规范公正的空白处建立各交互主体共同探讨的公共平台，在平台中形成协商的公正，这里就需要格外关注当前处于政策平台对话缺位的城乡真正底层不同主体，也与从民粹意义上关注底层的逻辑结构完全不同。

其二，反规范教育公正要追问“什么内容的教育公正”问题。与规范公正单纯将公正定位为资源分配范式而拒斥其他公正要素相反，反规范的公正就是要在厘清“谁的教育公正”的基础上通过公共平台吸收各种不同的教育公正要素，这不仅仅包括教育资源的公正分配，还包括教育文化选择上的相互承认与理解、个体发展路径中的共同尊敬与鼓励、教育政策参与时的平等与有效等等，这就是为什么要格外强调底层不同视角下教育公共治理参与的根本原因。同时还要认真厘清不同教育类别的公共性情况，分清不同教育其内部不同的三种公共属性：纯公共产品或接近于纯公共产品、中间性准公共产品、接近于市场产品的准公共产品[21]，并在此基础上做好不同属性的教育供给区分，灵活选择公共财政供给方法和公共选择的方法来配套分类解决。

其三，反规范教育公正要追问“怎么样的教育公正”的问题。即让教育公正实现的程序保证与权威认定问题。规范的教育公正默认了民族国家内部政府教育决策是公正实现的唯一程序保证与合法途径，可是，国内目前实现教育政策参与的程序法与实体法实在薄弱，那么诸多非法律法规的各种软法或规则能否成为教育公正实现的另类途径？若这些非正式的软法设计能有效运行，那中央政府的权威政策设计与之又是什么关系？其间，不公正的城乡教育政策申诉如何实现如何可能？等等。

五、一项公共政策体系开发思路设计：以“中国统筹城乡教育综合改革”为例

当前中国城乡底层社会教育公正实现的核心在于加快推进中国统筹城乡教育综合改革试验，以“中国统筹城乡教育综合改革”这一具体公共政策治理设计为例，中国城乡底层教育公正实现的就需要在“城乡真正底层主体确定”与“反规范教育公正”的理论进路中，从中国城乡底层教育公正发展的主体性视角出发，得出各主体自下而上的不同诉求报告，形成一个有益于教育公共治理实践展开的分析体系。在两个分析体系相互融合与比较的基础上，形成一套共识性的统筹城乡教育发展方案，从而完成理性化的中国城乡底层教育公正的政策设计，防止精英主义和民粹主义两大政策设计极端。

第一，城乡二元单位下中国底层社会各主体确定的标准问题研究。这里要在“职业”、“收入”等阶层分类标准基础上引入“社会评价与声望”、“民权资源(公共政策参与能力)”、“社会资源与社会认同”、“文化区隔”等其他分类标准进行动态的社会分层，鉴别出不同标准下的底层主体，再在不同标准共叠中排除假主体，确立真底层主体。

第二，“反规范性教育公正”下的中国统筹城乡教育综合改革政策设计研究。这里要首先涉及对“规范性教育公正”政策设计的优缺点研究，具体体现在对中国近三十年以来，特别是2003年实施统筹综合改革试验以来，“规范性教育公正”下统筹城乡教育发展的历史、现状、问题及纠偏，进而明确“反规范性教育公正”视角思考的必要性，深化“反规范性教育公正”下的城乡底层教育公正制度设计的原理性思考。

第三，城乡不同底层群体视角下的中国统筹城乡教育综合改革研究。从“城乡底层分类”与“反规范性教育公正”的理论进路出发，从不同底层主体本真的去看其受教育的不公正状态、研究其对于统筹城乡教育综合改革这一项涉及城乡教育公正发展核心的政策到底有怎么真实的主体性利益诉求。例如可从农村单纯务农农民视角、进城务工农民视角、城市底层知识青年视角、城市低收入家庭视角、农村代课教师以及一般农村教师、校长视角、农村留守孩子视角去看待他们理想中的不同的统筹城乡教育综合改革等。

第四，国家视角下的统筹城乡教育综合改革研究。这里主要以中央《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、各省和典型县中长期教育改革和规划以及当前各典型区域纷纷展开的统筹城乡教育综合改革方案角度出发，提出国家思路下的“中国统筹城乡教育发展的指导思想与战略目标”、“中国统筹城乡教育发展的基本分析框架”、“统筹城乡教育发展基本内容总体分析图型”、“中国统筹城乡教育发展的宏观治理——《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》视阈下的‘统筹治理论’方案设计（①统筹城乡教育布局治理；②统筹城乡教育人才培育；③统筹城乡教育资金投入；④统筹城乡教育管理体制；⑤统筹城乡教育师资建设；⑥统筹城乡教育办学治理；⑦统筹城乡教育帮扶治理；⑧统筹城乡教育单项发展）”等。这里主要是从中国城乡教育公正政策的国家思路出发，得出总体性的反映国家自上而下城乡教育公正发展的政策思路，形成一个顶层设计分析体系。

第五，中国城乡底层教育公正实现的共识性方案设计。这里主要是在综合比较城乡不同真实底层主体诉求报告与国家政策思路的基础上，形成一个共识性的能够融合公共治理与顶层设计二维的具有合理性与可操作性的中国统筹城乡教育综合改革方案，并对不同进而达成中国底层教育公正实现的政策设计之目的。

中国统筹城乡教育政策设计应从两个动力轨道，即顶层设计与公共治理渠道去解决城乡统筹视阈下的中国底层教育公平正义问题，这是对当前中国统筹综合改革试验的政策深化，经过当事主体多元公共治理参与和国家顶层设计后的城乡教育政策必然具有充分的可执行性和科学性，对于解决当前中国农村布局结构调整、中国城乡教育政策中“离农”与“为农”、城市学校建设、城乡教育一体化体制机制改革等系列问题具有政策参考意义。

六、一个具体公共政策案例分析：中国统筹城乡教育综合改革体系中的“农村学校布局结构调整”

中国城乡底层社会教育公正目标下的统筹城乡教育综合改革政策体系建构是一项复杂的系统工程[22]，其内部涉及诸多要素改革，而农村学校布局结构调整无疑是其核心改革要素之一，笔者以这样一个具体的公共政策案例来尝试作一个具体的底层研究。在1979-2009年的三十多年间,全国共撤并小学和初中66.79万所,其中近十年(2000-2009年)减少了27.98万所,占三十年学校减少总量的41.9%,平均每天约有77所学校消失[23]。很明显，伴随着中国农村中小学布局结构调整的纵深推进，其背后深层的调整动因显得愈加复杂，一方面来自于国家视角下的被动政策调试，另一方面来自于地方政府利益驱动下的政策配套，再一方面则是来自于农村社会中产阶级主动的改革诉求。而农村社会中的普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层受到当前农村布局结构调整政策影响最为严峻。

（一）国家视角下农村学校布局结构调整

中央政府推动农村学校布局结构调整可以代表国家视角，而十年来国家视角下对农村中小学进行较大规模调整具有充分的科学性和合理性，因为农村义务教育发展所面向的人口状况和社会环境发生了巨大变化，推动农村教育义务教育资源配置政策确实需要调适。

其一，计划生育政策降低了社会学龄人口。该社会政策的深入实施改变了中国人口结构，使中国的农村人口出生率明显降低，农村学龄人口急剧减少，这直接导致中国农村中小学面临招生困难，大量的农村“空教室”与“空学校”现象出现。2000年到2010年，我国学龄人口降幅达23.7%，农村小学招生数总共减少338.5万人，减幅达27%；农村初中学生招生数总共减少694.2万人，减幅达54.8%。

其二，工业化、城镇化等因素导致乡镇与行政村的减少。2000年到2011年间，中国农村行政区划有较大幅度调整，全国乡镇由4.4万个减少到3.3万个，行政村由73.2万个减少到59万个。十年来，中国农村社会进行较大幅度的行政区划调整，一方面源于必要的行政管理体制改革，另一方面，则是被经济社会高速发展中城镇化、工业化的必然进程所推动。2011年，中国农村人口为6.5656亿人，城镇人口为

6.9079亿人，这较之2000年分别降低了18.7%和增加了51.5%（2000年中国农村人口为8.0739亿人，城镇人口为4.5594亿人）。

其三，人口流动的自主性提升进一步加剧了农村社会学龄人口的减少。中国经济社会发展的不平衡性导致了城乡社会差距显著，重点体现在资源分布层面和社会保障层面，这为农村人口努力摆脱农村社会以进入城市生存与发展提供了必要性依据。而伴随着中国户籍制度改革的深入推进、城市社会劳动力吸纳能力的增强以及农村土地利用政策灵活性的提升，农村人口进入城市长期生存与发展的空间越来越广阔，这又为农村人口进入城市生存与发展提供了可能性依据。两种依据的现实结合进一步促进了农村劳动力的大量转移，农村学龄人口也随之离开农村。2011年，中国流动人口总量已达23000万人，比2000年增加了5300万人，增幅高达29.9%；2010年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女达1167.2万人，比上年增加170万人，增长17.1%。

其四，国家地理环境和战略工程的实施在客观上也需要农村中小学布局结构调整政策的实施。国家地理环境的特征决定了要合理推进农村中小学布局结构调整。中国幅员辽阔，自然地理特征差异巨大，人口分布多样，但总体而论山地面积占总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，而地处山区的县数占全国总县数的65%，而大多数山区的道路交通仍旧不便。因此适度集中办学，加快农村学校布局结构调整，优化有限的教育资源形成合力的规模办学效应，是办大教育的必然要求。同时，国家和地方的各项战略工程客观上推进农村中小学布局结构调整，十年来，国家和地方实施了诸项利国利民的大工程，如移民并居类工程（三峡工程）、生态保护类工程(退耕还林、还草、还牧工程)、灾害修复类工程的实施（四川、青海、云南等地震地区的灾后重建工程）等等，均导致人口积聚和农村形态发生了诸多改变，这在客观上也推进了农村中小学布局结构的调整。

（二）地方政府视角下的农村学校布局结构调整

这里的地方政府主要是指县级政府。为适应农村义务教育管理重心的适度上移，2001年颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以后，义务教育即实施“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育管理体制”，县级政府因此成为了义务教育管理的直接主体，故其具有快速推进农村中小学布局结构调整的动力因素。

首先，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整有益于快速形成良好政绩。现行义务教育管理体制，使义务教育发展水平成为县级党政主要领导干部政绩考核的核心指标之一，而推动农村中小学布局结构调整客观上能够解决农村小学和教学点教师派遣困难、课程开足开齐率不高、教育教学质量偏低等农村教育发展的现实困难，同时推进县域内义务教育均衡发展，加快县域内义务教育的整体水平提升，这有助对于县级党政主要领导干部在短期内快速形成良好政绩。

其次，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整有益于快速获得经济收益。尽管中央加大了对地方的义务教育财政投入，但义务教育发展的经费缺口仍然很大，这不仅体现在日常教育运转上，还体现在教育历史欠债偿还与必要的教育发展投入上。现行义务教育管理体制转移了以前乡镇政府的教育财政压力，但并没有扩大县级教育财政的总量，而农村税费改革又进一步减少了县乡政府的财政收入，以前用于补偿农村义务教育经费缺口的农村教育费附加和教育集资也被取消。事实上，尽管中央政府对县级政府实施了有效的财政转移支付，但对于中西部地区诸多处于“吃饭财政”和“负债财政”的县来讲，教育财政支出压力仍旧很大，因此加快推动农村中小学布局结构调整，压缩农村校点,扩大城市学校规模，能够大幅度压缩县级政府的教育财政支出,同时还能够获得国务院为加快布局结构调整而配套的相关奖励，因此这对于县级政府来讲尤其具有积极进行农村中小学布局结构调整的高度动力。

最后，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整中膨胀的趋利性缺乏制衡。现行义务教育管理体制使县级政府在推动农村中小学布局结构调整中的权力膨胀缺乏合理有效的制衡与监督，导致县级政府在推动农村中小学布局结构中并非严格按照中央政府“因地制宜、合理规划”的原则而展开。县级政府的“公司化”倾向导致其在进行布局结构调整规划和实施过程中的自我趋利性压倒了布局调整的设计科学性，如县级政府希望通过教育移民来巩固和推进城市化建设的规模和进度、通过调整农村中小学布局结构来加快城市教育园区的建设并进一步推动房地产和服务业等相关配套产业经济链的开发、通过对撤并各式农村学校以让学校原有土地复耕并进一步刺激附近农民进行土地流转的政策来圈占土地以使政府获得高额的土地出让金等等，诸多此类因素共同致使地方政府推进农村中小学布局结构调整过热。

（三）农村社会分层视角下的农村学校布局结构调整

第一，农村社会各阶层总体上在价值应然层面需求更高质量的免费义务教育。农村社会生活条件的总体改善，促使农民各阶层呼求政府办出高质量的义务教育；但高质量的义务教育主要聚居在城镇，这导致农民各阶层均将优质教育资源习惯性地等同于城镇教育资源，故在国家实施免费的义务教育政策以后，农民群众对政府提供的免费义务教育提出了更高的要求，由义务教育普及之初的“有学上”到如今的“上好学”，农村社会中各阶层具有将农村教育办成城市教育雷同的诉求共性。我们在调研中发现，要求类似于城市教育的农村教育公共服务被农民各阶层普遍认为是政府分内之事，更高质量的教育服务的呼吁并不需要农村社会中各个阶层为此付出额外成本，因此在这点上各阶层之间并没有利益抗争与冲突；且因为在义务教育免费后农民阶层自身不再直接付出涉教的成本投入，因此，对农村教育质量的更高诉求将极可能在价值应然层面永恒持续下去。但在当前优质教育仍旧是社会稀缺资源的现实情况下，在价值应然层面和现实实然层面的差距又必然迫农村社会各阶层在实践中对优质教育的选择出现分化，而合理的农村学校布局结构调整总体上被认为是能够促进教育质量提高，因此，调研发现，农村社会各主体在价值层面上总体是支持农村学校布局结构调整的，但前提是必须合理和科学。

第二，农村社会各阶层内部相互教育攀比心理驱使。调研发现，农村社会中，各阶层送孩子到城镇学校入学已越来越不只是一个单纯的教育问题，而逐渐演化为了农村社会中各社会阶层之间身份区隔和地位分类的社会问题。根据笔者在重庆市、四川省38个乡镇（其中重庆32个、成都6个）的量化调研和吉林省D县4个乡镇的访谈调研相关资料可发现如下现象。

按照农村社会中职业务工关系所划分的各阶层（普通农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者）来看，私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者90%以上都已将孩子送入到了城镇学校，农民知识分子和个体劳动者将孩子送入城镇学校的意愿最为强烈，他们也是农村学校布局结构调整中的最积极支持者。而普通农业劳动者则充满矛盾，他们95%以上也希望能将孩子送入城镇，但又担心自己没有后续经济承担能力，因此更倾向于通过农村学校布局结构调整实现就近入学并享受较好的义务教育，这个群体主要担心的是布局结构调整后孩子上学的交通安全，因此，这个群体中的大多数表示如果有条件会愿意主动接送孩子。农民工的态度则最为复杂，他们一方面想将孩子带入自己打工城市所在地，但又担心城市教育的不开放和歧视，另一方面又想把孩子送入农村所在的乡镇或县城，但又没有足够的经济和人力去陪读，同时又担心布局结构调整后孩子的寄宿安全隐患和生活照顾困难，另外还担心孩子不在家时，家里的老人也同样存在诸多生活隐患与不便，同时也进一步加剧了家中留守老人的隐形工作负担。可见，农民工群体实际上是农村学校布局结构调整政策中影响最大的利益相关者，他们对保留必要的农村学校和教学点的意愿最为强烈。

从按照农民与土地结合关系所划分的各阶层（脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层）来看，农村学校布局结构调整对脱离土地的农民阶层、半工半农阶层影响不大，因为这两个阶层大部分都将孩子送入了城镇学校。在乡兼业农民阶层最希望发展校车，因为他们接送孩子的能力是所有农村社会阶层中最弱的，而普通农业经营者阶层对农村学校布局调整最大的期望则是学校不要离家太远，农村贫弱阶层最希望保留以前的农村学校和教学点，对布局结构调整支持率最低。据访谈，这是因为农村贫弱阶层健壮劳动力不多，本希望孩子成为家庭的劳动力补充，放学回家后还可以帮忙做做农活和家务，而布局结构调整后只能寄宿，一方面不能增加家庭劳动力投入，一方面还要本来就紧缺的家庭劳动力周日去接送，所以他们对农村布局结构调整最为抵触。

从财富拥有关系所划分的阶层（村庄富豪阶层、村庄富裕阶层、农村中产阶层以及村庄贫弱阶层）来看，与土地关系所划分的阶层意愿极为吻合，总体上分别占村庄5%左右的富豪阶层和10%左右的村庄富裕阶层对农村学校布局结构调整最不关注，因为他们有良好的教育选择能力为孩子谋取所需要的教育服务，占70%左右的农村中产阶层希望对农村学校布局结构调整最大的关心点是教育质量，只要教育质量优异，孩子成绩有所提升，他们就支持调整，而占15%左右的村庄贫弱阶层，很明显更关系孩子就学距离，能否每天都能回家是核心，他们并不十分关注教育质量，因此发展校车也是他们最为关注的。

另外按照受教育年限这一指标反映的文化资本拥有量所导致的文化区隔程度划分的阶层（文盲、小学文化、初中文化、高中文化和大学文化的社会阶层）来看，文盲、小学和初中文化程度的家长最关心布局结构调整后孩子的就学远近距离和有无违纪行为，高中文化的家长更关心布局结构调整后孩子的日常生活和交通安全是否有保障，而大学文化的家长则更关心孩子的学习成绩有无提高。按照民权资源(公共政策参与能力)这一指标反映的社会资本拥有量所划分为的阶层（大社员、普通社员、村委会成员、老弱孤寡成员以及乡村能人）来看，大社员比其他群体更关注农村学校布局结构调整问题，这主要反映对“新学校如何建”、“调整后原学校怎么处理，产权如何归属”等核心问题的讨论上，另外，作为“普九”欠债中的债权人，诸多普通社员也很关注原学校的债务问题如何偿还，其产权归属怎么办。同时，从年龄分层情况来看，80后新生代农民工父母的教育预期最高，也最不满意农村学校布局结构调整。随着农村进城务工人员的急剧增加，特别是80后新生代农民工生育高峰的来临，在城镇中已经习惯了的80后新生代农民工父母将更不愿意让子女放回到早已不再熟悉农村去接受义务教育，因此他们认为过去十年农村学校布局结构调整力度还不够，应该加快实现农村学校的全部撤并，全部合并到城镇学校去，这个群体具有最为强烈的陪读意愿。

七、结语

通过中国统筹城乡教育综合改革体系内的农村学校布局结构调整政策这一案例可以发现，社会各方视角下的调整态度在客观上都是大致趋同的，在价值层面上，也具有充分的合理性认同。但为什么由布局结构调整而来的系列社会公平追问却层出不穷？因此，从更为精细化的社会分层角度去摸清各阶层的社会需求与政策认知尤为重要。并应在此基础上，配套制定针对各社会底层需求的补偿性政策，并通过听证、公示、宣讲、动员、救济、申诉等多种程序渠道建立动态连贯的政策制度与反馈机制，从而有效缓解因公共政策执行所导致的真正底层潜在利益受损危机。针对当下的布局结构调整，应该充分针对农民工群体的教育选择制定城乡分类分流制度。针对在乡兼业农民阶层和村庄贫弱阶层，一方面经过科学预算合理有效地发展校车，并严格遵循校车管理条例；另一方面，则是尽快停止省域内指标式的大规模布局结构调整，规范县域内布局调整行为并充分制度化降低布局调整中地方政府过高的非理性盈利预期，建立和规范撤并校点申报程序，提高县级政府撤并现有农村校点的政策成本，有意识地恢复和保留农村校点，并采取“走教”、“捆绑”等多种模式努力提高农村校点教育质量。同时深化新农村建设，进一步合理规范和有序调整部分乡村社会中宅基地过于散居的现状，充分挖掘和培养农业审美[24]的文化情调,促进具有现代教育意义的农村景观审美价值的生成，[25]以缓和城市文化单向度空间殖民。另外针对一些新生群体，如80后新生代农民工的新的生活预期，有预见地合理扩大城镇中的学校规模，新建和扩建一批高水平的标准化学校，从而满足他们不久后的城镇化教育需求。总之，中国城乡底层社会教育利益公正实现需要更为精细化的公共政策设计来予以破解，防止这些底层群体出现严峻的“底层化意识”[26]，让他们觉得通过努力自身或者子女能够通过努力改变其社会底层地位。新的社会分层基础上的反规范性教育政策设计思考只是其万里长征的第一步，但这一步却是真正的起点。

（李涛，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所博士生）

注：  本为以下基金项目阶段性成果。国家社科基金重点项目“当前农村教育发展现状、问题与对策研究”（项目编号:10ASH003）;中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国城乡底层教育公正实现的政策设计研究”（项目批准号：11SSXT102

）；2012年度吉林省社会科学基金项目《县域内统筹城乡教育发展的制度设计与对策研究》（项目编号：2012BS10）。

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来源：《战略与管理》2012年第5/6期合编本

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