【内容提要】本文在政府与社会组织合作治理的各种理论基础上，从公共物品供给的角度对我国政府与社会组织合作治理的必然性以及对社会组织承接政府职能存在的问题和风险进行了理论分析，提出了加强对社会组织的引导实现其自身建设能力的提高，注册登记制度的放活与政治社会化机制的确立，完善社会组织监管的法律体系，完善合同管理的方式，政府加强评估的力度等建议。最后本文认为政府与社会组织应该采用超治理或是宏治理的治理方式实现二者的合作治理，从而更好地服务于社会和造福于国家。

【关 键 词】政府/社会组织/合作治理/治道变革

2012年3月19日，在全国第十三次民政会议上，温家宝总理强调，全面加强民政工作，必须坚持以人为本，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面积极性，激发社会活力。2012年5月底，广东省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》。拟通过政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移（南方日报，2012）。

改革开放以来，我国的社会组织有了较大的发展，截至2012年第一季度，全国共有社会组织46.66万个，范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，其中社会团体25.8万个，民办非企业单位20.6万个，基金会2646个（中华人民共和国民政部统计数据，2012）。

随着社会组织逐渐成为推动我国市场经济发展的一支重要力量，我国国家与社会之间的关系发生了较大变化，国家逐渐淡出对社会公共事务的管理范围，并通过社会组织购买服务等多种方式把对社会公共事务的管理权逐渐转移给社会组织，把主要精力放在制定国家计划、外交、国家安全等宏观管理的活动上，使我国逐步实现社会的转型。本文在政府与社会组织合作治理的理论基础上，对社会组织的发展过程以及其未来的发展空间和存在的问题加以分析，提出了政府与社会组织应该采用超治理或是宏治理的治理方式实现二者的合作治理，从而更好地服务于社会和造福于国家。

一、政府与社会组织合作治理的理论综述

从国内外关于社会组织合作治理的相关研究来看，国外的研究比较早且内容也是比较宽泛和系统的。而我国学者的研究始于20世纪90年代，多数是在介绍西方成熟理论的同时总结了我国具体的实践经验。基于以上的认识，政府与社会组织合作治理的理论可以分为以下几种：

（一）政府与社会组织的互补关系理论

维斯博德（Weisbrod，1998）从政府失灵和市场失灵的角度来解释社会组织存在的原因，并认为政府、市场和非营利部门在满足个人物品的需求（包括私人物品和公共物品）方面存在相互替代性。公共物品无法由个别消费者和生产者通过市场交易来提供，即市场失灵。然而，米亚（Meyer，1992）认为政府提供的任何公共物品的数量和质量都是由政治决策过程来决定的，而政府对公共物品的提供倾向于反应中位选民的需求，使公共物品对部分选民过度供给，同时对另外一部分选民供给不足，导致了政府失灵。在维斯博德的分析框架中，政府、市场和非营利部门在满足个人对于公共物品需求方面存在相互替代性关系，社会组织在捐赠人的资助和志愿者的无偿劳动以及政府的支持下得以存在，政府和社会组织在满足公众需求的背景下共同存在，是互补关系，虽然没有直接的阐明社会组织可以承接政府职能，但是却说明了社会组织具有管理社会的功能和作用。

（二）政府与社会组织是合作伙伴关系的理论

约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙（Salamon，2008：42）教授的第三方治理理论界定政府与社会组织是合作伙伴关系，这种伙伴关系模式把政府筹资的优势与私人非营利部门提供服务的优势结合起来，使政府广泛依赖私人非营利部门实现公共目标。政府用了大量第三方机构来实施政府职能，在很大程度上与第三方执行者共享对公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权。联邦政府起着管理作用，把很大程度的裁量权交给了非政府或非联邦政府的伙伴。由于与政府有相似的目标，私人社会组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人。

（三）自主治理——多中心与发展理论

美国学者奥斯特罗姆提出了自主治理——多中心与发展的理论。该理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心。社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬。管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。而社会组织作为介于政府和企业之间的由私人自发组织起来的组织是最具有多中心治理发展的基础的。因此，在社会转型时期实现国家管理由传统管理向多中心治理的转变才能更好地实现国家和社会的共同发展。

（四）治理理论

治理理论是在对政府与市场、政府与社会、社会与市场这三对基本关系的反思中产生的，其目标在于促成以政府和公民合作为特征的“善治”。治理的主体包括了各类公共组织、私人机构、政府、个人等构成整个社会的组织和个人。治理理论要求国家权力向社会回归，其最高标准是达到“善治”，要求实现公共利益最大化，其本质特征是政府与社会组织、公民对公共事务的合作治理，包括国家与社会组织的合作、公共组织与私人组织的合作、强制与自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理论强调增强政府对社会组织要求的回应性，认可社会组织参与政策制定的能力与地位。

（五）“第三方政府”理论

关于政府与社会组织合作的原因（优点）以戴维·奥斯本、特德·盖布勒（2006：20）为代表的学者认为“成本—效益”是其最重要的原因。传统官僚制有浪费、无效率等弊端，推崇把企业家的精神应用到政府改革中，政府可以通过在第三部门相关合同中的竞争性出价来提供一系列服务，实现政府绩效。并提倡政府的催化作用——掌舵而不是划桨，提出政府应该要治理但不实干，界定了政府、企业与社会组织各自最适合的领域与任务，提倡建立“第三方政府”。

（六）“网络化治理”理论

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯（2008：3）提出“网络化治理”比较于第三方政府和协同政府的优势，认为“网络化治理”是跨界合作的最高境界。必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新型的各种网络建立起横向的行动线。

此外，还有许多学者在实践方面对社会组织承接政府职能的实际案例做了很多研究。萨瓦斯（2002）认为民营化是改善政府的治理途径和社会治理基本战略的信念，并分析了民营化的各种实证案例。菲利普·J·库珀（2007：16）从“合同治理”这个角度入手，认为使公共合同治理变得复杂和具有挑战性的原因在于公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。

（七）法团主义

法团主义作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中（张静，1998：23）。法团主义提倡以行业为单位，将利益代表垄断化，原先同行业内的多个利益团体被整合进入新法团的层级秩序。在法团和国家之间建立起制度化的沟通渠道：法团向国家提供咨询，提出利益诉求；国家也对法团进行管制。从而通过利益表达的制度化，使每一种利益都有了平等有效的表达机制；国家的独立和权威也保障了基本的公共利益。

从这个角度来看，我国社会组织不断繁荣壮大是我国改革开放的必然结果，同时也将要求我国政府的各项制度更加组织化。政府的角色只是一个公正的中间人的角色（张静，1998：35），政府要能够适应社会结构的变化和要求，社会团体与国家应建立长期的合作关系，所以，社会组织作为法团的重要部分将在国家的公共政策制定中发挥重要作用。

二、我国政府与社会组织合作治理的必要性

在进入21世纪以来，我国的经济发展水平不断上升的同时也出现很多社会问题。例如人口老龄化、城乡二元结构的差距拉大、环境污染、教育及其资源占有的不公平、贫富差距加大等。这些现象中隐含了一个很重要的信息就是我国目前的公共服务需求在不断地增加，而针对这些公共物品（服务）的提供上，学术界曾有过很多讨论。

（一）公共物品的特征及分类

学术界对公共物品的理解有狭义和广义之分。划分的依据是公共物品的非竞争性和非排他性。非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零。非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品。

狭义的公共物品是指纯公共物品，即那些既具有非排他性又具有非竞争性的物品，如国家的制度安排、产权、收入分配政策等。广义的公共物品是指那些具有非排他性或非竞争性的物品，一般包括俱乐部物品或自然垄断物品、公共池塘资源或共有资源（这些俱乐部物品和共有资源又被称为准公共物品），以及狭义的公共物品（又被称为纯公共物品）三类。

（二）政府供给公共物品及其局限

公共物品由政府来提供是基于以下两点原因：首先，公共物品的非竞争性和非排他性决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。一方面，从公共物品的消费角度看，非排他性便会出现免费搭车现象，使公共物品不适于通过市场买卖方式提供。另一方面，从公共物品的提供角度看，非竞争性意味着私人部门提供公共物品就得不到其所期望的最大利润，导致他们不愿意提供纯公共物品。其次，政府的性质和运行机制决定了其可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能。满足全体社会成员的公共需要，追求社会目标，是政府应当承担的职责。另一方面，政府是一个公共权力机构，拥有向社会成员征税的权力，税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。

但是，政府提供公共物品也是有局限的：首先，政府提供公共物品的低效率。政府直接生产公共物品，会产生垄断，同时也没有利润动机的激励，导致低效率。同时，这种制度安排会导致部门利益竞争使得预算膨胀，损害公共部门效率。其次，政府提供的公共物品只有那些中间选民通过投票才能获得，而对于中间选民之外的大量异质性群体，政府无法满足其特殊需求。而以非营利组织为主的社会组织为那些异质性群体的特殊需求提供服务，满足了人们的过度需求和特殊需求，所以作为市场和政府之外的制度形式存在有其客观必然性（Judith Saidel，1991：11）。

（三）私人供给公共物品及其局限

理论上私人提供公共物品的可能性比较小，但是这并不代表私人无法提供所有的公共物品。对于准公共物品来说，由于其规模和范围一般较小，设计的消费者数量有限，容易使消费者根据一致性同意原则订立契约，自主地通过市场方式来提供，例如社区俱乐部。但是这种准公共物品具有一定的技术排他性，也就是消费者订立契约的原则。这些原则会排除一部分其他消费者进入的可能，从而避免搭便车现象的出现。然而，在实际订立契约的整个过程中，所有消费者都是需要付出时间、人力、物力、资金等成本的，而且一旦其中有一人不满意该项规则无法和大家达成一致，就会造成合约失灵。因此，大多数的公共物品，尤其是纯公共物品私人还是无法提供的。

（四）自愿供给公共物品及其局限

公共物品的自愿供给是一个自主组织与自主治理的过程。D. J.

Young（1982）认为个人会为自愿组织进行捐赠，且捐赠往往出于三大动机：一是个人经济利益；二是个人物质利益；三是个人精神利益。虽然随着社会的进步，公民思想道德素质的不断提高，个人捐赠的现象不断出现，而且所提供的各种利益价值不断上升，但是由于资源交易理论的同质假设、竞争性定价假设以及衍生的税收公平性问题，使得基于自愿供给假设并不适用于收入与支出的交易成本理论，因此，这种自愿供给公共物品的方式也是无法普遍存在的。

（五）政府与社会组织合作供给公共物品的必要性

从上面的论述可以看出，政府、私人、个人都无法全面的提供公共物品。其中，个人自愿供给是建立在自主组织与自主治理基础上的，它也是社会组织中的一个组成部分。除此以外，还有很多非营利组织、非政府组织等社会组织可以通过承接政府职能，实现政府与社会组织合作供给公共物品。因为这些组织是政府组织和经济组织之外的一种非政治组织形态，所以在承接政府职能上有着天然的优势。

在经济上，与企业相比社会组织在承接政府管理职能的过程中以管理者身份出现时，首先体现的就是自身的自律，因为它是市场上的交易主体为了降低各种交易成本而自愿建立的组织，它会对本行业的各种交易行为起到规范、引导的作用，能够使该领域的社会管理成本降低，从而带来一定的经济效益。而且社会组织更加了解其服务对象的现状和需求，在提供高质量服务的同时可以提高管理的效率，因为它可以采用企业管理的方式和手段对其服务对象进行高标准、高质量、高绩效的管理，从而带来一定的经济效率。

在政治上，社会组织的大力发展顺应了我国民主政治发展的方向。我国改革开放30多年来，社会主义民主政治建设和法制建设逐步完善，人民的民主观念和意识不断增强，人民对民主、平等、公平、权利、自治等方面的诉求不断增多，在这种背景下，社会组织作为非政治性的组织出现在社会管理主体的成员之中是很正常的，它也是我国政府公共治理转变的表现，体现了当代公共治理主体、手段等方面的多元化。

在社会管理中，社会组织作为介于政府和企业之间的一种组织充当了整个社会的“润滑剂”。社会组织作为公共治理的主体，能够发挥其开放性、社会性的横向组织特征，开展与政府的权力依赖、平等合作的伙伴关系，从而让其成员有自由表达意愿并及时将成员对政府的各种要求的信息及时传达给政府，同时也能够把政府的政策意图及时转达给成员，在政府和公众之间起到润滑的作用。另外，它还能在这种作用下逐渐培育公民社会的成长，增强我国公民和组织的自治意识和自我管理的能力。所以，面对公共服务需求不断增长的现实，我国政府和社会组织实现合作治理是一种必然的趋势。

三、社会组织承接政府职能的问题与风险

理论上社会组织承接政府职能是可能的，而且也存在着极大的天然优势，但是这并不代表社会组织在承接政府职能过程中不存在任何的问题和风险。

（一）社会组织承接政府职能的问题

1.社会组织自身发展的问题。社会组织是在社会主义市场经济体系中逐渐成长起来的，受传统文化影响较深，加上公民参与的意识也不是整体性的一步到位，所以使我国社会组织的发展不平衡，缺乏自治基础，能力较弱。当社会组织发展到一定阶段以后出现不明确的法律地位，不健全的财务管理体制，以及领导和权威管理的问题等，导致这些组织的管理出现混乱状态。

2.社会组织的注册登记制度造成政府对其认可度不高。社会组织的注册登记制度形成了一种参与准入规制。我国对社会组织实行“归口登记”，拥有法人资格才意味着拥有了权利和行为能力。现行的登记制度中，有严格的名额限制，《社会团体登记管理条例》（1998）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，社会组织登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管，必须有业务主管单位，以形成双重管理体制。这项要求使我国很多社会组织是通过自上而下构建起来的，它对于自下而上发展的社会组织而言是一道很高的门槛。许多组织被迫转向承担不合理税收的工商注册，更多的诸如草根组织都因无法注册而很难生存。

3.社会组织在承接政府职能过程中深受政府和市场的影响。政府和社会组织之间在对社会的管理功能的边界问题是很难加以明确的，因此，政府对社会组织的“官方性”影响也是学术界普遍认可的。同时，社会组织作为组织中的一个成员，面对其自身生存的问题也不得不按照市场的规则来运作，导致它也受市场的影响。这两种方式（依赖政府拨款与业务主导单位和依赖市场规则生存）呈现出两个极端，与非营利的公益性质或是第三部门的目标相对立。

4.我国现行的管理体制以及法律体系存在问题。从法律上讲，我国法律关于社会组织对政府监督制约的权力是比较小的，可操作性也不强。此外，在管理体制上，业务主管部门逐渐退化为政府和社会组织的“脐带”，它是社会组织资源的供给者，对社会组织有着某种控制权。而登记机关日益成为社会领域的执法者，已经在实质上取代了原来由业务主管部门执行的职能（王名、陶传进，2004）。

（二）社会组织承接政府职能的风险

社会组织承接政府职能并不是完美无缺的，它依然存在一些风险或是失败的可能性，学术界称之为社会组织失灵。它指的是一些非营利部门偏离所奉行的社会公益宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应（陈晓春、赵晋湘，2003）。主要原因如下：首先，社会组织也会受到利益的驱动，它的每一个具体的行为都需要依靠其成员去完成，一旦其内部的成员无法经受住各种物质利益、情感利益考验的时候，就会导致社会组织目标的难以实现。其次，我国社会组织的资金不足，造成其生存面临严重的问题，为了解决经费问题，社会组织也会面临失败或是死亡的风险。再次，道德失控。社会组织能够承接政府职能的前提假设就是组织中的成员是“公益人”、“以志愿求公益”，但是现实中人是有多方需求的，如果其中一些人丧失道德底线，那么社会组织的内在动机就失灵，所谓的行业自律也就很难实现。最后，对社会组织的绩效进行考核与评价。目前我国很多部门的考核都是以利润、效益为考核的标准，在这种考核标准的导向作用下，社会组织就会出现过度追求业务收入或产出量，从而无法达到原有的预期。

四、政府如何有效推动社会组织承接政府职能

虽然政府把微观经济职能和社会管理职能转移给社会组织，但并不代表政府将不再对这些履行的实施进行管理，因此，政府在有效推动社会组织承接政府职能的过程中具有重大责任。

（一）加强对社会组织的引导与实现其自身建设能力的提高

在社会组织承接政府的职能过程中，政府的一部分管理权力将会被转移到社会组织中，如果社会组织对这些权力不加以合理利用，那么就会对社会的发展产生不利的影响，因此政府必须通过加强对社会组织的引导，通过自律行为使其对自身成员的管理和对外提供的服务水平都能得到提高，从而实现社会组织承接政府职能的利益最大化。

同时，社会组织在承接政府职能的过程中要想能够提高其公信力和认可度，就必须加强自身的组织机制建设。在完善监督机制的同时提高资金与项目的争取能力。一方面，社会组织应打破传统以来对于政府拨款与社会捐赠的过度依赖，注重开源节流，完善财务制度，引进先进的工作设备；另一方面，要合理把握资金与项目的流向，充分利用信息时代沟通成本降低的优势，搭建互通有无、资源共享平台。要加强信息公开制度、建立建议征集制度、听证制度和信访制度等方面的建设，在不断拓宽社会组织的利益表达机制的同时也使社会组织能够正确、公平、公正地接受政府和公众的监督。

（二）放松注册登记制度与确立政治社会化机制

为了使更多隐藏在社会内部的组织成为真正的社会组织，而且也能够提高其被认可的程度就必须对“归口登记”的准入制度进行改革，转变对社会组织行为的管理模式，逐步弱化业务主管单位的功能，从实际需要出发，分地域、分领域、分步骤积极稳妥地推进社会组织管理体制的改革，变双重管理为一元管理。目前，一些地区已经开始试点工作，对于非公募基金会，试点实行登记主管与业务主管合一的制度；对于教育、卫生与社会福利等社会急需的社会组织，试点实行行政许可认证制度；对于社区团体组织试点实行备案制度；对于行业协会，试点实行取消业务主管部门的一元管理模式。这些努力都是期望解决社会组织承担政府职能的诸多制约因素，从而充分发挥其积极作用。

社会组织要承担政府职能就必须培育相应的“公民文化”。阿尔蒙德（2008：4）认为“公民文化”对培育公众的参与意识与责任感来说十分关键。我国传统文化对社会组织承担政府职能的阻力很大，只有真正的民主意识、法治意识和责任意识在公众中成长起来，那么一个民主的公民社会才可能形成。因此，必须建立行之有效的政治社会化机制，把公民教育纳入科学轨道，培育和强化公民文化，帮助社会组织更好地协调与平衡各方面利益，形成与政府、企业、公众的良性互动。

（三）完善社会组织监管的法律体系

社会组织承接政府职能的过程是政府将国家公共权力与社会组织共享的过程，其核心是政府的部分权力发生了转移。这个过程离不开一个完善的法律体系。我国应该制定统一的《社会组织法》，这有利于明晰政府与社会组织在公共管理中的职能边界，同时对社会组织行为起到规范和指引作用。尤其是对日常经营活动中的监管，在法律中对社会组织的内部治理机制、权利义务和责任、财务制度、人事制度、民事法关系等予以具体的规范，使社会组织的管理和经营做到有法可依，充分考虑法规对社会组织行为的规范和相应惩罚措施。此外，应该完善我国的破产法方面的内容，我国现行的《破产法》和《民事诉讼法》中的企业法人破产程序，只适用于企业法人，而不适用于社会组织的法人。在国外，许多国家的社会组织是可以破产的，这样才能有利于社会组织在承接政府职能中不断有新的血液进来。

（四）完善合同管理的方式

社会组织承接政府的职能使二者之间形成了委托代理关系，因此政府在对社会组织进行监管的过程中必须在程序上做到清晰、透明。政府转移给社会组织的这些职能通过合同承包来实现，它体现的是一种竞争性手段的运用，而在我国社会组织发展还不是特别鼎盛的时候，实际存在足够竞争的情况并不普遍。在很多情况下，合同双方在正式确立合同形式之前已经有了不同形式的接触，因此，政府在合同管理的过程中要尽量做到竞争性招标、通告、标价和竞标者公示，等等，用公开、公平的标准来审核社会组织获得承接政府职能的资格并选拔获胜者，设置合理的时间表，确定其完成政府相关职能的绩效的明确标准等。政府在监管社会组织的同时，还应该创造一个有利于竞争的社会条件。

（五）加强评估的力度

政府是整个社会的合法管理者，在社会组织实施公共管理承接政府职能的过程中，政府是最有权威评估社会组织绩效的。政府应该建立评估体系从而有助于为社会组织承担公共责任建立一种约束机制，有助于社会组织发现自身经营管理不足的原因，有助于政府和社会大众加强对社会组织的监督和激励，从而使得资源能在社会组织体系内得到优化配置。此外，从政府服务的对象来看，对社会组织绩效的评估除了政府以外，政府也可以参考公民对社会组织所提供的服务或是满足其需求的满意度来测量社会组织的绩效，以期望实现政府和公民同时对社会组织承接政府职能的监督和管理。

综上所述，社会组织承接政府部分职能需要政府对社会组织的足够重视，政府权力对社会组织出让的同时也需要社会组织自身不断地发展和壮大，只有当它有足够的能力时才能更好地承接政府的职能。而从理论上看，从我国社会组织发展和实践的现实而言，不能只用单一的理论来指导我们的社会组织承接政府的职能，实际上，我国社会组织承接政府职能的理论可以包括治理理论、政府与社会组织的合作关系理论、互补关系理论、“第三方治理”理论、自主治理——多中心与发展理论、“网络化治理”理论等多种理论的综合运用，可将其称之为超治理理论或是宏治理理论。它不局限于某一种治理方式，而是只要能够促进我国的经济、政治、文化等各个方面健康、有序、稳定的发展的理论都可以得到实践和运用，其最终目的就是实现整个社会的更大进步。

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