摘要：本文在社会组织参与公共政策制定的意义及其理论基础上，对社会组织参与公共政策制定的外部条件和内部条件进行了深入分析，认为社会组织要参与公共政策的制定必须依靠社会组织的壮大以致能够承担部分政府职能和政府把部分权力让渡给社会组织，同时必须做好对社会组织的监管工作。然而现实中，社会组织参与公共政策的制定却遇到注册登记制度造成政府对其认可度不高，利益表达途径较少，由于缺乏对社会组织的监督机制而造成其参与政策的公信力低等制度困境。因此，笔者认为要降低社会组织登记注册的门槛条件，增加利益表达的途径，加强政府与社会组织的沟通交流，建立合理有效的社会组织监督机制才能使社会组织有效参与公共政策的制定。
关键词：社会组织 公共政策制定 制度分析
2012年3月19日，在全国第十三次全国民政会议上，温家宝总理强调，全面加强民政工作，必须坚持以人为本，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面积极性，激发社会活力。政府和社会之间原来的管理与被管理的关系将会转变为政府与社会组织共同实现对社会事务的治理，这一转变将引起我国政府行政管理方式的变革。
在现实社会中存在各种各样的组织，包括学校、氏族、家庭、企业、政府等等。本人认为在公共管理学中，社会组织有着广义和狭义之分，广义的社会组织包括了存在于社会中的所有组织。而狭义的社会组织主要是指除了政府和企业之外的非营利组织、非政府组织、行业协会、学会、团体、第三部门、志愿者组织、独立部门、慈善组织和草根组织等等，是由个人发起的、不以营利为目的的、志愿性的公益性组织。本文将建立在狭义的社会组织概念基础上对其参与公共政策制定的制度进行分析。改革开放之前，我国所拥有的“群众组织”有共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国总工会，除此以外很少有其他团体的存在。改革开放以后，尤其是在20世纪90年代开始，我国的民间社会组织的力量得到了较大发展。截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19.0万个，基金会1843个。
随着我国社会主义市场经济的不断发展国家与社会之间的关系发生了较大变化，国家逐渐淡出对社会公共事务的管理，把主要精力放在制定国家计划、外交、国家安全等宏观管理的层面上，逐步实现我国社会的转型。公共政策成为了我国政府进行宏观管理和社会管理的重要手段之一。本文在社会组织参与公共政策制定的理论基础上，对社会组织参与公共政策制定的环境条件和制度困境加以分析，提出了创新社会组织参与公共政策制定的制度建设的理论框架。
一、社会组织参与公共政策制定的意义
在现代社会，民主化已成为各国政府政治过程中的根本走向，判断民主的主要标准之一就是公民参与。而公民参与政治活动主要体现在两个方面，一个是领导人的选举活动，另外一个就是政策制定过程的参与。笔者认为，目前在我国的政治制度中公民参与领导人的选举活动是通过选举投票的制度实现，而公民参与国家的政策制定的路径、方法和范围相对是比较少的。但是，社会组织作为独立于政府之外的一股社会力量，它具有整合社会资源、促进公民参与的能力。因此社会组织参与公共政策的制定有着较大的意义：
（一）促进公共政策制定的公正性和民主性
在现实生活中，政府作为公共政策的主体在制定公共政策的过程中不可能做到完全的服务于社会公共利益的，因为政府也是“理性经济人”，政府官员也会在制定政策的过程中追求自身利益最大化。社会组织参与公共政策的制定本身就是对政府制定政策的公正性进行监督，不能说它完全可以克服政府官员制定政策追求自身利益最大化的问题，但至少它是能够起到一定的监督和约束作用的。同时，社会组织参与公共政策的制定也反映了多元社会力量可以通过这种形式和一定的渠道参与国家政策的制定，使不同利益群体的不同诉求都能在政策制定过程中得到表达，从而促进了公共政策制定的民主性。
（二）提高公共政策制定的科学性
一项公共政策是否可行，是否能够起到良好的作用，取决于该项政策的科学性。然而，政府作为公共政策制定的主体在管理的范围上更多涉及的是宏观方面的内容，而社会组织是以实体的形式或是微观的层次存在于社会中的，对于一项决策是否可行社会组织掌握着一部分与公民生活密切相关的微观的，具体层面的信息，对于公共政策的制定有着重要的作用。另外在政策的制定之前需要对政策问题进行深入的调查，研究，然而实践中部分政策制定者往往是根据经验、理论推导来制定政策，忽视了政策的适用性从而使政策无法发挥作用，甚至是起到反作用。社会组织参与公共政策的制定，能够在政策制定者和公民之间架起一座桥梁，更好的使政策制定者清楚一项政策的正反两方面的作用，从而能够更好的进行科学决策。
（三）拓宽公民参与公共政策的路径
社会主义民主制度即人民代表大会制度是我国的一项根本的政治制度，民主的实现有赖于各个社会权利领域的共同参与。理论上，公民参与政策制定是必须的，但现实的问题是当公民个人参与政治活动时就会出现无结构、不规范、无秩序、目的性弱的场面。社会组织的出现恰恰把这些无序的现象分成了各自不同的种类，形成不同的利益团体，并使之通过制度化，规范化，模式化的形式有序参与到国家的公共政策当中，这种多元类别的社会组织在公共政策的制定中不仅可以表达各自不同的利益诉求，而且能够提供更多的政策信息，产生更大的决策智慧，从而使决策更加合理的同时拓宽了公民个人参与公共政策制定的渠道。
（四）促进社会利益、价值等方面的共识的达成
公共政策的制定过程其实就是利益集团相互博弈互动的过程。各类社会组织因其性质、行业等不同而对公共政策的需求也是不同的。不同的社会组织在政策制定过程中以其集体的力量来影响整个政策的制定。社会组织的存在以其成员具有共同的利益与价值认同为基础，并因此而进入到政策制定的过程中。共同的价值观、价值取向和世界观至少在某种程度上构成了政府内部人士与政府外部人士之间的桥梁。所以，一项公共政策的制定最终就是包括政府在内的各类社会组织的共同博弈之后在社会利益、价值等方面的共识的达成。
（五）满足社会转型时期的政策供给需求
进入新的世纪以来，我国的经济发展更加迅速，社会出现更多的矛盾和问题，社会转型中政府政策的制定和自上而下的执行过程缺少政策柔韧度，有时候很难适应社会基层的问题。社会组织的出现及时弥补了这一缺点，它可以通过参与政策制定对自己领域和内部的成员作出行为规范和调整，实现对社会公共资源的有效管理。同时还能够把这些管理的问题作为政策问题的来源反馈到上级部门，从而不断增加政府掌握更多科学的政策信息的同时还满足了社会转型中对政策供给的需求。
二、社会组织参与公共政策制定的理论基础
在传统的社会管理体制中，政府是国家管理社会的唯一合法主体，也是所有政策的制定和执行的唯一主体。在现代社会治理观念中，社会公共事务的管理主体是多元的，包括政府和各类社会组织。公共政策的制定是多方利益主体的相互博弈的过程，而社会组织就是其中很重要的组成部分。社会组织参与公共政策制定的理论基础包括以下几个方面：
（一）治理理论
治理理论是在对政府与市场、政府与社会、政府与市场这三对基本关系的反思中产生的，其目标在于促成以政府和公民合作为特征的“善治”。治理的主体包括了各类公共组织、私人机构、政府、个人等构成整个社会的组织和个人。治理理论要求国家权力向社会回归，其最高标准是达到“善治”，要求实现公共利益最大化，其本质特征是政府与社会组织、公民对公共事务的合作治理，包括国家与社会组织的合作、公共组织与私人组织的合作、强制与自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理论强调增强政府对社会组织要求的回应性，认可社会组织参与政策制定的能力与地位。
（二）法团主义
法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。法团主义的出现，有学者分析这是因为“由公民自愿组成的民间组织属于社会的自主领域，而中国社会的自主领域的生成与拓展又与改革前后国家与社会关系的变迁紧密相关”；并且，“在国家与社会关系的处理方法上开始实行市场导向的经济体制改革和政治体制变革，这样随着国家行政权力从社会-经济领域的部分退出以及社会生活的逐渐非政治化和商品经济的迅速发育，国家与社会的二元分化开始进行，我国的民间组织也逐步恢复与建立，社团数量开始迅速增长，民间组织发展再现繁荣。”
法团主义提倡以行业为单位，将利益代表垄断化，原先同行业内的多个利益团体整合进入新法团的层级秩序。法团内部实行自我管理，“整理成员的利益而不是单纯代表成员的利益”。通过自我管理，“利益团体接受了公共利益的价值，不是仅仅把眼光放在自我利益上”最后，法团和国家之间建立起制度化的沟通渠道：法团向国家提供咨询，提出利益诉求；国家也对法团进行管制。从而通过利益表达的制度化，使每一种利益都有了平等有效的表达机制；国家的独立和权威也保障了基本的公共利益。
从这个角度来看，我国社会组织不断繁荣壮大是我国改革开放的必然结果，同时也将要求我国政府的各项制度更加组织化。政府的角色只是一个公正的中间人的角色，政府要能够适应社会结构的变化和要求，社会团体与国家建立长期的合作关系，所以，社会组织作为法团的重要部分将在国家的公共政策制定中发挥重要作用。
（三）多中心治理理论
多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的科学性。多中心治理体制存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，在多中心理论看来实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。社会组织是公民利益团体的代表，社会组织的不断发展壮大就是代表了公民利益团体在参与公共政策过程中表达其利益诉求的团体力量的增大，但是如果在我国现行的社会条件下对社会组织采取消极态度，就会造成包括政府在内的强势者话语权更强，而以公民和各类社会组织为主体的弱势群体的话语权更弱的局面。在社会转型时期实现国家管理由传统管理向多中心治理的转变才能促进社会组织参与公共政策制定。
三、社会组织参与公共政策制定的环境条件
社会组织作为存在于政府和市场之间的中介组织是与政府有着不同的独立的法人资格的，他们之间的关系是一种合作伙伴关系，而不是上下级、领导与被领导的关系。然而我国目前社会组织的发展却夹在不成熟的市场经济和公民社会之中，所以其成长的环境条件虽说比过去的计划经济时代有较大改善，但与一些西方国家相比较还存在较大差距。当然随着我国服务型政府作用的不断发挥，政府职能的转变，公民社会的不断成长和公私秩序的良性互动为社会组织参与公共政策制定创造的良好条件。
（一）政府部分职能的转变与让渡
政府职能转变主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制得到了较快发展，我国政府通过机构改革等手段，逐渐转变政府职能，从微观的直接管理层面转向宏观调控，主动把一部分经济管理权和社会管理权交给社会组织来行使，从而逐渐淡化政府的社会管理职能。社会组织在计划经济体制下没有存在的必要，企业也不需要这些组织。但是当政府职能转变，改革对企业的管理方式，需要对社会从各个行业，各个领域进行管理，政府就需要一个与企业之间的桥梁和纽带，以便政府能更好地进行宏观调控。政府可以将其所具有执行性、技术性和操作性的职能通过授权、委托等方式转给社会组织去承担，因此社会组织要参与公共决策的制定首先还是需要政府要让渡一定的空间和决策参与权力给社会组织。
（二）政府决策的社会化与外部化
政府的公共决策需要最大限度的吸收社会力量来共同管理国家事务和社会事务，只有这样的决策才能做到民主、科学、高效的制定政策。当前，我国政治体制改革不断深入，市场经济快速发展导致我国社会分化加快，公民社会成长速度也在加快。整个社会的政策需求是在不断的扩大，由于政府无法获得制定政策所需要的全部知识和正确的信息，也没有足够的知识和能力去应用所有的工具，所以政府决策对象存在于社会的各个层面和各个领域，这些领域自身才能最了解其利益需求和各种现实情况，政府决策的社会化和外部化能够最大限度地集中社会组织中得人才，反映社会组织各个方面的利益诉求，为管理决策提供科学依据。
（三）社会组织的社会管理职能的发挥
社会组织需要参与公共政策的制定就必须要发挥其社会管理的职能。社会组织在市场转型时期，有着自身很多优势。首先它们可以发展社会公益事业，开展各种公益活动，如社会办学、扶贫救灾等等。其次可以形成各种行业性团体建立行规、实行价格自律，保证内部成员产品的质量，维护行业信誉等等，使企业运作环境得到优化。第三可以提供社会性公共服务，比如行业协会可以在对内部的企业进行价格的自律防止内部出现恶性价格竞争，甚至其对成员的这种监督行为也是出于保护社会公众利益的需要。因此，它们还承担了一部分重要的社会责任。只有社会组织的社会管理职能得到较大的发挥，那么才能在参与公共政策制定的过程中有一定的话语权，政府和公众也才能重视其参与政策制定的重要性。
（四）社会组织集体行动的可能
在市场失灵和政府失灵的情况下，自主治理理论告诉我们社会组织是可以承担其提供公共物品的角色。埃莉诺o奥斯特罗姆认为作为一个集体，其行动的核心就是群体如何生产和处置公共物品的问题，人们通过自筹资金和自主治理合约可以达到公共物品的有效解决。社会组织是一种集体行动的表现，其根本的核心在于跨组织的关系治理，通过聚合企业间的社会联系，形成集体行动所必须的基础。社会组织为企业创造了信息共享和面对面接触认识的平台，还提供了企业在集体活动参与中监督他人的预期，从而更好的发挥了政府与企业之间的润滑作用。
（五）政府对社会组织的监督
虽然社会组织的有着发展公益性活动、服务社会的良好职能和作用，但是作为一种组织，从“经济人”假设来看，社会组织也有自利性的一面，政府必须承担其监督社会组织的作用。对于社会组织来说必须在法律范围内才能生存和发展，其存在必须符合政府的宏观决策。同时为了协调其内部成员之间的关系，保持该领域的有序发展和稳定，维护社会秩序，使各成员获得良好的市场空间。当社会组织违反法律规范或是违反人们共同的道德价值信念时，如与部分内部成员共谋行为导致某个行业失灵，政府就必须对其进行规制和惩罚。
