十八大报告多次提到了“法治”，并进一步提出“法治是治国理政的基本方式”；强调要“运用法治思维和法治方式”。但是，对于什么是法治，我们有必要作进一步的说明和界定。法治是一个多义的概念，意义取舍不当将直接导致方向性的错误。笔者认为，法治的基本内涵主要包括五个方面：

一、法律至上

这是法治的首要内容，即法律应是社会治理的最高准则，任何个人和组织都不享有法律之外的特权。早在美国建国初期，潘恩便指出，在法治国家里，法律是国王，而非国王是法律。英国学者戴西也认为，“法律至上”是法治的主要特征。法律至上实际上是要实现规则治理，“无规矩不成方圆”非常形象地说出其中的道理，即将明确稳定的规则作为“规矩”来规范国家和公民的行为。需要指出的是，规则治理与民主治理不可分割，在法治社会，正当的法律都是通过民主程序制定出来的，反映了民众的期望，符合民众的利益，体现了社会共同理想和信念，自然应受到全社会的尊重和遵从，这也为民众遵守规则奠定了良好基础。就此而言，法治实质就是以人民的意志来管理国家和社会。

二、良法之治

古希腊哲学家亚里士多德指出，“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。这是探讨法律在价值上的正当性的最早主张。尽管学理上也曾有“遵守法律，即使恶法亦然”的说法，但其主要强调法律的权威性及其普遍适用性对于法律实施的意义，并没有否定良法的重要性。既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民众的认同，才能最大程度地发挥法治的效力。当然，良法的理解和判断是一个仁者见仁智者见智的问题，它通常应具备以下要素：一是制定完备，即法律应当是类别齐全、规范系统、大体涵盖社会生活的主要方面，且各项制度相互之间保持大体协调的制度体系；二是法律应当有效规范社会生活，并在制定过程中吸纳大多数社会成员的参与，进而符合社会和人民的需要，符合社会一般公平、正义的观念；三是法律应当保持内在的一致性，立法者应当不断通过修改、补充等方法来使法律符合社会的需求与时代的发展。

三、人权保障

按照马克思主义的观点，人的本质“在其现实性上”是“一切社会关系的总和”，其中包括经济关系、政治关系、文化关系及其他社会关系，因此，人权是人在一切社会关系和社会领域中地位和权利的“总和”，其中包括社会权利、经济权利、文化权利、政治权利以及人身权利。在此意义上，人权实质上就是人的主体地位象征，而法治只有建立在充分尊重和保障个人人权的基础上，才能肯定人在法律上的主体地位，法律的存在才具有合目的性。在我国，人权作为人最基本的权利集合，体现了人民群众的根本利益，因而保障人权也是我国社会主义制度的根本任务。构建法治社会的终极目的是为了实现个人的福祉，因而法治也必然要以保护人权作为其重要内容，而人权的保障状况也成为在现代社会中区别法治国家和非法治国家的重要标志。当然，保障人权在维护个人自由和尊严的同时，还能有效地防止政府的侵害，从而规范公权，这也是法治的内在含义。

四、司法公正

古人说：“徒法不足以自行”，法律必须在实践中得到严格的适用才能发挥其效力，否则再好的法律也只能形同具文，这就是霍姆斯所说的将“纸面上的法”（law in book）转化为“现实中的法”（law in action）的过程。而法律要准确适用，离不开司法公正。在现代市场经济中，平等主体之间的纠纷有多重的解决机制，如协商、调解、谈判、仲裁等，但从纠纷解决的权威性和终局性来看，由独立的、中立的、享有公共权力的司法机构来解决无疑是最佳选择，而这个机构就是法院。申言之，法治不仅意味着法律的至高无上和依靠良法治理，还应经由公正的司法活动来贯彻实施。公正的司法，不仅在于惩恶扬善，弘扬法治，同时也是对民众遵纪守法的法治观念的教化，是对经济活动当事人高效有序地从事合法交易的规制。司法公正固然需要有司法的独立和权威的保障，需要体现出实体上的公正，此外还不能忽视程序公正，即司法必须在法律程序内运作，必须展示出一套法定的、公开的、公正的解决社会各种利益冲突的程序。正因为程序是看得见的正义，它也是实体正义的根本保障，也即“通向法庭裁判正义的道路是由多种正当的程序所铺就的”。程序公正要求当事人在程序上武器对等，任何人不能充当自己案件的裁判者，论证和决定都应遵循一定的程序。现代法治的一些重要规则，如无罪推定、禁止刑讯逼供、裁判者的独立公正等，都是从程序公正中发展出来的，它们也是保护基本人权，实现社会公正的基本措施。

五、依法行政

在法治社会中，最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律，政府因此也必须依法行政。之所以如此，一是因为政府所享有的行政权具有强制性、单方性、主动性、扩张性等特点，一旦失去了约束，将严重威胁处于弱势一方的公民合法权益。因而，如果要通过法律手段来调整政府和公民的关系，必然要求行政权的行使要获得法律的授权并受到法律的限制，并遵循法定的程序。尤其是在相对人受到公权力的侵害之后，其可以获得相应的救济。这正体现了法治国家的本质，即国家和人民的关系是以法的形式来界定的。二是为了保证公权力自身的廉洁和高效，减少社会资源的浪费。从社会治理的历史经验不难看到，一旦公权力失去制约，其不仅仅会侵犯公民个人的合法权益，也会侵犯公共资源和公共利益，而且，对这些公共资源的破坏，给整个社会带来的危害可能远远大于对个别公民权益的损害。三是因为如果政府所享有的公权力都是根据民众的意志产生，由民众所赋予的，那么民众对于自己所赋予的权力，也要通过一定的方式进行制约，以防止权力被滥用，而制约权力最为有效的方法就是通过规则控权，因此法治的核心就在于有效地控制公权力。在法治社会，任何政府的权力都必须要由法律所规定，法无明文允许即为禁止，公权力的内容、行使等必须都纳入到法治的轨道。

出处:北京日报 2013年01月28日