最近有学者说，中国地方政府债务已破“20万亿”，听来让人震惊。国家审计署前几天公开称此数不实，相关媒体也刊出了更正。我也不信地方债会有那么多，但认为风险肯定有，若不管束可能闯祸不是危言耸听。

我不反对地方发债，缺钱借债无可厚非；但地方举债我认为应量力而行才对。据官方消息说：去年重点审计的36个地区，债务率超过100%的就有16个，最高的为188.95%，加上政府所作的担保，债务率达219.57%。怎么会这样？所谓债多不愁，难道地方政府当初借债时真的就没想到还？

令人不解的是，银行不蠢，为何明知地方政府还不起债却还要给贷款呢？对此银行自己解释是“被逼无奈”，不排除有这种可能，之前也确有地方政府给银行施压，扬言不贷款就抽走财政存款。但我个人认为此事绝非像银行说的那么简单。无利不起早，银行一定有自己的考虑，是何考虑暂不讲，容我后面谈。

先说地方债，目前的地方债有三块：一是中央政府代借代还；二是地方自借自还；三是地方政府为“融资平台公司”贷款担保。现在看，风险并不在第一种，中央替地方借债不仅规模可控而且还债有保证，不会出风险；问题是第二、第三种，规模无约束，如脱缰野马一哄而起，结果自是一放不可收。

当然，也并不是说完全没约束，约束还是有的。自古欠债还钱，“还钱”就是约束。可你说怪不怪，时下不少地方借债似乎不会考虑还钱的事，只要能借皆来者不拒。所以如此原因其实简单，“还钱”虽是约束，但约束的只是政府而非官员。铁打的营盘流水的官，官员几年一换，不等债务到期人家早就远走高飞了。

说一件我亲历的事。数年前我在某欠发达地区调研，当地的一位市长告诉我，市府向国家某商业银行借了70亿元30年期的贷款用于城改。我问这么大一笔钱将来怎么还？他说在自己任期内给银行每年付利息就可以，30年后的事天知道，那时我早已退休，管不了也不用管。

一语道破，这正是当下的症结所在。仔细想，那位市长说的没错，为官一任，谁不想造福一方？然而巧妇难为无米之炊，尤其是欠发达地区，财政没钱啥也干不了，岂能甘当落后？逼不得已，于是政府只好向银行借。有人批评那是地方官员为了追求“政绩”才让政府过度负债，可请问天下哪有官员不追求政绩的呢？

转谈银行吧。说过了，银行不蠢，银行之所以敢给地方过度放贷，除了被逼，我认为另一个重要原因是银行坚信地方政府不会破产。是的，中国不比西方，人家西方联邦制的国家地方政府有可能破产，而中国不会。我们的中央与地方政府是父子关系，血脉相连，一旦地方出事中央政府绝不会见死不救。

如此一来，有中央政府做靠山，银行给地方政府贷款风险就几近于零。当然也不是太绝对，至少在理论上，所有贷款都是有风险的，但风险大小有不同。摆明的一点：就政府贷款与企业贷款比，企业只承担有限责任而政府承担无限责任，两害相权，假若你是银行行长你会怎么做？

想多一层，说中央与地方政府是父子，中央与国有银行又何尝不是？既然大家是一家人，银行把钱借给地方政府，即使将来有啥闪失收不回，中央政府也会兜底。不是吗？当年国企欠银行那么多债而银行之所以能安然无恙，最后就是有中央政府兜底，将不良贷款剥给了四家“金融资产管理公司”。

问题很清楚，这些年地方债务失控，说来说去原因不过有三：一是地方政府投资冲动；二是中央财政集中过多而地方财政捉襟见肘；三是银行缺乏风险约束。针对此三点，有学者对症开药：提出今后地方债只能由中央代借；重新确定中央与地方财政的分配比例；加大国有银行改革的力度，强化风险约束。

原则上，以上主张我都赞成，但也有三点疑问：第一，中央替地方借债当然好，问题是中央政府要最后对偿债负责，这样地方政府会不会更加有恃无恐？第二，重新界定中央与地方财政的分配比例做起来很复杂，远水能否解得了近渴？第三，不论银行怎么改，若中央与地方父子关系不变，银行风险怎会变？

大道至简。控制地方债最简便的一招，在我看来是要约束关键人，具体说是要约束地方的主官。当下的问题，是“还钱”作为借债的约束只能约束政府而不能约束官员，若能通过某种制度安排约束官员，此事当不难解决。设想一下，假若让地方主官对当地政府欠债负责，比如规定债务率超100%不得升迁，地方断不会再乱借债的。

研究经济学数十年，有个看法我始终坚持，即约束政府必须先约束官员。政府由官员掌控，官员不受约束政府行为规范不了。类似例子是银行。上世纪末国内银行坏账率高得离谱，而央行推出“贷款终身负责制”后效果立竿见影。尽管今天人们对此还有不同看法，但“责任到人”的制度设计理念没有错。

敢问一句：银行可以做到的事，为何不让地方政府也仿而效之呢？

来源:学习时报