摘要：公共舆论监督包括公民言论自由监督、新闻舆论监督、网络舆论监督等政治传播方面。公共舆论式政治传播监督是公共治理必须有的不可或缺的重要因素和必备条件，而具体落实公共舆论式政治传播监督又必须有宪政民主制度保障，因此，必须构建公共舆论式政治传播监督的宪政民主体制。

关键词：公共治理 政治传播 公共舆论监督 宪政民主体制构建

作者简介：周树智，男，陕西西安人，西北大学教授，西北大学公共政策研究所所长，西北大学哲学研究所名誉所长，从事哲学、政治学与公共管理学研究和教学。

一、公共舆论监督的含义及其法理依据

“政治传播”范畴，蕴涵有正反两种涵义。正面涵义是政治统治者运用各种传播形式和手段自上而下向公民大众宣传、灌输自己的政治理念、路线、方针和政策，使社会政治化的过程；反面涵义是公民大众运用各种传播形式和手段自下而上向政治统治者表达和传递自己的政治要求、意见、建议，使政治统治体系社会化的过程。“公共舆论监督”是“政治传播”范畴后一种涵义的集中体现。从字义上解析，所谓舆论，即人们就共同关心的问题在一起议论，形成共同的意见和意志的语言表达形式、传播态势和语境；所谓监督，就是监察督促。因此，所谓“公共舆论监督”概念的含义，简言之，就是公民大众以言论表达和传播方式监督政府公共权力的行为。公共舆论监督的主体，是公民大众；公共舆论监督的客体，是公共权力机关；公共舆论监督的介体，包括公民大众的言论、出版物、广播、电视、电话、手机、电脑、互联网等政治传播工具。公共舆论监督大体上可分为公民自由言论舆论监督、新闻舆论监督、网络舆论监督几个大类。

我国现行《宪法》第一章总纲 第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”[1] (P50)表明我国现在是实行依法治国的社会主义法治国家，并以宪法为法律体系统一和一致的最高准则。总纲 第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[1] (P49=50) 表明人民现在是我国一切权力的本体和主体，主权在民，人民有权管理一切公共事务。《宪法》第二章公民的基本权利和义务 第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” [1] (P56) 表明了我国公民今天应该享有的最基本的政治自由权利。第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”[1] (P57)第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利”[1] (P57)。这两条规定进一步表明我国公民监督政府官员是我国公民今天应该享有的最基本的政治权利。由此可知，我国公民的公共舆论监督权和政治传播监督权在我国《宪法》上有明确规定，公民大众的公共舆论监督权和政治传播监督权是受《宪法》保护的，这就为公民大众的公共舆论监督提供了最高的最有力的充足的法理依据。

二、公共舆论监督与公共治理

“公共治理”范畴，是指公权机关和公众对公共领域的公共问题的治理，集中突现了政治活动的现实价值。公共舆论式政治传播监督是公共治理必须有的不可或缺的重要因素和必备条件，其原因和理由在于：其一，公共治理本来就是公民大众自己的事情。因为公共治理本来就是对公共领域的公共问题的治理，关系公共利益，与每个公民都会发生直接或简接关系，因此，每个公民不仅都应参与公共治理，而且人人都应监督公共治理，人人都应对公共治理负责，这不仅是每个公民应享的权利， 而且是每个公民应尽的义务和责任。公共治理既然从根本上讲是公众的事情，是公共事务，当然理应以公民民主的政治之道去治理，而公民民主的政治之道本来就是美国总统林肯讲的“民有、民治、民享” 的三民主义政治之道，当然少不了公民大众的公共舆论和政治传播监督。

其二，公共治理也就是政治管理或公共管理。孙中山指出：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人的事便是政治。有管理众人之事的力量，便是政权。” [2] (P692)这就是说，既然政治是管理众人的或公共的事务，而公共治理本来就是对公共领域的公共问题或公共事务的治理，因此，公共治理当然属于政治管理或公共管理范畴。必须进一步明白政治管理或公共管理的直接主体、核心和组织者是掌握公共权力的在政府里担任公职的官员，而掌握公共权力在政府里担任公职的官员毕竟只是公民大众中的少数人， 他们要正确领导公众有效治理公共领域的公共问题，必须先倾听公众要求和意见，得到公众支持。公共舆论监督的价值就在于它是社会和时势的晴雨表，是某种共同性的社会心理和社会思潮的公开表露，是民意的自由的表达，是实现社会调控的必不可少的制约力量，因此，公民大众的公共舆论监督无疑有助于政府官员弄明公共问题，正确制定公共政策，充分调动公共资源，快速开展公共行政，组织公众力量，有效治理公共问题。

其三，现代政府是由公民大众选举产生的或直接或简接授权的公共权力机关。 政府在治理公共领域的公共问题时首先直接依靠的自身力量和首选工具就是公共权力，而权力本身是把双刃剑，它本来是公器，理应公用，一般情形下多是公用的，但又有可能为掌权者私用。正如英国大历史学家阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[3] (P342)就是说，权力本身又是腐蚀剂。如何治理公共权力执掌者自身的腐败问题？难坏了多少大政治家。法国大政治法学家孟德斯鸠总结和概括人类治理公权腐败的历史经验，发现了一条规律。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4] (P154)说明以公共权力约束公共权力十分必要。1945年7月国统区民主人士黄炎培先生访问延安，在延安窑洞问毛泽东：中国共产党能不能跳出因艰苦奋斗而兴、因腐败堕落而亡的历史兴亡周期律？毛泽东回答他：“我们已经找到新路，我们能跳出这条周期律。这条新路就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[5] (P148)可见，公共治理必须有公众监督，当然首先包括公共舆论监督。

然而，要真正实现公共舆论监督，却是十分艰难的事情。提出公共治理必须直接依靠人民监督政府的毛泽东，晚年就脱离开人民监督，高高在上独断专行，擅自发动文化大革命，给国家和人民造成巨大损害，犯了大错误，这不仅与毛泽东个人的思想作风有关系，更重要的原因是制度和体制问题。正如邓小平在总结毛泽东晚年的失误和教训时指出：“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。 [6] (P333)邓小平强调说：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。 [6](P333) 我国政治体制存在的整体问题邓小平也看得很清楚讲得很明白。他指出：“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权管理体制有密切关系” (重点号为引者所加) [6]（p328）。邓小平同志强调说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地不加分析地把一切权力都集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导” 。[4]（p329）（重点号为引者所加）邓小平同志这两段话真是入木三分，一针见血。这种“高度集权管理体制”现在不只是在中央存在，而且普遍到各单位都存在，并且演化为“各单位一把手个人高度集权独裁专制的管理体制”。因此，要构建公民大众的公共舆论监督机制、体制和法制，真正实现公民大众的公共舆论监督，必须破除“各单位一把手个人高度集权独裁专制的政治管理体制”。

这里，还应特别强调的一点是，虽然《宪法》明确规定公民大众的公共舆论监督是公民最基本的政治权利，但是，由于我国今天依然是有《宪法》无宪政，重人治轻法治，公民大众的公共舆论监督的基本政治权利尚未在宪政民主制度层面上落到实处，在公民大众的公共舆论监督的诸多方面，如公民言论自由监督、新闻舆论监督、网络舆论监督等方面，都缺少具体的制度和体制的规范和程序，更谈不上法制化、宪政化，因此，要落实和实现公民大众的公共舆论监督，必须进行公共舆论监督具体制度和宪政体制的顶层设计和构建，并把它法律化、法制化、宪政化，这是落实《宪法》中规定的公民大众的公共舆论监督权这项最基本的政治权利的必由之路，是实现有效公共治理的必由之路。

三、构建公民言论自由监督保障体制

（一）公民言论自由的内涵及其特点

公民言论自由，是每个公民对于政治和社会的各种问题，通过语言方式表达其思想和见解的自由权利，是公民表达意愿、相互交流思想、传播信息的重要手段和基本工具，也是形成公共意志和实现公共舆论监督的基础。我国《宪法》对公民言论自由权利作出了原则规定，并且在第二章公民的基本权利和义务第35条里把公民言论自由权置于公民各项政治自由权利中的首要地位，明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，说明公民言论自由权利是公民的首要权利 。公民言论自由当然是公民言论由公民自己。但是公民们又应当明白，与任何法律权利一样，公民的言论自由权也必须在《宪法》和法律允许的范围内行使，公民言论自由不能损害其他公民言论自由，必须维护公共秩序、公共安全和公共利益。否则，公民滥用言论自由权也就失去了这项自由权。这就是公民言论自由的基本含义。

马克思主义认为，自由本来就是人的本性，而现实中的人是不自由的，因此，实现人类的解放和自由发展是现实的人追求的最高价值理想。马克思大学毕业后走上社会写的第一篇政论文章《评普鲁士政府的书报捡查令》，就是对普鲁士政府在书报捡查令名义下扼杀公民言论自由权利行为的批判。马克思在《莱茵报》当记者写的第一篇论文，是对第六届莱茵省议会就出版自由辩论写的评论，为公民出版自由权利辩护。马克思指出：“自由确实是人所固有的东西，连自由的反对者在反对实现自由的同时也实现着自由。”[7] （p63）马克思流亡法国研究政治经济学后，更明确地提出自由自觉活动是人的特性。马克思说：“生命活动的性质包含着一个物种的全部特性、它的类的特性，而自由自觉的活动恰恰就是人的类的特性。” [8]（P50）但是，在现实社会里人的自由本性却处处受束缚，人性被扭曲而发生异化，因此，马克思与恩格斯主张解放全人类，以实现人的自由本性的复归。他们在1848年欧州资产阶级革命前夕合著出版的《共产党宣言》指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[9]（P294）就是说，人类争取从现实世界束缚里解放出来，就是为了实现每个人的自由发展。

其实，资产阶级革命的一项重要任务和目标，就是要把人们从封建君主独裁专制体制下解放出来，建立宪政民主体制，保障公民人身自由和言论自由。英国政治学家约 翰·密尔在《论自由》一书中写道：“禁止发表不同意见这件事所独有的不幸，就在于它堵塞了获得真理的道路，因为如果真理取代谬误的机会是别人正确的意见，而你禁止别人发表不同意见，那么，也就意味着真理会被你剥夺了；如果别人的意见是错误的，也应该允许别人发表意见，而不应该禁止，因为真理是在同谬误的斗争中产生和发展起来的，所以，应该看到避免错误和得到真理几乎是同样有益的。”[10] （p54）密尔关于公民言论自由的观点，是从获得真理性认识的角度论证的，说明只有建立宪政民主体制才能保障公民言论自由。自由资本主义国家比封建专制主义国家进步的一大标志，就是建立了宪政民主体制，保障公民人身自由和言论自由。众所周知，马克思在19世纪40年代被落后封建专制的德国政府驱逐出境流亡他乡，就是因为公民在德国无人身自由和言论自由保障。马克思在19世纪50年代移居英国后才定居下来，能够自由地从事学术研究，直到1882年去世，就是因为英国1668年资产阶级革命后推翻了封建君主专制体制，建立了宪政民主体制，公民人身自由和言论自由权利有了保障的缘故。所以，要保障公民人身自由和言论自由权利，必须建立宪政民主体制。

（二）我国公民言论自由缺少宪政体制保障的原因分析

我国公民言论自由权利虽然在《宪法》里作出了原则规定，但是，具体落实《宪法》原则规定的具体明确的可操作的制度和体制的法律和法规却很欠缺，我国至今还没有一部专门的《公民言论自由监督保障法》，因此，公民言论自由往往得不到具体法律的保护，公民因言论自由监督政府而惨遭打击、迫害的事例不胜枚举。例如2006年重庆彭水县秦中飞写诗揭露县委书记蓝庆华腐败行为，结果是蓝庆华指使公安局长把秦中飞关进了监狱，成为社会公众关注的“彭水诗案”。所以，全国人大必须具体立法，制定具体明确的可操作的制度和体制的法律和法规，落实《宪法》里关于公民言论自由监督政府的权利的原则规定，以保护公民言论自由监督政府的权利。

为什么全国人大至今没有具体落实《宪法》里关于公民言论自由权的原则规定呢？为什么全国人大不去具体立法，制定关于保障公民言论自由权的具体明确的可操作的制度和体制的法律和法规呢？原因当然很复杂。但是，有几条原因是必须搞明白的，才有可能解决这个问题。第一条，我国老一辈革命家和领导人都只讲宪法不讲宪政，重人治，轻法治，对后人影响太大。例如，领导主持起草新中国第一部《宪法》的毛泽东，虽然在理论上口头上把《宪法》提到了至高无上的地位，但是《宪法》制定好之后，却被他束之高阁起来了。毛泽东1958年8月24日在北戴河会议上讲话说：“法律这个东西没有也不成，但我们有我们一套。不能靠法律治多数人，民法、刑法有那么多条，谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们基本上不靠那些，主要靠决议开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？”[11] （P 426-427）不仅是毛泽东，其他党和国家领导人也是这样对待宪法和法律的。例如，刘少奇说：“到底是人治还是法治？看来实际上靠人，法律只能做办事参考。党的决议就是法。”[12] （P2）由于我国老一辈革命家和领导人都是重人治，轻法治；只讲宪法，不讲宪政，对后人影响太大，结果在我国竟形成了全国人大这个最高立法机关也是重人治，轻法治，有宪法，无宪政的荒诞的错误的传统。人们应当知道在国外发达资本主义国家的宪法与宪政本来是合为一体的。可是，我们中国人在学习西方发达资本主义国家的宪法与宪政并使之中国化过程中却出现了宪法与宪政分离、有宪法无宪政这种异化现象的怪事。人们今天终于发现和明白了宪法本身原来只是一些大的原则规定，若不把它落实到具体的宪政民主体制之上，它就失去了实践载体，结果竟会是这样：至高无上的宪法就只能像一个高高悬褂在太空中无热气的红太阳，虽然十分美丽令人敬仰，却不可能给世人带来实际的温暖，反而会成为欺骗世人的十分有害的东西。

第二条，深究我国老一辈革命家和领导人重人治轻法治，只讲宪法不讲宪政的原因，那是因为他们不愿意或害怕自己手里掌握的权力被限制住。有点世界近代史知识的人都知道，英国是近代意义上的宪法和宪政的发源地。早在1215年英王约翰曾被迫与贵族及上层市民签订了“自由大宪章”，共63条。其中，一条重要内容就是限制王权，确立“国王也必须受法律约束，万一国王不肯守法，人民有权强制国王遵守”，迈开了民主宪政或宪政民主的第一步。此后，1628年的“权利请愿书”，1679年的“人身保护法”，1689年的“权利法案”和1701年的“王位继承法”四个宪法性文件，构成了英国立宪君主制的不成文宪法性文件，奠定了英国立宪君主制的不成文宪法基础。这是资产阶级宪政民主的历史功绩。后来者美国是资本主义国家成文宪法的先驱。1776年美国独立战争胜利后，7月4日美国宣布《独立宣言》。1787年5月费城制宪会议制定了美国第一部成文宪法，规定了国家政权机构三权分立的制度。但是因宪法中没有保障公民权利和自由的条款，遭到人民反对。1789年9月，国会不得不在宪法中增添了10条人权修正案，于1791年生效。美国宪法确立了分权与制衡的原则和维护人权的原则，创立了与英国立宪君主制不同的总统议会民主共和宪政体制。这是资产阶级宪政民主的历史发展。法国是欧洲大陆最早制定宪法的国家。法国1789年大革命期间，制宪会议于8月27日制定了《人和公民的权利宣言》（简称《人权宣言》）。1791年制定了第一部宪法，《人权宣言》被列为序言，确定了人民主权原则。但是，这部宪法同时确立了立宪君主制，比美国的民主共和制后退一步。法国1848年二月革命后，资产阶级临时政府做的第一件事，就是召开制宪会议制定宪法。从1791年到1875年的80多年里，法国先后换了11部宪法，一方面说明法国阶级斗争比较激烈，另一方面也说明民主宪政和宪政民主的历史在不断进步。近代西方英、美、法三大资产阶级革命表明，宪政的本质就在于“宪政即限政，就是要限制政府权力，维护公民权利。” [13] （P200）我国老一辈革命家和领导人对宪政的这个本质了如指掌心知肚明，如果真的建立起宪政民主制度，他们自己手里掌握的权力就必然会被民权限制住，他们就不能随意或任意的自由地行使自己手里掌握的权力了，这种情形对习惯于“无法无天”的革命实践活动的老一辈革命家来讲，那是他们不愿意或难以接受的约束。其实，这种心理也是一切掌握权力的人们的共同心理。

第三条，穷根究底我国老一辈革命家和领导人之所以重人治，轻法治，只讲宪法不讲宪政，那是由我国现在处于社会主义初级阶段这个社会历史条件决定的。如何理解我国现在处于社会主义初级阶段？按照邓小平的分析，主要是人口多，底子薄，生产力水平低下，科学技术不发达。邓小平的论断是正确的，但是不完全，还需要补充。我认为，我国现在所处的社会主义初级阶段，是由社会主义、资本主义和封建主义三种不同社会形态因素在现在这个同一时空历史条件下相汇合而成的社会历史发展阶段。这里有社会主义因素，例如，生产资料公有制、代表中国最广大人民利益的共产党领导、以马克思的科学社会主义理论为国家的指导思想，社会主义因素是定性的，因此，我国现在是社会主义国家；也有资本主义因素，例如，私有制的个体民营经济、股份制的公司型经济、资本商品市场、金钱拜物教；还有封建主义因素，例如，家长制、权力崇拜、宗教迷信等。这里，我想特别说明和强调一下封建主义这个因素，因为封建主义这个因素至今还在广泛深入地影响着我们每个中国人的现实生活。资本主义因素和封建主义因素是定量的，因此，我国现在所处的社会主义发展阶段还只能处在社会主义初级阶段发展水之上。众所周知，我们中国的社会主义是在经济、政治、文化、社的会发展水平都极端落后低下的国家大权高度集中于君主个人独裁的封建专制主义基础尚未完全铲除的历史条件下建立起来的，而封建专制主义作为一种社会形态自秦朝开始在我国至少存在了近2000年。这既是国人值得自豪骄傲的地方，向前看，更是一个沉重的历史大包袱。伟大领袖毛主席就深受其害而不自觉为害，反以为是福。毛泽东1958年5月8日在中共 八大二次会议上讲话：“秦始皇是厚今薄古的专家，他有‘以古非今者杀全家’的禁令。（林彪插话：秦始皇焚书坑儒。）秦始皇算什么？他只坑了460人，我坑了4600人，我们镇反还没有杀掉一些反革命知识分子吗？我与民主人士辩论过，你骂我们是秦始皇，不对，我们超过秦始皇100倍。有人骂我们是独裁者，是秦始皇，我们一概承认合乎实际，可惜的是他们说的还不够，往往要我们加以补充。”毛泽东竟以他超过秦始皇个人独裁暴力专的反人道的行为为荣！因为在他看来秦始皇个人独裁暴力专制是完全正确的。毛泽东1973年8月5日写的“读《封建论》--呈郭老”的诗里，把这一看法讲的最坦白秦：“劝君少骂秦始皇，焚坑亊业待商量。祖龙虽死秦犹在，孔子名高实秕糠。百代都行秦政制，《十批》不是好文章。熟读唐人《封建论》，应从子厚反文王。”可见，我国老一辈革命家和领导人重人治轻法治，只讲宪法不讲宪政，是由我国现在处于社会主义初级阶段里封建专制主义基础尚未完全铲除的这个社制会历史条件决定的，所以，不完全铲除封建专制主义这个社会基础和旧政治文化传统，就不可能把我国建成宪政社会主义的现代国家；而要完全铲除封建专制主义这个社会基础和旧政治文化传统，建设宪政社会主义的现代国家，就必须开展一场新的思想解放运动，把人们特别是领导干部从各单位一把手个人高度集权独裁专制的政治管理体制这种具有封建专制主义性质的和旧政治文化传统体制的束缚中解放出来。

当然，宪政民主和民主宪政这股世界潮流浩浩荡荡，势不可挡，顺之者昌，逆之者亡。今天我们中国人的历史已进入到改革开放的新时代，国人自上而下终于开始明白了 “要人治，不要法治” 是不对的，“有宪法，无宪政” 是荒唐的，封建专制主义这个社会基础必须铲除。今天领导执政的中国共产党和国家领导人也都清醒地认识到不能再搞人治，必须搞法治。不仅邓小平在世时多次讲“要建设民主法制”，江泽民在任时也明确提出“要依法治国”，而且胡锦涛当选国家主席后进一步明确提出“要依宪治国，依宪执政”，这就为落实《宪法》中关于保障公民言论自由权规定，建立宪政民主体制，奠定了必要条件。

（三）公民大众言论自由监督的主要表现形式

落实《宪法》中关于保障公民言论自由权利的规定，建立宪政民主体制，构建《公民言论自由监督保障法》，不仅要明白公民个人的言论自由权利的规定，而且对必须对公民大众言论自由监督的主要表现形式有比较清楚的了解。

首先，集会、游行、示威自由是公民言论自由的重要表达形式，是公民大众以信任政府有作为为前提的。集会自由是公民为共同目的，临时集合在一定露天场所，讨论问题或表达意愿的自由，它也是言论自由的自然延伸，是扩大了的言论自由。具有共同意愿的人们，通过集会，可造成更广大的社会影响，使共同观点为更多的人所知晓，使有关问题更趋深刻化、条理化，从而能够更好地实现言论自由所要达到的目的。游行和示威自由是公民大众在公共道路或露天场所以和平的方式聚集行走，以请愿方式向政府表达意见和施加压力，以显示公民大众的决心和力量的自由权利。集会、游行、示威自由都来自于公民言论自由权的延伸，三者不同之处在于表达意愿的程度、方式和方法有所差异。由于这三项自由权的行使多发生在露天场所，要通过公共道路，要到达政府机关所在地，参加或观看的人数众多，情绪感染性很强，也容易发生与政府管理部门或其它公民的对抗，对社会影响较大，所以，公民大众在行使这些权利时，既要符合法定程序，又要注意维护公共秩序，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。全国人大常委会在1989年曾经制定了一部《集会游行示威法》，但是对公民大众集会游行示威作了过多条件限制，因此，在其执行过程中实际上等于取消了公民大众集会游行示威，这就背离了《宪法》中规定的保护公民游行示威的自由权的指导思想和总的精神。当然，对混入公民大众集会游行示威之中搞打砸抢烧的少数坏人，无疑应依法严惩，这也是参与集会游行示威的公民大众的心愿。据此，我建议应该遵从《宪法》中规定的保护公民游行示威的自由权的指导思想和总的精神，修正现在的《集会游行示威法》。

其次，信访上访权利是公民重要的言论自由权和行政救济权利。信访上访权利是《宪法》规定的公民权利--言论自由权、监督权等合法权利的的具体表现，它表明当公民的权益受到来自公共权力等方面的侵害时，有通过法定途径行使行政救济的权利。来信来访是人民依法行使民主权利，参与管理国家经济、文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是党和政府发扬社会主义民主，保持同人民群众的密切联系，听取人民意见、建议和要求，接受人民监督的重要渠道。1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》。十年后，作为2005年我国第一部重大法律法规的调整，新的《信访条例》于1月17日正式颁布，并于5月1日起正式实施。新《信访条例》第2条使公民的信访权利具体化为：“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理。”第14条还规范了公民行使信访权利指向的对象包括：行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员。这部与基层民众利益攸关的新《信访条例》，最大的特点是将保护信访人权利确立为信访工作的重要原则。 当然，公民的信访权利只是公民保护自身权益的一种行政救济手段，它同公民的诉讼权利、仲裁权利和行政复议权利等法定途径构成了行政救济的整体。可是，当前在不少省市地县政府却千方百计对公民信访上访横加阻拦，这种行为是违反《宪法》关于保障公民言论自由自由权的指导思想和总的精神的，因此是不对的，是应该纠正的。

再次，公民申诉、控告和举报是公民十分重要的以自由言论监督政府的权利。公民的申诉、控告和举报权利是公民言论自由监督权的延伸，我国《宪法》第41条第1款中明确规定公民拥有的申诉、控告和检举的权利。申诉权是公民因本单位领导或国家工作人员违法行为而受到迫害、冤枉向有关部门申明和诉说事情原由的权利。控告权是公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，向有关机关进行揭发和指控的权利。检举权是公民对于违法失职的国家机关和国家工作人员，向有关机关揭发事实，请求依法处理的权利。三者的共同之处在于，都是对违法失职行为进行举报、揭发。在我国，公民行使举报权可通过如下途径：（1）对违法犯罪行为向司法机关提出；（2）对违反政纪的行为向主管单位、上级单位或监察机关提出；（3）对国家机关的违法决定向同级或上级国家权力机关提出；（4）对国家机关中党的组织或党员的违法犯罪行为向同级或上级党的纪律检查委员会提出。但是，由于上述言论自由监督权的对象都是公民针对国家机关及工作人员的，而后者又掌握着管理、处罚和制裁的权力。所以，公民申诉、控告和举报监督权要真正有效的受法律保护，就得构建《公民言论自由监督保障法》。

四、构建新闻舆论监督保障体制

（一）新闻舆论监督的内涵及其特点

新闻舆论监督是指公民出版书藉、报刊和运用广播、电视等新闻媒介对最新发生的事情发表意见，对不合乎宪法、法律、纪律、道德的行为进行批评，以促进其转变的一种监督方式，这是新闻活动与生俱来的属性。在我国，新闻舆论监督是宪法赋予公民行使民主监督权利的有效形式，其主要监督方式有以公众议论、报道、评论、讨论、批评、发内参等，核心是公开报道和新闻批评。

从新闻传播过程看，新闻舆论监督由主体、客体和受众三方面组成。新闻舆论监督的客体，是一切个人、组织的背离、妨碍以及损害公共利益和宪法及法律的现象和行为。从国家重大决策的制定、执行，到各级国家机关工作人员以及公众人物的工作、行为与思想作风问题；从各种错误思潮、价值观念，到社会上的各种不良现象；凡是违反宪法、法律、纪律伦理道德规定，对社会所造成损害的人和事，都在新闻舆论监督的视线之内，重点是对公共权力行使者及公共权力组织本身的监督。新闻舆论监督在法律意义上的主体是新闻媒介，本质意义上的主体则是人民群众。新闻舆论监督的源泉并不是来自新闻本身，而是来自新闻背后需要表达的民意。新闻媒介作为大众传播工具，只是中介。新闻舆论监督的受众是社会各阶层人群。作为大众传播媒介，书藉、报纸、刊物、广播、电视的生存基础在于受众市场，各阶层受众对新闻媒介的市场具有直接的制约作用。我国新闻舆论监督的主体、客体和受众的广泛性，决定了新闻舆论监督的公开性和人民性特征。

新闻舆论监督还有个特性，即它属于意识形态领域里的精神力量，属于软实力，只有影响力而没有强制力和惩罚力，是非强制性权力对公共权力这种强制性权力的“柔性监督”。因此，新闻舆论监督要真正转化为有效的强制性的刚性监督权力，新闻舆论监督必须制度化、法律化、宪政化。

（二）新闻舆论监督的作用

在现代社会，新闻舆论监督被看作与立法、行政、司法三大权力并列的“第四种权力”。在公众的心目里，新闻媒体这种公共舆论是一种强大的精神力量，一种监督政府行为、捍卫社会公正、推动社会进步的精神力量。作为一种政治观点是资产阶级政治家最先提出的，1776年美国独立战争胜利后，起草《独立宣言》的杰佛逊就将新闻舆论视为监督制约立法、行政、司法权力的第四种权力。马克思继承和发展了这种政治观点。马克思评价《独立宣言》是世界上“第一个人权宣言”。 马克思大学毕业后走上社会做的第一件大事，就是争取公民书报出版自由权利。他在第一篇政论文章《评普鲁士政府的书报捡查令》里指出：“治疗书报捡查制度的真正的根本的办法，就是废除书报捡查制度，因为这种制度本身是一无用处的，可是它比人还要威风。”[7] （p31）马克思在《莱茵报》写的第一篇对第六届莱茵省议会就出版自由辩论写的评论文章里指出：“出版物在任何情况下都是人类自由的实现。因此，哪里有出版物，哪里也就有出版自由。”[7] （p62）“自由的出版物是人民精神的慧眼，是人民自我信任的体现，是把个人同国家和整个世界联系起来的有声的纽带；自由的出版物是变物质斗争为精神斗争，而且是把斗争的粗糙物质形式理想化的获得体现的文化。”[7] （p74）公民书报出版自由是形成公共舆论监督政府的很重要的监督形式，属于新闻舆论监督范畴。新闻舆论监督具有很强的政治性、群众性、广泛性、公开性、及时性等其它监督形式所不具备的特点。新闻舆论监督在反腐建廉活动中的作用十分突出，具体表现在以下几个方面：

1、警示作用。新闻舆论监督可以起到提醒、告诫和预防的作用，个别人受到批评和监督，会使更多的人引为警戒、受到教育。“党员干部的自律意识的维持与增强不仅有赖于法律和道德方面的教育，而且有赖于外部的约束制约力量，包括在一个开放的社会形成的公共舆论。新闻舆论通过新闻媒体可在广泛范围内迅速传播，对某一具体腐败行为的谴责，也是对同类腐败行为的声讨。这样，就能推动人们内化道德信念，培养勤政廉正的意识和品质，从而起到惩前毖后的作用。陕西西安”宝马彩票案“就是一个典型案例，它的曝光使得彩票行业加强了对自身的监管和治理。2004年3月23日，西安青年刘亮摸中体育彩票特等奖，3天后陕西省体彩中心却宣布刘亮所持彩票为假票。4月，中央电视台《经济半小时》节目先后3次推出调查报道，为案件侦破打开重要突破口，涉案人员相继受到法律制裁。6月4日，刘亮领回宝马车大奖这件事影响波及全国，给全国彩票业是一个警示。

2、改正作用。新闻舆论监督以自己的公开性、反应性、传播面广的优点，不仅可以把腐败行为暴露于光天化日之下，而且可以凝聚人心，形成公众合力谴责腐败的气势，会给腐败分子造成巨大的社会压力，迫使其改邪归正。中央电视台的”焦点访谈“栏目在这方面就收到了很好的效果。

3、遏制作用。历史和现实的经验表明，新闻舆论监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点，是一种重要的监督途径。新闻媒体一抓到腐败分子的”蛛丝马迹“，就可以及时暴光，使违法乱纪的腐败行为公之于众，无处可遁。当前，新闻舆论监督在权力监督机制中的地位正逐渐上升，一些重要的舆论工具如中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》等在反腐建廉、揭露社会阴暗面方面发挥了重要作用。在西部地区由于社会经济、政治和文化相对来说比较落后，因此新闻舆论监督腐败在某种程度上说要比其它监督方式更为有效。例如，2001年7月17日，广西南丹发生特大矿难，当地严密封锁消息。7月31日，人民网刊发《广西南丹矿区事故扑朔迷离》，各媒体也相继推出相关报道，事件最终被曝光，责任人受到严肃查处。南丹矿难是我国首例由新闻记者最先披露的重大灾难事故。如果没有人民网的深入报道，南丹事故就不可能为外界所知，80多名矿工就可能永远含冤地下，一串贪官污吏也不会受到惩罚。此后，《人民日报》曾发表评论《假若媒体缺席……》，评论说：“正是由于媒体（当然包括网络媒体）的作用，使事故的真相大白于天下。该吸取的教训认真吸取，该完善的制度认真完善，该追究的责任严肃追究。事故隐患因此减少，党和政府的威信因此提高，人民群众对党和政府的信任程度因此增强。”可见，应该十分重视新闻舆论监督的作用。

（三）克服构建新闻舆论监督体制的障碍

新闻舆论监督虽然在我国反腐建廉活动中起着十分重要的作用，然而，在我国至今尚无一部《新闻出版法》，就是说，公民出版书报等自由权利是不受法律保护的。据有关方面披露，在1980年五届三次全国人代会上就有代表提议应当制定《新闻出版法》，1984年《新闻出版法》第三稿拟好，到1989年新闻出版署也已拟好《新闻法》和《出版法》草案。可是，进入90年代后这件事却被搁置下来，直到如今如石沉大海，无影无踪了。问题究竟出在哪里呢？问题就出在老一辈革命家认为新闻管理要人治不要法治的错误观念对后人影响太大。陈云讲：“在国民党统治时期，制定了一个新闻法，我们共产党人仔细研究它的字句，抓它的辫子，钻它的空子。现在我们当权，我看还是不要新闻法好，免得人家钻我们的空子。没有法，我们主动，想怎样控制就怎样控制。”[14]陈云讲的这段话最有代表性，最能说明问题。的确我们面临的国际国内舆论环境十分复杂，我国新闻出版界本身也存在不少问题，例如有些报刊、网站不负责任，制造虚假新闻、低俗新闻，进行新闻炒作，有的则彻夸大事实，蛊惑人心，煽动群众，结果造成很坏的社会影响，破坏了社会和谐团结稳定，所以，老一辈革命家总是担心一旦有了《新闻出版法》，会被敌对势力利用来反对共产党领导的政权。然而，他们却忽视了《新闻出版法》在反腐建廉中的积极作用，忽视了《新闻出版法》恰恰是在依法规范新闻界行为，有利于维护和巩固共产党领导的政权。 “想怎样控制就怎样控制”，这句话最清楚明白不过的表达了老一辈革命家认为新闻管理要人治不要法治的观点，然而，这个观点却是极其荒唐的，完全错误的。首先，这个观点表明新闻管理是随意任意地在控制新闻，不可能实事求是地对待新闻。其次，这个观点是违宪的，因为《宪法》规定公民有言论出版等自由权利，想怎样控制就怎样控制新闻，必然扼杀而不是保护公民言论出版等自由权利。最后，这个观点与马克思主义是完全对立的，是反马克思主义的。马克思指出：“出版法惩罚的是滥用自由。” “出版法根本不能成为压制出版自由的手段，不能成为以惩罚相恫吓的一种预防罪行重犯的简单手段。恰恰相反，应当认为没有关于出版的立法就是从法律自由领域中取消出版自由，因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。法律不是压制自由的手段，正如重力定律不是阻止运动的手段一样。”“出版法就是出版自由在立法上的认可。它是法的表现，因为它就是自由的肯定的存在。”[7] （p71）我认为，我们只有以马克思这些正确观点作指导，坚决落实《宪法》中关于公民有言论出版等自由权利规定，才有可能克服新闻管理要人治不要法治的思想障碍，才有可能构建新闻舆论监督体制，使《新闻出版法》早日问世。

五、构建网络舆论监督体制

（一）网络传播的兴起及其冲击力

网络舆论监督是20世纪后期出现的公共舆论监督的最新形式。它以全新的高科技手段和技术包括手机、电脑、互联网等，特别是随着手机、电脑和因特网技术的飞速发展，网络作为一种信息传播工具，正迅速渗透到社会和人类生活的方方面面和各个角落，影响和改变着人们的生产、生活和思维行动方式。据粗略统计，全球每天有近10多亿用户在通过互联网与他人交往和获取信息。网络和新闻传播的结合，使网络传播成了继言论、报刊、广播、电视之后的第五大传媒。言论传播靠嗓门，报刊传播靠印刷术，广播传播靠无线电波，电视传播凭图像，网络传播则可以同时把声音、文字、图像集于一身，而且能以最快的速度，直接传播全世界。网络的出现和运作极大地改变了新闻业的结构，其影响力远远超出了传统的大众传播媒介。网络传播正把传播内容的泛播变为针对个人或群体设计的窄播，实现了单向传播到双向传播的转变。网上知识信息传播速度的快捷，涵盖面的广泛，在线成本的低廉，尤其是与读者的交互性之强，都是传统媒介所望尘莫及的。这种新的媒介环境所带来的冲击，无疑也辐射到了作为群众民主监督形式的舆论监督。因此，在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，掌握网络传播的特性，把其融入到舆论监督的过程中去，是我们目前所面临的一大新课题。另外，当网络作为一种新闻媒介进入人民生活时，不仅给传统大众媒介带来冲击，而且也给传统大众传播理论提出了新的课题，其中之一就是当越来越多的个人、组织、团体等上网成为传播者时，舆论的过于多元化和分散化导致舆论监督面临更多新情况、新问题。因此，舆论监督如何面对网络传媒，充分认识网络传播的特性，趋利避害，成为新时期我们亟待解决的问题。

网络的出现不仅冲击着传统监督观念，而且还正在颠覆着旧有内容和形式，重构着一种全新的舆论监督的主体、领域及方式的内在框架监督体系。在传统媒体中，人民群众是舆论监督本质意义上的主体，新闻媒介则是享有舆论监督权利和承担由此引起的义务的法律意义上的主体。但由于媒体在传播过程中的把关人角色，决定了媒体已成为监督的主体，媒体代表受众的权利，实施舆论监督，受众在整个过程中处于被动地位。网络的出现彻底改变了这一局面。一方面“它淡化了媒体把关人角色，使渴望信息传播和言论自由的受众找到一个可以充分行使自己权利的阵地，尤其是对社会与自身息息相关的监督新闻表现出关注”。另一方面，“面对平民化的传播时代，网络传媒改变了精英意识，开拓平民化视野，从而赋予受众一个宽松的舆论环境，在广阔的网络信息平台中，尽可能多地为网民提供发表言论的场所和机会。”[15]网民可以通过法律、道德两种标准过滤出舆论主流，掌握真正的主动权，从而推动网络舆论监督的发展。在传统媒体监督中， “意见的传播具有公开、广泛、持续时间长、声势浩大等特点”，在社会意见中具有独特的权威性，很容易成为“主流意见”。 [16] （p58）因此，媒介表面是以一种社会身份出现，但实质上它令下级部门感到压力更大的是那双隐藏在上级媒体后面的“行政之眼”。《焦点访谈》的记者们曾把领导的“我是你们后台”这句话奉为尚方宝剑。由此可见，传统媒体的舆论监督往往是一种行政色彩很浓的自上而下的监督。网络中的舆论监督则冲破地域限制，通过电子邮件、BBS 等信息交互工具接受和发布信息，读者具有很强的自主参与性，从而真正实现了自下而上的平民舆论监督。

（二）网络舆论在公共权力监督中的突出特点

互联网技术的发展和普遍应用，导致信息传递速度的加快，也为网络媒体的舆论监督提供了技术保障。跟传统媒体监督相比，网络媒体监督具有以下特点：

1、网络舆论传播具有快捷性和及时性

建立在数字化技术基础上的网络传播，信息的传播速度和信息量大是其它媒体所无法比拟的。目前互联网上每秒截获的信息量相当于美国国会图书馆的几百倍。速度上，广播、电视有时也能现场直播信息，但必须事先有准备，而网络传播无须建立广播站或电视台，也不使用大量纸张，只需将计算机接入网络即可接受和发布信息，信息的传播与用户的信息接收是同时的。新闻的概念正从“新近发生的事实的报道”变为“正在发生的事实的报道”。世界上任何一个地方一旦发生新的情况，不必等待印刷，也不必等待发行，立即就可在网上发布，世界每个角落的人们可以立即获悉。受众只需打开页面，就可获得充分的新闻信息。西北某省曾发生一起“舞女”变法官的闹剧，这场看来不可思议的“闹剧”首先由互联网披露出来，其它网站纷纷转载，后来《北京青年报》记者按网上消息来源找到当事人，进行了面对面采访，最终惊动国家相关部门，会同省市有关领导组成了联合调查组，迅速进行了查处。重庆市万州区委组织部副部长兼人事局长贾在云套用国家专项资金341万元。2007年7月把这一事实捅出来的是当地的一位“普通公务员”的网民，短短几天，浏览量达到十万余次，而他此前寄出的两封举报信却石沉大海，杳无音讯，可是网上消息一传出，重庆纪委很快对贾在云实行了“双规”。这种监督的实效性，对于传统媒体来说，是无法企及的。

2、网络舆论传播具有广泛性和普遍性

监督的范围，实现监督过程的民主化因特网将监督的广延性世界范围内的计算机和计算机网络连接起来，形成一个可以容纳巨大信息量的数据库。用户可通过互联网随时随地调用所需资料，超文本链接手段又使“大众媒体”变为“个人媒体”，你可以从这点看到那点，亦可以从那点跳到这点，一改传统媒介从头至尾按顺序阅读的线性阅读模式。如果你对信息中某个人或某件事感兴趣，你还可以查看相关背景资料，获得文字图片或图像资料，同时由于互联网融文字、音响、图像、动画于一体，图文并茂，声情逼真，使网络新闻更具感染力和影响力。新浪网中的滚动新闻每分钟更新一次，每天向受众提供几百条新闻，同时“网络新闻还能够以接受搜索、访问的方式来给用户提供一个主题资料库，或总体意义上的信息仓库” [17] （p73），为受众提供一个新闻事件完整的系列报道，甚至包括背景资料。这样一个广阔的信息领域，大大拓宽了舆论监督的范围。受众通过这样一个新闻报道群可全面了解事实真相，从而使整个监督过程明朗化、透明化，从而真正实现监督的民主化。

3、网络舆论传播具有交互性和主动性

传统传播媒介需特定物质条件，有着固定的地点和活动空间，受到一定的法律和规则的制约，具有公开性和可管理性。网络传播可以是群体，也可以是个体，可以公开地存在，也可以隐蔽地存在，可以是专业的，也可以是非专业的，其开放性，使个人言论很自由。传统媒体与受众之间的信息传播模式基本是单向的，定时定量的，受众一般只能在媒体所规定的时间内被动地选择，而在网络上，受众享有前所未有的参与度，成为媒体的一部分。受众不再仅仅是接受者，同时也是发布者，用户与传播者之间，用户与用户之间可以进行充分广泛的交流，从而使媒介能迅速地了解人们对网络新闻的反馈意见，为以后向人们提供更好新闻服务提供了可靠保证，同时也为增强媒体报道的针对性，提高报道质量创造有利条件。因此，网络真正实现了传媒与用户的等地位，建立起交互式的双向传播方式。在网络的公众 论坛里，公众不仅能获得大量的新闻信息，还能方便地将自己的想法公布，这就大大激发公众参与监督的主动性，使他们能够公布某一现象或对某一现象大胆地提出自己的看法，从而真正实现“自下而上”的监督方式。如共识网、人民网、新华网上的公众论坛经常成为公众谈论时局、评论时政的重要场所，是民意最直接的体现。

（三）构建网络舆论监督体制的设想

网络舆论有先前传媒所没有的优点，同时，也有先前传媒所没有的缺点，特别是不少网站和网民利用网络虚拟世界这一特点，制造虚假新闻、低俗新闻，进行新闻炒作，有的则制造谣言，蛊惑人心，煽动群众，必然搞乱人心， 破坏社会和谐团结稳定，造成很坏的社会影响，因此，为了充分发挥网络舆论监督的正能量功能和作用，必须规范网络舆论监督活动，创建合法、有序、通畅的民主网络舆论监督宪政体制。

首先，应建立网络舆论实名制，加强网络舆论者的责任心。网络是一种数字化的虚拟世界，现在网络主体具有普遍的匿名性。在舆论公共领域里，一群隐身的匿名文本作者几乎不受限制地自由阐发各自的意见。不同用户因情绪、立场、信息等形成的体系差异及先入为主的“成见”，对同一时间或现象可以解读出完全不同的内涵和意义。网络主体虚拟性带来的更严重后果是一些网民不负责任的信息传播，漫骂侮辱他人、胡说八道。所以，建立网络舆论实名制，加强网络舆论者的责任心，是遏制网络舆论不负责任的一项有效的制度建设。

其次，应加强网络舆论的道德文明建设，倡导文明监督。网络舆论具有平民化世俗化的特点，在平民化世俗化的网络公共空间里，网络的开放自由和无中心化的离散式结构为用户提供了自由发表意见的公共论坛，在这个数字化的自由信息空间里，用户的个性得到前所未有的张扬。但是，有些网站和网民利用网络发布大量色情淫秽照片、搞色情表演和暴力恐怖游戏，毒化社会空气，对成长中的靑少年诱惑、腐蚀、危害、损害极大。因此，在网络世界里也要提倡讲道德讲文明，以文明的方式对政府行为进行监督。

再次，应加快网络舆论法制化。对利用网络舆论诈骗钱财、卖淫嫖娼、造谣、诽谤诬陷他人以及黑客的攻击网络等构成犯罪的行为，应依法给予严厉打击和制裁，以保证网络舆论监督的公正性、安全性、合法性和有效性，使网络舆论监督在公共治理中充分发挥自己的威力，为公共治理公共权力的腐败、实现政治清廉作出应有的贡献。

总之，要真正实现有效公共治理善治，必须从顶层设计上构建公共舆论式政治传播监督这种宪政民主体制，真正实现公共舆论式政治传播监督；而要真正构建公共舆论式政治传播监督这种宪政民主体制，实现公共舆论式政治传播监督，又必须开展一场新的思想解放运动，铲除我国社会主义初级阶段里存在的封建专制主义的社会基础和旧政治文化不良传统因素，把人们特别是各级各单位领导干部从各单位一把手个人高度集权独裁专制的政治管理体制这种具有封建专制主义性质的体制和旧政治文化传统的束缚中解放出来，彻底改变重人治轻法治、有宪法无宪政的落后局面，改革政治管理体制，才能真正建成宪政社会主义现代国家。这就是本文的结论。

参考文献

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[2012.9.14初稿，2012.10.6第二稿，2012.11.6第三稿，2013.8.26最后修定稿定]