我国的信访制度，初创于1951年，成型于上世纪九十年代。2005年由国务院制定并颁行的《信访条例》是这项制度的文本体现。

一、现行信访制度的缺陷

评价一项制度的优劣，不能仅靠文本推定，而应以实践结果为依据。

按照相关的文本叙述，党和国家接待和处理人民群众来信来访工作，最主要的功能有两个，一个是听取民众呼声；一个是解决群众反映的具体问题，保护信访人的合法权益。也可以说，它是一项民主政治和公民权利救助制度。按照“应然”的逻辑推论，信访数量不应该作为形势判断的依据，但从“实然”看，上访量居高不下已经被各级党委政府列为不稳定因素。

有关资料显示，从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成“洪峰”，从2005年开始，信访总量连续下降。但从媒体披露的典型案件和人们接触到的情况看，重复访、集体访、越级访并未明显减少，由上访引发的群体性事件有所增加。2005年发生8.6万起，约等于1993年的10倍；2008年超过10万起，比2005年增加16.3%，而且出现了后果极其严重的瓮安事件。2009年以来，湖北石首、黑龙江富锦、安徽马鞍山、广东增城、广东乌坎等影响较大的群体性事件相继发生。这些情况表明，改革开放30年来，我国的信访形势总体上呈不断恶化态势，近年来虽然上访总量得到控制，但是，信访秩序依然混乱，社会冲突更加激烈，“维稳”成本不断攀升。

信访形势的严峻，从根本上说，是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度的作用而言，具有越来越明显的双重性：一方面，它促使各级党政机关加大了矛盾排查和化解力度，使数量不菲的具体问题得到解决；另方面，客观上的消极作用越来越明显。其制度性缺陷主要体现在以下四个方面：

——《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任。在现实生活中，高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。党政主导的信访机制，使诉讼受案的范围难以扩大，司法调处的功能难以拓展，访民“信访不信法”、“信闹不信理”的趋势难以扭转，信访秩序难以规范。

——现行信访制度过分强调“领导亲自抓”的老套路。领导亲自“阅批重要来信”、“接待重要来访”虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级。在“两会”等特殊日期，很多市县都要派出几十人到北京驻扎接（截）访。

——信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时，付出了巨大的经济和政治成本，积累着更多的矛盾，阻碍着地方治理的转型，酝酿着社会冲突的隐患。

——随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张。“划道”排名、一票否决、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织会战等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多，形式主义、弄虚作假等不良风气越来越严重。

可以说，现行的信访制度已经逐步走向异化，不但没有起到“降压器”和“安全阀”的作用，而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”。

二、信访制度改革的方向和策略

改革现行的信访制度，应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖，按照民主法治的大方向，逐步建立起“党委宏观领导、人大权力到位、司法调处为主、基层民主自治”的新机制。

改革的策略应该是“小步快走，平稳过渡”。

第一步，在两三年内，保留现有的信访制度大格局，在三方面做出政策调整：1、为基层减负降压。取消按信访量排名；取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值；不要求下级官员到上级接回信访人员。2、以淡定的态度对待上访和群体事件。省市两级召开重要会议，不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访；由本地公安部门依法维护大会秩序，妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门，不给下级开信访移办单。对特别重要的案件，可以直接组织人力查处，也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为，可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为，由政法机关依法处理。

第二步，初步建立起人大有效监督、司法调处为主的信访工作体系。将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会，适当压缩编制。人大要充分发挥权力机关职能，对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督，对渎职侵权行为进行依法查处。厘清上下级之间、行政机关与司法机关之间、各行政机关之间的权力边界和职责，各负其责地处理信访积案和公民各种诉求。严格执行党委不干预具体案件和行政机关不受理涉诉案件的规定，同时，扩大诉讼受案范围，将绝大部分信访案件纳入司法轨道。

第三步，建立新型的公民政治参与和权利救助体制。实现党的领导、依法治国、人民当家作主更充分、更具体的统一；充分落实宪法规定的公民各项权利，保证民众意愿表达有畅通的渠道，怨愤发泄有合法的出口；建立相对独立的司法制度和健全的基层自治制度，将绝大部分民事纠纷、民众诉求纳入自治组织自我调节和依法诉讼的轨道。

三、相关措施的配套跟进

应确立新型治理思路，全面深化经济、政治和社会各领域的改革。以下四个方面尤为重要：

1、推动官、学、媒、民之间的沟通互动，最大限度地增进改革共识。对信访工作及“维稳体制等问题，官员、学者、媒体和民众，具有不尽相同的解读，本属正常现象，但有两种倾向应该扭转：一个是缺乏沟通，几套话语自拉自唱；一个是地方官员和基层干部很少用真话参与讨论。市县乡三级干部，在各种会议和媒体上发布的讲话、文章虽然不少，但千篇一律，千人一面的套话、假话、空话居多。遇到舆论风波，他们往往采取缄默不语的策略，以免惹祸上身。其实，他们对很多问题都有与上级、学者、民众不尽相同的看法，尽管有很多保守僵化的东西，但也有一些来自实践的真知灼见。即使是完全错误的思想，也应该允许他们充分表达。所以，上级应该鼓励基层干部说真话；学者和媒体也应该注意听取和吸纳他们的意见；遇到分歧或矛盾，应该理性评判、适度宽容，从而促进各方思想交流，增进改革共识。

2、进一步转变领导方式，弱化自上而下的压力和管控。喊了多年的精简会议文件、控制检查评比、清理达标竞赛等口号，应真正落实见效。同时，应果断废止弊多利少的一票否决制，淡化年度政绩考核，促使地方官员确立对下负责、执政为民的理念，并为基层社会自治腾挪空间。

3、推进分配制度改革，消解民众因社会不公引发的怨气。分配不公、阶层固化引发的社会矛盾，在一些地方不断集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上火星，就可能轰然爆炸。所以，必须加快财税制度、工资制度、干部人事制度改革步伐，尽快缩小官（政府）民之间、城乡居民之间、不同行业之间、高收入阶层与低收入群体之间的收入差距。同时，解决好其他领域竞争起点和过程不公等问题，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治体制和社会管理体制改革步伐。如果人民当家作主和横向权力制约的机制不健全，向地方下放权力和为基层减负降压，很可能导致某些恶质化的官员更加肆无忌惮地侵犯公民权利；司法独立也可能加剧司法腐败。所以，在信访制度由行政主导向民主法治转变过程中，应全面推进其他领域的民主法治建设，实现地方治理的全面转型。如：健全党内民主制度，进一步改善党的领导；推进人大制度改革，使其成为名副其实的权力机关；提高各级官员选举的透明度和竞争性，试行县以下官员直接选举，保证官员执政为民，对下负责；推进司法改革，促进司法公平与公正；改革工会制度，使工会既不脱离党的领导，又成为名副其实的群众团体；发育民间组织，做实基层自治，等等。

（本文刊发于《改革内参》第27期，作者为原黑龙江省委副厅级巡视专员）