【内容提要】保护少数民族权利和维护国家安全利益是当今世界各国面临的重大理论和实践问题。本文通过对威斯特伐利亚体系建立以来相关国际(人权)公(条)约的文本、语义和背景分析，指出少数民族权利保护与国家安全之间存在着历史同源性和逻辑相关性；少数民族权利保护和国家安全之间不存在绝对的正相关或负相关的对应关系；实践中少数民族权利保护能否产生有利于国家安全的后果，取决于若干中介性变量。
【关 键 词】少数民族/权利保护/国家安全/国际法(人权)
保护少数民族①权利和维护国家安全②利益是当今世界各国面临的重大理论和实践问题。在理论层面，几百年来，如何从法理上解释少数民族对国家的权利和国家对少数民族的权利以及两种权利的正当(合理)边界一直是理论界面临的重大课题。在实践层面，当今世界除极少数族裔(群)同质化比较高的国家外，绝大多数国家都属于“多民族国家”。如何在保障少数民族权利的同时，确保多民族国家内部的社会稳定、公共秩序以及对外领土和主权不受威胁，是摆在各国政治家面前的重大任务。国内外学者分别从不同的路径对此问题进行了研究。③
本文试图以相关国际(人权)公(条)约的文本、语义和背景为研究对象，通过回顾和分析少数民族权利保护与国家安全的历史渊源及二者相互关系的历史过程，指出少数民族权利保护与国家安全之间存在着历史同源性和逻辑相关性；少数民族权利保护和国家安全之间不存在绝对的正相关或负相关的对应关系；实践中少数民族权利保护能否产生有利于国家安全的后果，取决于若干中介性变量。
一、少数民族权利保护与国家安全问题的历史缘起
少数民族的存在是一个长期的历史事实，但是少数民族问题尤其是少数民族权利的保护问题则是一个相对新近的问题。从历史上看，少数民族权利保护与(欧洲)民族国家的形成密切相关。民族国家从政治管辖和疆域上阻断了属于同一宗教的、种族(民族)的和文化上的族群，使他们被分割在不同的主权国家内，由此产生了少数民族问题。与此同时，由于不能完全按照“一族一国”的理想模式创建“民族国家”，许多民族国家的领土内，都不可避免地存在着不属于“建国”民族的少数民族，这些少数民族或由于与其族源国存在着千丝万缕的联系，或虽没有这种联系，但在地域、文化、特性以及主观愿望方面存在着独立建国的可能性，或虽没有这种可能性，但仍然被视为威胁国家安全的潜在因素。
近代意义上的少数民族问题首先发源于宗教上的少数派(改革)运动。1517年德国牧师马丁·路德发表著名的《九十五条论纲》，自此撕裂了欧洲天主教普遍主义的神学面纱，也揭开了普遍帝国主义统治下各民族(包括德意志民族)建构民族国家的宗教政治文化序幕。路德及其后的一系列宗教改革，产生了欧洲近代史上首批少数派“异端”——新教徒。这些宗教上的少数人在天主教占优势的国家遭到残酷镇压，④由此引发了一系列的(宗教)战争。战争的直接后果之一，就是一个个以宗教信仰划界的诸侯国或准民族国家的产生。
为了避免无休止的宗教战争带来的巨大破坏，维持(准)民族国家及地区(帝国)的基本稳定与安全，一些国家之间开始尝试通过谈判、签订条约解决宗教上的少数人权利问题。1606年的《维也纳条约》和1654年的《林茨条约》即属于这一类。这两个条约的重要内容之一，即承认了“异端”——新教徒的“礼拜权”。这一时期有关宗教上的少数人的权利保护在很大程度上取决于、从属于诸侯国或准民族国家对稳定和安全的需要。这在1555年的《奥格斯堡和约》，尤其是1648年的《威斯特伐利亚和约》中表现得极为明显。⑤两个和约签订以来，宗教上的少数人权利在保障(准)民族国家的国家安全的前提下得到了一定程度的保护。保护的一般路径是具有相同宗教信仰的人迁往同一国家或一国内的同一地区。贯彻的原则就是“在谁的地方，信谁的宗教”。
进入19世纪，随着民族主义“一族一国”趋势的进一步加强，出现了民族或种族意义上的少数民族问题。这一时期，为缓解基于民族压迫而产生的民族冲突问题，一些国际条约中还出现了诸如“公民的政治权利平等”等内容。在1815年的维也纳会议上，作为对被列强分割在几个民族国家范围内的少数民族——波兰人权利的保护(当然，更重要的是为了维护列强业已取得的领土利益和列强间的均势与安全)，英、俄、奥、普、葡、法、瑞典七国签署的《维也纳会议最后议定书》还专门规定了波兰人在俄国、普鲁士和奥地利等国的“权利”。
以上我们可以看出，少数民族权利保护与(民族)国家安全问题具有相当强的历史共生性。可以说，没有民族国家的以族划界建国，就不存在少数民族的权利问题。二者的关系在20世纪中叶以前，(民族)国家安全的考量始终居于无条件的支配地位。
二、20世纪以来国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全问题
20世纪以来，世界形势发生重大变化，一战、二战和冷战及其以后的世界各国面临着各种来自内部和外部的安全挑战。少数民族的权利保护与国家安全问题成为这一时期许多国际(人权)公(条)约(包括国际性、区域性的“宣言”、“建议书”和“决定”等)的重要内容。从这一时期的总体上看，一方面少数民族权利保护经历了比较充分的发展，从权利保护的范围、内容、方式、理念以及救济途径都发生了重要变化；另一方面，国家安全仍然是牵制或影响少数民族权利的主要因素(虽然受到一定条件的约束)。
1.一战后国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全。一战后，由于欧洲版图的重新划分，一些民族(包括少数民族)的成员被划分在两个(甚至以上)的民族国家内。为了防范历史上缘于少数民族问题而导致的战争和冲突再现，尤其是为了避免类似巴尔干危机引发一战的情形，新建立的国际联盟将少数民族权利保护问题提到了事关欧洲民族国家安全及地区稳定的高度。
尽管由于种种原因，少数民族权利保护未能进入国际联盟盟约，成为一项重要的国际法原则。但是在具体规则层面上，主要协约国和参战国都坚持同那些存在着少数民族的新兴国家缔结保护少数民族的条约(款)。这些条约(款)对适用少数民族制度的国家提出了要求，这些要求包括建立非歧视性法规和保护少数种族、语言和宗教完整性的特别权利等。就具体内容来看，这些条约主要包含了以下权利：第一，不分出身、国籍、语言、种族或宗教，保障所有居民的生存权和自由权；第二，不论种族、宗教、语言有何差别，所有公民在法律面前平等，并同样享有政治和公民权利；第三，不得因宗教、种族、信仰的差别而妨碍担任公职、执行公务、享受荣誉以及从事职业和经营产业；第四，任何国民在私人交往、商业(活动)、宗教礼拜、出版以及公共会议上，有使用任何语言的权利；第五，建立和经营慈善、社会以及学校等机构的权利等。⑥此外，一些国家还以单方申明的形式承诺保护少数民族权利。
为保证上述条约和单方面声明中所规定的保护少数民族的义务的实现，切实保障欧洲民族国家的国家安全，国际联盟建立了一套较为完整的制度和机制。首先，上述诸种权利在涉及少数民族保护的范围内构成国际关注的义务并被置于国际联盟的保证之下，非经国际联盟行政院多数同意不得变更。其次，建立申诉制度，负责处理少数民族提出的有关权利受到侵犯的指控。申诉由国际联盟理事会三人委员会审查，有关国家有陈述意见的机会，在适当的机会还请国际常设法院就紧迫的法律问题发表咨询意见。第三，设立少数民族委员会对少数民族的权利纠纷进行政府间的非正式交涉。第四，国际联盟还为某些特殊的政治安排充当保证人，通过这些安排使得少数民族权利受到保护。此外，在入联程序方面，国际联盟还常常要求申请加入的国家向其行政院做保护少数民族的声明，等等。⑦
值得注意的是，国际联盟在处理少数民族权利保护与国家安全问题时，坚持威斯特伐利亚体系所确立的国家主权原则，将少数民族权利保护完全置于民族国家的主权完整(安全)之下，这在处理芬兰的少数民族问题⑧时，表现得非常明显。国际联盟认为，尽管“与瑞典合并是亚兰群岛人民的普遍愿望，但是决不能因为一个少数民族的愿望就允许它脱离所属国家而加入另一个国家，只有少数民族长期受到严重不公正待遇时才能采取这种极端的措施。因此亚兰群岛应继续作为芬兰的一部分”。⑨
总体来说，由于国际联盟所主导的国际秩序无条件地强调民族国家的安全利益(而未对其合法性提出任何要求)，加之这一时期有关少数民族权利保护的条约或单方申明在少数民族权利的义务主体、保护范围和保护手段以及受保护对象方面的局限性，国际联盟借以保护少数民族权利来实现(民族)国家安全的目标未能实现。
2.二战后国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全。二战以极端的方式展现了少数民族命运与国家安全(主体民族命运)的某种关联。纳粹德国一步一步地剥夺犹太人的权利和生命，先是撤销犹太裔的公务员资格，然后通过《纽伦堡法案》全面取消犹太人的德国国民权利，继而到禁止犹太人进入大多数专业工作领域，再到犹太人的民事财产资格的被剥夺，直至最后完全公开的被驱逐和屠杀。犹太少数民族权利遭褫夺的路线图，也是德国民族国家安全一步一步陷入危亡的必然历史路径——当排挤和清洗犹太人成为德国国家民族主义强劲的“精神动力”时，德国已不仅是给自身安全，也给欧洲其他国家乃至世界各国的国家安全埋下了巨大的祸患。
二战后，国际社会开始深刻思考少数民族问题及其相关联的国家安全及多数人的命运问题。联合国大会在一份名为“少数民族命运”的决议中，近乎沉痛地表示“再也不能对少数民族的命运漠然不顾了”。⑩少数民族的命运不仅仅关乎少数人自身，而且也关乎国际和平，影响到各民族国家的安全，并继而影响多数人的命运。有鉴于此，《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》反复指出“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，(11)这里，被称为国际人权宪章的三个法文件共同确认：所有人(包括少数民族)的人权和尊严被认为是世界自由、正义尤其是和平的基础。
在国际人权宪章中，少数民族的权利首先采取了普遍权利的形式。《世界人权宣言》规定，“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”；《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》也做了相似规定。《消除一切形式种族歧视国际公约》也规定，人人有权享受《世界人权宣言》上所载的一切权利与自由，“无分轩轾，尤其不因种族、肤色或民族而分轩轾”。
在坚持普遍主义立法模式的同时，少数民族权利保护立法也采取了特殊规定的形式。《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定，“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条规定，“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视，但此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持个别行使的权利，且此等措施不得于所定目的达成后继续实行”。
总之，二战后，在国际社会的努力下，联合国陆续颁布了一系列保护少数民族权利的公约、宣言和其他国际文件。这些公约、宣言和国际文件初步确立了少数民族权利保护的“平等保护”、“非歧视”和“特殊保护”原则，开辟了少数民族权利保护的历史新纪元。
二战后少数民族权利的跨国保护已不再局限于几个国家，从立法框架上来看，它涉及世界上所有国家和地区。从权利保护的范围来看，已经大大超越了早期的宗教权利及其后的笼统的公民权利，涉及政治、经济、文化、宗教等一系列权利。最引人注目的是，二战后的少数民族权利保护已然升格为对基本人权和自由的保护。这一点不仅为少数民族权利保护提供了新的保障，而且也为主权国家设定了相应的义务及行动的界限，使得国家安全不再是一个无条件的压倒一切的利益。在这方面，最明显的例子是《世界人权宣言》(第2条)、《公民权利和政治权利国际公约》(第1、4条)和《经济、社会、文化权利国际公约》(第1条)的规定。
《世界人权宣言》第2条规定，“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教……不得因一人所属的国家或领土的政治的、行政的或者国际的地位之不同而有所区别”，这一规定实际上在法理上设置了超越具体主权国家的“普遍的”少数民族权利，它意味着主权国家不能凭借包括国家安全在内的借口，而消减这一权利。这一点在《公民权利和政治权利国际公约》中规定得更为清晰，其第4条申明，“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”。此外，两个国际公约的第1条规定的“所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展”，也具有限制主权国家、保护少数民族权利的国际法意义。(12)
当然，应该看到，二战后新的国际体系建立的主要动因在于追求国际社会的和平与主权国家的安全。这一点不仅可以从联合国制定的各种宣言、公约等一系列国际文件中清楚地看到，甚至在联合国成立以前的有关文件中也可以看到。(13)由于许多主权国家都程度不同地存在着少数民族问题，在这些国家看来，承认或赋予少数民族(权利)，会或多或少地威胁到这些国家的领土或主权完整。在这种认识的主导下，不仅《联合国宪章》和《世界人权宣言》这两个极为重要的国际法文件中都未能写入一条关于少数民族权利保护的条款，(14)而且在迄今为止最重要的也是最具约束力的少数民族权利保护的国际法条文——《公民权利和政治权利国际公约》第27条——也被以国家消极不作为的形式予以规定。(15)
从一些区域性的公约来看，《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》以及《非洲人权与民族权宪章》都分别以“平等保护”和“非歧视”的普遍主义方式规定了少数民族权利的保护问题，其中《欧洲人权公约》第9条的“思想、良心和宗教自由”、《美洲人权公约》第12条的“良心和宗教自由”和《非洲人权与民族权宪章》第8条的“良心、信教及宗教的自由仪式受到保障”，还带有明显的保护少数民族集体权利的性质。同样值得关注的是，这些公约都规定了“在威胁国家生存的公共紧急时期”和为“保护国家安全”而克减包括少数民族在内的其他主体的权利。
3.冷战结束后主要国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全。冷战结束后，由于欧洲再次发生了较大范围的既存国家分解为若干国家的历史事件以及相伴而生的缘于少数民族问题引发的冲突，少数民族权利保护及国家安全问题再次引起世界的关注。国际社会意识到，日益升级的民族、种族和宗教冲突，已严重威胁到有关国家的经济、文化、社会和政治制度及领土完整，(16)“满足那些在种族、宗教、语言上属于少数的人的渴望，保障他们的权利，可以缓和民族间的紧张局势，有利于少数者所在国家的政治和社会稳定……也是国家和平与稳定的决定性因素”。(17)这一时期的相应举措提供了观察少数民族权利保护与国家安全问题的典型视角：一是1992年联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》(以下简称《少数权利宣言》)，一是1990年以来欧洲在少数民族权利保护方面采取了一系列政策、立法和措施。
《少数权利宣言》是第一个专门致力于少数民族权利保护的联合国文件。它是《公民权利和政治权利国际公约》第27条关于少数民族权利保护的继续和发展。其最大特点是改变了第27条关于少数民族权利保护的消极、否定式的表述方式即“不得否认……这种权利”，并确定了国家在保护少数民族权利方面的积极义务。该宣言第2条明确规定，民族、宗教和语言少数群体的人有权私下和公开、自由而不受干扰或任何歧视地享受其文化、信奉其宗教、举行其仪式以及使用其语言；同时，还规定了少数民族的有效参与权、结社自由权以及与在民族或族裔、宗教和语言上与他们有关系的其他国家的公民建立和保持跨国界接触的权利等。在国家义务方面，该宣言规定，各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或族裔、文化、宗教和语言上的特征，并应鼓励促进该特征的条件；应采取必要的措施确保属于少数群体的人可在不受任何歧视并在法律面前完全平等的情况下充分而切实地行使其所有人权和基本自由；应采取措施，创造有利条件，使属于少数群体的人得以表达其特征和发扬其文化、语言、宗教、传统和风俗；应采取适当措施，在可能的情况下，使属于少数群体的人有充分的机会学习其母语或在教学中使用母语；应考虑采取适当措施，使属于少数群体的人可充分参与其本国的经济进步和发展，等等。此外，该宣言还确认“各国为确保充分享受本宣言所规定的权利不得因其表现形式而视为违反《世界人权宣言》所载平等权利”，并要求各国采取适当的立法和其他措施来保障所规定的种种权利得以实现。(18)
《少数权利宣言》第一次将《公民权利和政治权利国际公约》第27条中谨慎的、措辞模糊的少数民族权利具体化、明确化，使各国在有关少数民族权利保护的实践中有章可循，有据可依。作为目前为止对《公民权利和政治权利国际公约》第27条的权威性解释，该宣言的颁布对少数民族权利保护具有重要的政治及道义引领的价值。
当然必须看到，该宣言强调少数民族权利保护并不意味着对国家安全价值的些许轻慢。相反，作为主权国家对少数民族权利保护标准达成妥协的产物，该宣言在每一个方面都表现出对国家安全的重视。首先，关于制定本宣言的动机，正如其前言中指出的那样，是“考虑到促进和保护在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有利于他们居住国的政治和社会稳定”；其次，在为主权国家设定义务时，宣言中多处使用诸如“应酌情”、“采取适当的措施”、“在可能的情况下”、“适当的时候”等宽松模糊的措辞，以利于主权国家在少数民族权利保护方面自由裁量；第三，关于少数民族权利保护的“度”或界限，第8条第4款强调，本宣言的任何内容均不得解释为允许从事违反联合国宗旨和原则包括主权平等、领土完整和政治独立的任何活动。(19)
从更广泛的背景来看，该宣言的颁示，是对二战以来流行于各国的同化主义所引起的少数民族问题持续紧张的一个回应。通过更好地保护少数民族权利来保障(多)民族国家的社会和谐、政治稳定和国家安全，已成为许多国家的共识。在这方面，欧洲国家的情况更为明显。
20世纪90年代以来，伴随着中东欧地区民族国家的裂变，欧洲进入民族问题的“多事之秋”(也迎来了欧盟东扩的战略机遇)。为了保证少数民族问题不致于影响裂变后中东欧诸国乃至欧盟国家的政治稳定和国家安全，从1990年起，欧洲委员会等区域性组织一改在少数民族群体权利保护问题上的犹豫姿态，陆续出台了许多保护少数民族权利的建议、决定、公约或条约。通过这些建议、决定、公约或条约，欧洲形成了自己特有的少数民族权利保护的“普遍标准”或最低标准。
在1990年提出的关于少数民族权利的建议书中，欧洲委员会(议会大会)明确指出尊重少数民族的权利是和平、正义、稳定和民主的要义。少数民族语言和文化的复兴是欧洲文明丰富性和活力的标识。建议书指出，随着中东欧国家民主化进程的推进，严峻的少数民族问题已经出现。欧洲委员会必须谨记少数民族的权益，将其作为与中东欧国家合作与协商的主要议题之一。建议提出了少数民族权利保护的最低标准，在此标准中明确提出“给予一个处境特殊的少数民族以特殊的优惠是正当的”。值得注意的是，建议对具有明显特征的、长期居于一国特定领土之上的、其成员是该国国民的少数民族(national minority)提出了单独的最低标准。这些标准大致有：保存及发展其文化的权利；拥有他们自己教育、宗教及文化机构以及为达此目的而拥有的获得社会捐赠和政府资助的权利；充分参与有关保存和发展他们的认同的决策以及(参与)这种决策实施的权利。此外，每一个少数民族的成员也必须遵守源于他的公民身份或在欧洲国家居住身份的义务。(20)
关于国家义务，建议书提出，国家要采取一切必要的立法的、行政的、司法的和其他措施，以创造有利条件，使少数民族能够表达他们的认同，发展他们的教育、文化、语言、传统和风俗。同时，采取必要措施，一方面使各民族在宽容和互相尊重的氛围里消除偏见和促进彼此的知识和理解；另一方面，发展积极的、利于团结的公民参与，使各民族的人真正融入共同的公民身份。建议书还明确了国家的消极义务即不得采取对少数民族的强制同化政策；不得用行政的手段改变少数民族居住区的人口结构；不得迫使少数民族必须居留在地理意义或文化意义上的“社区”内。建议书还提到国家要全面贯彻实施《公民权利和政治权利国际公约》第27条的规定。(21)
在1992年的建议书中，欧洲委员会(议会大会)建议部长委员会给欧洲委员会一个“合适的调停机构”以观察和记录、建议和预测、讨论和调停处理欧洲国家的有关少数民族的冲突问题。(22)
1992年欧洲委员会颁布了《欧洲区域性或少数人语言宪章》，1995年通过了《欧洲保护少数民族框架公约》。前者确认在私人生活和公共生活中使用少数民族语言“是一项不可剥夺的权利”，(23)提出要保护和促进少数民族的语言权利。后者在其序言中指出，欧洲历史上的动荡剧变表明，保护少数民族权利是维护欧洲大陆的稳定、安全、和平之必需。(24)
在少数民族权利保护方面，最引人瞩目的是欧洲安全与合作组织(Organization for Security and Cooperation in Europe，前身为“欧洲安全与合作会议”)，这个致力于解决欧洲国家安全的区域性组织，从1990年以来陆续颁布了许多涉及少数民族权利保护的重要文件。(25)这些文件为其成员国规定了保护少数民族的任务、原则、标准乃至制度或机制，(26)成为欧洲少数民族权利保护的一个重要组成部分。
为了充分保证上述少数民族权利保护的“欧洲标准”能够在中东欧的后共产主义国家实行，北约或欧盟还将其作为加入自身组织的前提条件。(27)
三、少数民族权利保护与国家安全的辩证关系
前文回顾和分析了16世纪特别是威斯特伐利亚体系建立以来相关国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全的关系问题。从中可以发现，迄今为止，尽管国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护，已程度不同地融入“权利正义”、“权利平等”等价值理念，但主导少数民族权利保护的价值理念仍然是维护国家安全。换句话说，国家安全的考量依旧是主导少数民族权利保护的逻辑性、决定性因素。
在少数民族权利保护与国家安全问题上，加拿大学者金里卡指出，西方国家在少数民族权利上的转变被认为与族际关系的“去安全化”有关。他认为，过去凡涉及少数民族问题都一律被认为是国家安全问题。少数民族往往因其不具有主导性的国家认同而被视为不忠。最大的问题一般是如何使国家摆脱这种不忠所带来的威胁。今天，族性问题已经渐渐谈出了“安全”、“忠诚”等框框，而进入了一种“常态政治”的框架。在这种框架中，族裔文化群体的利益和主张，不再被认为是对国家的威胁，而是一种日常政治生活中的新内容。这种日常政治生活遵从民主政治的一般规则，受到基本正义原则的约束。金里卡继而指出，今天在许多国家，少数民族的对待问题仍然被视为国家安全问题。在此背景下，安全或忠诚问题压倒正义或公平问题：恐惧排除了对少数民族诉求合法性的理性的讨论。这些情况说明，西方国家在少数民族权利问题上还是难以达成共识，除非主体民族与少数民族的关系“去安全化”。(28)
事实表明，能否正确认识少数民族权利保护中的国家安全问题，是解决少数民族权利保护的重要前提。当前反对或不支持少数民族权利的人，无不或明或暗地诉诸国家安全利益。(29)而支持少数民族权利的人往往又倾向于“去安全化”，或者认为少数民族权利(保护)与国家安全无涉，或者认为少数民族权利保护有利于国家安全。
笔者认为，在少数民族权利保护与国家安全之间并不存在绝对的正相关或负相关的对应关系，其动态的平衡关系需要根据每个国家不同的少数民族国情来决定。实践中少数民族权利保护能否产生有利于国家安全的后果，取决于以下几个中介性变量。(30)限于篇幅，以下纲要性论及。
1.少数民族权利立法的科学性、民主性、公正性及政治策略性的中介性变量。少数民族权利立法是影响国家安全问题的重要因素。良好的少数民族权利立法不仅能够有效保障少数民族的权利，而且可以从道义上防范因少数民族问题而起的社会骚乱甚至分离等危害国家安全的行为。一般来说，良好的少数民族权利立法应该兼顾科学性、民主性和公正性。其中，科学性要求立法必须客观、准确地反映少数民族国情，能够有针对性的预防和解决实践中存在的问题；民主性要求立法不仅要体现传统的代议民主等传统民主形式，而且要体现协商民主等新的民主形式(协商民主对少数民族权利立法具有更实际的意义)；公正性要求立法不仅要关照到现实少数民族的弱势地位，而且要适当考虑补偿历史不公正待遇问题。
立法的政治策略性是少数民族权利立法中特有的现象。它是指当客观条件不足以让有关国家采取上述性质的立法时，为了维持传统族群力量的平衡格局而采取的额外优惠的少数民族权利立法。这种立法虽在一般意义上缺乏足够的科学性、民主性、公正性，但它由于有利于整个国家乃至周边国家的安全而被认为具有相当的合法(理)性。
2.少数民族群体自身特点的中介性变量。少数民族群体自身的特点大致包括了与主体民族的种族差异、语言文化差异、人口数量及地理分布等。一般说来，在其他条件不变的情况下，少数民族群体自身的文化、种族异质性越强，人口数量越大，居住越集中，越容易对国家安全产生消极影响。
3.国家地缘政治地位的中介性变量。国家地缘政治地位指一国在有价值的战略空间所处的地位。一般来说，一国的战略地位越重要，其国内的少数民族(包括移民)保护问题就越容易转化为影响国家安全的重要因素。历史上美国对多米尼加、格林纳达、巴拿马的入侵和控制就是以保护其侨民为借口的。这些国家的国家安全受到威胁，原因显然不是这些国家的移民(民族)政策出了什么问题，而在于这些国家的重要地缘政治地位。(31)
4.领土存在国际争议的中介性变量。如果一多民族国家存在着与他国的领土争议，且所争议的领土上又恰好存在着跨界民族，加之该跨界民族在一方是少数民族，而在另一方是领有国家的主体民族，在这种情况下，无论该跨界民族(作为少数民族)所在国一方采取的少数民族保护政策是否得当，都可能出现不利于国家安全的后果。
5.跨族群国家认同的政治整合功能的中介性变量。如果说上述四个中介性变量属“要件性”变量的话，那么跨族群国家认同的政治整合功能的中介性变量则是一种“环境性的”、“基础性变量”。跨族群国家认同的政治整合是指国家的建构和运行超越于任一个具体的民族(包括主体民族)认同之上。国家作为真正抽象的普遍的无差别的政治联合体在其政治参与、经济成果的共享、文化价值观的建构以及社会政策的制定方面，奉行一种多民族共和的方略，其结果是各个民族的政治诉求、经济行为和文化因子都能够在国家共同体中有所展现，各民族都能够平等地受益于国家共同体的各种安排。这是一种“双向度的”(two-way street)整合，(32)即一方面少数民族面对既定的国家建构做一定的适应性改变，另一方面国家新的建构行为面对少数民族做一定的调整性变革。
需要指出的是，目前一些国家虽然已经建立起以公民制度为表征的跨族群国家认同的制度乃至机制，但在理念上和实际运行过程中，这些国家仍然是主体民族主义的。也就是说，这些国家的主体民族一边排斥少数民族的文化特性，另一边将自身的语言文化、价值观和传统等民族特性作为“公民文化”加以推行。这些“公民国家”实质上与那些公开或半公开的民族主义国家并没有什么区别。在国家认同的构建上，它们存在着共同的缺失即“跨族群国家认同的政治整合功能缺失”。这一缺失在通常情况下表现为一种紧张的民族关系，在某些特殊时期极容易引发严重的国家安全危机。哈夫等人把现代国家中容易造成国内政治和社会冲突的少数民族团体分为种族民族主义群体(ethno-nationalists)、原住民(indigenous people)、种族阶级/群体(ethno-class)和竞争性族群(communal contenders)四类。(33)这四类群体的存在乃至进一步发展与所在国家的“跨族群国家认同的政治整合功能缺失”密切相关。
跨族群国家认同的政治整合功能缺失不仅可能导致少数民族权利在立法实践中归于虚无，而且还容易使主体民族成员因对少数民族权利的意义缺乏理解而滋生对这些群体的怨恨。这类怨恨一旦遇到大的政治或社会动乱，将对少数民族乃至整个国家安全构成威胁。
四、结束语
以国家安全考量少数民族权利是一个普遍的历史和现实现象。毋庸置疑，在当代世界体系下，国家依旧是政治和社会秩序的不二缔造者和维护者，国家也几乎是所有公共产品的提供者。因此，对主体民族来说，国家安全的意义自不待多言。而且，就一般情况而言，国家安全对少数民族群体来说也意味着更大的利益。从这个意义上来看，国家安全具有普遍的实用主义和道德价值。但也应该看到，以国家安全考量少数民族权利也存在着无法解决和不能自洽的难题和困境。从技术上看，哪些少数民族权利有利于国家安全需要事先加以规定、哪些(少数民族)权利需要在确保国家安全后才能赋予是一个操作难题。从道义上看，国家安全归根到底只具有中介性意义而不具有目的性意义。(34)这一点是我们在理解少数民族权利保护与国家安全问题时不应忽视的。
注释：
①本文沿用我国政策和实践以及相关学术研究中惯用的“少数民族”提法。在国际法层面，这一概念大致与“种族或民族、宗教和语言上的少数人”、土著民或原住民以及一定条件下的移民群体相对应。
②国家安全可分为军事安全和非传统安全两类。非传统安全主要指军事安全以外的政治、经济、社会、环境、文化等领域的安全。本文所谓国家安全，主要侧重于非传统安全领域，它是指与少数民族问题相关联的国家对内政治稳定和对外领土、主权不受威胁的状态。就其实质而言，可以被概括为“民族安全”。套用阿诺德·沃尔弗斯(Arnold
Wolfers)的话来说，民族安全可以指称这样一种状况：客观意义上已形成的各民族对国家认同的价值观不受威胁，主观意义上这种价值观不存在受攻击的恐惧感。Arnold Wolfers，“National security as an Ambiguous Symbol”，Political Science Quarterly，vol.67，no.4，Dec.，1952，pp.481-502.
③国内：一类可称之为“显性的”研究路径即直接研究少数民族权利保护在维护多民族国家安全中的重要意义，这种研究路径多以边陲少数民族的权利保护与国家安全为主轴；另一种可称为“隐性的”研究路径，它一般不直接研究少数民族权利保护与国家安全的关系，而是把重点放在少数民族权利问题或现行少数民族政策上，曲折隐晦地揭示少数民族权利保护对国家安全产生的可能后果。国际：一种是人权法的路径，主要研究少数民族权利保护的国家安全界限问题，从程序和条件方面发现二者的平衡点(主要限于法律规范和相关案例分析)；另一种是人类学、民族学、历史学、国际政治学、政治(哲)学、社会学等比较宏大的研究路径，这些路径一般都会或多或少地涉及少数民族权利保护与国家安全问题。国际社会对此问题的研究主要围绕“移民与安全”的主题进行。主要研究成果有：Myron Werner(ed.)， International Migration and Security，Boulder，San Francisco，Oxford：Westview Press，1993；Georges Vernez，National Security and Migration： How Strong the Link？ Santa Monica California，Rand Corporation，1996；Jef Huysmans，The Politics of Insecurity：Fear，Migration and Asylum in the Eu，London，New York：Routledge，2006.塞缪尔·亨廷顿是这方面研究的集大成者。他的《谁是美国人？——美国国民特性面临的挑战》(新华出版社，2010年)运用多学科的视角全面研究了族裔文化群体(权利)对美国国家安全的影响。
④1572年的圣巴托洛缪大屠杀即是其中著名的一例。在这次大屠杀中，法国天主教暴徒杀死了大约10万名(一说7万)新教徒(胡格诺派)。
⑤《奥格斯堡和约》是德意志新教诸侯同神圣罗马帝国皇帝查理五世缔结的和约，它结束了欧洲准民族国家——天主教和新教各邦诸侯之间的战争，确立了所谓“教随国定”的原则。教随国定原则承认各邦诸侯有权自由决定其辖区内的宗教信仰，确立了国家决定宗教信仰的权力。《威斯特伐利亚和约》规定了新教诸侯和天主教诸侯的平等地位，确认各诸侯有权自行确立官方宗教。很明显，这两个和约贯彻的是国家(诸侯)决定宗教信仰的自由，体现的是宗教上少数人的权利保护受制于或服务于国家安全的基本精神。
⑥王铁崖主编：《国际法》，法律出版社，1995年，第194页。
⑦徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社，2004年，第26页；Thomas J. Buergenthal(ed.)，International Human Rights Law，West Group，3rd 2002，pp.3-4.
⑧芬兰属地亚兰群岛以前曾属于瑞典。19世纪初，瑞典将其与芬兰一起割让给俄国，使其成为俄罗斯帝国统治下的芬兰大公国的一部分。十月革命后，芬兰获得了独立，但仍然控制着亚兰群岛。该岛上的具有瑞典血统和语言的居民因此成为了芬兰的少数民族公民。
⑨于琳琦：《国际联盟的历程》，黑龙江人民出版社，2003年，第32—33页。
⑩The UN General Assembly Resolution 217 C(Ⅲ)，1948.
(11)国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程》第二卷(文件集)，中国政法大学出版社，2002年，第1、5、27页。以下国际人权法引文，除非另有注明，一律引自此书。
(12)其中“他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展”这一句内容被认为同时也是内部政治自决权的依据。按照这种自决权，一国内的少数民族可以通过广泛的自治或参与国家政治决策来实现权利的保护。在法理上以及一些国家的实践中，这一权利具有限制主权国家的意义。
(13)1943年10月，中、美、英、苏四国在莫斯科发表《普遍安全宣言》，声明有必要建立一个普遍性的国际组织，以维护国际和平与安全。
(14)时任联合国秘书长以及苏联、南斯拉夫等国都提出了这方面的草案，但都没有形成结果。苏联也因此在对《世界人权宣言》的表决中弃权。当然，按照联合国关于少数民族命运决议中的说法，《世界人权宣言》中未出现关于少数民族权利的专门条款的原因在于，“很难采取统一的办法，解决这一在每个国家情况都有所不同的复杂和微妙的问题”。The UN General Assembly Resolution 217 C(Ⅲ)，1948.
(15)《公民权利和政治权利国际公约》第27条的制定过程、文本解释和适用充分反映了各主权国家在少数民族权利保护和国家安全方面的考量，详见周少青：《少数民族权利保护的价值理念问题》，载《世界民族》，2011年第5期。
(16)UN Human Rights Fact Sheet No.18 on Minority Rights(1992).
(17)徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社，2004年，第337页。
(18)(19)UN Document A/RES/47/135.
(20)(21)Parliamentary Assembly， Council of Europe， Recommendation 1134(1990) ，“On the Rights of Minorities”.
(22)Parliamentary Assembly， Council of Europe， Recommendation 1177(1992)， “On the Rights of Minorities”.
(23)Preamble of European Charter for Regional or Minority Languages， European Treaty Series-No. 148.
(24)《欧洲保护少数民族框架公约》比较全面地规定了少数民族权利，包括在法律面前的平等权和平等受到法律保护的权利；和平集会权、结社自由权、表达自由权、思想、良心和宗教自由的权利；表明宗教或信仰的权利和建立宗教机构、组织和社团的权利；使用和学习本民族语言的权利；建立和管理他们自己的私人教育和培训机构的权利，等等。为了切实保障这些权利的实施，公约还比较详细地规定了国家的积极义务和消极义务。Articles 4、5、6、9、10、12、14、15、16、17 of European Charter for Regional or Minority Languages，European Treaty Series-No.148.
(25)如《关于人类向度的哥本哈根会议文件》(1990年)、《少数民族专家日内瓦会议报告》(1991年)、《关于人类向度的莫斯科会议文件》(1991年)、《关于少数民族高级专员的赫尔辛基决定》(1992年)、《关于人类向度的赫尔辛基决定》(1992年)等。
(26)其中引人关注的是少数民族高级专员(High Commissioner for National
Minorities)制度或机制，它已成为实践中保护少数民族、防范冲突和危机的一支重要的“行动中力量”。
(27)(28)Will Kymlicka，“Universal Minority Rights？”，Ethnicities，vol.1/1，2001.
(29)亨廷顿是明里诉诸国家安全利益的典型。而国内持“去政治化”等观点的人属暗里诉诸国家安全利益的代表。
(30)田源在《移民与国家安全》(世界知识出版社，2010年)中提出了移民威胁国家安全的种种衍生条件，其出发点虽基于移民，但对于研究少数民族权利与国家安全是富有启发性的。
(31)田源：《移民与国家安全》，世界知识出版社，2010年，第114—115页。
(32)Will Kymlicka，“Universal Minority Rights？”，Ethnicities，vol.1/1，2001.
(33)Barbara Harff and Ted Robert Gurr(eds.)，Ethnic Conflict in World Politics，2nd Westview Press，2004，pp.19-30.
(34)因为人类建构国家的初衷是为了满足人类集合体对维护肢体与生命安全的普遍性需要。[美]莱斯利·里普森著、刘晓等译：《政治学的重大问题：政治学导论》，华夏出版社，2001年，第44页。^