最近一段时间，云南昆明下辖的安宁市突然爆得大名，原因是这里可能是全世界唯一需要实名才能够购买到口罩的地方。消息一经曝光，即成为继“菜刀实名制”“猪肉实名制”“避孕药实名制”之后，又一轰动坊间的实名制案例。尽管地方政府闻过则改，安宁市工商局颁发通知数日后即予以撤销，只是小小口罩背后所体现出的行政权力的恣意却让人心头焦虑难以消除。

通常来说，“实名制”在两个方面对其指向的具体人群形成制约。首先是“实名”成为进行某项具体活动的一个附加条款，如果不同意实名制也就自然地失去了进行该项活动的可能，从而可能构成对公民权利的限制；第二是涉及大量公民信息，由于这些信息具有强烈的人身属性，不论是较为普通的姓名、住址、电话等信息，还是从事某项具体活动——比如使用某种药品或者酒店住宿等——都应归属于当事人的隐私权利，自这些信息被记录起就存在着遭受泄露从而导致当事人利益受损的风险。

如果同时考虑政策的具体执行效果，就会发现口罩实名制可能也完全无法因为一纸通知就被严格得到执行。毕竟作为一种日常生活用品，口罩买卖行为高度零散化，仅凭工商部门的检查恐怕无法长期保持“实名制”的刚性约束。更何况在缺乏相关配套软硬件的条件下，详细记录购买者个人信息与购买信息的要求，根本无法获得购买者与经营者双方的认同。时间一长，规定弛废，最后流于形式几乎是必然的结局。

正缘由此，“实名制”一直都只在极为有限的如金融、医疗等领域内适用，这次的安宁口罩之所以与此前的“菜刀”“避孕药”一样引发舆论的强烈批评，就在于地方政府严重突破了社会公众对于实名制适用范围的承受底线。

公权力特别是行政权力与每个人生活息息相关，哪怕一点小动静都可能改变普通人的生活方式甚至侵犯人格尊严。因此，行政法一直非常强调行政活动应当坚持“比例原则”，要求政府行政必须具备正当的目的、适当的手段，同时还要充分考虑公共利益。

由于口罩实名制的规定实在太过离奇，地方政府采取这种行动的动机不免令人产生怀疑。联系到昆明正在考虑上马的PX项目，未经证明的消息认为，由于遭遇民意反对，与散步请愿有关的相关物资比如传单、横幅当然也包括口罩等等都被政府采取了管制措施，或为实名购买，或为禁售，以期稍缓群众上街的可能。

如果传言属实，那么这种为口罩设定实名购买要求的行为不但采用了拙劣的手段，更有着卑劣的动机。用粗暴的行政手段去达到阻碍言路、限制市民表达自由的行为最终只会火上浇油，引发群众更大的不满，同时严重消解政府权威，让矛盾不断激化升级。

不论真相为何，毫无疑问的是，地方工商部门擅自出台“实名制”规定的行为已经冲撞了国家行政法的相关规定，不只是轻描淡写的所谓“工作方式陈旧”问题，而属于行政违法行为。

作为昆明市下辖的县级市，安宁市工商机关只能执行有权机关制定的上位规定而不能自己制定涉及行政相对人权利义务的规定条款。但其竟然堂而皇之地用行政机关发通知的形式规定了经营者登记消费者信息的义务，同时还不忘规定处罚条款。其行为性质既涉嫌变相设置行政许可，同时也越权设置了行政处罚，不但应该立即纠正，相关人员也应当承担责任。

事实上，以通知或文件方式进行行政管制的情况在国内地方政府活动当中所在多有。对于公权力运作而言，法无明文规定即禁止。这类通知不是国家行政法规定的任何一种规范性文件，因而自然也就没有任何法律效力，理论上应仅具备若干指导功能。但是现实当中，明文规定的法律条文却被虚置，实际上大行其道的往往是这类裹挟私心私欲的土政策。

尽管安宁工商部门已经宣布废止口罩实名制并且向公众主动道歉，但笔者依然好奇是否有人会被问责与处罚。如果地方政府迟迟无法与责任挂钩，与利益脱钩，那么行政法所要追求的行政合理与行政合法只会沦为笑谈。

人类社会的高速发展让我们从未像今天这般依赖国家权力，而行政权力由于其日常性俨然成为公权力的中心，进而产生了最为庞大的国家机构与雇员。不论是社会治安、食品安全，还是交通路政、通信网络，公共事务的庞大与复杂决定了个人须臾无法离开公权力的管控，这事实上造成了公权力随时可以对个人自由加以伤害的局面。今天为了杜绝戴口罩上街可以规定口罩实名，明天为了防止写信上访就可以规定笔墨实名。政府固然可以对居民的生活进行合理调整，但是公民权利却不能容忍被公权力肆意拨弄。

事实上，依法行政之所以推进缓慢，正因为目下公权与私权的拉扯中，往往由于前者的肆无忌惮直接导致后者的举步维艰。

2013年距《行政许可法》颁布已有十年。这部旨在限制政府权力，保护公民、法人权利的法律出台时曾经承载着人们的高度期待，希冀这部法律能够切实改变政府职能，实现公民权利的大解放。而今观之，恐怕只能唏嘘条文虽在，可惜似成具文。对于法治而言，一个最基本的伦理就是倘若不依法行政即应当被依法处理，建设法治国家，何妨从安宁做起？