【内容摘要】自1970年代以来，中国人口和计划生育工作重点一直放在农村。随着城乡人口分布的逆转，社会经济条件的变化，人口和计划生育工作重点从农村转向城市势在必行。并且，在控制人口过快增长任务基本完成、管制型政府向服务型政府的转变的大背景下，人口计生工作由管制型向服务型转变势在必行。服务型人口计生发展战略应以大国格局与战略为导向，以优先投资于人为核心，以推进人力资本形成、提升与转化为重点，以市场化、公共性为路径，全面服务人口发展的全过程。基于对人口计生重点转移与发展转型的认识，本文对服务型人口计生战略的政策框架和制度安排进行了研究。
【关键词】人口 计划生育 体制 政策
一、回顾与检视
在马克思主义思想的传统氛围里，对马尔萨斯学说的反对几乎是本能的。对此，毛泽东对美国国务卿艾奇逊致杜鲁门总统的信的评论可以说是本能反映的代表。毛泽东写道，“中国人口众多是一件大好事。再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如像马尔萨斯流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论驳斥得干干净净，而且已被革命胜利后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒”[1]。毛泽东在对艾奇逊的批判中还提出了一个十分著名的命题——“革命加生产即能解决吃饭问题”。
新中国成立后，经济迅速恢复，人民生活水平逐步提高，但是人口也迅速增长，对经济发展带来了沉重压力，人民生活水平提高也受到限制。同时，政治需要——地位提高的女性要求走出家庭回到社会而避孕、控制生育的问题也提了出来[2]。两方面一拍即合，所以，“党是赞成节制生育的”[3]。真正把控制生育与经济社会发展联系起来，还是毛泽东会见南斯拉夫妇女代表团时的讲话，“夫妇之间应该订出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划结合起来。目前中国的人口每年净增1200万到1500万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”[4]“文化大革命”结束后，大批“知青”返城，加上50年代末期出生人口进入就业期，就业问题成为城市绝大多数家庭都面临的突出问题[5]，各个家庭深切地感受到了人口太多的困难，虽然在一些地方一些人群发出了不太一致的声音，但计划生育、控制人口数量得到了举国一致的赞成、支持。
党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来。处于崩溃边缘的中国国民经济与发达国家差距如一道鸿沟摆在了国人面前。出于对巩固社会主义制度的忧虑和加快发展社会生产力的迫切愿望[6]，在毛泽东把发展经济与控制人口联系在一起的思想指导下，因应“三步走”发展战略的需要，在加快经济发展的同时必须加强人口控制，为了适应形势和任务的需要，计划生育发生急剧、重大的转变：从卫生部门行为转变到党政行为，成立属于国务院和各级地方政府组成部门的人口和计划生育管理机构，这是体制上的重大转变；从“一个少了、三个多了、两个正好”向“提倡只生一个”[7]转变，这是政策上的重大转变；从经济制约向经济、行政、法律等综合措施转变，这是机制上的重大转变。
适应人口和计划生育工作的重大转变，农村成为了人口控制也就是人口计生工作的重点。一是农村人口规模大、比重大。1980年，中国农村人口79565万人，约占全国人口总数的80.61%。二是农村经济社会发展水平低于城市。1980年，全国农民人均纯收入仅为191.3元，城镇人均可支配收入为439.4元，农村人均纯收入仅为城镇人均可支配收入的43.54%。三是生育观念与生育政策的差距较大。1980年代，农民理想生育子女数以2-3个为主，城市以1-2个为主。1990年代，农民理想生育子女数以2个为主，城市可以接受只生育一个孩子[8]。生育意愿与生育政策差距最大在农村，人口控制的潜力也在农村。1980年，中国妇女总和生育率为2.238，其中城市1.147，农村2.480，农村妇女总和生育率是城市的2.16倍[9]。控制住了农村人口生育率也就等于控制住了全国人口生育率。四是农村计划生育工作难度大。1980年代的城市社会经济组织复杂程度不高，大多数都属于体制内就业人员，教育、就业、社会福利等手段都在有效控制之下，推行计划生育方便且有效。而在农村，除了安放节育环、人流术等计划生育措施免费之外，由于土地已经承包到户并且强调“三十年不变”或“五十年不变”，土地对计划生育的制约已经减弱，其他有关计划生育的激励手段也十分缺乏，征收社会抚养费是仅有有效的手段之一。但是，“有钱的不怕罚、没钱的罚不怕”，农村计划生育工作举步维艰。
为了有效地在农村开展计划生育，在全面加强行政控制的同时，国家对计划生育实行了“一票否决”的政绩激励和社会抚养费归当地人口计生部门或财政的经费激励[10]，党政领导计划生育工作的积极性受到鼓励。围绕控制人口出生，各地相继探索形成了一系列对人口计生工作甚至其他工作影响深远的经验，如计划生育“一票否决”为社会治安、环境评价“一票否决”所借鉴；发源于山东省荣城市的计划生育“三为主”工作经验强调宣传、避孕和经常工作为主对于控制人口出生尤其是不符合政策的生育至关重要；发源于四川和西部其他地区的“扶贫与计划生育相结合”和发源于吉林四平、江苏盐城及四川的计划生育工作“三结合”经验，基于兑现“少生快富”的理论假设和解决计划生育的家庭生产、生活困难，是计划生育利益导向机制建设中的里程碑创造；发源于四川的计划生育保险、计划生育技术服务体系建设以及黑龙江省克山县的人口与计划生育基础知识教育经验等，为人口和计划生育视野的拓宽、深化做出了贡献。
在农村人口得到有效的控制的同时，另一扇大门也在悄悄开启示。随着农村经济形势的好转，特别是农村人地关系的巨大矛盾，不再满足于“吃饱”的农民开始了向城市进军的步伐。允许自理口粮进城打开了城市之门的一道缝隙，随后进行的城市经济体制则允许农民进城务工，加入WTO组织后对非公有制部门就业的全面放开，人口流动规模迅速扩大，离开农村涌入城市成为农村青壮年劳动力的重要选择。脱离户籍地控制的部分农民想法设法生育不符合政策的子女，“超生游击队”[11]由此诞生，顺理成章地提出了将计划生育工作重点在农村进一步扩展为计划生育工作重点在农村、难点在流动人口。这是1980年代后计划生育整体布局发生的又一次转变。
由于流动人口不符合政策生育的后果由户籍地承担，不管是对地方党委、政府的考核还是对农村土地及其他相关权利的分配，户籍地对流动人口计划生育表现出的积极性远远超过流动人口的现居住地[12]。四川、河南、湖南、湖北等流动人口特别是外出人口大省，纷纷研究应对措施，如户籍地在现居住地人口集中之地设立计划生育派出机构，或委托驻外办事机构增挂户籍地计划生育机构牌子，或颁发、查验流动人口计划生育证明，或对户籍地育龄妇女进行计划生育技术服务，或组织专门队伍跨地区征收超生费或社会抚养费。较高的服务收费和集中式的计划生育技术服务与流动人口的工作时间发生冲突，引起了流动人口和企业的不满，国家人口计生委强令撤销驻外计划生育机构，2003年财政部等5部委发出通知，将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围，计划生育按照“以现居住地管理为主”的原则和“同管理、同服务、同考核”工作要求，确保法律法规规定的免费避孕节育技术服务等支出项目所必需的工作经费，为流动人口提供方便快捷的计划生育技术服务[13]。第六次人口普查显示，全国流动人口2.61亿，比2000年增加1.17亿，增长81.03%[14]。
二、重点转移：从农村到城市
（一）人口条件
1.农村人口城市化与空心化。改革开放以来，农村人口与土地的联系日益削弱，乡镇企业的崛起扩大了农村劳动力的就业渠道，农村人口与劳动力的非农化开始进行。城市经济体制改革的推进，特别是用工制度的日益灵活，农村劳动力的非农化以前所未有的速度推进（图1）。2010年，中国人口城镇化率达49.95%，分别比1980年、1990年、2000年增加30.56个百分点、23.54个百分点、13.73个百分点。据研究，2010年全国城镇人口66978万人中，居住在城镇的农民工达2.4亿人，相当于1980年以来因户籍变动（包括城市人口自然增长和“农转非”）的城市人口增长总量。
与此同时，农村人口空心化也在提速。这里以四川为例进行说明。2010年四川常住人口为8041万，比户籍人口减少956万人，减少12%。减少的户籍人口集中在四川丘陵地区。盆地丘陵地区9市[15]户籍总人口4248.06，占全省户籍人口47.21%，9市常住人口比户籍人口少805.64万人，约占户籍总人口的18.96%，约占四川户籍人口减少总量的84.28%。户籍人口减少最多的广安市达31.32%，其次是资阳市为27.1%。第六次人口普查显示，四川省农村外出人口占户籍人口比例超过60％的村就有501个，个别村外出人口比例甚至高达90％；只有一个或者两个60岁及以上老人和一个未成年人的家庭有29.31万户，占四川农村家庭户的2%。
2.计划生育服务管理人口向城市集中。在当前的文化、技术条件下，由于妇女是怀孕、生育的承担着，虽然男性对妇女怀孕、生育起着至关重要的作用，但怀孕、生育的实现还是由妇女来完成，因此，妇女不可避免地成为计划生育服务管理的主要对象。随着农村人口向城市的流动和转移，农村恋爱人群、结婚人群、生育人群逐步向城市集中。根据1982年、1990年第三、四次人口普查，四川各年龄段尤其是1980年后出生人口性别比明显偏高，但到2010年性别比发生明显改变（图2），16-35岁就业人口性别比显著下降，出现了男少与女多的现象。合理的解释就是女性就业人口大规模外出的同时男性就业人口以更大规模外出，改变了就业人口的性别比。
第六次人口普查显示，四川流动人口绝大多数是农村人口，人口流动总量2091.37万人，性别比为119.08（省内流动为106.78，省外流动为132.61）；15-44岁占64.17%（其中15-29岁占34.47%，30-39岁占19.94%），仅15-44岁的育龄妇女流动在600万以上，也就是说城镇四川农村育龄妇女一半以上集中到了城镇。
3.更为重要的是，中国超低生育水平时代的到来。第六次人口普查显示，2010年全国总和生育率为1.18，其中城市为0.88，镇为1.15，乡村为1.44。而同时期全球平均每个妇女生2.5个孩子，发达国家为1.7个，欠发达国家为2.7个，最不发达国家为4.5个，不含中国的发展中国家为3.1个[16]。虽然口径上有一定的差别包括数据选择与质量等，但中国超低生育率的现实则是不容置疑的。
生育率的超低化，是由结婚率低、生育率低共同作用的结果。四川第六次人口普查显示，20-24岁人口已婚率为37.32%，25-29岁为80.18%，分别仅为1990年的55.78%、81.82%。结婚率下降必然导致生育人群减少，2010年与2000年比，育龄妇女年龄别生育率全线下降（图3），生育旺盛期不再旺盛，生育峰值不再出现。四川2010年15-19岁生育率比2000年下降了67.83%，20-24岁下降了50.58%，25-29岁也下降了15.14%。虽然第五、六次人口普查的生育峰值年龄都是24岁，但2010年的生育率为91.73‰，仅为2000年53.76%。
学者们关注到了超低生育的现实和事实，但对超低生育水平形成的原因和背景了解不够，研究不够，甚至在一定程度可以说还没有引起足够的注意。正是如此，虽然强烈主张“兑现承诺”[17]，要求放宽生育政策，决策层也许注意到了这一事实和要求，但强烈要求放宽生育政策的并没有给决策层以足够的决心。事实上，超低生育率的形成，有计划生育政策的原因，但这个原因不是根本的，根本的是社会经济条件的深刻变化。该结婚的不愿意结婚、结不起婚，该生育的没有能力和条件生育，怀孕、生育对妇女就业与发展机会的损害，子女教育与养育的恐惧等等。这是第六次人口普查提出的也是必须正视、研究和解决的问题。也许这个问题的解决之时，就是生育政策调整之时。
（二）社会经济条件
1.所有制构成的多元化。改革开放前，中国经济总体上是国有经济为主，劳动力就业主要在国有经济成分中。随着乡镇企业异军突起，城市经济体制改革的深化，外资的涌入和私人资本的投入，中国经济已转变为公有制主导的各种经济成分并存的混合所有制（表1）。1978年国有经济就业人员7451万人，占城镇就业人口的78.32%，2010年下降到18.8%，国有经济从业人员减少935万人；私营及各种非公经济就业人口12362万人，是国有经济就业人口的1.9倍，占城镇就业人口的35.64%。
根据第二次经济普查，2009年全国批发零售业私营企业从业人员达1022.8万人，占该行业从业人员总数的54.08%；住宿和餐饮业私营企业从业人员289.2万人，占该行业从业人员总数的49.4%。也许住宿和餐饮业的例子有点极端，随着基础设施建设引入社会资本、国有垄断行业垄断地位不断地被冲击或突破，所有制构成还将发生更大的变化，也就是说人口和计划生育的行政控制基础在虚弱，范围在缩小，功能在萎缩。
2.收入方式的多元化。正是由于收入方式的多元化，使得主要靠单一的经济手段进行人口控制的目标越来越难以实现。因此，寄望在越来越市场化的今天重建计划生育的行政控制体系越来越困难，也越来越不合时宜。根据中国统计年鉴提供的资料（表3——编者按：原文如此），1990年城镇人口工薪收入75.83%，2009年这一比例降低到65.66%，减少10.17个百分点；农民家庭经营性收入1990年82.37%，2009年下降到61.89%，减少20.48个百分点。城镇人口出现的经营收入、财产收入和农村人口的工资性收入、财产性收入和、移性收入，使得城镇人口的收入来源呈现出多元化趋势，既与所有制有关，又与收入获得的渠道、途径有关，而收入获得渠道、途径又与分配方式的多元化相一致。
由于人们拥有的技能、资源、资本的差别，“各尽所能、按劳（资、技）分配”格局的形成，使得人们的收入来源与规模呈现出两极化趋势，进一步导致了因收入差别使中国人口分化呈现出前所未有的分化与重组，形成了不同的阶层和社会地位等级。江泽民指出，目前中国除了原有的工人阶级、农民阶级、知识分子阶层外，出现了“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等”[18]六大新的社会阶层，工人阶级和农民阶级自身也发生了显著的分化。研究表明，改革开放后形成的新的社会阶层从业人员人数已超过1.5亿人，约占总人口的11.5%，掌握或管理着10万亿元左右的资本，使用着全国半数以上的技术专利，直接或间接地贡献着全国近1/3的税收。同时，社会中也分化出了相当一批享受改革成果很少的弱势群体，弱势群体规模在1.4亿至1.8亿之间，约占总人口的11%至14%。需要注意的是，不同阶层的相对“固化”，显示出中国人口不同阶层的壁垒初步形成。既得利益集团特别是高收入、多权利社会集团对自身利益的强力维护，使得阶层之间的转化通道或者说底层人口上升通道的日益狭窄，加剧了社会矛盾和社会冲突。
3.价值追求的多元化。在经济转轨、社会转型时期，中国人的价值观念发生了重要变化。调查发现，影响中国人口观念主要是市场经济的竞争观念71.3%、拜金主义56.6%、传统道德55.4%、流行文化54.3%、享乐主义49.7%。有关调查显示，社会主义制度的忠诚度严重下降，36.96%认为“只要过上好日子哪种社会制度都可以”，32.85%认为“社会主义比资本主义好”，19.73%选择“资本主义比社会主义优越”，还有7.46%认为“两者差不多”；对于马克思主义意识形态的怀疑明显上升，36.22%选择了马克思主义，38.68%认为民主社会主义更符合中国实际，8.66%选择“西方马克思主义”；对目前的道德状况，“满意”的只有5.3%，“基本满意”道德状况的占69.7%，不满意的19.4%；社会主义主流价值观受到严重冲击，对目前的人际关系“不满意”高达73.1%，奉行“义利合一，以理导欲”道德价值的占49.2%，选择“见利忘义”或“个人主义”的分别高达21.0%和21.9%。因此，总体认为“生活水平提高但幸福感快乐感下降”占37.3%、“生活不富裕但幸福并快乐着”占35.4%；对生活不满意程度弱势群体和农民群体分别为81%和50%，这两大群体对生活表示基本满意的只分别占17.7%和25%[19]。
意识形态、社会制度选择上的多样性，显示了建设社会主义和谐社会的深远意义。这种多样性的出现和发展，是社会进步的重要标志。社会不再强求舆论一律，也不再要求整齐划一。允许多样性，尊重多样性，发展多样性。这是自由的象征，也是社会充满活力的标志。同时，多样性也并不意味着无序。事实上，所有这些不同的背后，都有一个相同的追求，即加强社会主义民主与法治建设，用民主和法治解决问题。
三、发展转型：从管制到服务
（一）政治支持
计划生育开始之时的全能型政府管制是计划经济的产物，以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约。管制政府对政府与公民的权利义务关系倒置，对公民采取不信任的态度，对公民活动的所有领域采用统治和控制的意向，且以强制手段进行行政管理活动，公民在政府强制权力下不得不服从政府的管理行为。在人口计生领域，政府通过全面的行政控制，把计划生育与土地资源资源分配、就业、教育、卫生及其他社会福利联系起来，非符合政策生育的在户口登记等许多面临困难，且非符合政策生育的当事人的政治权利、经济权利及其他权利都受到不同程度的限制。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立、完善和深化，政府逐渐退出具体的经济活动，转而向“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”[20]转变。2009年，胡锦涛要求“建设服务型政府”，并“健全政府指责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”[21]。服务型政府建设由此拉开序幕。服务型的政府要求政府由部门管理向行业管理转变，由微观管理向宏观管理转变，由直接管理向间接管理转变，政府管理方式也从指标管理、命令管理向调查研究、发展预测、制定规则、宏观调控、政策协调、人才培训、环境治理等事务这种转变。将使如此，政府也必须按照法律的规定且通过合法的程序，确保社会公平，保障公民权利，实现社会安全，纠正社会失灵有效，经济与社会保持平衡发展和良性互动，社会和谐进步。
生育是公共利益和私人利益相统一的利益体。作为公共利益的生育行为，对资源的占有必然影响到他人的权益，生与不生、生多生少与其他各方都有密切的联系。这是政府作为公共权利行使者介入生育行为的客观基础。但是，政府有权介入并不代表着可以无限制、无边界地介入。人类对生育行为进行如此大规模的直接控制，则是前无古人后无来者的，政府介入的广度和深度，在历史上也恐怕是仅见的。商品生产或计划经济时期的产品生产，本质上是为别人生产的，是为了满足别人的需要，指令性计划的生产虽然存在产品不对路、效率不高、浪费严重、技术进步不足等问题，但因为与自己无关，或者说对自己无直接影响，主观抵触与反对并不是很强烈的。生育则是为了自己，是为了自己需要，不管这种需要是为了精神的（传宗接代、无后为大的价值追求）、物质的（“养儿防老”、“多子多福”），生育首先是为了自己，客观上则是为了社会。这是生育与生产的最大不同之处，也是生育主要是私人利益之所在。政府的职能则是保障领土范围内的人口获得资源与保障的权利，这是政府存在的需要，也是政府正确履行权力的关键。这是对服务型政府提出的要求，也是服务型政府在服务管理人口生育行为的基本方向、主要任务。
（二）经济社会力量驱动
经济发展质量的标志是流动生产率的高低。影响劳动生产率增长的因素，主要包括资本投入、劳动技能和全要素生产率（TFP）的提高，全要素生产率（TFP）的增长主要是指科技进步贡献率。2010年，中国人均GDP是1978年的14.71倍，增长了14倍；1979-1988年间TFP贡献了经济增长率的1/4；1989-1998年贡献了约40%；1999-2007年TFP增长贡献率超过30%。即便如此，世界银行报告认为，中国劳动生产率仍不到OECD国家的一半水平，也不如拉美国家的水平。国际劳工组织2007年发布报告认为，2006年中国工业劳动力年均创造财富只有拉美地区和中东地区的66.86%、57.70%[22]。随着劳动力总量的下降，在劳动生产率难以提高或提高不快的情况下，中国经济增长前景并不乐观。继续保持中国经济稳定增长，必须寻找新的经济增长动力。
“十二五”规划首次把加快转变经济发展方式作为发展“主线”，其意义就在于转变对原有经济发展方式的路径依赖，促进从突出速度的高速经济增长方式向更加注重提高经济增长质量和效益的适度增长方式转变，从外需带动型的经济增长向内需拉动型的经济增长转变，从生产能力提高型经济增长向经济结构优化升级型经济增长转变，从技术引进依赖型经济增长向自主创新支撑型经济增长转变，从资源高耗型经济增长向资源节约型经济增长。与经济发展方式转变相伴随的社会发展方式转变，将过去“稳定优先”的原则转变为“公平优先”的原则，以市场机制和社会政策为支撑，更加注重以人为本、满足人的需要和调动人的潜能，更加强调公共行动与市场机制的结合。转变经济社会发展方式，引导着人口发展过程，主导着人口发展的方向。
同时，人口不仅仅在于是经济社会发展的条件、目的，而且还在于人口是经济社会的建设者、实现者。新的经济发展方式和社会发展方式建立在人力资本和大众参与的基础上。在这个意义上，转变经济发展方式和社会发展方式的根本是“人的转变”，实现人的现代化。加快人力资源大国向人力资本强国转变，既是经济社会发展方式转变的客观要求，也是人口发展的基本目标。实现经济社会发展方式和人口发展目标的统一，建设人力资本强国，是转变经济发展方式下的人口工作的基本任务。
（三）人口目标与任务转变
中国在不太长的时间里完成了西方国家长时间才完成的人口转变。西方人口转变是非行政干预下完成的，如果说西方人口转变的背后是自然规律、市场经济起作用的话，中国的人口转变则是人口发展的自然经济过程与国家或政府干预共同作用下实现的。国家干预下的计划生育使中国在很短的时间内走完西方大国家两、三百年才完成的人口转变过程，这种压缩式的人口转变[23]导致的非均衡人口发展增长使人口问题更加突出，比如农村人口大规模进城使得人口红利主要由城市享用，而人口老龄化的后果则主要由农村承担，加上农民工市民化进程的迟缓、城乡社会保障的巨大差距。
长达10余年的中国超低生育水平，表明生育率过低已成为中国人口发展最重要、最突出的问题。不结婚比例的上升，不生育比例的提高，是超低生育率形成的主要原因，并不是计划生育政策调整就可以一放了之的。事实上，许多调查表明，愿意再生一个孩子的和实际再生一个孩子之间存在巨大的差异，想再一个又再生了一个的仅在10%左右[24]。使该结婚的结婚，使该生育的都生育，就可以保证中国1.8左右的低生育水平，而这个生育水平对于中国人口的长期发展是适合的。因此，问题不在于生育政策本身或者说主要问题不在于计划生育政策本身，而在于生育的社会经济条件。
由此看来，推进人口发展方式转变，既要从人口方面去寻找动力，也要从经济社会制度与政策等方面去寻找支持，而且在经济社会制度与政策上去寻找对策是最根本的。在全社会形成优先投资于人的氛围、理念、制度与政策，推动人力资本的形成与转化。
四、战略与框架
（一）服务型人口计生探索与评价
2000年代以来，全国各地都开始了管制型人口计生工作向服务型人口计生工作转变的探索，取得了一些进展。在管理上，取消了一孩生育证，实行符合条件自主生育的制度，简化了照顾再生育审批手续，明确了计划生育工作“七不准”，禁止开展大月份引产；在利益保障方面，实行了农村计划生育奖励扶助制度、城乡计划生育特别扶助制度和民族地区“少生快富”工程；在生育服务方面，开展了出生缺陷一级预防服务、免费孕前优生健康检查服务，江苏“世代服务”、四川“地震灾区再生育全程免费服务”、成都“生命绿岛”品牌基本形成；在计划生育技术服务方面，计划生育技术服务的“知情选择”、流动人口服务的均等化、避孕药具服务便利化等。但是，由于缺少系统性的目标指向和政策设计与制度安排，服务型人口计生探索总体停留在“碎片化”、“应急性”阶段。
根据中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作稳定低生育水平的决定和统筹解决人口问题的决定，从2000年代起，中国人口计生工作的主要任务是稳定低生育水平、提高出生人口素质，并从2007年起转向稳定低生育水平、统筹解决人口问题。按照中央《决定》的表述，更替水平以下的生育水平就是低生育水平，也就是总和生育率从0到2.1的生育水平。考虑到国际上有关超低生育水平的提出，也就是总和生育率低于1.5为超低生育水平，低生育水平应在1.5-2.1之间。由于有关部门没有一个低生育水平的指导标准，且不愿承认2000年人口普查总和生育率为1.22的结果，只是一味强调“传统生育观念的影响还将长期存在”的低生育水平并不稳定、“任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响，都可能导致生育率的回升。”[25]因此，即使面对长达10多年的超低生育水平，仍然把控制人口出生、稳定低生育水平放在首位，不能、不敢懈怠[26]。人口计生综合改革已开展近10年，虽然有“二十字”[27]方针指引，但“二十字”方针缺乏具体的目标或者指标，有关的所谓创新都被纳入综合改革范畴，看起来成果辉煌，实质上是各显神通、自行其是，虽有地方实践意义，但无普遍价值或普遍价值则明显不足。
（二）服务型人口计生战略
服务型人口计生战略应当具有基础性、战略性和引领性等三个方面去考虑。
正是出于这样的考虑，我不太赞成把建设人口均衡型社会作为新时期人口计生工作的战略方向。新时期人口计生工作目标应当确保大国人口规模、确保人口自身可持续发展，确保民族人口发展均衡。人口计生战略的基础性，是指人口是经济社会发展的承载者，资源环境的消费者。资源、环境，在一定技术条件下是人口规模的刚性限制条件，但在开放条件下尤其是在全球化背景下，资源环境是影响人口规模的重要因素但不是决定因素。因此，经济社会发展的指向在人口发展过程中具有决定性的意义。是融入全球还是封闭发展，是全面参与国际经济社会循环还是部分参与以及封闭起来低水平低质量发展，决定着人口发展的方向和目标。需要注意的是，没有一定规模的人口构成不了主权，没有较大规模的人口成就不了主权，没有适度规模的人口不能发展主权、扩张主权。大国的人口规模因时代变化而变化较大，第一次工业革命以来大国变动史表明，无论是区域大国还是全球大国，呈现出人口规模越来越大的趋势。复兴中华民族，屹立世界民族之林，中国人口规模应当稳定在一个较高的水平。同时，汉族是中华民族的主体族是汉族，在反对大汉族主义的同时应当承认汉族人口的发展对于中华民族生死存亡至关重要的意义。因此，确保大国人口规模，确保支撑大国经济、政治、文化发展的大国规模，是服务型人口计生首先考虑的关键因素。
人口发展的惯性特征和代际互助特性以及人口内部结构的均衡趋势决定了服务型人口计生战略的引领性。任何人口结构方面的变动都可能影响经济社会发展的其他方面，必须注意人口战略、决策、政策影响的长期性、滞后性。因此，必须认真分析人口结构的关键方面，以人口结构的关键方面推动人口结构其他方面问题的有效解决。同时，在致力于解决人口结构关键性方面的过程中形成的政策措施，也是推动和促进人口结构系统性解决的路径选择。
正是出于服务型人口战略的基础性、战略性与引领性思考，我们认为服务型人口战略可以简单地概括为：以大国格局与战略为导向，以优先投资于人为核心，以推进人力资本形成与转化为重点，以市场化、公共性为路径，全面服务人口发展的全过程。
（三）服务型人口计生政策框架
1.优先投资于人的政策体系。
优先投资于人，是与优先投资于物相对而言的，目的是实现由人力资源向人力资本转变，升华人口在经济社会发展中的位置，促进人的自由而全面发展。人力资本是由教育和健康并且通过人本身而形成、提升的。因此，人力资本形成、提升的关键要素有三个：教育、健康和管理。
确保每个人得到公平的教育并使每个人的潜力得到开发，是教育的责任，也是人力资本形成和提升的使命，是人口教育政策的目标。研究证明，“高级人力资本主要通过技术创新促进经济增长，中等人力资本既通过最终产品生产又通过技术创新促进经济增长，而初级人力资本已难以适应现代新技术的要求，以致对技术进步产生了阻碍作用。”[28]教育在人力资本形成的作用至关重要，实现教育的公平化是既是公共政策发挥作用的重点领域，也是人力资本形成的关键要素。
健康投资对人力资本形成与提高的作用不可替代。确保出生人口素质优良是既是公共政策的重要组成部分，也是健康投资发挥作用的关键领域，也是新增人口人力资本的基础。实施全过程的出生缺陷干预，提高出生人口素质，减少有缺陷的人口出生，本身就是优良人力资本形成的前提条件。同时，使有疾病的、残疾的得到积极有效的治疗是健康投资的重要方面，也是提高存量人口人力资本的重要途径。
人力资本效率还是一个未被引起转移的概念。借用资本效率概念，人力资本效率基于人的能动性，是使人的能力包括潜力得到发挥的贡献及相应的回报率。一般来说，人力资本发挥到极致也就是最高的人力资本贡献率，还是人力资本所有者获得的最好汇报率。所以，人力资本效率是人力资本贡献率和人力资本回报率的统一。影响我国人力资本效率的关键因素是人力资本产权制度，也就是人本身未能成为平等的市场主体，受各种关系、潜规则的影响，重关系而不是重能力并非个别现象，优良人力资本被排斥的现象也不是仅见的，“人生不如棋”，必须通过制度及其他规则使“人生如棋”，必须有完善的人力资本市场化政策遏制人力资本逆淘汰。
还应注意的是，家庭在人口发展过程的核心位置。“家是小的国，国是大的家”，家国天下的家庭观把家庭放在个人与国家之间，或桥梁，或纽带，以家庭建设推动人的自由全面发展从而促进人口发展、实现社会进步、和谐与稳定，既是现实的，也是可行的。
2.权利实现的人口政策体系。
按照《宪法》规定，中华人民共和国公民，简言之中国人口具有一切政治权利、劳动权利和经济权利、社会权利。以人为本，促进人的全面发展的重要条件。
该结婚的结婚，该生育的生育，这是人口发展的基础，也是影响人口发展其他方面的重要条件。在未来几十年里，由于性别比失衡引起的男女婚配困难而出现的婚姻权利损，应有相关政策予以救助，如保护跨境婚姻以及因此而发生的国际人口迁移和因国际人口迁移而发生的权利支持问题，如国际迁移人口的就业权利、社会保障权利等。应当保护女性不因怀孕、生育而丢掉工作或岗位，更不应因女性怀孕、生育而使发展预期受到影响。
农村人口非农化和农村人口城镇化。应把农村转移视为农村人口的基本权利。事实上，作为自由迁徙重要标志的农村人口向城市迁移，是农村人口不可忽视也是不可剥夺的权利。问题不在于农村人口城镇化权利，问题在于农村人口城镇化权利的平等问题。既包括农村人口城镇化与城市居民的权利平等问题，也包括不同农村人口在城镇化上具有平等的权利。以积分制度[29]把大部分农村人口排除在城镇化之外，既是对农村人口城镇化权利的损害，也是对人口发展规律的违背，与经济社会发展的趋势背道而驰。
权利实现的基础是公平，没有公平的权利实现会带来更多的权利不能实现。因此，权利实现的人口政策，应该通过规划、政策与市场机制来予以保障，而不仅仅是行政手段或类似行政手段的其他措施。
3.人口发展过程救助政策体系。
在人口发展过程中，总有部分人口发展过程被中断，发展权利受损害。因此，人口发展过程救助政策的提出，就是让人口自身可持续发展得到保障，被中断的人口发展过程连续起来，被损害的权利得到补偿。由此观之，人口发展过程救助政策体系就是着眼人口自身可持续发展，着力于弱势人口、受损害人口和权利受侵犯人口，目的是确保人口发展过程的公平，从而真正完全彻底地实现以人为本，促进人的全面发展。
着眼于人口自身可持续发展，就要成就好的人口结构，不仅是年龄结构，还包括性别结构以及满足经济社会可持续发展要求的教育结构、技术结构、专业结构、政治结构、文化结构等。注意到人口发展的惯性力量，确保大国人口规模所需要的年龄结构和保持大国生物学稳定的性别结构是人口自身可持续发展的前提条件。注意到大国战略需要的经济支持及因此的人力资本支持，是人口自身可持续发展的另外一个经常被忽视、被忽略的重要方面。中华民族的复兴不仅是经济上、军事上和政治上的，也是文化上的，而人口作为政治、经济、军事、文化的承载者，一定的人口规模为政治、经济、军事、文化发展所必须。
着眼于弱势人口的救助政策，以经济救助为主，重点是保障弱势人口发展起点的公平。弱势人口集中分布在低收入水平家庭、重大疾病家庭、残疾人口家庭及其他有关家庭，收入水平低、负担沉重是这些家庭共同的特征。发挥公共财政的作用，或建立相应的基金，针对弱势人口家庭在教育、就业、医疗等方面存在的特殊困难和问题，制定相应的救助政策，或减税，或优惠，或免费提供等，使这些家庭享受均等的公共服务。
着眼于受损害人口的救助政策，以经济—法律救助为主，重点是保障受损害人口发展过程的公平。以独生子女受损害为例。1970年代末期实施的独生子女政策所形成的独生子女死亡家庭、独生子女失能家庭、独生子女重大疾病家庭，已形成一个庞大的受损家庭群体，估计全国有700万户以上[30]。应当兑现国家承诺，加大独生子女家庭社会保障力度，在独生子女家庭享受一般社会保障的同时，应当建立以受损独生子女为对象的补充保险政策[31]，使独生子女家庭不因实行计划生育面临生老病死的窘境而无助无力无望。
（四）服务型人口计生的制度安排
1.人口工作的法治化。
服务型政府的基本特点是法治政府。按照法治政府的要求，服务型人口计生管理首先应当在法律上予以明确的划定，并在职能、编制等方面予以保障。否则，服务型人口计生将只是一句空话，落不到实处。因此，首要的问题是，改革人口计生管理体制，完善职能配置，使人口部门真正承担起统筹解决人口问题、促进人的全面发展的历史使命。其次，全面修改《人口与计划生育法》，按照服务型人口战略和政策要求，把人口管理体制、人口服务管理机制及相应的管理、服务行为法律化。
2.人口与发展的综合决策。
人口与发展的综合决策是由人口的基础性地位决定的，而人口的基础性地位则是由人口发展的惯性力量和人在生产力中的要素位置、经济社会发展的承载者和实践者以及发展成果的享受者决定的。人口基础性地位的保障与实现，不是高层倡导就可以实现的，也不是高层号召就可以做到的，只有在综合决策中才能实现。因此，应当改革现有人口管理与服务体制，建立人口委员会和人口管理与服务方案咨询委员会，前者负责人口规划、人口政策协调、人口管理监督和人口服务，在机制上、政策上防止政出多门、管理无序，确保人口政策的统一、人口管理的有效和人口服务的便利；后者可以设在人口学会内，遴选人口学、社会学、政治学、经济学、管理学、战略学等不同学科、不同学派的代表人士，从科学层面审查人口管理与服务方案的可靠性、有效性。
3.人口信息、决策与政策、执行与监督链。
人口基础信息的准确、统一和完整是人口管理服务的前提。在流动人口多的地方，按照户籍人口进行人口规划、公共服务供应，无疑将使人口规划失去可行性、参照性，也会使大量的户籍人口和非户籍人口无法享受公共服务。当改革户籍制度，按人口登记地或常住人口编制人口规划、落实人口规划，唯有如此，人口规划才可能与其他经济社会发展规划相衔接并提供基础性依据，发挥基础性作用。人口规划先行应以人口规划立法为保障，在法律上明确人口规划编制主体、编制程序、执行主体、监督程序、问责办法。落实重大社会经济政策对人口发展综合影响评估及人口发展规划实施的动态监测和跟踪处理办法，强化人口基础性地位和人口规划先行地位。
参考文献
1.王丰，彭希哲，顾宝昌等编著《全球化与低生育率：中国的选择》，复旦大学出版社，2011年
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3.梁在《人口学》（西方人文社科前沿述评），中国人民大学出版社，2011年
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5.孟立联《人口安全与人口政策》，《人口研究》2008年第6期
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7.张千帆《从管制到自由，论美国贫困人口迁徙权的宪法演变》，http://www.chinalawedu.com/news/15300/154/2006/4/li32424156101114600213566-0.htm
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9.王伟《上海市实有人口管理政策措施研究》，中国知网学位论文库，上海交通大学2008年硕士论文
[1] 毛泽东《唯心历史观的破产》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1972年
[2] 孟立联《从节制生育到和谐人口：中国人口与发展政策的关系及演进》，《人口研究》增刊第27卷
[3] 刘少奇在主持节制生育座谈会上的讲话，1954年12月27日
[4] 毛泽东在会见南斯拉夫妇女代表团时的讲话，1956年10月12日
[5] 中国人口增长的基本原因是人均预期寿命的延长。新中国成立时，全国人口预期寿命仅为35岁左右，1980年时已提高到60多岁。平均预期寿命延长，导致死亡率降低，将使出生率或生育率保持不变，人口增长的趋势也是不可逆转的。
[6] 邓小平曾在多个场合公开表示，贫穷不是社会主义。而关于贫穷的定义，在中国很多时候都被界定为人均GDP低。而提高人均GDP最简单最有效的办法就是降低人口分母，所以有了“经济要上去、人口要下来”的大张旗鼓的公开宣示，也才有了后来的“少生孩子多种树”等诸如此类的口号。
[7] 1979年下半年开始提倡到1980年中央公开信提出一对夫妇只生育一个孩子。1981年国的一般生育率为83.34‰，总和生育率为2.6444，同期美国一般生育率为61.5‰，日本为51.6‰，泰国为98.4‰，捷克为76.7‰，墨西哥为103.4‰。中国已婚妇女总和生育率为4.01，香港为5.16，日本为5.49。
[8] 姚从容，吴帆，李建民：《我国城乡居民生育意愿调查研究综述：2000-2008》，《人口学刊》，2010年第2期
[9] 【日】三浦友已《中国生育率的统计分析》，李成瑞主编《十亿人口的普查—中国1982年人口普查北京国际讨论会论文集》645页，1984年3月
[10] 1980年代的县、乡两级财政是非常困难的，特别是农村为主的地区，财政收入来源受到经济发展的限制，许多地区的财政收入只有村提留、乡统筹和农业税及其他少数税费收入。对不符合政策生育的征收超生费或社会抚养费，事实上既是人口计生工作经费的主要来源，也是乡村工作经费的重要支出渠道，在部分县人口计生委被称为“第二财政局”，事实上部分县超生费收入高于财政收入且超生费支出程序简单。
[11] 所有的流动人口调查都没有证明流动人口是超生游击队，虽然流动人口中有不符合政策生育的情况。事实上，所谓的“超生游击队”应该是在下述意义上才是存在的：具有强烈不符合政策生育的在躲避计划生育避孕工作为主方针落实且不符合政策怀孕后离开家乡或到城镇或到亲友处，拒绝人口计生部门的宣传教育和技术服务，待不符合政策生育目的达成后才返回家乡。本质上这不是流动人口，而是以人口流动的名义实现不符合政策生育的目的“躲生”、“逃生”行为。
[12] 流动人口现居住地计划生育工作积极性的缺乏还源于计划生育工作机构设置、人员编制和经费预算都是按户籍人口进行的，现居住地有时候也考核流动人口计划生育工作情况，但由于流动人口不符合政策生育由户籍地统计和考核，现居住地既无动力也无压力对流动人口实行和户籍人口相同的计划生育服务管理。
[13] 财政部劳动保障部公安部教育部人口计生委关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知（财预【2003】56号），2003年12月25日
[14] 国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（第1号），2011年4月28日
[15] 这9市包括四川省遂宁市、南充市、广安市、内江市、宜宾市、泸州市、自贡市和资阳市、眉山市。
[16] 《世界人口数据表2010年》，中国人口发展研究中心编译，2011年
[17] 有关生育政策讨论主要集中在要调整还是要稳定进行。主张稳定政策的集中在中国社会科学院马克思主义研究院、中国人民大学人口与发展研究中心并以程恩富、翟振武为代表，强烈反对的集中北京大学、复旦大学及其他非人口学研究机构、海外的部分中国学者如曾毅、李建新、王丰等。民间反对的声音居多，但由于他们反对的声音或是来自于个人的因素如杨支柱因不符合政策生育而被中国政法大学解聘、易富贤、何亚福等人由于偏执，民间支持的多，官方交流的少。在人口计生系统中，孟立联是明确要求调整生育政策的代表，2005年以来，孟立联在他的《论和谐人口》、《人口安全与人口政策》、《中国需要更开放更包容的人口政策》、《促进包容性增长的人口政策研究》等系列论文就主张调整生育政策，以实现人口自身可持续发展，以确保大国的人口规模，以确保建设社会主义和谐社会。
[18] 江泽民《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面—在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2003年10月9日
[19] 有关调查及数据参加樊和平领衔的课题组完成的《中国伦理道德报告》、《中国大众意识形态报告》，中国社会科学出版社，2012年
[20] 江泽民《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面—在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2003年10月9日
[21] 胡锦涛《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日
[22] 世界银行《中国劳动生产率不及拉美印度 相当于美国1/12》，《21世纪经济报道》，2012年5月24日
[23] 孟立联《促进包容性增长的人口政策研究》，纪念中国人口学会成立30周年学术讨论会论文，2011年10月；四川省人口和计划生育领导小组办公室《人口参考》第10期，2011年
[24] 郑真真《低生育水平下的生育意愿研究》，《江苏社会科学》，2008年第2期
[25] 中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定，2000年3月2日
[26] 2012年6月下旬发生的陕西省镇平县7月孕妇被同意强制引产，违反了国家人口计生委有关规定，基本原因是为了达到符合政策生育率或计划生育率目标而不被计划生育“一票否决”。有关人员的行为应该受到谴责和制裁，但计划生育政策和计划生育目标管理也应予反思和纠正。
[27] 人口计生综合改革由原国务委员王忠禹在山东考察时提出来的，主要内容包括“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”。李斌就任国家人口计生委主任后，在20字方针之前增加了“以宣传教育为先导”。
[28] 钱梁英《不同水平人力资本对经济增长影响的差异研究》，《公共学坛》2010年第1期
[29] 广东省实行农民工积分制度，达到一定积分要求的农民工具有农转非资格；还有一些地方对农民工城镇化规定了文化程度标准，在这个标准之下的农村人口没有城镇化的资格。所有这些都表明，农村人口非农化和城镇化远没有达到顺应规律的程度。以行政手段推进所谓的工业化和城镇化在一些地方已经变相成为剥夺农村、剥夺农民的手段。
[30] 2006年，成都市人口计生委开展了一项退出育龄期夫妇独生子女死亡、重残情况调查，成都独生子女死亡家庭1760户，子女重残的755户，单亲家庭665户，独生子女父母平均年龄54.48岁，子女死亡或重残的母亲平均年龄为43.74岁。参见成都市人口计生委《人口和计划生育调研文集》第三卷第96-100页。
[31] 孟立联《四川计划生育保险研究》，国家人口计生委政策法规司《信息与调研》1998年第4期
