要不要控制人口？这是每个时期中国国家决策层都需要思考的决策。而其思考问题的出发点，却不是人口本身，而是政治与经济。从“上层思想”的规范结构来看，人口附属于政治、经济的思路有两个方向截然不同的理念机制：
第一，鼓励人口的理念机制是：“革命-运动-人手论”。毛泽东时代的“革命”理念建构了“运动”的经济战略，即发动广大人民群众的力量，而对人民的数量需求进而又建构了“人手论”的政策偏好。只要坚持“革命”的政治理念和“运动”的经济战略同时存在，国家就永远不会去管控家庭户的人口再生产，紧缩人口的计划生育就永远无法变成基本国策，甚至也不会进入公开讨论的政策议程。“为革命抓计划生育”只能是一句不符合逻辑的假口号——为了革命，人口只能是愈多愈好。革命话语认为，只要通过革命解决了生产关系的矛盾，生产力的发展就不是问题。
第二，控制人口的理念机制是：“发展-计划（规划）-人口论”。邓时代的“发展”理念逐步建构了“去运动”思维的“计划为存量，市场为增量”的混合经济战略，进而建构了“人口论”的政策偏好。“发展”理念认为生产力发展的问题不能通过生产关系的革命来改变；要有计划地发展，就必须控制人口。更进一步，人口是计划存量中最关键的控制要素，因此，对于国家决策层来说，针对人口的计划是不容讨论的。国家主导的发展，是力图对计划存量保持尽可能多的控制。进入后邓时代，尽管市场已经在计划之外不断发育，成为存量之外不可忽视的增量，但人口、资源、环境等重要经济背景变量仍然是政府“承诺”控制的约束性指标，计划思维及其衍生的规划话语反映的仍然是政府对社会、经济必须保持控制的习惯思维。
综合这两个理念作用机制，我们就可以回答如下悖论：计划生育为何不在计划时代却在市场时代全面铺开？答案是：就国家决策层的“上层思想”而言，作为“前三十年”的毛时代是一个革命话语与计划思维冲突的阶段，鼓励人口与控制人口的两个机制同时存在，领导人之间政经理念的不一致导致了人口政策理念的内在矛盾，因此，纵贯整个“前三十年”，国家都无法推出步调一致的生育控制政策。而作为“后三十年”的邓时代及其后邓时代，尽管市场经济及其思维不断扩展，但在放弃了革命话语的国家决策层那里，计划思维却与发展话语达成了理念上的高度一致，计划人口变成了确保国家发展战略得以执行的基本态度。
作为初步的理论探索，我们将具体讨论下面五个关键政策节点。
1954-1959：为何有一个政策的窗口期？
虽然在1957年2月毛泽东发表了支持节育的讲话：“要提倡节育，要有计划地生育”，但是，出于“不断革命”的政治理念、“人定胜天”的经济运动思维，以及对国际形势的政治判断，他在人口问题上的立场随后迅速发生了转变。1958年批判马寅初的“新人口论”之后，紧接着是发动大跃进，建国以来党内逐步孕育起来的人口控制思想受到严重干扰。究其根源，正是党内持有“革命”与“运动”理念者压过了相对强调“计划”的理性官僚。“人定胜天”又加强了“人手论”，认为生产关系可以超越生产力，尤其是人口与经济的现状。因此，人海战术就可以释放农村的剩余劳动力。
1957年5月，毛泽东就将他在2月最高国务会议上的讲话进行了修改：“我国有六亿人口，好处在这里，困难也在这里。困难就是矛盾，矛盾总得去解决，也总是可以解决的。我们的方针是统筹兼顾，适当安排。”随后，毛泽东更是直接肯定了人还是多点好。1958年1月，他在最高国务会议上说：“人多好还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。”但是，大跃进经济战略的失败以及随后”三年自然灾害”带来的粮食危机，让节制生育的思路由是得以重新酝酿政策联盟。
但是，由于毛泽东个人持有坚定的“革命”理念，因此，党内的人口控制思想仍未统一，计划生育也无法全面铺开。纵观1949-1969年，按照计划官僚的理性思维，计划生育势在必行，但毛泽东的个人理念的作用而导致计生政策并未真正实行。从外部观察来看，这个阶段的人口政策是处于一种“没有决策”的状态。总的来看，这一时期不同领导人之间的理念分歧以及他们背后“革命与发展”、“运动与计划”的话语冲突，让受到”三年自然灾害”冲击的决策层没有机会去全面展开计划生育。
1970-1976：为何能逐步展开“晚、稀、少”的生育控制？
在毛泽东以及他代表的“革命”理念的影响之下，”三年自然灾害”之后的“上层思想”中，有关人口控制的理念一直不能转化成为人口政策，理性的计划官僚只能透过将革命话语模糊化从而获得政策执行的合法性。1970年代，虽然政府在全国范围内并未展开像“一胎化”那样严苛的控制政策，但总和生育率（育龄妇女平均生育子女数）却实现了从6到2至3的转变。这里既因为毛泽东本人（在林彪事件后）对一线事务放松了管理，也因为中央计划官僚出于计划思维的务实推动以及地方干部出于政绩考量的政策创新。
在这个过渡时期，卫生部军事管制委员会推广上海市严桥公社经验——“落实到人”与财政补贴的国家干预计划生育——是一个标志性事件。这时，地方政府“落实到户”的工作方法才开始逐步建立起来。随后，中央政府也逐渐形成相对一致的人口调控目标以及全国性的“晚、稀、少”政策方针。1973年7月，在周恩来的领导下，国务院成立了由国务院领导同志、有关部门和部分省、市负责人共二十三人参加的计划生育领导小组。同年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划，正式提倡实行“晚、稀、少”的计划生育政策。从这些政策过程来看，推动关键进展的大都是具有计划思维的理性官僚，而不是以革命和运动治国的政治家。
值得一提的是，这一时期的“晚、稀、少”政策，目标仍然是二胎，手段上没有强制，这与1977-1983年间严格计划、强制执行的“一胎化”形成了鲜明的对比。而其背后的根本原因仍然是领导层的理念尚未统一。
1977-1983：为何开始实行“一胎化”？
改革开放以后，理性的计划官僚占据政府管理职务，邓时代的发展话语与计划思维在控制人口的问题上达到了高度的内在一致。根据梁中堂的分析，“因为他们没有人民的理念，所以就可以去办毛泽东时代似乎应该办而未能办的事情。”当时计生宣传画中的“抓计划生育、促经济发展”是一句与“为革命抓计划生育”完全不同的口号，前者逻辑一致；而如前所述，后者仅是不能自圆其说的宣传。至此，“上层思想”已经统一在控制人口以促进经济发展之上--要发展，就要形成资本积累，就得减少消耗，压缩人口分母。
伴随着工业化与改革开放，城市人口压力激增，按照官僚思维、部门理性，具有生育控制理念的领导人始彻底放开手脚推动计划生育。根据梁中堂的理解，计生部门的生存冲动及其领导的个人政治抱负，极大地促使计划生育变成了国策。然而，这种强调个人行动的解释其实也是包含在规范结构的解释里的。我们不妨作一反事实推理：如果没有发展与计划的政治话语与经济战略，即便国家计划生育委员会以及国务院的相关领导做出再多的政治运作，这个政策也不可能变成全面铺开的基本国策。
当时最核心的几位中央领导人都对人口政策的目标形成了统一的认识，邓小平、陈云以及李先念都明确在公开场合提倡“只生一个”。1978年6月，国务院副总理陈慕华兼任国务院计划生育领导小组组长，在6月26至28日的领导小组第一次会议上，她提出一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”；10月，中央委员会迅速通过了这次会议的报告并要求各地区贯彻执行。从1979年初的全国计划生育办公室会议开始，“最好一个、最多两个”的提法开始逐渐向“只生一个”的生育政策转变，1979年底到1980年初，“提倡一对夫妇只生一个孩子”已经成为《人民日报》首页的大写标题。同时，地方省市也积极响应中央的政策，上海更是从1979年9月1日开始全面实施独生子女政策。在手段上，1970年代上海等地方的制度经验迅速推广到全国范围，“书记挂帅，全党动员”，口号上的“提倡”在地方落实时无一例外都变成了“强制”。如邓小平后来回顾性的总结：“用行政的、经济的办法都可以，只要能〔使人口增长〕降下来，就是最大的胜利。”1979年1月27日，《人民日报》甚至发表社论提出“对于只生一胎，不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬；对于生第三胎和三胎以上的，应从经济上加以必要的限制”。与之相应的结果便是，1979年，全国计生手术总数从1978年的1,963万例增长到了2,829万例，其中结扎手术从1978年的328万例增长到了696万例，二者的增幅均是1971年以来的最高值。
与此同时，人口普查的数据也加强了决策者控制人口的信念。1982年7月的三普结果显示1981年的自然增长率为14.55‰，而1980年的自然增长率仅是11.87‰，这一不降反增的态势更让决策者感受到了人口形势的严峻。紧接着在1982年12月，全国人大五届五次会议通过的重新编制的“六五”计划，就提出要严格控制人口的增长，再次强调“大力提倡一对夫妇只生一个子女”，并定下了1985年将自然增长率控制在13‰以内的目标。在这样的目标压力下，1983年以来，刚上任不久的计生委主任钱信忠在全国推广他认为最有效的“一胎上环、二胎结扎”。当年全国计生手术例数达到了5,279万例，同比增幅达到了67%，其中结扎手术达到了2,066万例，同比增幅为300%。总数和增幅均达到了有数据记录以来的历史之最。
2003-2012：人口政策为何没有得到及时调整？
2000年之后，随着市场兴起后人口的大量流动、低生育率问题的凸显，计生政策愈来愈脱离现实，人口学家与社会舆论普遍呼唤改变人口政策，但是党和国务院“稳定低生育率水平”的政策方针却没有松动，对人口指标的具体规划一直都是各省市的核心控制指标。如果从计生体制的利益阻力、个别学者的否决作用或是制度粘性来解释这个时期的延续性，就会在很大程度上忽视了利益与制度背后的规范结构。五普结果所引发的人口政策大讨论正好碰上这个时期的领导人换代，然而却没有诱发政策的改变。关键问题是：一个宣传要以市场经济为主体的国家，其新上任的决策层在理念上为什么要对人口保持计划呢？或者说，为何国家可以把其他社会经济事务交给市场，而人口却不能交给市场与社会去自主决定？
答案在于发展是国家的目标，计划是国家的手段，人口会妨碍发展，因此必须加以控制。另外，在决策层的观念里，人口是关乎国计民生的基础性指标、产业，人口安全长期属于干系重大的全国性公共品，因此继续维持已有的计生政策就是最安全保险的办法。要对发展保持控制，由国家计划委员会转型而来的发展与改革委员会就必须对人口保持控制。因此，在2003年以后的规划文本中，人口增长依然是其中各地政府以及发改委重点管控的约束性条件。从这里也可以看出，计生政策也不是计生委一家一厢情愿要坚持的任务，而是政府部门为了落实国家“上层思想”而持有的整体思路。
从政经战略出发的人口管控思路，也直接导致人口统计学陷入一种迷茫状态，因为调查结果必须“被调整”，便于为这些不变的理念提供“证据”。这个时期的五普调查结果尽管显示出生率非常低，但却被判定为“不可信”，以致相关部门年年反复调查，然后又反复“不信”。这说明“人口统计迷茫的根本原因既不是数据质量问题，也不是技术方法问题，而是研究背后的思想认识出了问题”。
另一方面，从政策执行环节来看，生育控制也出现了一些被动的变化。首先，这个时期的计生政策已经由原先的行政管制、经济处罚为主，转化为“综合治理、优质服务”的新思路上来，1980、1990年代的那种大规模计生上环、结扎运动消失了，基层计生工作的强制执行较之以往已减弱，计生工作更加强调政策的服务性。同时，2000年以后，涉及计生政策松紧存废的政策讨论得以公开，频频见诸主流媒体，这在一定程度上也被媒体过份诠释为该届政府对计生政策的态度有所缓和。还有一些国外学者认为是国家的人口管理范式转向社会服务型的结果。
事实上，计划永远没有变成市场，管理也没有变成服务。政策执行的局部放松，并不意味着“上层思想”的转变。从理念结构的内在规律来看，“上层思想”的转变与人口形势的变化并不同步。要转变理念，必须要有决策者在自身话语背景下所能感受到的危机。2003年十六届三中全会之后，决策层唱响“五个统筹”，大规模开展社会事业建设，这直接催生了人口老龄化造成的养老金危机，也才使2013年至今习近平政府开始真正思考其人口态度。
2013年至今：“全面二孩”是否意味着“上层思想”已经变化？
2013年中共十八届三中全会以来，新的政府正式启动“单独二孩”政策，2015年政府工作报告中也不再提“坚持计划生育的基本国策”，10月的十八届五中全会更是通过“全面二孩”的决议。这事实上是顺承上一时期的思路，从养老压力角度考虑低生育率问题。而领导层的更替正好为政策变迁提供了一个机会窗口，由此产生了“单独二孩”人口政策的调整。相对于严重的低生育率现实，这种调整属于较为保守的做法。
更重要的是，如果“上层思想”不发生根本转变，2016年落实“全面二孩”政策，也不过是在“发展＋规划”这一理念范式下的修修补补，计划生育的政策思路仍然会一直持续。即便是担忧养老金危机而作出调整，也是坚持人口是“可以计划的”，其根本出发点只是通过计划将生育率提高到更替水平以上。可以推断的是，只有新决策层依靠不同的理念对发展话语与计划思维进行系统反思，才能彻底改变依靠计划的人口政策。
