从改革开放以来，中国在过去的34年中经历了人类有史以来最大规模的城镇化过程，城镇化率从不到18%（1978年）上升到52%以上（2012年），约4-5亿人从农村人口转变为城镇人口，为工业和城镇服务业的发展提供了源源不断的劳动力资源，他们自身的收入水平也有了很大提高，对于减少农村贫困、吸收农村剩余劳动力作用显著。城镇化在经济增长中发挥了巨大的带动作用，是支撑过去三十多年经济高速增长的主要动力。但在城镇化过程中，也出现了一些越来越令人担忧的现象，需要进行认真的讨论。
当前城镇化面临的问题
第一，在目前的7.12亿城镇常住人口中，至少有三分之一以上没有获得城镇户籍。这些人以进城务工的青壮年农民工和少部分随迁家属为主，其中大部分人没有被城镇社会保障体系覆盖，大部分人的子女和需要赡养的父母都不能随迁到城市，大部分人没有合适的居所，只能在远离就业地点的城乡结合部租住农民住房，或者居住在工棚、仓库、居民楼房的地下室，常常是多人合住一室，生活条件很差。其中很多人经常超时工作，承担原有城市居民不愿承担的更脏、更累、工作条件更差的工作。有些人的子女随迁到城市学校就读，但由于户籍的限制，在中考和高考时无法取得考试资格，只能返回农村。
由于这些方面条件的限制，很多人从青年工作到中年以后，就不得不返回农村原籍，或者选择在家乡附近的小镇定居，但由于农村地区就业机会不足，很多人回乡后无法充分就业，处于不完全就业或半失业状态。
这种情况在事实上造成了新老两部分城市居民的分割，以及两部分人在工作、生活条件和福利待遇方面的巨大差别，导致了收入分配方面的不公平和不平等，潜藏了巨大的不稳定因素和潜在的社会冲突，而且对未来城镇化健康发展造成了障碍。
第二，在城镇化浪潮中，各地政府纷纷制定宏大的城镇化规划和目标，有些甚至在扩大城市占地面积和扩大城市人口规模上设定要完成的量化指标。部分地方政府在短期利益的驱动下，以超过市场有效需求的规模从农村征地、囤地、卖地，大量借款投资进行城市化建设，有的城市借贷投资规模远远超过了城市自身的偿还能力和市场实际需求，造成了不少空城、空置楼宇和住宅，积压了大量资金。这种情况如果继续发展，将导致资金严重浪费，土地资源配置劣化，房地产泡沫膨胀，还会出现更多的强制征地、强制拆迁、侵占农民和居民合法权益、激化社会冲突的现象。这些情况，说明在地方政府的激励机制和政绩考核制度上存在误区，导致它们的行为违背社会公众的长远利益。
上述这两方面的问题并存，意味着目前的城镇化发展在某种程度上偏离了其合理的轨道，从以人为中心的城镇化偏向了以物为中心的城镇化，出现了用政府主导的造城运动代替人口结构和经济结构自然变迁的危险，可能给未来发展带来严重的不利影响。要改变这种状况，首先需要搞清楚城镇化是什么和为什么的问题，同时需要从制度和政策层面作出必要的调整和改革。
城镇化首先要解决人的问题
城镇化是一个国家在转向现代化的过程中必然经历的阶段，是人口结构随着经济结构向工业化和后工业化发展而发生重大变迁的过程。城镇化的核心是人的城镇化，主要表现为人口从传统的农村和农业地区向城镇地区的转移，和他们职业、身份、生活方式的转换。
但正如上面所述，当前城镇化发展面临的一个最突出的问题，就是近两亿长期在城镇就业、已经成为城镇常住人口的农民工，未能以城镇居民的身份在就业所在地定居，实现市民化，他们的多数人也没有享受到城镇社会保障和公共服务。这种情况的形成，主要原因是长期以来旧的城市户籍制度没有随着城镇化的进展而进行改革，现行社会保障和公共服务体制不完善；而且由于体制上的原因，使各地政府更趋向于从自身利益角度出发考虑各项政策的轻重缓急，忽略了应该担负的公共职能。
这导致大量农民工无法在城市安家落户，多数人享受不到城镇社会保障和公共服务，只能成为流动人口，很多人最后还是要被迫返回农村。这对城镇化的继续发展无疑会是一个严重的阻碍，实际上也导致了“刘易斯拐点”提前到来，人为造成了劳动力供应短缺。
上述情况也导致了不公平的收入分配。因为理应为全民服务的公共服务体系，事实上只为一部分人服务而把另一部分人（而且常常是更需要得到这些服务的低收入劳动者）排除在外，实际上导致了国家财政的逆向再分配。这种情况也是造成内需不足的原因之一，因为这些缺乏社会保障的转移劳动者必须为自己的健康、未来养老、可能的失业、子女教育等等进行自我保险，迫使他们不得不压缩当期消费，提高储蓄，以应付未来风险，从而压低了全社会的消费率，过度推高了储蓄率。
进城劳动者较低的收入和消费、较差的生活条件、不稳定的就业、缺乏社会保障、较大的流动性、其子女的教育或家庭关爱的缺失，还是导致犯罪率上升和社会冲突增加的原因，构成了社会不和谐、不稳定的潜在因素。
因此，当前城镇化面临的迫切任务是通过户籍制度改革和社会保障体系的完善，逐步解决农民工市民化的问题，让他们能够在城市里安家落户，逐步取得城市户籍，得到相应的社会保障，融入城镇社会大家庭。只有这样，城镇化也才能顺利地继续推进。那种把圈地、投资视为政府第一要务，忽略为人服务、忽略解决人的城镇化问题的思维方式，亟须改变。
城镇化不应是造城运动
城镇化是经济发展的必然趋势，也是推动经济增长的强劲动力。但城镇化有自己的发展规律，需要具备客观条件。如果所有的城市都不考虑自身条件和市场需求，而一味圈地、投资、造城，必然造成大量的空城、“鬼”城，在全国范围造成巨大的投资浪费、土地资源和其他自然资源的浪费，将会严重损害经济的健康发展，是十分危险的。在这方面，已经有了不少惨痛的教训。
城镇化首先是一个市场活动过程。随着经济的发展、随着一些产业和资本出于经济的需要，向一些有条件的城市聚集和扩展，会产生需求的连锁反应，创造新的产业需求和新的就业机会，吸引农村劳动者向城市转移，转化为城市居民，并由此进一步产生对居住条件和相应基础设施的需求，导致城市化建设的发展。城镇化是伴随着这个过程而进行的，是一个改善生产要素配置效率、推高全要素生产率、形成更加有效的生产和流通体系的过程。
城镇化过程中，人口向城镇聚集的过程，是这个市场过程最重要的部分，是一个典型的市场导向的过程。正是因为城市的收入水平高于农村，而且有新的就业机会，农村人口才会自然地转向城市就业。什么地方能提供就业机会，什么地方的收入水平高，人口就向什么地方转移，这主要是由市场决定的。
当然，在城镇化过程中，需要对城市的发展进行规划、设计，对基础设施进行投资，进行市政管理和提供服务。这些是需要由政府来承担的职能，是城镇化中不可缺少的一环。政府在对经济发展趋势和客观条件进行合理、科学的分析的基础上，也有可能积极促进城镇化的发展进程。但所有这些，都必须建筑在经济合理性和市场导向的基础之上。如果没有这个基础，把城镇化理解为可以完全由政府操控的造城运动，理解为政府凭主观愿望就能够主导的圈地、投资和房地产开发过程，这就在某种程度上本末倒置了。这种凭空造城的行为，往往由于不被市场认可，而造成重大失误。
因此在城镇化过程中，政府需要摆正自己的位置。政府不应是造城的主体，而应该是为市场经济活动带来的城镇化发展提供不可缺少的服务的主体。
改革户籍制度，完善社会保障，开放土地市场
导致城镇化中出现上述这些问题，既有认识上的原因，也有体制的和利益导向的原因。对地方政府来说，征地、造城、大量投资，是他们特别热衷的事情。因为在现有的土地转让制度下，地方政府征地再卖地，就可以获得大笔的收入；大量投资城市建设，促进GDP提高，也可以给地方政府增加政绩，带来各种各样的好处。而且在制度不完善的情况下，握有权力的人还可能从土地出让和投资中得到很多寻租机会，获得巨大的利益，因此会造就很多隐秘的富豪。可见，地方政府的“造城”运动是受各种各样的利益驱动的。这使很多地方政府不惜大量借债，投资造城。而现行金融体制也使他们常常可以这样做，而不用担心能否还债的问题。
如果全国各地都热衷于“造城”而不解决人的城镇化问题，不仅会带来投资失控、城市布局失衡和资源配置劣化，还会带来严重的社会问题。当前，有些城市占地面积迅速扩大，土地资源浪费严重，但是房价居高不下，使大部分居民买不起房子。尤其是长期在城镇就业和居住的农民工，他们许多人希望靠辛勤劳动在城镇安家落户的愿景，在高涨的房价目前，几乎成为无法实现的梦想。
目前这种状况是一系列体制问题导致的。解决城市化中“人”的问题，当务之急是需要改革城镇户籍制度；经过一个时期的过渡，使长期在城镇工作的农民工能够名正言顺地取得城镇居民的身份。相应地，城镇社会保障体系应该作出安排，用几年时间，把在城镇就业的农民工纳入城镇基本社会保障范围，真正做到基本社会保障全覆盖。
户籍制度和社会保障体系的改革还必然涉及其他相关制度的改革。例如在现行财政体制下，地方政府的常规财政预算可能难以满足公共服务和发展的需要，中央对地方的专项转移支付又不是按照地方的常规公共服务需要来分配的，迫使地方政府过度依赖卖地收入。再如现有的征地和土地出让等制度，对地方政府形成了不良的利益诱导，使地方政府忽视公共服务，把主要精力都放在征地、开发和投资等活动上。尽管中央政府一再要求控制房价，但房价在很大程度上是地价推高的，地价越高，地方政府得利越大。由于牵涉到实际利益，中央的号召往往对地方政府不起作用。
因此，在改革户籍制度的同时，还需要推进财税体制改革，调整中央和地方之间的财政分配关系，改善中央对地方转移支付的方式，充实地方财政，以及改革现行的土地出让制度，逐步开放土地市场。
按照宪法规定，农村土地归农民集体所有。那么在符合国土资源规划的条件下，在需要把农用地转为非农用途时，农民应该有权作为交易的一方出让土地，而不必由政府先征地，再拍卖，由政府赚取土地差价。也只有改革土地出让制度、开放土地市场，才能够切实保障农民的合法权益不被侵占，也才能够理顺地方政府的激励机制，对因政府的利益驱动导致的造城运动起到釜底抽薪的作用，纠正城镇化过程中出现的偏颇。
为此，应该在对农户的土地长期使用权进行确权颁证的基础上，开放土地市场。在有条件的地方应该建设规范的土地交易市场，政府可以统筹设计征收土地增值税，把超额土地溢价纳入公共财政，用于公共服务。同时各地政府有责任监督土地交易，保障由农村土地集体所有制带来的合法权益能够落实到农户，使他们的合法权益不受侵害，特别要保证土地交易在失地农民的合理补偿和社会保险有充分保障的前提下进行，彻底杜绝强征强拆、剥夺农民。
规范政府职能，约束政府行为
推进各项体制改革要有一个过程。当前作为第一步，首先应该理顺各级政府的激励机制。对官员的政绩考核只看GDP，不看公共服务做得怎么样，这是长期以来没有解决的问题，也是政府职能难以转变的重要原因。中央政府应该对地方政府的行为进行约束，提出要求和规范，理顺政绩考核机制，明确地方政府的首要目标和任务是什么。政府第一位的职责是提供公共服务，而不是干预和取代市场，去完成那些本该由市场完成的任务。
现在中央政府已经提出来，要提高城镇化质量，合理布局，要推进农业转移人口市民化。城镇化首先是人的城镇化，首先不是征地、投资、盖房子。对农民工的市民化，应当作为政府的一项重要任务，中央政府应对地方政府提出明确要求。征地是地方政府都愿意做的，因为能赚钱，而解决农民工的市民化问题需要额外花钱，在没有外力推动的情况下很多地方政府在主观上不愿意做。因此需要中央政府推动。与此同时，也需要推进财政体制改革，解决城镇化中公共服务的资金来源问题。
对各级政府的职责需要建立规范，提出要求，进行考核。如果没有规范，很多地方政府就只追求扩大投资、做大GDP、或扩大政府收入。而政府赚来的钱应该花在什么地方，可以花多少，目前没有规范和标准。是用来搞“三公消费”，盖豪华的政府大楼，还是用来为社会大众解决迫待解决的问题？例如农民工的市民化，改善社会保障和公共医疗、教育、保障性住房等等。如果用于投资，是解决了关键的基础设施瓶颈问题，还是搞了没有实际效果的形象工程、政绩工程，或者是建了豪华的政府办公大楼和政府服务设施？
当前迫切需要建立关于政府职责和政府收入支出的一套规范和标准，把各级政府的行为控制在一个合理的范围之内。而且要通过政府行政的公开化和透明化，让老百姓了解情况、进行评价、监督政府，看看哪一级、哪一个政府在这些方面做得怎么样。有了公众监督，事情才能做好。
[本文作者系中国改革基金会国民经济研究所副所长]
