汪玉凱：破既得利益集團是政治體制改革突破口

中国改革面临的局势呼唤政治体制改革，有三方面的突破口可供选择，一是执政党自身的改革，二是政府自身的改革，三是推进人大代表结构、生产方式、人大运转机制等一系列重大改革。目前中国社会至少已经形成三大利益集团，并且政府自身特殊利益膨胀，要改变就要从改革公权力入手。

政治体制改革事关全局，推进得好，可以释放巨大的改革红利；反之，则会带来一定风险。

中国改革面临的局势呼唤政治体制改革，中国目前的改革已经进入了“胶着期”，这基于六个方面的判断：收入分配改革难以取得实质性进展；垄断行业的改革裹足不前；民营经济、中小企业发展困难加大，市场公平竞争环境没有形成；财税体制改革没有实质性启动，中央与地方财政关系紧张，地方土地财政引发的群体性事件有增无减；政府自身改革步履维艰；利益格局发生严重扭曲，人民群众对维护自身权益的强烈愿望、对司法公正的期盼，迫使我们必须把民主法治作为改革的重要选项。

如果未来中国改革难以有实质性突破，那么中国社会面临的风险还有进一步上升的可能。

从经济方面看，受外部环境影响，未来存在经济增长放缓与物价上涨的双重压力，停滞风险加大，若处理不好，还会带来滞涨风险。稳增长、保就业，调结构、转方式可能会受到一定冲击。

从社会方面看，老百姓利益诉求意识、维权意识的增强与城市化过程中的征地拆迁等，引发的群体性事件有进一步上升可能性。

从政治方面看，一是如何改变党政公信力持续下滑的趋势，重构公众对政府的信任；二是能否遏制腐败蔓延、构建制度反腐的框架。

因此，走出改革困局，首先取决于高层领导的决心。现在已经形成了很多改革方案，要对这些改革方案进行全面审视，特别要把与民争利的改革变成让利于民的改革。其次，最大限度地消除既得利益集团对改革的种种阻挠，警惕把既得利益集团利益用制度化的形式固化下来。

有三方面突破口可供选择，一是执政党自身的改革。启动党内民主，在党内全面推行差额选举，从此突破选人用人制度的改革。二是政府自身改革。通过简政放权、削减政府权力，减少政府对市场、社会的过多干预，推进增幅结构的优化，从源头上遏制部门利益。三是推进人大代表结构、生产方式、人大运转机制等一系列重大改革，增强人大的权利和权威。

以收入分配制度来分析，收入分配制度改革已经陷入困境，破解既得利益集团的干扰是解决问题的关键。

从现实来看，官民冲突、劳资冲突和贫富冲突三种矛盾深刻制约着经济社会的发展，威胁着中国社会的和谐。这三大冲突似乎都与现行分配制度有关，过去30多年改革，城乡收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距四大差距都被放大了，折射出收入分配制度的扭曲。

近年来，收入分配制度改革总体来看收效甚微，阻力重重，最关键的原因，恐怕是既得利益集团的阻挠。

所谓利益集团，是在社会经济活动中，利用权力或者垄断获得巨额利益，并形成边界清晰、相对稳定的一种全体聚集效应。主要特征是有足够的权力资源；有足够的垄断能力；有影响政府公共政策制定的渗透力甚至决断力；通过利益关联，逐步形成群体的边界，获取集团利益。

既得利益集团常常表现出四种现象，一是权力、资本、资源三者迭加；二是对国民经济的某些重要领域形成事实上的垄断；三是直接影响甚至左右公共政策的结果；四是与普通大众形成明显的心理和利益上的情绪对立。

目前，中国社会至少可以说已经形成了三大利益集团的雏形：一是以官员为代表的权贵利益集团；二是以国有企业为代表的垄断利益集团；三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益集团。

与此相对应，围绕公权力，产生了三大富豪群体：权贵富豪、经营垄断富豪、地产资源富豪。

无论是三大利益集团还是三大富豪群体，其所产生的负面影响使整个社会陷入一种焦虑状态，也使收入分配制度改革陷入困境。既得利益者运用手中的权力或者影响力，借助改革之名强化甚至固化了既得利益集团的利益，使公众特别是弱势群体在整个利益博弈格局中处于极为不利的地位，博弈能力进一步下降甚至丧失。

深化收入分配制度改革，破解既得利益集团格局，必须从改革公权力入手。

首先要果断地从制度上隔断政府官员与商业活动的联系，减少政府对市场、社会不必要的干预；减少行政审批、行政许可的范围和数量；建立严格的官员职业行为的各种规定，将之上升为法律。其次，启动国有垄断企业改革，改变国有企业高管薪酬体系，从制度上废除为党政官员输送经济利益的不合理链条。再次，实行严格的官员财产申报和公示制度，实行原罪赦免。还要实行广泛的官员差额选任制度，给党员、公民更多的选择党政重要官员的权利。

中国经济转型很大程度上取决于政府本身的转型，政府转型很大程度上取决于能否破除政府自身的特殊利益行为。

政府有自身利益，这就是国家利益。政府利益和国家利益相一致时，与人民的整体利益也是大体上一致的。如果政府把自身利益异化为特殊利益，特别是追逐经济利益，就会侵害公众利益。如果把特殊利益演变为既得利益集团利益，就走向了反面。

但在现实生活中，政府存在自身特殊利益是一种普遍现象。

国家利益给政府追求自身特殊利益提供了很大的制度和政策空间，政府可以用维护国家利益为托词，谋求自身特殊利益最大化，国家利益也成为侵害群众利益的借口。

当前，中国政府特殊利益膨胀。一方面政府过度主导经济生活，容易导致政府与民争利。包括政府招商引资、开办国有企业、直接投资、土地征用与出让等。还表现在政府过多开办国有企业以及在国企任职的官员拿高薪待遇方面。强化了政府内部特殊利益倾向，如权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

另一方面是形成特权顽症。中国形成了一个巨大的官僚体系，这个体系是由特权支撑的，这在世界上是少见的。尽管社会对“三公消费”（公交车消费、公款招待、公款出国）有很多质疑的声音，但长期得不到应有的解决，至今仍是一笔胡涂账。

政府特殊利益膨胀，造成严重垄断，破坏市场规则。公共政策制定的公平、公正受到质疑，政府公信力下降。目前群体性事件每年发生近10万起，许多群体性事件的发生与政府的公共治理不当甚至侵害公众利益有直接的关系，值得警醒。

深化行政改革关键是要抑制政府的特殊利益，一是理念上要破除政府可以有自身特殊利益甚至将之合法化的思维；二是要界定政府、市场和社会的边界，把政府行为严格限制在公共领域；三是按照上述思路加快政府自身改革步伐，包括减少行政审批、铲除腐败温床，公开官员财产、降低行政成本、废除各种不合理的特权。

政治体制改革，重要的是要确立“三清”、“四权”的改革目标。所谓“三清”，是指干部清正、政府清廉、政治清明；所谓“四权”，是指废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权。

迟福林：政府改革是全面改革突破口

把政府改革作为十八大后改革的突破口，我认为既有现实需求，又有全局作用。

一、把政府改革作为突破口是合理选择

回顾改革历程，并着眼于未来五至十年的改革需求，我认为政府改革是改革突破口的重要选择。

1.从这些年改革的实践看，政府改革是关键、是重点。

（1）改变计划经济体制、建立市场经济体制的核心问题是解决政府与市场关系，改变政府对经济的管理方式。

（2）改革攻坚的“门坎”是政府改革。2003年，围绕解决经济社会突出矛盾，开始提出政府转型与改革。2004年明确提出推进政府转型与改革。2006年国家“十一．五”规划，明确把政府改革作为改革攻坚的关键和重点，下决心要啃这块“硬骨头”。当然，由于多方面的原因，这块“硬骨头”并没有啃下来。

国际金融危机爆发后，有人在看到利伯维尔场经济出现某些严重问题的同时，对我国市场化改革有一些质疑。正是在这个背景下提出“中国模式”，并认为“中国模式”的突出特点是“政府主导﹢国有经济”。也正是在这个背景下，提出对政府和市场如何发挥作用需要重新定位。2011年，全国“两会”讨论政府工作报告时，我就提出政府工作报告中“市场作用多一些还是政府作用多一些，必须相机抉择”的提法值得商榷，建议作出修改。改革的实践经验证明，解决经济生活领域面临的矛盾和问题，大都围绕政府与市场关系展开。

2.转变发展方式的核心是政府转型。

（1）怎么看“增长主义政府倾向”？2011年我在一个研讨会上提出“增长主义政府倾向”的问题。这个问题，这些年在地方层面十分明显。总体来看，增长主义政府倾向逐渐强化。现在经济转型出现的很多问题，正是与增长主义政府倾向直接相联系，比如北京雾霾。并且，前几年应对国际金融危机的某些政府干预手段，有了常态化的倾向。

形成增长主义政府倾向有很多因素，包括财税体制、政绩考核、干部考核等。从实践看，这个倾向不改，从投资驱动型转向消费驱动型、创新驱动型将十分困难。客观讲，经济发展方式转变未来能否取得突破，取决于政府转型与改革。

（2）怎么推进社会管理创新？说到底，政府管理社会的方式不改变，就难以有社会管理创新。这些年，有一些小区做得还是很好的。社会管理创新的核心问题是改变政府管理社会的方式，如果这个方式没有大的改变，社会管理创新就不可能有所作为、有所突破。如果政府权力约束问题不解决，走向法治社会也很困难。

3.从下一步改革的需求来看，政府改革影响牵动改革全局。

（1）政府职能转变问题突出。在“增长主义政府倾向”的背景下，尽管审批事项削减三分之一，但实质性的审批问题仍然难以改变，审批背后隐藏的各种矛盾与问题越来越深刻、越来越复杂，利用审批牟取私利的问题仍有一定的普遍性。这实际上是强化了政府主导型的经济增长方式。2008年国际金融危机以后，我们在看到市场不是万能的同时，掩盖了增长主义政府倾向。正是在这个背景下，有人提出政府主导型经济增长方式是具有特色的“中国发展模式”。

（2）权力结构不合理的问题逐步突出。提了这么多年的政府职能转变，为什么难以突破？核心的问题是权力结构的配置不合理。例如，有的国家综合部委担负的职能特别多：有宏观层面的，也有微观层面的；有中长期的，也有短期的；有决策层面的，也有执行、监督层面的。这种职能以及权力配置，让它着力管宏观、着力推改革是很困难的。就是说，这种权力结构配置难以实现政府职能的转变。

（3）中央与地方的矛盾问题突出。这些年主要以地方债的形式表现出来，中央和地方的经济矛盾隐含了许多风险性因素。综合多方面的情况看，以经济总量导向的中央地方关系难以为继，非改不可，非尽快改不可。

（4）政府自身利益问题突出。这种自身利益包括部门利益、行业利益和地方利益。就是说，政府自身利益倾向具有一定的普遍性，并且在一些方面还有强化的趋势。政府自身利益倾向，使得协调利益关系越来越困难，因为政府自身利益倾向的背后隐藏了某些官员的利益问题。政府自身不改革，相关的改革很难推进。应当说，全社会对政府改革有着极大的期盼。

二、如何推动政府改革？

政府改革重在调整优化权力结构，为职能转变提供组织保障。我把行政权力结构调整概括为六个字：“放权、分权、限权”。

1.放权。这一次国务院机构改革和职能转变方案中，放权问题上的原则规定是好的。我理解，总的精神是以放权为重点破题政府职能转变。

（1）向市场放权。需要从四个方面提出向市场放权：第一，进一步减少经济领域的审批权；第二，推动垄断行业的经营权向社会资本放开；第三，减少资源要素价格的行政控制权；第四，减少通过产业政策干预企业的行政权力。

（2）向社会放权。打破实行多年的“挂靠”制度。这是一个重要突破。并且，各类官办型社会组织逐步去行政化。同时，小区作为基层社会生活中的重要平台，估计未来几年会有一个重要的突破。

（3）向地方放权。除了将一些项目投资审批权下放给地方，调动地方积极性，还特别强调中央的宏观管理职能。未来的改革方向是，尽可能将中观的管理放到省一级，中央政府着力做好中长期的战略职能以及宏观经济管理。

2.分权。分权的问题在十七届二中全会第一次提出来，即“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。从这两年大部门制改革的情况来看，在“分权”这个重大问题上尚未破题。建议深入研究这个问题，提出大部门制改革的总体方案。

十七届二中全会和十八大强调决策权、执行权、监督权的“三权分设”及其制度化，问题在于实践中难以破题。“三权分设”，这是一篇大文章，需要在条件成熟时把它解决得好一些。比如，这一次机构调整把人口的战略决策职能收到国家发改委，人口机构仍然是以执行为主。未来政府机构改革需要破题大部门制改革，以强化决策主体，把一些监督、执行的职能分离出来，并且相对独立。

在分权问题上，应明确决策主体、执行主体、监督主体，这篇文章的题目提出来了，文章还没有做出来，实践中还没有突破。应该说，下一步大有文章可做。怎么能够在体制上实现决策权、执行权、监督权的三权分设，从而找到调整优化权力结构的新路子，需要顶层设计。

3.限权。限权有三件事非常重要：

（1）政府的公开性。一个公开透明的政府，从政务公开、预算公开到司法公开、官员财产公开等问题都需要研究，何时做、做哪件事、怎么做等都需要有行动路线和时间表。

（2）监督体系。2005年在我院与越方合作举办的中越经济改革比较论坛上，越南政府官员向几位中方学者了解中国经济改革的经验，谈到审计机构到底放到政府好，还是放到人大好，我们建议最好放到人大。第二年去越南开会，越南已经把审计署放到国会。下一步的改革，如何建立严格的监管体系，仍是一篇大文章。

（3）社会的监督。从现实情况看，对政府行使权力的监督，既需要独立的监督体系，也需要广泛的社会监督。目前的情况是，题目提出来了，缺少具体的举措。

三、把政府改革作为突破口能带动全面改革

我今年在全国政协全体会议上发言的主题，就是“以政府改革带动全面改革的突破”。从现实看，政府改革能够牵动改革全局。

1.能带动市场化改革。充分发挥市场在资源分配中的基础性作用，建立健全切实反映资源稀缺程度和环境要素成本的、市场化的资源型产品价格形成机制，很大程度上取决于改变政府主导型的经济增长方式。

2.能带动国企改革。如果以政府的改革为重点，解决公共服务和公共产品的问题，国企改革需要有方向性的转变。这个方向性的转变就是要以公益性为重点推进国企的转型与改革。

3.能带动财税体制改革。政府改革与财税体制紧密相联，是一个问题的两个方面。要解决政府的问题，财税体制改革是关键。说到底，收入分配改革，核心是财税问题；理顺中央地方关系，核心也是财税问题。

4.能带动社会改革。社会管理创新实质是政府管理社会方式的创新。面对社会利益主体与利益要求多元化的趋势，尤其是进入微博时代，以“行政管控”为主的社会管理方式不仅难以实现社会稳定和谐，还容易导致更多的社会矛盾。这就需要政府主动向社会放权，以更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。

5.能务实推进某些方面的政治体制改革。深化政府机构改革，要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的目标要求，把重点放在调整优化权力结构上，这本身就是政治体制改革的一部份，同时也有可能带动政治体制的相关改革。

当前从多方面看，把政府改革作为突破口，应当说有些条件是具备的。当然，还需要形成新的重要条件。

比如当前政府需改革上下已有共识。原因一是现实问题突出；二是发展方式转变的需求增加。十八大报告明确提出处理好政府与市场的关系是核心。这一次国务院机构改革方案已经提出解决政府与市场关系的初步行动方案。有了改革的基础和起点，进一步的行动取决于十八大强调的决心勇气。此外强化改革的统筹协调极为重要。成立一个协调机构的现实性、重要性、迫切性不亚于上个世纪八十年代。

李曙光：司法公正是改革最大的推动器

新一届中央领导层产生以后，改革的宏观环境发生了较大的变化，他们都具有非常强的改革意识，而且也有很多的改革经验，祭出了一整套改革组合拳。但是，在改革形式较好的情况下，总有一些深层次的问题，让改革遭遇了困境，我认为主要有四个方面。

第一个困境是，高度集权、控权、用权的权力结构，与老百姓对于权力公平、平等、公正的需求严重的不适应。

要进行权力结构的改革非常困难，主要反应在两方面。一个是利益板结化，包括中央政府部门的利益板结化，甚至在增量上进一步在增强，强化了这种利益的格局；另一个是政府运行机制在这种权力结构下很难改革，行政许可的无边界。比如审批制改革，虽然提出要减掉三分之一，但是前提是，现在的行政审批事项并不止是披露出的这1700多项，这个数字是在短时间内统计出来的。政府在权力运行过程中已经习惯了很多东西要审批，不止是政府部门，很多事业单位也有大量的事项需要审批，这些审批是没有列入1700项之内的；此外一些很小很细节的审批也没有列入到1700项内，比如教育界的硕士点、博士点就没有列入统计，但事实上没有哪一所大学可以自己设立。还有一些部门在报备一些基本项的时候，把很多行政审批都屏蔽掉了。

第二个困境就是资源分配的方式，主要有三块，第一块就是垄断，被国企垄断，被少数国企群垄断；第二就是资源管理非常混乱，资源价格不顺，就是因为整个行政管理对于资源产权的界定、再界定，以及对于资源产权界定以后的管理混乱，一些矿产资源包括海洋资源、滩涂资源、林地资源、河流资源等，甚至文化遗产没有产权界定，或者产权非常不清晰，大量的国有资产是无价的，或者是被社会各方面很轻易地消耗掉，发展过程中抢夺资源的现象都是因为资源的产权不明晰、管理混乱造成的。第三是不对价，大量资源有了产权界定，但是很多公共资源被私人使用，使用过程中严重不对价，比如土地资源。如何对我们现有的、原来所谓国有的资源进行产权界定、再界定，同时把管理关系理顺，让资源市场化，这个是改革当中非常大的问题。

在资源管理方面，高度的统合性、计划性以及泛市场化和实现市场配置资源、资源优胜劣汰、实现资源的高效率以及可持续发展的需求是严重脱节的。

第三个改革困境表现在思维方式，公务员主导体系下的思维方式和现在整个社会快速发展带来的思维方式转换的需求严重不适应。

从中央到地方，很多官员在处理问题时，惯性的、传统的、管制的行政思维放在第一位，而没有把程序意识、公开意识、透明意识、公平意识、公正意识放在第一位，这与当前信息的快速传播方式，以及老百姓对于知情权的高要求严重脱节。

当前的公务员体系、官僚体系是跟不上改革的步伐的，尽管新一届中央领导集体非常具有改革意识和改革前瞻性、有正确的改革决策，但在传统的思维方式下很难落地。

第四个困境是司法不公，与老百姓对公正、公平、公开这种司法独立、司法应最大地体现阳光和正义的需求，严重不适应。

“两会”期间，全国人大对最高法院、最高检察院的工作报告分别有25%和23%的反对票，创历史新高。大家普遍关注个案，像“两会”期间的“聂树斌案”，前两年的“吴英案”，由于一些大案中司法的正义性的缺乏，令老百姓质疑司法的公信力、透明度。如何在个案当中实现公平正义？这个是下一步司法改革很大的一个困境。

我认为改革方向有三个方面，首先，改革的核心、突破口、重点领域还是以政府为中心，包括整个权力结构方式的改革，思维方式的改革以及对于资源分配方式的改革。

其次，强调如何构建一个自由创业的市场环境，重点就是要“小政府”，减员和减权。现在公务员太多，往往一个岗位万人争夺，如果一个社会所有的精英都在争当公务员，非常可怕，因为公务员产生不了与人数相匹配的生产力。所以说现在自由创业的环境太差了，如果中国下一步要实现百年大计或者小康目标，减员和减权、让更多的精英从教育口出来之后，更多地自由创业，是可以大有作为的改革。

最后是司法问题，主要解决五个问题，主要是司法独立、独立审判、劳教制度改革、信访制度改革、跨区法院建立。

所以，司法公正，是改革最大的推动器。我也同意，要建立改革协调机构，那么司法改革协调机构应该是这样一个协调机构的应有机构之一。

来源: 香港经济导报

记者 王芳整理报道﹙发自北京﹚