3月23日，市场派经济学家吴敬琏在“中国发展高层论坛2013年会”上称，旧型城镇化是由赚取土地差价推动的，政府征购土地价格和土地批租价格中间有很大的差距，最低估计30万亿人民币。这一数字是极其惊人的，当然，也是极其保守的，但却一语道破了城镇化问题的症结所在。

中国面临着中央集权体制下的大国治理难题。所谓大国治理，不仅是民生方面的可持续发展，也是政治方面的长治久安。在当下，兼具这两个方面的最大的治理难题莫过于城镇化。

在3月的两会上，李克强总理在首次记者招待会上，对这一问题给予了相当多的阐释。但令人遗憾的是，他虽然指出“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望”，但其出发点仅在于经济机理上的功利主义理解，他说，城镇化将“带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会”，至于他所强调的“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”，却没有给出相应的解释，以人为核心的价值究竟是什么，也避而不谈。

以往的历史证明，由于土地确权的缺失，在城乡二元化土地制度框架下，城镇化必然意味着政府通过征收行为将农村集体土地变更为国有土地，再通过进入流通环节赚取巨大的土地受益，而农民却几乎被排除在土地收益之外。人民网去年9月份的报道说，2011年陕西省卖地243亿元，收益31亿元，而被征地农民仅获得1.2亿元收益。

目前的农村土地制度不允许农民成为土地流转的直接收益者，而政府却能通过一纸征收命令以极低的价格从农民手中收购土地。作为唯一的土地流通市场的供应者，政府拥有定价权，从而坐收差价，通过城镇化实现了社会财富的转移，此种模式下的城镇化，要害在于只准官办城市，不准民办城市。它不但无助于“以人为核心的城镇化”的实现，反而使得资源与财富愈加向行政中心聚集，城镇居民的利益会被固化，城乡二元结构愈加恶化。

众所周知，现行的1982年宪法第10条规定了城市土地的无偿国有化，并建立起了城乡二元的土地划分。但中华人民共和国成立之前乃至初期，中国实行的是土地私有制，虽然也有一部分土地属于国家所有。即使1982年之前的三部宪法，也承认私有土地的存在。而1982年宪法做出如此规定，在当时并没有引起人们的注意，但当城镇化运动开展之后，土地的财产权利得以凸显之后，土地确权阙失的问题才成为焦点。

讨论城镇化问题，必须将其放到中国特殊的语境中才能发现其逻辑所在。城镇化与中国的财税体制转型乃至中央与地方之间的关系调整具有密切联系，呈现出极具复杂的局面。

1994年之前，中国施行的财税模式是中央与地方协议，中央分配财税指标，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，这实际上是允许地方以金钱换取发展经济的自主权，但前提是不允许地方政府以牺牲百姓的利益为代价来维持和增加官僚收入。因此，中央政府也不能背弃维持地方基本公共支出的义务。财政包干在刺激地方经济增长与竞争的同时，也在一定程度上弱化了中央的税收调控功能。

1994年朱镕基主持了旨在加强中央政府的财力与调控力的分税制改革。这一安排逆转了此前财政包干制下的大部分经济剩余留给地方的方针，形成了一种极不利于内地和农村地区发展的累退税制度，即人均GDP愈低的地区，实际税率反而愈高。它迫使地方政府以恶性竞争的方式完成税赋。而在分税制协议下，中央向地方只管要钱，不问手段与来处，这无形中洞开了中央官僚与地方官僚勾结分肥交易的大门。

或许是基于补偿，中央把土地收入全部留给了地方。从而，土地财政应运而生。近年来，通过城镇化的造城运动，地方政府攫取了数额惊人的土地差价收入，也造成了严重的土地纷争，社会后果严重。

城镇化涉及到对农村土地的征收。一般人注意到了农村土地的集体所有权属性，但谁是农村土地的所有者这一问题一直悬置，这也是1975年宪法留下的尾巴。直到今天，立法仍未澄清这一问题，这导致了集体土地所有权属性的模糊，造成农民集体的土地所有权事实上很难得到保障。进一步讲，这就意味着一旦上级政府征用土地的话，农民将无法保障其集体的土地权益，而现实中的情况也确实如此。

城乡二元划分的土地制度造成的直接后果至少有两点：一是城市界限不明确，理论上存在通过对农村土地的征收而无限扩大的可能性；一是集体土地所有权因行政权力介入而处于不稳定状态，随时有可能因征收而变更为国有土地。

在后一种情况下，因农民没有土地的所有权，其所得到的征收对价只是土地的使用权，且面对行政权力，农民没有不进行交易的自由。这最终导致农民成为土地流转中的最大牺牲群体。这也迫使失地农民只能在城市流民和农民工之间做出选择，而城市并不对这些农民承担其社会福利的财政义务，致使人的城镇化无从实现，且造成极为严重的社会治理问题。

因为土地确权缺失以及社会保障体系的滞后，使得失地者无法也不可能充分分享城市化的利益，转而形成了以农民工为主体的城中村，这就形成了一个全新的问题，即可能爆发城市本土市民和城市流民之间的冲突。事实上，综观晚近几年来的所谓城乡之间的群体性事件，例如增城、新塘、潮州、织里等，进城农民工及其二代子女与城市人口之间基于权利保障之悬殊而产生的强烈对立问题日益凸显。

土地确权的缺失也造成了城镇化运动中的“贱民阶层”，这起到了反城市化甚至伪城市化的作用。然而，当下的城镇化运动，仍着眼于功利主义的经济考虑和中央集权的政治诉求，虽然新一届党政领导人提出了“人的城镇化”理念，如果不进行土地确权的话，注定是要失败的。

因为政府主导的城镇化排斥了自由人基于身份与权利平等而进行自治的可能，其结果必然是导致公共资源向行政中心的集聚，而公共资源向行政中心的集聚，就必然导致城市摊大饼化的发展和城乡二元结构的持续恶化。而这最终又会导致大国治理的难题。

有人认为，将土地私有化作为解决问题的方案是一种过于简单化的思维，从而建议赋予农民土地使用权流转或永久使用的“永佃权”等方式解决这一难题。固然，在英美法中人们并不看重所有权，而注重财产权，但是，如果不进行土地确权的话，笔者认为，在当下的法治环境下，它必将导致与当下农民土地集体所有制面临的权属悬置相同的问题，依旧无法确保其权利不被侵犯，因为无论是使用权还是永佃权都存在被公权力以极低的代价破坏的可能性，例如行政征收等。而土地所有权是土地所有者对土地的最广泛和最绝对的权利，包括对土地的占有、使用、收益和处分权利。对所有权的征收与对使用权的征收对价是不一样的，如果农民拥有前者的话，无疑在城镇化过程中其权利会得到更好的保护。

当然，土地确权并不排斥土地产权结构的多元化。土地可以存在中央国有和地方所有的形式，也包括允许集体所有或社区所有，但是，在城镇化过程中，如果没有土地确权的话，所谓的权属结构多元化实际上便成为一元化，即当下的情形。而土地确权之后，由于土地的特殊性质，即使是私有土地，也要服从公共管理的需要。这既可以发展地方自治以消解中央集权的政治诉求，又可以终结地方的土地财政。并进而倒逼中国财税体制的改革，调整中央与地方之间的关系，真正实现以人为核心的城镇化。

王进文是清华大学法学院在读法学博士生。